城乡建设用地增减挂钩

第一篇：城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩工作汇报

城乡建设用地增减挂钩工作汇报

城乡建设用地增减挂钩工作汇报

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”。之后国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，我省国土厅也

配套出台了《关于加强城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理有关事项的通知》，可见，抓好城乡建设用地增减挂钩工作既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要

求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。

一、客观的用地需求与挂钩政策的可行性

挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内的农村居民点和工矿废弃地的复垦整理，以整理出一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。现阶段，我们江苏好多地方正进入经济发展的快速时期，产品结构的升级换代和城市建设对建设用地需求也越来越大，而许多市规划至的建设用地指标几乎用完，用地矛盾十分突出。因此充分利用挂钩政策必将是缓解用地供需矛盾，突破发展瓶颈制约的

有效手段之一。对于挂钩政策，目前存在较大的潜力空间。

一是我省部分地区建设用地集约利用水平不高。以我们为例，目前该市的建设用的面积为万亩，而市域面积为332平方公里，建设用地占辖区面积的25%，如除去水域面积，陆地面积为228平方公里，那么建设用地占辖区面积的比例则达到34%。按照现在通行的建设用地用用地极限的方法来确定规模的说法，建设用地面积不得超过辖区面积的30%，如果超过，这个区域的生态环境、居住环境会恶化。英国的建设用地占辖区面积的6%、韩国6%、荷兰15%，而我国的上海现在是29%、天津29%、北京19%，我们江苏为17%，可见该市的建设用地规模比例不但远远高于发达国家，也比国内城市高出许多，因此，通过挂钩工作，可以进一步提升集约水平，改善生活环境。

二是农村内部复垦潜力存在。仍以为例，目前该市农村建设用地面积为万

亩，全市共28万人口，其中60%是农业户口，按照户均人计算，户均宅基地面积为亩，远远超过国家和省市的标准，而由于子女上学、进城务工等原因，许多农民成为城市“两栖人口”，而他们人走地没走，使得农村房屋闲置或半闲置，因此复垦整理潜力较大。

三是由于区划的调整，我市前几年对乡镇、行政村和农村学校进行了拆并，闲置出一部分用地，加上有些乡镇企业由于市场淘汰、转产升级，也闲置出一部分用地，这些废旧的工矿用地也是复垦整理的资源之一。

四是属于长江冲积扇地区，有大面积江滩，由于水道的改线等等，使得好多地区有可观的潜力。

二、挂钩工作实施的具体情况

1、全市各级领导高度重视增减挂钩工作。10月市委召开了全市城乡建设用地增减挂钩工作现场会，凌书记亲临挂钩复垦现场，并在会上作了重要指示;市委还明确冯书记牵头抓挂钩工作，从

组织、宣传、资金、人员等方面做了精心部署。市政府专门下发了《关于开展城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》，制定了实施方案，签订了拆旧补偿协议，落实居民点安置方案，高质量推进复垦整理，合理安排建新留用区，规范使用专项资金。各镇区党委政府领导也都很重视，均成立了领导小组，由党委书记总负责，协调解决挂钩中的遇到的主要矛盾和问题。

2、各镇项目计划落实情况。根据、挂钩规划，我市共需完成882亩挂钩周转指标。其中挂钩周转指标为382亩，拆旧复垦项目总面积亩，新增耕地382亩，挂钩周转指标为500亩，拆旧复垦项目总面积亩，新增耕地500亩。我市挂钩工作现场会召开后，各镇区对辖区内的挂钩土地复垦项目重新进行了一次排查筛选，部分镇对项目进行了调整，调减了个别实施难度较大、条件不成熟的项目，通过进一步挖潜，增加了部分新复垦项目。调整后，全市计划完成项

目总面积亩，其中属于度亩，度亩，度先行实施亩，所有项目计划在0

8、09两年内实施。项目全部完成后，可新增耕地亩。

3、各镇项目完成情况。目前，各镇挂钩工作都取得了一些进展，大部分项目都已启动，有些项目已经完成，有些已接近尾声，还有部分已完成清障等前期工作。现全市已通过复垦新增耕地亩。其中属于度亩，属于度亩，属于度亩。

4、挂钩指标使用情况。我市使用、挂钩周转指标，共计本文章共2页，当前在第2页

第二篇：城乡建设用地增减挂钩宣传资料

1、什么是城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩就是对空心村、闲置房、危旧房等农村宅基地和其他建设用地重新规划、整治，一部分复垦为耕地，一部分改建为新村。净增的耕地指标可用于城镇建设，将经营城镇土地所得的收益转移部分资金到农村，可用于拆旧区房屋拆迁补偿及新农村建设。

2、城乡建设用地增减挂钩的目的和意义

一是盘活了农村的土地资源，农村提前获得未来的土地增值收益。通过增减挂钩政策实施，可以解决农村“一户多基”、房屋被闲置、空心垸等问题，有效利用“迁村腾地”新增耕地，实现经济效益。通过增减挂钩的实施吸引惠农资金的投入，系统规模化地进行产业化发展，实现“一村一品”的规划目标。

二是加快了新农村建设步伐，农村居住环境和布局得到有效提高。通过“拆迁还建”、“迁垸并点”、集中安置等措施，对农村居住格局进行“大洗牌”，重新规划设施完善、功能合理、环境优美的新村，推进农村新型社区化建设。自此，农村“一户多基”和单独选址建房将被禁止。

三是规范了城镇化建设进程，缩小城乡之间的差距促进谐调发展。通过增减挂钩工作的推进，使城镇获得用地新空间，农村释放闲置土地资源，拉动了农村的投资和消费需求，还提升了农业综合生产能力。通过城镇土地经营增值，反馈农村基础设施建设，这是增减挂钩的初衷。

四是保障了耕地数量不减少，实现耕地总量动态平衡的总体要求。增减挂钩政策的宗旨是，减少农村建设用地，增加城镇建设用地，而新增建设用地所占用的耕地数量由减少的农村居民点开垦耕地来弥补，要求补充的耕地不管是数量还是质量都不得低于占用的耕地。这一政策的实施，不仅可以保障耕地的数量不减少，还有效提高了新补充耕地的质量。

五是缓解了用地不足的问题，给地方经济的建设带来发展的空间。随着经济的发展，以牺牲耕地为代价的经济发展是不可能长久的，这就需要我们去谋求其他的发展空间，而增减挂钩政策的实施，使节约出来的土地，在留足农村公共设施建设和集体经济发展用地后，为当地城镇化发展提供了必要的用地保障，有效地解决重点项目用地“瓶颈”，这将使得地方的经济进一步得到发展。

3、城乡建设用地增减挂钩背景

①我国是一个人多地少的国家，人地矛盾十分突出。人均耕地仅为1.38亩，不到世界平均水平的40%。我国正处于城镇化、工业化加快发展时期，是以牺牲大量耕地资源为代价的。全国耕地总量：1996年19.51亿亩，2008年18.27亿亩，现存数量只比18亿亩的“红线”多出0.27亿亩。

死保18亿亩红线是一项政治要求。若不设法加以进一步控制、寻求新的解题之策，即便只是维持2006年的耕地减少水平，到2012年时，18亿亩的红线有可能被撞破。

②农村人口减少但用地却增加。在城镇建设用地不断扩张，农村人口大量向城镇转移的同时，村庄用地规模不减反增。据统计，1997-2008年，农村人口减少了约13%，而村庄用地却增长了约4%，呈人减地增的逆向发展趋势。目前农村居民点用地高达2.48亿亩，占全部建设用地的51%，占城乡建设用地的68%，是城镇用地的4.2倍。我镇人均宅基地面积为177.42亩，户均面积达1亩。

③城镇化、工业化快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，第二轮全国土地利用总体规划设想的城进乡退格局实现难度很大。在中国，一个人种植100亩地，已属罕见;在美国，一个人种植五六千亩，甚至上万亩地，比比皆是。目前，美国大约有200万农场主，其中，只有15%的农民是专职的，他们生产85%的农产品，其它农民是兼职的，大部分收入来自其他工作，美国农民根本不用赤脚下地，农业都是机械化操作。他们一年只有20%时间花在土地上，20%的时间进行机械的保养和维护，20%的时间在办公室里研究市场，20%的时间参加各种社团活动和旅游。这些都是城进乡退城镇化、工业化快速发展带来的好处。根据专家预言，我国发展得好的地区不出二十年，现有的住房都将拆迁进行整治复垦，农民无偿进社区、上楼、再就业已不再是笑谈。

④数量型挖潜的农用地开发整理难以成为持久方向。仅1997-2005年，全国累计补充耕地3414万亩，其中，通过土地整理复垦补充1192万亩，约占到耕地补充总量的35%。农用地整理难度越来越大，适宜整理的农地越来越少，未来补充耕地的能力将受到一定限制。

⑤加大建设用地整理成为保护耕地的重要途径。建设用地整理逐步成为促进节约集约用地的重要途径，城乡建设用地增减挂钩是农村建设用地整理的重要组成部分。

4、城乡建设用地增减挂钩的目标要求

城乡建设用地增减挂钩是一项全新的工作，没有固定的模式可以提供参考和借鉴，可塑性空间非常大，创新性非常强。县政府准备在县土地拍卖资金里拿出1.8个亿来推动这项工作，今后每年都在耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金里拿出更多的资金与“迁村腾地”挂钩。这就要求我们要认真贯彻领会增减挂钩的政策内涵，发挥各自优势，各显其能，“各炒的盘菜，共办一桌席”，尽可能多地争取更多的资金到狮子。请各村尽快把各自辖区内可以整体拆迁的闲置村庄、有意愿整体拆迁的村庄、废弃的村部、小学、露天采石场等可退出开垦耕地的，在全国第二次土地调查图纸上是建设用地的地块统计起来，包括面积、户数、人口以及闲置房屋户主的去向、需要安置还建的面积、户数、人口情况8月19日前盖章确认后，上报到镇国土资源所，安置还建的面积不得大于拆迁面积的30%。这次上报的数据将进入全国第二次土地调查数据库，直至2025年是不可更改的。今后所有的惠农资金都将与此挂钩，希望各地不要当儿戏。今明两年县政府分配到狮子的增减挂钩任务是300亩，这只是这项工作开展前期的一项指令性的数字，今后，狮子所有新增建设用地指标，完全依靠增减挂钩来实现，脱离增减挂钩政策的举措都将视为违规行为，没有“迁村腾地”面积，就没有新增建房屋用地指标。任务内拆迁面积总和不超过30%的面积用于还建安置，70%的面积与县政府2：8分配后，20%用于新农村建设和集镇建设,80%用于县域重点项目。超任务部分按规定扣减还建安置后，与县政府4：6分配，40%可用于新农村建设和集镇建设，60%用于县域重点项目。也就是说，任务内每拆迁开垦1亩可用置换面积只有0.14亩，超任务每拆迁开垦1亩可用置换面积只有0.28亩，城乡建设用地增减挂钩这项工作，希望引起各村重视，这不是某个部门的工作，而是各级政府一项必须纳入重要议事日程的中心工作。县委县政府非常重视，徐和木书记任城乡建设用地增减挂钩指挥部政委，赵少莲县长任指挥长，县委常委任副指挥长，各科局一把手都是成员，县委四大家领导都包镇指导，我镇是人大主任王继芳主任挂点督办，我镇也是同样的规格成立指挥部。其意义和目的上面都已讲明，今后，国家将依据全国第二次土地调查成果，把用地审批、耕地保护都利用卫星来监测，实行“一张图”管理，违规操作将实行行政问责。

我们的口号是“把握好历史机遇，向人民交出满意答卷”。 实施城乡建设用地增减挂钩，推动社会又好又快发展 优化资源配置水平，提高土地利用效率 盘活闲置土地，挖掘土地潜力

第三篇：城乡建设用地增减挂钩政策分析

《土地资源管理学》论文

中国人民大学公共管理学院

班级：08级本科 土地资源管理

姓名： 刘 婧 学号： 2008200503

城乡建设用地增减挂钩政策分析

【摘要】“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。本文基于现有城乡建设用地增减挂钩理论研究的基础上，对城乡建设用地增减挂钩的提出背景、内涵进行了介绍，着眼于土地征收角度对其其实施过程的问题展开了深入分析，并在最后给出了相关政策建议。

【关键词】城乡建设用地 增减挂钩 土地征收 问题 政策建议

我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我国正处在全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，城镇发展占用一定数量的耕地不可避免，土地供需矛盾突出。因此，当前我国的土地管理工作面临着十分严峻的形势：

1.社会经济迅猛发展，耕地数量锐减，“保红线”压力巨大。

2.城镇化、工业化等的快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，第二轮全国土地利用总体规划设想的“城进乡退”格局实现难度很大。

3.城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用，特别是需要设法扭转长期以来未能妥善解决的农村建设用地粗放利用问题。

4.单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径

5.村庄建设用地浪费严重。根据《全国土地利用总体规划纲要2006~2020年)》公布的数据，从1997年到2005年，全国乡村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万hm2，农村建设用地利用效率普遍较低。其根本原因在于农村居民点分散，村庄建设用地大量闲置，人均占据土地资源多，浪费严重。

在这样的现实背景下，落实城乡建设用地增减挂钩政策，是落实国家严格保护耕地的要求，也是合理配置现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，实

现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，同时也是一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。

一、城乡建设用地增减挂钩的基本认识 1.1 增减挂钩的内涵

“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。

所谓城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。 1.2 增减挂钩的操作过程

依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设。

“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。

1.挂钩试点区的土地行政管理部门根据土地利用总体规划、土地利用计划、城市建设总体规划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，申请城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标(以下简称“挂钩周转指标”)，按审批权限报相应级别的人民政府批准。

2.将挂钩试点区内的若干拆旧地块和建新地块共同组成项目区，并制订项目区土地的开发利用计划。

3.依据土地利用总体规划、土地利用计划、城市建设总体规划，农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用计划、 3

农用地转用计划和挂钩周转指标的基础上，组织项目区土地开发利用计划的实施。

4.在占用农用地不突破挂钩周转指标的前提下，在项目区内已确定的建新地块上集中建设农民新村住宅，用以安置从拆旧地块搬迁来的农民。

5.将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，与建新地块占用的农用地进行等量置换。

通过上述建新拆旧、土地复垦和建新地块中占用的农用地与拆旧地块中被复耕的原农民住宅建设用地之间的等量置换，使原本相对分散、占地较多的农民住宅建设用地被相对集中，从而在总量上减少了农民住宅的建设用地。

6.将通过置换节约出来的农民住宅建设用地转用于城镇建设等其他用途，从而增加了城镇建设用地。

通过上述“城乡建设用地增减挂钩”模式的操作过程可以看到，虽然农用地总量没有减少，建设用地总量也没有增加，但却能通过提高建设用地的利用效果，产生与建设用地总量增加才能产生的相同的效果。

二、城乡建设用地增减挂钩模式的政策依据

2.1 国土资源部在《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发〔2000〕337号)

明确提出：“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”

2.2 国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》

国务院《决定》第二条

(十)规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

第五条(二十一)规定：“明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实土地利用总体规划，不突破土地利用计划的前提下，省、 4

自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查”

2.3 国土资源部制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》

根据国务院《决定》上述内容的基本精神，国土资源部《意见》第一条(一)规定：“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点(以下简称“挂钩试点”)，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即“拆旧地块”)和拟用于城镇建设的地块(即“建新地块”)共同组成建新拆旧项目区(即“项目区”)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。为有选择地开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作提供了直接的法律依据。

2.4 国土资源部《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》

国土资源部的批复确定了天津市等五省(市)的9个项目区，成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”。

2.5 2008年6月27日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》

明确挂钩内涵：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。” 2.6 2010年中央一号文件

有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保 5

维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。

2.7 2010年11月10日,国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。

会议强调，把维护农民合法权益放在首位，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。

农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。

三、城乡建设用地增减挂钩的土地征收角度分析 3.1 建新区

“城乡建设用地增减挂钩”模式的其中一个操作环节是：先在已被确定的项目试点区内建设一些相对集中居住的农民新村住宅，用以安置搬迁来的农民。这就意味着在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时通常需要占用一些农用地。

“建新”，除了把一部分原来为居住点的村庄发展成为聚居区外，还需要占用一部分耕地，建新区在城镇建设的规划区，项目完成时就是城镇建设用地，属于国有。通过挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的总量。因此，这就涉及到集体土地征用的问题。

在这一阶段的土地征收过程中，就产生了农用地被转用于住宅建设用地的审批权限问题、建新区农民安置等问题。

3.1.1 农用地被转用于住宅建设用地的审批权限问题

根据我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序的规定，我国土地征收的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市人 6

民政府只有执行权，以起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。但是在实际操作中，土地征收程序的规定却显得过于简单，缺少必要的监督机制，进而造成了土地征收权的滥用，在建新区的开发建设中，极易出现这样的问题，最后，非但未能解决农民安置区问题，反而容易使得地方政府在巨大利润驱动下滥用征地权力，使农村土地流失严重。 3.1.2 建新区农民安置问题

城乡建设用地增减挂钩政策中关于“先在已被确定的项目试点区内建设一些相对集中居住的农民新村住宅，用以安置搬迁来的农民”的规定，表面上看是有利于保障农民权益的，但在实际操作中却很容易造成如农民安置与占地先后顺序、安置地点选择等一系列的问题。而且，由于我国土地征收制度的不完善，被征收土地者(即农民)在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位，补偿方案的确定是由政府核准并实施，很难避免暗箱操作行为的发生，征收程序的公示性和透明性难以保障，进而导致了建新区农民权益难以保障，激化了政府与农民之间的矛盾。 3.2 拆旧区

“城乡建设用地增减挂钩”操作模式的其中一个环节，是将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，用于与建新地块占用的农用地进行等量置换。

拆旧区，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块。主要包括农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等。重点是农村居民点用地。土地权属主要是集体所有。这种“宅基地换房”模式中依然存在着许多土地征收问题。

在这一阶段的土地征收过程中，将会产生拆旧区宅基地征收程序混乱、征收补偿标准不明及资金来源困难、征收后土地用途及监管不力等问题。 3.2.1 拆旧区宅基地征收程序问题

拆旧区主要包括农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等。重点是农村居民点用地，也就是宅基地。

在这一土地征收过程中，政府的征收程序存在着问题。

地方政府的征收行为很多都是无程序控制的，征收过程中的农民参与制度和 7

信息公开性都很低。地方政府利用了国家政策法律规定不够详细的漏洞，在征收过程中进行暗箱操作，滥用土地征收权。 3.2.2 征收补偿标准及资金来源问题

地方政府利用国家在此问题上立法不够完善、没有明文规定补偿标准的法律漏洞，对宅基地的补偿费用仅包括宅基地的所有权的赔偿,对宅基地的使用权考虑的少甚至有时忽略,而且大多数都是以农耕地的补偿作为标准,没有把它当做它是建筑物时所拥有的价值。

地方政府对地上附属物补偿的标准也是不明确的。没有把地上附属物的内在价值以及远景价值算入。而且,有时候地方政府虽然给民众做了补偿,但是其补偿并没有考虑到其被征收人的最低基本的生活保障，这样的征收使得农民的基本生活都没有了保障。这也就导致了拆旧区的工作难以顺利进行。

同时，在这一阶段的土地征收过程中，资金来源渠道十分单一，目前开展试点工作所需的补偿资金全部为政府财政投入，在经济实力相对较弱的一些地方，政府财政很难长期持续确保试点工作中建新安置和拆旧整理所需资金来源稳定，特别是中国东部地区经济欠发达的市县和西部地区。这一现状也在某种程度上导致了增减挂钩政策推行困难，宅基地征收过程出现问题，政策推行连续性差。 3.2.3 征收后土地用途及监管

“城乡建设用地增减挂钩”政策中明确规定，农民迁出后的建设用地(宅基地)要被复耕为农用地。

然而在实际操作中，各地挂钩工作目的都比较明确：为城镇建设用地争取空间，而目前城镇建设用地指标普遍紧张，有的县(市、区)仅把开展挂钩当作增加指标的手段，而不是把它作为集约和节约利用土地、改善农民生产生活条件、促进城乡统筹发展、为建设社会主义新农村提供用地保障的一项措施，严重违背增减挂钩政策的初衷。由于土地的巨大利润的诱惑，地方政府往往在征收土地之后并不进行农用地的复垦工作。地方政府的这一行为缺乏相关职能机关的监督指导，导致宅基地在征收之后并没有被复垦为农业用地。

四、城乡建设用地增减挂钩的政策建议

4.1 根本上要进一步完善国家法制建设，加强对土地征收的管理控制

在法律法规中增加有关土地征收程序的法律规定;以法律的形式明确规定土 8

地征收补偿标准，合理涵盖土地及地上附着物的价值计算。在法律上明确规定各权属单位的权责职能，明确各职能部门的权限——建立“统一管理”和“分级管理”相结合的管理模式。

4.2 合理计算征地补偿标准，给予农民足够的补偿收益

颁发宅基地证书：从国家角度，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效率的宅基地证书;农村建设用地基准地价评估;采用科学的方法，计算拆旧过程中的宅基地征收补偿标准，合理计算土地及地上附着物的价值，对农民利益进行有效补偿;对安置房进行确权登记;农村集体建设用地增值收益的分享机制 4.3 制定项目区实施规划编制流程

(一)前期调研 ：是明确项目的组织机构和具体责任，到拆旧区调研可以论证拆迁复耕的可能性，了解农民的真实意愿。到建新区调研可以熟悉建设开发的条件和可行性。

(二)平衡测算：主要是编制土地平衡表和资金平衡预算书

(三)规划编制阶段：制定工作计划和技术方案。 4.4被征地农民的权益保护

针对有愿意“换地”的农民——推行建新地块的被征收耕地与拆旧地块复垦耕地同面积、同等级互换制度，被征收耕地指标必须在1年之内归还。按照预留给农民的复垦区耕地归还期限的长短给予农民相应货币补偿。

实行货币补偿的农民——给予其复垦区耕地使用权的优先购买权。 合理安排复垦区耕地农民预留地与国有性质的农业用地的比例与规划布局，优先满足被征地农民的预留地。 4.5 建新区

推行先“建”后“拆”制度，严格惩处先“拆”后“建”行为，严格惩处安置用地建在“他处”的行为;明确建新地块安置用地的比例;制定安置用地建设标准。

4.6 正确处理好安置用地、复垦地、城镇建设用地的先后关系与资金运用

首先，制定好安置用地建设标准与复垦地建设标准。

其次，切实推行安置建设与复垦地开发专项资金“借款”和有偿供地收益“归 9

还”与公示制度，同时规定必须先“安置”、“复垦”后方可“用于城镇建设”，优先保证所有被拆迁农户都“有房可住”。

4.7 建立良好的监督机制，完善政府行为的监管平台

在增减挂钩政策推行及土地征收过程中，很大一部分是地方政府的行为。而在现今状况下，地方政府的行为缺乏有效的监督管理机制。

应着重建立独立的监督管理平台，对政策推行和土地征收过程中的地方政府行为进行有效监管，可以由中央政府直接领导，向中央政府或上一级领导机关负责。

城乡建设用地增减挂钩的宏观政策的出台，对促进社会主义经济发展无疑具有重大意义，必将有效地推动经济建设和城镇化发展，必将有利于“保持耕地总量动态平衡”的总体目标的实现。尽管挂钩政策的出台经历了长时间的酝酿，但应该清醒地看到，挂钩政策并未在全国范围内铺开实施，只是在部分地区进行试点工作，挂钩的实施仍然处于尝试和摸索阶段。我们应在这一过程中充分发挥主

观能动性，总结经验和不足，助推城乡建设用地增减挂钩政策的推广和顺利实施。

【参考文献】

[1]城乡建设用地增减挂钩试点管理办法.国土资发[2008]138号文. [2]胡建生. “城乡建设用地增减挂钩”模式的法律问题[J].中国发展观察,2007.6 [3]王丽英.关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J].国土资源科技管理,2007.6 [4]杨巧玲.对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[J].安徽农业科技,2007.2 [5]段瑞兰,孙凯.关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考[J].山东国土资源,2007.11 [6]调查发现：城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题[R].领导决策信息,2007.12 [7]李旺君,王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报,2009.4 [8]王雨蒙,张安录.基于新农村背景下城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩思考.2006年全国中青年农业经济学者年会论文集.

[9]杨巧玲.对城镇与农村挂建设用地挂钩政策的探讨.安徽农业科学,2007.2 [10]吴洵凤,俞义.对城乡建设用地增减挂钩工作的思考.浙江国土资源,2009.3 [11]胡传景,张玲.统筹城乡发展促进土地节约集约利用——城乡建设用地增减挂钩试点工作有待加强和完善[J].国土资源,2008.9 [12]陈桂玲,赵巍.邹平县农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩调研报告[J].山东国土资源,2008.2 [13]吕寒.“挂钩”，不仅是为了指标———对江苏省太仓市城乡建设用地增减挂钩试点的思考[J].中国土地,2009.5 [14]王德钧,刘晓玲. 城乡建设用地增减挂钩项目资金来源模式利弊探讨[J].资源与人居环境,2010.12 11

第四篇：城乡建设用地增减挂钩管理办法

2009-03-02 信息来源：国土资源部

国土资发【2008】138号

第一条 为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)的规定，制定本办法。

第二条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

第三条 挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则：

(一)以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进土地节约集约利用，促进城乡协调发展。

(二)以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标;

(三)以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模;

(四)因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施;

(五)尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益;

(六)以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。

第四条 国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查;试点省(区、市)省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理;试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。

挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进。

第五条 挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区;项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田;

项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。

项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。 第六条 挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标(以下简称挂钩周转指标)进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

第七条 挂钩试点市、县应当开展专项调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。

第八条 挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接。

第九条 挂钩试点县(区、市)应依据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。

项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析，项目区规模与范围，土地利用结构调整等情况;项目区实施时序，周转指标规模及使用、归还计划;拆旧区整理复垦和安置补偿方案;资金预算与筹措等，以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。

第十条 挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。

省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。

经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库;根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。

国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。

第十一条 挂钩试点应当具备以下条件：

(一)建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大;

(二)当地政府重视，群众积极性较高;

(三)经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金;

(四)土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。

第十二条 试点省(区、市)应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。

项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标;未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。

第十三条 项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册。

第十四条 挂钩试点实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。

第十五条 挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者建新地块的面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。对各项目区挂钩周转指标的使用情况，要独立进行考核和管理;对试点市、县挂钩周转指标的使用情况，要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。

试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，制定建立挂钩周转指标管理台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。

挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。项目区要制定分年度指标归还计划，试点市、县国土资源部门督促落实指标归还进度;试点省级国土资源部门每年应依据指标归还计划，对各试点市、县挂钩周转指标归还情况进行考核验收。

第十六条 项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。

通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，探索集体建设用地流转，创新机制，促进挂钩试点工作。

第十七条 项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建;项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。

建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

第十八条 市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告;省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。 第十九条 项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。

项目区验收时，需提供1:1万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥感影像资料，与项目区实施前的图件资料进行比对和核查。

第二十条 项目区竣工验收后，要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地变更登记手续。

第二十一条 试点各级国土资源部门应运用计算机等手段，对建新拆旧面积、周转指标、土地权属等进行登记、汇总，建立项目区数据库，加强信息化管理。

第二十二条 国土资源部定期对试点工作进行检查，对未能按计划及时归还指标的省(区、市)，要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作;对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省(区、市)的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。

第二十三条 试点省(区、市)可结合本地区实际情况，参照本办法，制定具体实施办法。 第二十四条 本办法自颁布之日起实施。

中华人民共和国国土资源部 二〇〇八年六月二十七日

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第五篇：城乡建设用地增减挂钩试点管理办法

国土资源部

•关于印发†城乡建设用地增减挂钩试点管理办法‡的通知‣

(国土资发„2008‟138号)

天津、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、河北、内蒙古、辽宁、江西、河南、云南等省(区、市)国土资源厅(国土资源和房屋管理局)：

•城乡建设用地增减挂钩试点管理办法‣已经第14次部长办公会审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。

国土资源部 2008年6月27日

城乡建设用地增减挂钩试点管理办法

第一条 为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，根据•国务院关于深化改革严格土地管理的决定‣(国发„2004‟28号)的规定，制定本办法。

第二条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地

1 质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

第三条 挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则：

(一)以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进土地节约集约用地利用，促进城乡协调发展。

(二)以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模。调控实施进度，考核计划目标;

(三)以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模;

(四)困地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施;

(五)尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益;

(六)以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。

第四条 国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查;试点省(区、市)级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理;试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。

挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进。

第五条 挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，

2 以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区;项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田。

项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。

项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。

第六条 挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标(以下简称挂钩周转指标)进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为新增建设用地计划指标使用。

挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

第七条 挂钩试点市、县应当开展专项调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。

第八条 挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接。

第九条 挂钩试点县(区、市)应依据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共

3 设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。

项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析，项目区规模与范围，土地利用结构调整等情况;项目区实施时序，周转指标规模及使用，归还计划;拆旧区整理复垦和安置补偿方案;资金预算与筹措等，以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。

第十条 挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。

省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。

经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目备选库;根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。

国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。

第十一条 挂钩试点应当具备以下条件：

(一)建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大;

(二)当地政府重视，群众积极性较高;

(三)经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金;

(四)土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。

4 第十二条 试点省(区、市)应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。

项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标;未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。

第十三条 项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册。

第十四条 挂钩试点实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制，招投标制、工程监理制、公告制等制度。

第十五条 挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者建新地块的面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。对各项目区挂钩周转指标的使用情况，要独立进行考核和管理;对试点市、县挂钩周转指标的使用情况，要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。

试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，制定建立挂钩周转指标管理台帐，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。

挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。项目区要制定分指标归还计划。试点市、县国土资源部门督促落实指标归还进度;试点省级国土资源部门每年应当依据指标归还计划，对各试点市、县挂钩周转指标

5 归还情况进行考核验收。

第十六条 项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。

通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，探索集体建设用地流转，创新机构，促进挂钩试点工作。

第十七条 项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建，项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。

建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

第十八条 市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告;省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展考核，考核情况报国土资源部备案。

第十九条 项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门正式验收，并将验收结果报部备案。

项目区验收时，需提供1：1万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥感影像资料，与项目区实施前的图件资

6 料进行比对和核查。

第二十条 项目区竣工验收后，要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地变更登记手续。

第二十一条 试点各级国土资源部门应运用计算机等手段，对建新拆旧面积、周转指标、土地权属等进行登记、汇总，建立项目区数据库，加强信息化管理。

第二十二条 国土资源部定期对试点工作进行检查，对未能按计划及时归还指标的省(区、市)，要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作;对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省(区、市)的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用计划指标。

第二十三条 试点省(区、市)可结合本地区实际情况，参照本办法，制定具体实施办法。

第二十四条 本办法自颁布之日起实施。