农村税费论文范文

小编精心整理了《农村税费论文范文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。摘要：农村税费改革是我国农村继土地改革、实行家庭联产承包责任制之后的又一次重大社会变革，和中国的历次重大改革一样，税费改革起源于基层。它对减轻农民负担、规范农村分配关系起到重要作用,真正实现了“耕者有其利”，极大的提高了农民生产积极性，促进了我国农村经济的蓬勃发展。

第一篇：农村税费论文范文

亲历安徽农村税费改革(上)

世纪之交进行的农村税费改革，被称为继土地改革、实行家庭承包经营之后中国农村的第三次“革命”。安徽作为全国唯一在全省范围内率先进行农村税费改革试点的省份，在这场具有划时代意义的改革中留下了光辉的一页。作为安徽省财政部门的一员，我有幸成为这场重大改革的亲历者和参与者，我将试图从一个全新的视角向广大读者展示这场终结2600年“皇粮”历史的壮举。

改革试点在勇于担当中先行

20世纪90年代，安徽和全国其他地区一样，农村乱收费、乱集资、乱摊派的“三乱”问题突出，农民负担过重成为当时影响农村稳定和农业发展的重大问题，“农村真穷、农民真苦、农业真危险”可谓当时“三农”的真实写照，引起党中央、国务院和地方各级党委政府的高度重视。在探寻减轻农民负担治本之策过程中，富有改革创新精神的安徽人，大胆探索，敢为人先，努力探寻农村税费改革的新路子。

当时，农民负担的表现形式可谓“五花八门、名目繁多”。其中符合法律、法规和政策规定的负担就有5大类：一是依法向国家缴纳的税收，即农业税、农业特产税、屠宰税、契税、耕地占用税等;二是根据国务院颁布的农民承担费用和劳务管理条例规定，向乡镇政府和村级组织按照不超过上年农民人均纯收入5%缴纳的村提留和乡(镇)统筹费，即“三提五统”;三是每个农村劳动力每年承担的10个义务工和20-25个劳动积累工;四是依据中华人民共和国教育法规定向农民收取的教育集资;五是各级政府和有关部门出台的涉及农民负担的行政事业性收费、政府性基金、集资和各种摊派等。

从安徽省的情况来看，1999年，农民承担的农业税为14.17亿元，人均28.43元，农业特产税为7.80亿元，人均15.65元;承担的“三提五统”为34.14亿元，人均68.50元;承担的各种集资摊派达 9.26亿元，人均18.58元;承担的义务工26800万个，劳动积累工42188万个，人均约14个，按每个标准工日10元折算，人均劳务负担就达140元。总体来看，农民每年人均承担的各种负担高达270多元。此外，农民还要承担水费等生产经营性费用和各种名目的搭车收费以及摊派等。

日益加重的农民负担，严重挫伤了农民的生产积极性，制约了农业和农村经济发展，损害了党群关系和干群关系，影响到农村社会乃至整个社会的稳定。减轻农民负担问题，已经到了非解决不可的程度。

为寻找一条减轻农民负担、规范农村税费征收管理的新路子，安徽省早就开始了探索。

1993年，太和县开始了减轻农民负担的大胆尝试，在农村税费征收中采取“税费合并、统一征实”的办法，开展农村税费征收方式改革试点，这在全国也是较早的。

1995年初，五河县开始了以“下去一把抓，回来再分家”为主要内容的改革探索，砍掉多只伸向农民的手，基本解决农村“三乱”问题。1996年，五河县探索突破农业税税制，暂缓征收农业特产税，在当时引起了一股不小的“冲击波”。1998年，五河县按照“废费正税”的思路，将“三提五统”改为“农村公益事业建设税”，在全县进行试点。

1999年，经省政府批准并报经财政部同意，来安、望江、怀远、濉溪等4个县开展了以“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税”为主要内容的农村税费改革试点。

这4个县开展的“寻求减轻农民负担治本之策”的探索历程，有效遏制了农民负担过重现象，初步规范了农村分配关系，触及了农村上层建筑的改革，初步建立农民负担监督管理机制，改善了基层干群关系。更重要的是，这些探索和实践锻炼了干部群众，积累了试点经验，为在全省范围内大规模试点打下了良好的基础。

安徽素有敢为人先、勇于创新的改革精神，1978年发端于凤阳县小岗村的农村“大包干”改革，揭开了我国农村经济体制改革的大幕。安徽推进农村改革的动力和务实探索从来没有停止过，应该说，在安徽全省范围内率先进行农村税费改革试点具有得天独厚的优势。

首先，安徽省农村改革的基础比较扎实。作为全国农村‘大包干’的发源地，全省广大农民和农村基层干部的改革意识较强，改革的思想基础比较扎实。其次，省委、省政府领导高度重视。对于农村税费改革问题，全省从上到下，各级领导都十分重视。第三，全省各地态度积极。农民对“三乱”非常反感，各地都有进行农村税费改革的要求，各部门也认识一致，各方面都有改革的决心。可以说，农村税费改革在我省有着广泛而坚实的群众基础。第四，安徽省地理条件有广泛的代表性。安徽地处南北气候过渡带，长江、淮河横贯其中，地形地貌多样，平原、丘陵、山地面积各占三分之一，兼具南方和北方的自然特点。同时，安徽省又是农业大省，农业人口多，农民负担重，是水稻、小麦、棉花、油菜等粮食和经济作物主产区。第五，安徽省的前期探索与中央的要求不谋而合。中央在探寻税费改革之初，曾将交通和车辆税费改革作为突破口。然而，由于种种原因，1998年燃油税改革“搁浅”，中央遂决定将税费改革的重点推向农村，而安徽在农村税费改革中的先行探索恰好符合中央的意图，自然进入中央的视线。

这些得天独厚的条件，使历史再次选择了安徽，不畏艰难险阻、勇挑重担的安徽人民，在农村税费改革的征途上再次谱写新的篇章。

改革方案在汇集民意中出台

进行农村税费改革，中央有方向，安徽有决心，广大农民有意愿。而其中最关键的环节，是要有一整套科学可行的方案作指导。为此，省主要负责人带领有关部门人员多次深入基层和村组农户进行调查研究，广泛听取农民群众、基层干部、专家学者等各界人士的意见，历经一年零11天，方案十六易其稿，最终成型。

1999年3月13日，为做好全省全面实施税费改革试点的准备工作，我带领财政厅几位处长赴阜阳、亳州、蚌埠等地进行了为期一周的调研，实地考察了五河县和太和县农村税费改革试点情况，一共走访了7个乡镇，组织了10次座谈会，参加座谈的乡镇、村干部和农民共150多人。座谈会上，基层干部群众提供了大量有价值的意见和建议，使诸多疑问和担心在调研中逐步消解，改革的思路也逐渐清晰起来。随后，我们迅速形成了题为“我省农村税费改革势在必行”的调研报告。

这份调研报告阐明了当时全省农村税费征管及税费改革试点现状，详细梳理了五河县和太和县的经验。同时，由于我省江南及江淮之间大部分地方未实行税费改革试点，农村税制老化，税费征管过程中矛盾日益突出，我们特将许多地方要求改革的强烈愿望表达了出来。

报告还指出了当时农村税费征管及改革试点中存在的4个主要问题，即农业税制与农村经济的发展现状不适应，存在“有地无税、有税无地”现象;农民税费负担制度与土地承包制度不适应，农业税费负担不平衡，“三提五统”缺乏合理性、准确性;农村基层干部集中精力抓好农业生产的愿望与客观实际不相适应，绝大部分时间疲于收取各种税费，农村干群关系较为紧张;现行农村中部分中心工作与减轻农民负担政策不相适应，指令性的达标、升级严重脱离农村实际。

报告就全省农村税费改革试点提出了3条建议，一是建议立即成立由省主要领导挂帅的省农村税费改革领导小组，负责统一领导全省农村税费改革工作。领导小组下设办公室，办公室设在省财政厅，协调和处理改革中的日常事务。二是建议根据中央有关改革精神和思路，提前设计农村税费改革工作方案。三是建议制定完整的配套措施，包括全省各级建立相应组织，加强舆论宣传，农村税费改革应与村级民主管理制度、村务公开有机结合起来，三位一体，三管齐下，相互补充，互为促进等。

省领导对这个调研报告给予了高度评价，时任省委书记回良玉批示：同意，由省财政厅牵头，组织农口、税务等有关部门人员认真研酌，着手设计农村税费改革方案。

1999年3月20日，我抽调人员组成起草组，着手起草全省农村税费改革方案。

当时，起草试点方案，没有任何现成的材料可供借鉴，要在试点方案中做到准确把握中央政策、结合本省实际，达到通过改革解决农民负担重、农村分配关系不顺等一系列复杂矛盾的目的，难度可想而知。起草组经过认真研究，初步确定试点方案的总体框架分3个部分，第一部分是农村税费改革的指导思想、基本原则和目标;第二部分是农村税费改革的主要内容;第三部分是农村税费改革的组织领导及配套措施。

方案第一稿基本构建了全省农村税费改革方案的主体框架。但其中仍有许多不完善和有待进一步明确的地方，如农业税税率及附加比例到底定为多少，如何进行乡镇机构改革等，当时都只有初步的提法，没有给出明确的答案。

随着全省部分地区农村税费改革试点的深入，一些主要矛盾不断暴露，一些深层次问题逐步显现，起草组对改革政策的认识也在不断深化。这期间，起草组对方案又进行了3次修改。1999年5月12日拿出试点方案第四稿，对试点的指导思想、改革目标、具体配套措施都进行了调整。

2000年1月，我们根据中央最新精神，在第五稿中，将农村税费改革主要内容 “一个取消，两个调整，一个完善”调整为“四个取消、两个调整、一项改革”，即取消乡统筹，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策，调整农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。同时，根据中央可能确定的农业税税率上限，第五稿还提出全省农业税税率最高上限不得突破7%，要求各市在制定试点方案时，根据本地区的经济情况，确定本地区的税率幅度。

方案第五稿，于2000年2月16日报省农村税费改革领导小组审核。根据省农村税费改革领导小组的意见，起草组对试点方案进行了重大修改。重点提炼了农村税费改革试点的指导思想和目标，进一步明确农业税政策，强调全省平均税率不超过7%，实行地区差别比例税率。第一次提出各市、地、县要结合农业经济发展情况，确定本地区的税率幅度，经省批准后，分类测算到村，并落实到农户或者其他农业税纳税单位和个人。这就有了以后的农民负担卡和到户纳税通知书。

第六稿主要明确了村提留征管办法，同时增加了农村税费改革的时间安排，将2000年各项改革重点工作分为5个阶段。

2000年2月开始，起草组进入冲刺阶段，全体成员几乎整天泡在办公室。3月2日，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽率先开展农村税费改革试点，正式拉开了农村税费改革的序幕。起草组根据中央文件精神，又多次对试点方案进行修改完善，到3月中旬，形成了方案第十六稿。

第十六稿在农村税费改革指导思想、基本原则、改革内容等方面已基本成熟。概括起来说，指导思想是，根据社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，从根本上治理农村“三乱”问题，切实减轻农民负担并保持长期稳定，建立规范的农村分配制度。进一步加强农村基层组织建设，巩固农村基层政权。调动和保护农民生产积极性，促进农村社会稳定和农村经济健康发展。基本原则是，总体部署，统筹安排，全面推行。从轻确定农民负担水平并保持长期稳定，兼顾乡镇政府及基层组织正常运转的需要。采取简便易行的征收方式，规范税费征收行为。实行综合配套改革，积极推进乡镇机构和教育体制改革，完善乡镇财政体制，促进乡镇财政良性循环。健全农民负担监督管理机制。坚持群众路线，促进农村民主与法制建设。主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金;取消农村教育集资;取消屠宰税。逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。调整农业税政策;调整农业特产税政策。改革村提留征收和使用办法。

起草组的这些提法，在正式报省委、省政府审核时，只增加了两个字，即在促进农村经济健康发展的“健康发展”前加上“持续”两字，其余几乎一字未动。省领导完全同意了方案第十六稿中提出的改革政策、配套措施、时间安排等内容。

4月8日，省人民政府正式向国务院报送了关于请批准安徽省农村税费改革试点方案的请示。

2000年4月23日，国务院正式批复同意安徽省农村税费改革试点方案。

改革试点成功的关键环节是合理确定农业税税率。为了稳妥起见，我们组织有关部门测算农民负担水平，对1993年至1997年5年间的全省主要农作物产量、二轮承包土地面积、农业人口、农业税收和乡统筹、村提留等86个指标进行了全面统计调查，逐级测算到乡镇、村，具体落实到农户，共调查测算和分析了上亿个数据，反复进行测算和比较，提出了5套方案。

在综合权衡利弊后，选择了第五套方案。即按区域分类确定新农业税基本税率，山区8%、丘陵7%、平原6%，在具体拟定各县税率时根据情况适当浮动。同时，设置两条“控制线”，即改革后的农业税收入与1997年原农业税及乡统筹之和相比，只能减少不能增加;改革后的农业税附加收入与1997年村级公益金和管理费相比，只能减少不能增加。按此测算，全省新农业税平均税率为6.85%，农业税金额26.09亿元，较改革前农业税及乡统筹之和减少1.33亿元;农业税附加5.22亿元，较改革前村级公益金和管理费减少4.21亿元。如果再加上取消教育集资(1999年为3.5亿元)、取消屠宰税(1999年为1.76亿元)和农业特产税政策调整(减少环节、调整税率、与农业税不交叉征收)形成的减收(预计0.12亿元)，全省预计减收总额近11亿元。

该方案经省负责同志原则同意后，广泛征求市、县、乡、村、农民和相关部门的意见。综合各方面的意见和建议，再次进行了修改。修改后全省农业税税率平均为6.42%，到村组户均不超过7%，附加比例不超过20%;改革后农业税收入与1997年原农业税及乡统筹之和相比只减不增，农业税附加和特产税附加与1997年村级公益金和管理费相比只减不增(待续)。

(本文作者为安徽省财政厅厅长)

(责任编辑：吴 玫)

作者：陈先森

第二篇：农村税费改革浅谈

摘要：农村税费改革是我国农村继土地改革、实行家庭联产承包责任制之后的又一次重大社会变革，和中国的历次重大改革一样，税费改革起源于基层。它对减轻农民负担、规范农村分配关系起到重要作用,真正实现了“耕者有其利”，极大的提高了农民生产积极性，促进了我国农村经济的蓬勃发展。在改革起到巨大成效的同时，也出现了许多问题，其中最具有代表性的是农民负担反弹的问题。因此，要推进改革稳步进行，我们必须要做好相关配套改革和工作。

关键词：The reform of rural taxes and administrative charges is another great reform after the land reform and the family operation. It plays an important role in releasing the farmers’ burden, regulating the relation of the rural distribution. While great reform achievements have been made in the reform of rural taxes and administrative charges, a series of problem have been revealed, the typical one is the farmers’ burden resilience. Therefore, we must do a good job in relative work if the reform can go smoothly.

Key words:reform of rural taxes and administrative charges; farmers’ income; farmers’ burden

一、农村税费改革的原因和必要性

农村税费是指向农村农民征收的各种税收及收取的各种费用的总称。税费改革以前，农民负担主要由三部分组成：1.农民直接上缴给国家的农业税和农业特产税。2.“三提五统”费用和农村义务工等社会负担义务费。3.农民应承担的符合国家有关部门规定的其他费用，其中“三提”是指农户上缴给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上缴给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提”和“五统”一般各占“三提五统”总额的50%。

二、农村税费改革后农民负担反弹的原因分析

税费改革的最终目的在于减轻农民的负担，增加农民的收入，促进农村经济的发展。但从我国农村问题深厚的历史背景，以及开展过程中所遇到的问题来看，我国部分试点地区出现了农民负担反弹的情况，其他地区也或多或少的出现了一些“苗头”。在我国历史上也有先例，中国古代封建王朝进行过多次税费改革其中比较著名的有唐代的“租庸调法”和杨炎的“两税法”，明代张居正提出的“一条鞭法”，还有清代的“摊丁入亩”和“火耗归公”，但是每一次的改革无不是轰轰烈烈始，无声无息终。且每一次改革之后，都将杂税变为了正税，但是以后又会出现新的杂税，每一次的改革都为以后的加税增费垫高了门槛，农民的税赋不断加重。对于这一历史现象，明末清初思想家黄宗羲在《明夷待访录·田制三》中作了分析，将其总结归纳为“积累莫返之害”，即为了克服苛捐杂税的弊端，改革的主流思路都是合并税收、取消收费、简化税制，把各种税、赋合并为一，规定不得再征收其他费用。这在当时固然能起到减轻税赋的作用，但随着时间的推移，政策的制定和执行者往往忘记了改革后的正税已经包括了以前的各种收费，一旦开支不足，又会巧立名目收费，违背改革的初衷。这即为著名的“黄宗羲定律”。从我国目前一些地区出现的农民负担反弹的迹象表明，如果我们不以史为鉴，深刻认识和思考这一问题，找出解决问题的方法，极有可能会再次陷入“黄宗羲定律”的历史怪圈。

三、防止税费改革后农民负担反弹的建议

(一)从体制上，要消除城乡二元体制，统一城乡税制。首先必须要消除城乡二元的观念，淡化城镇与农村的区别。在实践中，要将现在的二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事业投入制度转变为一元制度。加强农民向城镇的流动性，支持农民进城务工。如果没有二元的社会制度，没有农业户口和非农户口的区别，农民就不会有特定的农民负担，就不会存在歧视农民的现象，因此农民负担问题也可以消除。与此同时，要根据公平与效率原则的要求，借鉴国际经验，统一城乡税制，均衡城乡负担，国民平等纳税，统一工农税制，农业税负从轻。这不仅为各级政府和农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。在具体实践操作中，可以采用逐步降低农业税税率，直到最终取消农业税。农民作为一个社会阶层，应有纳税义务，可以考虑对农民征收所得税。由于我国大多数农户经营规模很小，农民大多数没有计帐的习惯，如果开征所得税的话，确实又存在计税所得难于确定，征管困难，税收成本高等问题。我们也可以采取农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基础，结合土地面积情况计算农民的农业所得，作为课税的依据。

(二)规范和完善税费改革，建立健全制度，堵塞制度上的漏洞。1.规范农村收费管理。规范“一事一议”筹资筹劳，明确“事”的范围和“议”的规则，进行上限控制，无论什么情况下不得擅自突破上限筹资，制定具体操作办法。对农村经营性服务收费要规范、透明，根据服务质量、数量和成本费用收取，要有章可循，要备帐检查。严禁强行服务、强权收费、强行以资代劳。要定期开展专项治理，取消为“三乱”提供借口的各种升级达标活动。2.加强农业税征收管理工作。要根据农村税费改革的各项政策，按照税收征管法规，依率征税、依法减免，方便广大纳税人。建立健全农业税征管队伍，提高乡镇征收人员的政策水平和业务素质。严格依法治税，做到农业税任务“通知到户、征收到户、结算到户”。3.加强监督，靠群众和舆论对农民负担实施有效监督，从制度上杜绝农民负担反弹的可能性。各有关部门要按农村税费改革的总体要求，搞好各项配套改革，确保农村税费改革综合效应的发挥。要建立健全农民负担监督机制，落实责任制，加强对违反规定加重农民负担行为的监督，实行一票否决制。加大对多种形式的乱收费的查处力度，对有令不行、有禁不止，变相加重农民负担的单位、领导或个人，要给予严肃处理。4.推进乡镇一级民主化进程，充分发挥乡镇人大与其他监督机构对财政支出的监督作用，使财政支出和公共产品的提供真正满足本地民众的需要，而不是上级各种各样的达标要求。当然，对上一级政府的监督也应落到实处，进行相应地监管和改革。

(三)加大财政转移支付力度，完善乡镇财政体制，建立农村基层政权经费保障机制。根据各级政府的事权，赋予相应的财权，坚持量入为出的原则，对任何事情都要量力而行，有多少钱办多少事。转变政府职能、搞好服务，完善财政体制，确保基层政府在上级政府财政转移支付的帮助下，在按职能设置机构、定员定编的基础上，按照人员经费标准和提供公共服务基本经费标准，能够筹集到履行事权所必须支出的基本财力。必须按照事权与财权一致的原则，清理各级政府财权相对于事权“越位”与“缺位”的情况，用清理“越位”退出的预算收入，弥补“缺位”所需的预算支出。如中央政府用退出支持生产性、竞争性领域的国有企业支出，弥补乡镇政府负担的国防(征兵、民兵训练)费用、义务教育经费等。完善财政转移支付制度，加大中央、省、市对乡镇的财政转移支付力度。因农村税费改革造成的县、乡镇两级政府财政收支缺口，列入上一级政府一般财政转移支付考虑的范畴;同时上级政府出台其他政策影响下级政府财政减收增支，也要通过财政转移支付给予补偿，以约束、规范上级政府的行政行为，并确保各级政府的正常运转。同时，必须加强对乡镇财政资金预算的管理，提高资金的运行效率和使用效果。适当调整乡镇政权的管辖范围，调整职能，强化乡镇财政职能，乡镇政府所有收入纳入乡镇财政统一管理，乡镇政府所有支出统筹安排，实行财政集中支付。对税费改革后新增加的农业税收入，应首先用于乡镇编制内供给人员经费、公用经费、农村义务教育投入和乡、村两级组织运转等必不可少的支出。通过上述管理和改革，挖掘乡镇财政资金的使用潜力。

(四)精简机构，压缩人员。农村税费改革后，乡镇、村基层干部角色发生根本转变，不再是以前每年的“要债人”，农村基层政权的运作效率得以提高。可是由于历史原因，乡镇机构仍然有庞大的人员队伍，财政供养人员多，“僧多粥少”这是乡镇财政困难的主要原因之一，也是农民负担反弹的重要诱因。我们必须要加快乡镇机构人员精简的步伐，裁汰冗员。以安徽省为例，到2002年，每个乡镇党政机构数由原来5-8个减少到1-3个，事业单位由12个压缩到6-7个，事业单位财政供给人员精简了40.6%。其中，安徽省长丰县各村干部的编制由过去的5-7人减少为3-5人，总共精简村干部1812人。①可以看到，通过精简乡镇机构，归并设置过多、过散的事业单位，压缩人员编制，清退临时、超编人员，这样可以极大减轻人员工资对乡镇政府的财政压力，保障农村税费改革的顺利进行。对村组干部可以考虑实行交叉任职的方法，精简村组干部，缩减村级支出。按照规定核定村组干部人员和补贴标准，压缩非生产性支出，严格核定村级办公费用开支标准，村级原则上不能支出招待费用。

(五)积极稳妥地化解乡村两级负债。由于乡村两级负债面宽量大，特别是在西部农村的乡村，靠其自身收入，乡村干部发放工资都难以为继，更不用说如此庞大的乡村负债。因此，要在全面清理、检查核实的基础上，摸清债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，明确债务人，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核销的核销，采取多种方式进行化解。总的来说，应该是综合治理、逐步化解，既拖不得，又急不得。拖下去，问题长期不能解决，积重难返;急起来，提出目标欠缺考虑，不切实际，又不免打农民的主意，造成农民负担的反弹。原则上，乡镇政府的负债不能由农民偿还，应建立乡镇偿债储备金，制定系统全面的还债计划，分年逐步清偿。对效益差的乡镇企业，以承包、出售、破产后的收回资金还债。对那些与农民直接相关的，农民从中受益，由农民直接承借的债务，有关方面应单独研究，制定专门的解决方案，不能简单的平摊到农民身上。其他的债务要按照“谁受益、谁负担，谁借钱、谁还债”的原则，分别进行清偿。

(六)从长远来看，要稳步推行城镇化战略，提高城市化率，减少农民数量。我国农村有9亿人口，5亿劳动力，巨大的人口压力是造成农民增收缓慢的最重要原因。不减少农民、不减少农村人口，农民就很难真正富裕起来。而城镇化战略作为减少农村人口的有效途径，在实践中是行之有效的。据有关专家测算，如果我国的城市化率从目前30.9%提高到世界平均水平46%，则农民人均收入将提高28%，这个增长幅度相当于我国从1992年到1998年6年间农民人均收入增长幅度，这将好过现今任何一个政策工具，这是解决农民收入问题的根本出路。

参考文献：

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[9] 赵云旗，刘翠微.农村税费改革不应受“黄宗羲定律”的陷阱束缚[J].财政研究,2004,(10).

[10] 唐仁健.对农村税费改革若干重大问题的探讨[J].中国农村经济,2002,(9).

作者：韩猛

第三篇：税费改革与农村公共产品供给

摘 要:税费改革是党和政府减轻农民负担、解决“三农”问题的重要举措,同时也使乡村一级财政面临着财权与事权分离的困境。现有的税费改革导致部分地方政府尤其是西部的地方政府面临的财政赤字,对农村公共产品供给产生了巨大影响。因此,理顺中央政府和地方政府的财权与事权关系;精简地方政府机构;引入市场机制, 拓宽公共产品供给的主体范围以及转移消化农村债务将为解决“三农”问题提供充分条件。

关键词:税费改革;财政缺口;对策

一、引言

增加农民收入,尽可能缩小农民与整个社会收入的差距是解决“三农”问题的基础。但农民增收空间有限,解决“三农”问题就不能局限于农民增收,税费改革是党和政府减轻农民负担、解决“三农”问题的重要举措。基层政府的运行费用和农村公共产品的供给成本,最终都需要通过微观经济主体来承担。从本质上来说,目前正在进行的农村税费制度改革是对农村公共产品筹资制度的改革,主要目的是要解决农村公共产品的筹资制度问题。从理论上来说,农村的税费制度改革的目的应该是,真正理顺农村公共产品的筹资体制以便政府能够更好地扮演市场经济环境下公共产品供给者的角色[1]。同时,农村公共物品供给不足的解决方案研究是当前农村研究与社会主义新农村建设的热点问题。

现行的农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费并停征乡村公益事业金,大多数乡镇的财政收入构成中,财政自筹收入的比重大幅下降,乡镇财政收入结构更趋于单一化。在两级政府均面临严重财政压力的情况下,现有的税费改革虽是进步,但势必导致部分地方政府尤其是西部的地方政府面临严重的财政赤字,不可能彻底解决“三农”问题。必须完善分税制改革,理顺中央政府和地方政府的关系,为解决“三农”问题提供充分条件。

二、税费改革与农村公共产品供给理论综述

1.关于税费改革的必要性。农民负担过重的本质是改革前农村不合理的税费制度,农村公共产品供需矛盾的原因概括为:农村公共产品供给的制度外筹资与软性约束,农民分担的成本增长过快;农村公共产品供给责任划分不合理,供给主体错位现象严重;农村公共产品供给与需求不相适应,结构失调;农村公共资金管理混乱,滥用、挪用现象严重。农村公共基础设施落后,关键是农民自身没有能力为农村提供公共物品,这些公共品本来应该由国家提供[2]。减轻农民负担、提高对农村地区公共物品的供给、给农民以国民待遇等问题都应该在实行农村税费改革的基础上,探索逐步降低农业税实际税率、直至最终取消的具体办法[3]。

2.税费改革后基层财力短缺问题。基层政府在收支矛盾尖锐的情况下,是否会变相增加对农民的征收,造成农民负担反弹?中央提出要坚持“减轻、规范、稳定”的基本原则和“三个确保”(即确保农民负担得到明显减轻且不反弹;确保乡镇机构和村级组织正常运转;确保农村义务教育经费正常需要)。但农村税费改革没有建立和健全地方公共财政体系,并为农村公共产品供给建立充足的融资渠道。农村税费改革造成的财政收入问题不仅仅局限在县乡级财政,而是向上以及向下传导,从而影响到了整个财政体制。杨明洪[4]认为取消农业税和农业特产税实质上拆除了收费的平台,农村公共产品供给、乡村债务化解和乡镇财政运行等经济问题会日益显露。随着以减轻农民负担为主要内容的农村税费改革的全面推行,公共物品的短缺必将进一步凸现,总体上会呈现出供给性短缺,结构性和产出性短缺。冯海波[5]提出农村公共物品的供给在不同的财政约束条件下有不同的表现形式。税费改革后乡村社会许多潜藏的问题显现出来,如农民负担重和农民增收难、乡村两级组织无法正常运转、义务教育和公益事业陷于瘫痪、乡村债务沉重等一系列问题,县乡级财政收支矛盾可能成为推动农民负担反弹的重要因素。

3.解决方案的角度,应当实施均衡性财政制度,构建公共财政框架下的农村公共财政体制。县乡财政体制改革的整体思路是:“一级政权,一级事权,一级财权,一级预算权”,并配之以自上而下的转移支付手段,来完善分税分级财政。 因此,统一城乡财税体制,实行农村税费改革,建立乡镇财政,可以根本上改变人民公社时期延续下来的农村公共产品的制度外供给方式[6][7][8]。在地方公共产品论的基础上,给农村与事权相对应的财权。

完善转移支付制度、加大对农业基础设施的投入,为农业生产提供良好的外部条件。建立和完善政府间的转移支付制度,加大对农村全国公共产品的转移支付力度。叶兴庆[3]的政策主张是“多予、少取、放活”政策。

完善农村公共物品供给体系,赋予农民同等的国民待遇,从农村公共物品的资金筹措来讲:农村地区的纯公共产品应主要由中央政府和省级政府提供,农村地区的准公共品主要由县级政府和乡镇政府提供,我们应充分利用民间资本来为农村地区生产和提供更多的准公共产品;从受益范围来讲,农民在户籍、就业、升学、纳税和社会保险等方面都应当和城市居民享受同等待遇;农村公共物品的供给应该由依靠乡镇和农民自身为主向以乡镇、国家和农民并重的政策过渡,让农民享受到国民待遇。

三、政府行为及其对农村公共产品供给的影响

为了研究方便,假定只存在两级政府:中央政府和地方政府(这里主要指县乡两级政府)。和所有的理性人一样,政府具有自己的偏好与效用函数,它时刻都在计算自己的成本与收益。政府的收益主要来源于财政收入,而成本则包涵财政支出成本和社会稳定成本。在计划经济条件下,地方政府的财政收入主要来自于中央拨款,其基本的效用函数与中央政府是一致的。但是从1985年起,财政包干体制的实施确立了地方政府财政“剩余占有者”的地位,额外的税收增长大部分留给地方政府,这种制度安排调动了地方政府发展经济的动力,地方政府财政权限也得到了相应的扩大。此后,地方政府的效用函数与中央政府的效用函数逐渐脱离,成为一个追求自身效用最大化的利益主体,其效用函数中也包含了相应的收益与成本,但是,毕竟地方政府属于上层组织的一部分,受制于中央政府的压力,因此,地方政府具有张曙光所谓的双重性质[9],一方面,它是上层政府的组成部分,另一方面,它又与某一地区的下层结构具有密切的联系,具有很强的社会经济功能。在中央政府追求经济增长率的前提下,地方政府也被纳入了相同的轨道,当然,农民的收入水平依然能够影响地方政府的社会稳定成本,因此,在不损害其自身利益的情况下,地方政府也希望农民的生活能更好一点。

地方政府的情况千差万别,但是绝大多数地方政府财政状况在农村税费改革后遇到了困境,在近几年支出的膨胀却是不争的事实。比如九年制义务教育,该项支出有法律依据,而且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快,所需资金膨胀更快,主要发生在县、乡两级财政。再比如,地方政府的面子成本也日益升高,兴建办公大楼、吃喝送礼的招待费、通讯设备和座车的现代化,不一而足。同时,地方政府的规模也在不停膨胀。目前,全国县级以下农民养活的干部达1316.2万人。平均每68个人供养一个县及县以下干部。地方政府财政支出的膨胀直接导致了巨额的财政赤字,在巨额支出的作用下,绝大多数地方政府形成了一个恶性循环,即征税——膨胀——再征税——再膨胀。

因此,中央政府和地方政府都有充裕的财政资源是解决“三农”问题最基本的前提条件。否则,解决“三农”问题只是空中楼阁、纸上谈兵。农村税费改革对公共产品供给产生的影响,具体分析起来有以下几点:

1.税费改革使乡镇财政收入结构趋于单一化,财政运转困难,基层财政难以保障农村公共产品的有效供给。取消农业税带来的是较大幅度的财政减收。国家和省市财政的转移支付虽能基本弥补本村财政预算内的减收部分,保证村财政基本运转和纯公共产品供给,但对于预算外和自筹收入减收留下的缺口却难以弥补,再加上一些转移支付资金难以保证足额及时到位和专款专用,极易导致地方政府通过减少公共产品供给来压缩财政支出,甚至根本无力顾及公共产品供给。

2.农村集体积累“空壳化”加剧,农村社区财力面临崩溃,依靠外力支撑的农村公共产品供给缺乏长效性。取消农业税及其附加使本村主要收入来源被切断,村级偿还债务的困难越来越大,村社区财力面临崩溃的危险。在这种情况下,村社区组织不可能为本村发展提供有效的公共产品,只能依靠外力来启动。

3.“一事一议”的规范要求与农村实际情况不完全相符,无法彻底解决农村公共产品的供给问题。从理论上讲,现行的“一事一议”符合公共产品供给公共选择机制的基本要求,是对村民自治制度的完善和具体化。但是,在实践中怎样具体操作,尤其是怎样规范操作,是一个需要进一步探索的问题。

4.税费改革的配套改革相对滞后,制约农村公共产品供给主体的职能发挥。税费改革尤其是取消农业税政策性很强,推进的速度又很快,而且包括行政管理体制改革、财税体制改革等在内的各项配套改革,这就严重制约着各类农村公共产品供给主体的职能发挥。一是分税制改革以来财权相对上收,事权则大幅度下放。近几年虽然财政转移支付的力度不断加大,但财政转移支付往往重在维持财政困难的县乡工资支付和组织正常运转,县乡财政无法满足不断增长的农村公共产品的需求。二是行政管理体制改革相对滞后,庞大的村级机构运行成本难以为继。

四、解决税费改革后农村公共产品供给问题的对策

政府改革的关键不仅要撤销乡镇政府,也要取消农业税,要想真正提高农民收入,首先是划分中央政府和地方政府的事权,以及地方各级政府间的事权,使地方政府从局内人变为局外人,为进一步农村改革提供必要条件。划分应该遵守以下四个原则:(1)依利益所涉及之范围来划分:凡所办之事惠及全国者应划归中央办理;凡仅仅惠及某一地方者应归地方办理。(2)依所需地域范围来划分:凡所办之事需以全国为实施范围应归由中央办理;凡仅以某一地域为实际范围者应归地方办理。(3)依事务的整体性和分散性来划分:凡所办事情必须整齐划一、全国一致者应归中央办理;凡必须分散处理者应划归地方。(4)依所需能力来划分:凡所办事情需大量人力、财力或高度技术、特殊人才者应划归中央办理;凡所需人才、财力可就地方筹措,凡不需要特殊技术者应归地方办理。依据以上四个原则,原划归地方政府的教育、基础设施投资、公共卫生、环境保护由于具有外部正效应应归中央支出,事实上,这四部分支出占据了地方政府支出的大部分。

1.加强监督,精简地方政府工作人员。地方政府的体制外收入与当地农民的经济利益密切相关,让农民监督地方政府的行为势必减少地方政府的体制外收入,中央政府也不需支付额外的成本,唯一需要做的是改变以前“数字出官”的考核办法,将官员的升迁与政务公开程度挂钩。部分事权从地方政府中剥离以后,地方政府必然有富余的人员,因此,也理所应当精简地方政府的工作人员,限制地方政府无止境的膨胀。

2.引入市场机制, 拓宽公共产品供给的主体范围。经济体制改革给农村公共产品融资带来的突出变化是, 要求农村公共产品的供给不能单独依靠政府投资, 而应向多元化融资渠道迈进。农村公共产品的供给主体大致可以划分为四类, 即政府、农村社区、私人和非盈利性民间组织。对于那些公共程度较高的公共品, 如计划生育、大型农业基础设施建设、农业基础科学研究、义务教育等全国性的农村“纯公共品”的融资和运营应直接纳入国家公共财政范围; 那些专为特定村村民享用的公共品, 如农村道路建设、农村医疗及自来水供养等, 则可按市场化方式筹资, 引入市场机制, 按完全市场化方式运营; 对那些虽然只是面对特定村的村民但需要资金数额较大又是急需提供的公共品, 可采用农民自筹、社会投资、政府补助相结合的形式筹资。此外, 农村现有的专业协会、合作社以及农业科技示范基地等各种合作性的非盈利性农村社会服务机构和组织, 也可以在一些领域和生产环节有所作为, 为农民提供相应的信息和技术服务。具体采用哪种形式, 可根据公共产品的性质、所需资金额度等加以确定。开创供给主体多元化的新格局,有助于缓解农村公共产品供给不足的压力。

3.转移消化农村债务迫在眉睫 农村债务不解决, 公共产品的供给就很难得到保障。村级债务难以化解, 根本原因在于归还债务的资金来源没有落实,因而关键问题还是要解决偿还资金的来源问题。政府各部门应根据具体情况, 在摸清农村债务数量、类别的基础上, 给予适当照顾, 由财政出资。对于那些由于政府公共物品供给缺位和政策体制造成的农村债务, 应由中央、省、市各级政府在合理调整国民收入分配结构和政策中加大转移支付力度, 为该部分债务买单。同时, 加大城市支农、以工补农力度, 通过加大对农业基础设施、农技推广体系的投入, 促进农村经济发展, 积累还债能力。对盲目办企业、盲目进行农业产业结构调整所形成的债务, 应先落实责任主体, 即由哪级政府做出的决策由哪级政府承担责任,但要防止上级向下级转移债务, 并建立相应的监督落实机制。更重要的是与确定基层组织的性质以及基层组织建设有机结合, 将村级组织的财务资金、财政资金、类财政资金的筹集使用法制化、规范化, 这样才会确保村委会不再发生非正常债务。只有先解决农村积累的债务, 才能有条件为农村公共产品提供资金来源。

参考文献:

[1]林万龙.政府为什么要推行农村税费制度改革—一个关 于政府行为的理论模型及其初步分析[J].中国农村观 察,2003,(5).

[2]史耀波:国内农村地区公共物品供给的理论综述[J]. 经济问题,2007,(9).

[3]叶兴庆.农村税费改革要有新突破[J].经济研究参考, 2003,(88) .

[4]杨明洪.压力与创新:农业税免除后中国乡村治理结构 改革[J].南京社会科学,2006,(5).

[5]冯海波.财政紧约束条件下的农村公共物品供给策略选 择[J].经济体制改革,2006,(1).

[6]张曙光. 国家能力与制度变革与社会转型——兼评<中 国国家能力报告>[J]. 中国书评(香港),1995,(3).

[7]何乘材.农村公共产品、农民国民待遇与农业发展[J]. 中央财经大学学报,2002,(11).

[8]熊巍.我国农村公共产品供给分析与模式选择[J].中国 农村经济,2002,(7).

[9]陶勇.农村公共产品供给体制与减轻农民负担[J].北京 科技大学学报(社会科学版) , 2003 ,(6).

(责任编辑:王润秋)

作者：冯晓莉　朱子良