分税制财政管理体制法

分税制财政管理体制法（通用6篇）

篇1：分税制财政管理体制法

财政部关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知

财地字［1996］24号

各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）：

1994年我国进行了分税制财政管理体制改革。经过两年的实践，中央对省级的分税体制框架已基本确立，并且在预算执行中产生了积极效应。各省、自治区、直辖市和计划单列市（以下称地区）根据中央对省级的分税制财政管理体制模式，结合本地区的实际情况，相继制定了省以下财政体制办法。这些办法不同程度地体现了分税制的总体要求。但是，有些地区在地方各级政府之间的纵向财力分配方面还存在明显不合理因素，在税种划分、税收返还操作办法等方面还存在一些问题，为进一步完善分税制财政体制，提出以下指导性意见：

一、为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级。

二、各地区在执行分税制财政管理体制的过程中，要认真贯彻国发［1993］85号文件精神，严格按体制规定划分中央与地方的收入。已经划归中央的收入，不得列入地方性收入范围。

三、为保护各级财政培养财源和组织征收“两税”的积极性，在“两税”收入分配方面，各地区对增值税25%部分和中央对地方税收返还收入的增量，原则是应按中央对省的办法执行。确因实际情况需要进行调整的，应保证县级财政获得的收入增量不低于上述收入总增量的70%。在地方税收入分配方面，应充分考虑县级财政困难，尽量按税种划分收入，充分调动基层财政组织收入的积极性。

四、省级财政承担调节辖区内地区间财力差异的职责。在目前情况下，省级财政必须将适当集中的财力用于解决财政困难县的工资发放和其他必不可少的支出，两年内使各县财政供养人口人均财力不低于4000元。

五、为解决分税制后存在的增量重复上解的问题，从1995年起中央财政已取消了上解地区原体制上解的递增。各地区应比照中央对省的做法，逐步取消下级财政原体制上解的递增。

六、为了减少资金的在途时间，保证各级财政资金的正常调度，从1996年起，各地区必须按中央财政对省级财政的办法，将资金调度比例逐级核定至县级，省、市级均不得再采用拨款方式调度税收返还资金。

发布部门：财政部 发布日期：1996年03月26日 实施日期：1996年03月26日

篇2：分税制财政管理体制法

（一）增加公共事业发展补助，提高公共财政保障能力。

（二）拓展公共财政保障范围，提升构建和谐社会能力。

（三）加大市对区县资金的支持力度，落实区县功能定位。

（四）完善激励调节机制，调动区县增收节支的积极性。

自2000年实行彻底的分税制财政管理体制以来，北京市已基本建立了良性财政运行机制，财政管理体制改革成效初显。对调动市与区县两级积极性，促进区域经济社会协调发展，推进首都现代化建设起到了重要作用。统计数字显示，从2000年至2007年的七年间，全市地方财政收入连续保持20%以上的平均增幅，2007年，达到1492.6亿元，是2000年的4.3倍。快速增长的财政收入极大地提高了市区两级政府统筹经济社会协调发展的能力。要进一步规范部门项目管理，通过市级部门预算增加专项资金支持区县发展。继续加大对城市道路交通等基础设施建设、农林水利、教科文卫等投入，促进区县经济建设与社会事业发展。同时，对专项补助资金实行项目库管理，对项目资金实行国库集中支付，符合条件的实行政府采购，并对资金的实施过程及其完成结果进行绩效考评，提高资金使用效益。

完善市与区县分税制财政管理体制是首都经济社会发展的客观要求本市分税制财政管理体制经过五年的运转，初步形成了良性的财政运行机制，调动了市区两级政府发展经济、组织收入的积极性，促进了首都经济社会和各项社会事业的协调发展。随着首都经济社会的进一步发展和各项改革的深化，本市财政管理体制运行面临新的形势。为全面落实科学发展观，进一步加强宏观调控，落实城市总体规划和区县功能定位，构建和谐社会首善之区，需进一步完善市与区县分税制财政管理体制。完善财政管理体制是一项长期化和系统化的工程。全市各个区县都要扎扎实实做好今后市与区县各项财政经济工作，进一步促进速度结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调，加快落实首都城市总体规划和区县功能定位，深入推动北京市经济社会又好又快发展。

北京市国资委提出提升国资监管的有效性

索引号：[E318D2009017] 产生时间：[2009-04-29] 信息来源：[北京国资网]

为有效应对国际金融危机，北京市国资委提出提升国资监管的有效性，要求出资企业认真学习贯彻企业国有资产法，加快制订配套法规文件，对现有的规范性文件进行及时修订调整，对企业国资法中未做明确规定的内容要进一步深入研究，提高国有资产监管的有效性。这当中有6项重点工作。

规范国有资本预算管理。适应企业国有资产法的要求，积极开展调查研究，深入分析市场、政策等诸多因素的影响，认真编制国有资本收支预算建议草案。

强化重要子企业监管。在充分调研分析的基础上，分批次公布重要子企业名单，研究、探索对重要子企业重大事项的监管方式和方法。完善《关于国有及国有控股企业重大事项报告制度的暂行规定》，强化对重要子企业发展战略、决策程序、风险管理等方面的重大事项管理。

完善激励约束机制。推进行业对标，强化分类考核。研究探索市政公用类企业的考核办法。落实《北京市国有企业收入分配指导意见》，加强对二三级企业负责人薪酬状况的调研，指导一级企业加强薪酬的管控力度,推进企业收入分配的分层分类管理。加强人工成本控制的研究，推进工资总额预算管理的精细化。

加强国有产权管理。加强对《北京市企业国有资产评估管理暂行办法》的指导和培训，加大监督检查力度。加强对土地、无形资产等重点资源的监管。建立国有股东所持上市公司股份的动态监测体系，加强国有股东行为管理。研究制定境外国有产权登记管理办法。

推动监督资源整合。探索在股权多元公司及国有独资公司子公司的监督检查方式。对企业派出监事的工作方式、工作制度、工作效果及工作难点等进行调查摸底，研究建立国资委外派监事会与企业派出监事工作的沟通联系制度。加快建立健全统计、考核、监督等多种数据共享的财务监管体系，实现对企业运营的实时动态监管，形成内部监管信息资源共享平台，促进监督检查成果的转化应用。

监督、指导和服务区县。结合区县国资工作实际，加大分类指导力度，帮助指导区县国资监管机构拓宽工作思路，协调解决重点难点问题。

论国有资本经营预算监管体系的构建

2005-12-12 发改委网站

国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是国有经济布局和产业结构战略性调整的重要手段，也是对国有资本运营效率进行评价考核的有效途径。而国有资本经营预算的监管体系则是建立国有资本经营预算制度的重要环节。如何构建一个完整的国有资本经营预算监管体系，以确保国有资本的安全高效运作，就是本文所关注的核心问题。

一、发达国家预算监督管理的成功经验

从世界各国的实践来看，政府预算的决策程序大体分为预算的编制、批准、执行和监督、事后审计等四个阶段。在每一个预算开始之前，由政府预算编制机关负责预算的编制；经立法机关审议批准，成为正式预算；预算开始之后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；预算结束后，由预算执行机关就预算执行情况及结果编制决算，经审计机关审计后，由立法机关予以批准。

西方国家议会审议和批准政府的财政预算和决算的权力，常常被形象地称为议会“钱袋权”，是议会传统的权力之一。各国议会的财政权在内容上并不完全一致，议会在行使财政权的实际过程中具有不同的特点，但财政权是各国议会通过预算来监督政府所共有的一种重要权力。议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案。

(一)立法机构对政府编制预算的审查和批准

西方国家对预算编制的监督都有一套严密的程序。预算的编制和审查是议会的重要工作，议会对预算的审查非常严格，预算所含的内容和科目设置详细、具体，所以西方国家预算编制的过程比较长，如美国联邦预算的编制前后要经过18个月。它们的议会把审议、批准和监督财政预算当做监督政府的重要手段。

美国政府的支出预算由总统行政管理和预算局负责编制，财政部不参与编制支出预算，美国财政部的经费预算也是由该预算局编制的。财政部负责根据历年的收入情况和经济发展预测，编制收入预算，供预算局作参考。财政部根据国会批准的预算，组织资金供应。总统行政管理和预算局的主要任务是编制预算，其收入预算的主要信息资料来源于财政部，支出预算则根据各部、机构提出各自的预算方案，经审核后统一汇编出联邦预算，交总统审核。国会中与财政预算立法有关的机构有参众两院拨款委员会、参众两院筹款委员会、参众两院预算委员会、国会预算办公室和总会计局。国会预算办公室无权决定政策，一个专业的、非常派机构，其任务是对经济与预算进行独立的分析与预计，评判总统预算局编制的预算，并独立地编制出一整套预算，为国会提供客观、及时、非政治化的分析。这些分析有助于经济和预算决策，为国会提供预算程序的信息和预计，供国会参考。设在国会的总会计局的任务是审计政府财务，使政府财务活动限制在国会批准的范围内。

在日本，政府的支出预算要经过严格规范的法定程序才能编制完成，并审核通过。政府预算的编制，首先由大藏省根据经济发展情况提出编制预算的基本要求，各部门据此提出预算要求；然后，由大藏省对各部门预算要求进行审核，确定重点发展和支持方针，并提出预算草案，征求各部门意见；在此基础上，大藏省编制正式预算提交内阁讨论修改；最后，将内阁预算提交国会审议通过。预算一经审议通过，大藏省便据此严格控制各部门支出，各部门必须按确定方针优先保证重点支出。为了确保支出的合法与有效使用，独立的监督机构会计检查院，要对预算执行情况进行监督。与此同时，内阁总务厅直属机构行政监察委员会，也要对各部门是否正确使用预算资金进行监督。

(二)对预算执行的监督

预算一经立法机构审议通过，就形成预算法案，各部门各单位都必须依法严格执行。未经国会同意，任何人无权任意突破预算的收支规模。在预算执行中，如需追加支出，必须按立法程序办事。在项目之间，经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。一般都由财政部门负责对政府预算收支管理进行监督，并通过财政监督专员、公共会计、财务总监和税务稽查等体系付诸实施，强化预算的法律地位。

(三)对决算的监督

西方国家很重视对决算的监督工作。国家决算的审查工作由审计法院来执行。审计法院属于司法机关，既独立于政府也独立于议会。法国决算的监督工作在西方国家比较有代表性，法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行，其中审查国家决算就是它的一个重要工作。财政部长每年都要将国家预算执行结果的总账目提交给审计法院，经审计法院审核后，发表账目核准通告，该通告连同对预算执行结果的评价和对预算执行管理的意见一起送交议会。

(四)明确划分政府间财政事权

如德国各级政府都有法定的非常具体明确的职责分工，其中包括对各级政府收支和税种的划分，事权、财权的确定。这种有法可依的职责划分是国家政权机关实施监督财政工作的重要条件和依据。

(五)对财政决策的范围实行一定的控制

美国、英国等发达国家议会对财政决策实行总体监督。如规定赤字的最高限额，规定债务的最高限额，另外在一些重要的财政政策的制定上，都要严格按照立法程序审议通过。

可以看出，在发达国家政府预算的监管体系中，议会扮演了重要的角色。预算的整套工作流程均做到有法可依，并且严格依法办事。同时对预算的执行建立了多重监督机制，强化了审计机构在预算工作中的地位和作用。

二、国有资本经营预算监管体系的组织机构设计

我们根据预算编制、批准、执行和监督、决算审计的工作流程，结合我国现行政治体制以及国有资产管理体制改革实际，对国有资本经营预算的监管体系进行组织机构设计。

(一)预算的编制

当前我国国有资产经营采取的是授权营运体制，形成了“国有资产监督管理机构—国有资产经营机构—国有企业”的三层次管理体制。现行的国有资产监督管理机构就是国务院国有资产监督管理委员会以及地方各级国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)。国有资本经营预算可以考虑建立“国资委—国有资产经营机构”的二级预算体系。在这个预算体系中，国资委是国有资本经营预算的一级编制主体，负责整个国有资本经营预算编制的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的执行情况；国有资产经营机构是国有资本经营预算的二级编制主体，是国有资本经营预算的具体执行者。在整个预算编制工作中，它为编制国有资本经营预算提供数据依据和数据来源。实施二级预算体系能够与新型国有资产管理体制的基本架构保持一致，有利于实现政企分开，为国有资本经营预算的编制与监管提供了实际操作平台和组织保障。

国有资本经营预算的编制流程为：首先，由国有资产经营机构负责组织下属控股或参股企业编制其财务预算，并加以汇总协调，编制本经营机构的国有资本经营预算；然后，国资委再根据下属国有资产经营机构上报的预算收支加以汇总、审核；最后，国资委根据国有经济布局和产业结构战略性调整的要求，对国有资产运营进行整体规划，合理安排收支，编制国有资本经营预算。当然，国资委的组织机构中应设置相应职能部门，承担国有资本经营预算的相关工作。

(二)预算的批准

国有资本经营预算是国家复式预算的重要组成部分，国资委编制国有资本经营预算之后，交由财政部门统一汇总并向人民代表大会报告，维护国家预算体系的统一性和完整性。中央国资委编制的国有资本经营预算由国家财政部统一汇总向全国人大报告，省级、市(地)级国资委编制的国有资本经营预算由各地财政厅、局统一汇总向同级人大报告。人大机构中与预算立法直接相关的是财政经济委员会和人大常委会预算工作委员会。由这些相关机构及常务委员会对预算草案进行审议，提出修改意见。预算一经人大审议通过，就形成预算法案，成为法律，各部门各单位都必须依法严格执行。

(三)预算的执行与监督

国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。预算的执行可以分为两个层次：一是国资委严格执行国有资本经营预算；二是国有资产经营机构严格执行国有资本经营预算。因为国有资本经营预算是二级预算体系，国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一二级执行主体。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算法案进行变更，也必须依照法定程序，向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。

对预算执行的监督可以分为三个层次：第一层次是各级人大对国有资本经营预算执行情况的监督，这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督；第二层次是各级财政部门对国有资本经营预算执行情况的监督，这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督；第三层次是各级国资委对国有资本经营预算执行情况的监督，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者，二级执行主体国有资产经营机构进行监督。

这样国有资本经营预算的执行与监督就构成了“两级执行，三层监督”的监管体制。

(四)决算审计

预算结束之后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上报国资委，国资委汇总审核之后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或者由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。

在国有资本经营预算的整套监管体系中，有三个方面需要重点突出；一是要强调国有资本经营预算的法律地位。只有使国有资本经营预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占挪用等问题的发生。二是要强化人大的执法监督权。人大在预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。三是要充分发挥审计的监督作用。对预算执行及决算进行审计，是预算监督的重要内容。人大应加强审计的力量，可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。

开展国有资本经营预算工作，应以提高国有资本效益为核心，加强对收益及投资的管理，强化国有资产运营中的风险控制，促进结构调整和资源优化配置，提高资本运作效率。国资委作为国有资本经营预算的管理部门，应建立和健全各项管理制度，对国有资本经营预算的工作程序、报表内容、时间安排做出明确规定，完善出资人管理、投资、融资、担保、重大资产处置报告等一系列制度，为预算目标的实现奠定良好的组织和制度基础。要加强预算执行的过程控制，实行国有资本经营预算执行情况的定期分析和报告制度。同时要建立考核与奖惩制度，将经营预算的执行情况作为评价国有资产经营机构经营业绩的重要依据。只有建立和完善严格的内部控制和外部监督机制，国有资本经营预算才能真正体现出资者职能，最大限度地实现国有资产的保值增值。

三、建立和完善国有资本经营预算监管体系的配套改革措施

除了建立国有资本经营预算监管体系的组织机构外，还需要采取相关的配套改革措施，才能构建完备的国有资本经营预算监管体系。

(一)加快国有资本经营预算相关法律法规的建设

社会要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。而《国有资产法》迟迟不能出台，国资委的功能定位、管理模式以及与财政部、发改委、社保基金理事会等相关利益主体的权责利关系始终无法明确界定，致使国资委处处受到掣肘，工作难以深入展开。因此要尽快出台《国有资产法》，为国有资本经营预算的建立提供法律保障和操作规则。随着预算管理和国有资产管理体制改革的逐步深入，1994年颁布实施的《预算法》已不能适应形势发展的需要，亦不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。国有资本经营预算的性质、地位以及编制、审批、调整和监督的相关规定，都应该在新的《预算法》中加以明确。同时对预算编制的时间、内容和程序作出更为科学和细化的规定，使《预算法》更具可操作性和指导作用。除此之外，还必须强化预算的刚性约束机制，严肃财经法纪，对违反预算法律法规的行为加大惩处力度，树立预算的权威性和法律效力。

(二)设立相关职能机构，充实技术力量

预算具有较强的专业性和技术性，如果缺乏相应的机构和专业人员，就很难对预算进行卓有成效的管理和监督。中央国资委和地方各级国资委都应成立预算部门和审计部门，来承担相关工作。全国人大常委会为了加强这方面的工作，早于1998年12月就设立了预算工作委员会。从目前地方各级人大的机构设置来看，尚有相当一部分地方缺乏专业性较强的审批预算服务机构。而地方各级人大的财经委员会一般都人数较少，日常还要搞其他工作，不具备提前介入和初审的能力。这样审查监督工作往往难以深入而流于形式。因此，地方人大常委会应抽调一批专业知识强，有长期从事财政、审计、会计、统计分析工作的同志成立预算工作委员会，为地方人大审批预算和监督预算执行提供技术支持。

(三)加强审计力量，建立人大审计制度

从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别，但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国，建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。囿于政治体制，也可考虑建立人大自己的审计机构，由各级人大抽调专业人员成立专门的审计委员会，维护预算监督的独立性，这样就构成国务院审计署和人大审计委员会的双重审计体系。审计署是隶属于行政机构的审计部门，承担内部监督职能；审计委员会是隶属于立法机构的审计部门，承担外部监督职能。这样可解决监督者的监督过多地依赖被监督者的问题，使监督更为真实有效。

(四)强化预算监督手段

各国的预算监督主要体现在行政与立法部门之间的权利制衡上。按照《预算法》和《审计法》的要求，我国应加强部门之间的监督和对具体操作方法、手段的控制。除了人大和审计部门对国资委和国有资产经营机构的监督之外，还要建立和完善财政部门对国资委的预算收支的管理和监督机制。国有资本经营预算的收支管理要推行国库单一账户体系，建立国库集中收付制度。收入上，要保证国资委收缴的国有资本经营收益统一足额纳入国库。支出上，要根据国有资本经营预算的支出计划严格审核，采取国库集中支付的方式执行，并对其使用进行监督。（国资委《建立国有资本经营预算制度研究》课题组）

国有资本管理中心

北京市国资委昨天（1月7日）宣布，为应对金融危机、适应国企发展对国资监管的新要求，北京市国资委正式成立了具有国有资本经营与股权管理功能的北京国有资本经营管理中心。这样北京的国有资本将接受国资委和该中心的双重监管。

北京市国资委有关人士介绍，该中心管理委员会成员由市国资委领导班子成员兼任，不领任何薪酬。中心管理委员会主任由市国资委主任兼任；执行层按市场化方式选聘，实行任期责任制。该中心为全民所有制企业，注册资金300亿元。管理中心的职能包括：实现市委市政府的战略产业投资平台；资本融资平台；推动国企重组的产业平台；促进产业发展、科技创新的创业投资平台；整体上市或主业上市企业的股权管理平台；进行企业实施债务重组、解决历史遗留问题的服务平台。

国有资产经营公司目前有三种形式：资产处置型、整合型、股权管理型。目前，以中国诚通控股公司、国家开发投资公司为代表的国有资产管理公司，都分别开展多元化实业经营、金融投资等业务，并承担一定的不良资产处置。随着国有资本经营预算制度的全面铺开，国企整合在股权市场、产权交易市场的活跃，国企改制的迫切需要，各地政府也相继设立了国有资产投资公司

北京国有资本经营管理中心，是北京市人民政府国有资产监督管理委员会组建的全民所有制企业，初始注册资金300亿元。据了解，北京国有资本经营管理中心将全面监管北京市属国有企业，直接持有整体上市或主业上市的大型国有企业股权。

完善国有资产监管体系的建议

一、当前国有资产监管存在的主要问题

(一)重有形资产监管，轻无形资产监管。现阶段企业的国有资产评估、清产核资、期末各项财务指标考核基本上都是针对各种有形资产进行的，而无形资产一直未被列入。然而，现实中国有老企业往往有几十年的发展历史，品牌深入人心，形成了不可估量的无形资产，其无形资产价值不可忽视。此外，随着知识经济的蓬勃发展，无形资产在市场竞争中的地位日显重要，对这项资产不予重视甚至视而不见必然使国有资产蒙受巨大损失。

(二)重资产量的监管，轻资产质的监管。目前国有资产监管的各项指标主要来自账面上的数额，由于资产的价值因时、因地在不断地发生变化，这就使得资产的账面价值与实际价值之间存在着偏差。当这种偏差超过一定的范围就会产生质的变化，进而影响对企业的正确评价。

(三)重资产的目前状况，轻资产的潜在价值。一般而言，对资产的利用情况不同会产生不同的效益，其中资产可能产生的最大效益即是该资产的机会成本。但是，在当前我国国有资产监管工作中常忽视了这一点，企业很少对资产的利用进行优化，无形中造成大量机会成本的浪费，影响企业效益；而错过资产利用的时机更是常常造成大量不良资产，使企业背上沉重的经营包袱。

(四)重财务监管，轻其他方面的监管。目前国有资产监管中存在的以财务监管替代其他方面的监管显然过于简单，也是不适当的。首先，财务核算上固有的局限性，使其提供的信息难以全面，特别是很难反映企业长期发展潜力。如果存在会计信息失真，则可供资信的程度更差。其次，各类财务指标的设置，是为了评价企业的经营状况，达到正确引导企业发展的目的，但是，目前国有资产监管的指标设置仍不甚科学。如评价国有资产状况的主要指标是保值增值率，但这一指标是静态的、是以账面价值来计算的，未考虑货币的时间价值。再次，从监管的形式上看，目前主要有监事会和稽察特派员制度。该制度是以财务监管为核心，并且主要是事后的监管，能在一定程度上减少国有资产流失，评价企业经营绩效，但却很难起预防、引导、激励的作用，因而很难确保国有资产的最大增值。

二、完善国有资产监管体系的几点建议

(一)拓展监管的广度、深度。

1?进一步重视对无形资产的监管。国有企业应充分挖掘、利用多年来积累形成的无形资产，特别是在对外合资、合作中应正确认识投入的无形资产的价值，合理评估定价，保护自身权益。将无形资产列入国有资产监管体系，有利于引导企业关注和合理利用这一资源。

2?加强对资产质的监管。不仅要防止资产数量的流失，还要避免企业保留大量账面不良资产而造成潜在损失的短期行为，注重讲求整体资产的质量，剥离不良资产，增强企业发展后劲与潜力，防范资产风险。

3?分析利用资产的机会成本。企业应注重通过对机会成本的研究寻求资产的最佳利用与配置，盘活闲置资产，最大限度地利用资源。

4?由单纯的财务评价，转向对企业整体素质的评价，关注企业长期可持续性发展。为了获取全面信息，了解企业的经营状况，尤其是了解企业未来发展的潜力，除了要掌握企业的财务状况，还必须全面考察企业的管理水平、人才资源、投资状况等企业的综合素质。

(二)科学设置国有资产监管评价指标。

随着以知识经济为基础的新经济时代的到来，未来企业生存、发展越来越取决于企业的竞争能力，而非短期的盈利。指标的设置应能较客观地反映企业的管理水平与发展潜力，以及企业的行业地位，这既是国有资产保值增值的基础，也是实现企业长期可持续性发展的重要条件。

1?不仅应以利润指标进行考核，更应设置反映企业竞争力、资产管理水平的指标。如：反映企业竞争力指标有市场占有率、增长率等，反映资产管理水平的指标有现金流量、应收账款周转率、存货周转率等。

2?不仅应考核绝对指标，更应考核相对指标。以行业水平为标准考核企业的各项指标能起较好的激励作用，也较为客观。

3?不仅应考核总体效益，还应考核重大项目的效益，此外，还应考虑投资项目寿命周期等因素。

(三)选择有效的监管形式。

篇3：分税制财政管理体制法

关键词：转移支付,一般性转移支付,专项转移支付,税收返还

1 转移支付制度的作用分析

我国为改善“地方独大”的局面, 于1994年正式施行分税制改革, 使一部分财权上移到中央政府, 增强中央政府的宏观调控能力以及政策导向能力。其中, 转移支付制度是分税制改革的重要内容之一。转移支付制度是我国政府从西方引入的一个概念, 按照资金的使用用途可以划分为一般性性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付是指政府在进行资金拨付时, 不规定资金的用途与使用方向, 由地方政府根据其实际的情况来合理使用;而专项转移支付则是政府在划拨资金时, 明确规定资金的使用方向, 不可用于它途。

我国的转移支付制度包含3项, 即税收返还、一般性转移支付以及专项转移支付。我国引入转移支付制度有4个目的: (1) 是为了加强中央政府对地方政府的宏观调控能力, 增强中央政府的主导地位。从经济角度来说, 当经济不景气时, 中央可以通过加大对地方政府转移支付力度以充实地方财力, 增加地方支出和政府投资来缓解地方经济困境。当经济过热、通货严重膨胀时, 中央政府可通过减少对地方政府的转移支付力度来控制地方支出规模, 从而为地方的经济过热现象降温。除此之外, 转移支付还起着实现民族团结的作用, 中央政府通过给予少数民族地区的“民族地区转移支付”来凝聚各民族力量; (2) 转移支付制度的实施是为了平衡各地区的财政收入, 避免地区间贫富差距的出现。中央政府通过转移支付制度, 给予欠发达地区较大的经济补助以实现公共资源和服务的均等化, 为其能够提供充足的公共产品和服务保障; (3) 减少公共产品带来的正外部性损失以及加强中央政府的政策推进力度。由于一些公共产品和服务存在正外部性, 虽然其能够使该地区居民受益并且不需要付出任何代价, 但对于未得到任何收益的政府来说, 很容易忽视该项公共产品或缺少提供该项产品及服务的动机。因此, 中央通过专项转移支付来保障地方政府对于该类公共产品和服务的提供。除此之外, 中央也可通过转移支付实现特定的宏观政策和经济目标; (4) 我国通过税收返还制度保护各地区的既得利益, 以及调动各地区经济发展的积极性。

2 我国转移支付制度存在的问题

从1994年实行分税制至今, 我国的一些财政问题得到了解决, 但同时也带来了另一些新问题。就转移支付制度来说, 目前我国的转移支付制度存在以下问题:

(1) 并未实现各地区财力的均等化。转移支付制度的目标之一是实现各地区公共产品与服务的均等化。然而, 我国税收返还制度的实施, 不仅没有起到改善作用, 反而加剧了地区间贫富的差距。我国的税收返还制度采用基数法, 因此就意味着发达地区的税收返还数额远远高于欠发达地区。中央采用税收返还制度是为了保护地方政府的既得利益, 避免因分税制改革带来的部分地方政府的不良情绪, 尤其是发达省市。这一制度的实施实为中央政府的无奈之举, 其本身目的就偏离了转移支付所应发挥的作用。

(2) 均衡性转移支付所占比例过小。2013年, 我国一般性转移支付包括均衡性转移支付、资源枯竭城市转移支付、成品油税费改革转移支付等11项。其中, 起到均衡地区间财政差距的均衡性转移支付占总转移支付数额的20.4%, 而均衡性转移支付包括重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励金额以及县级基本财力保障机制奖补资金, 真正起到均衡各地区公共服务水平的县级基本财力保障机制奖补资金占转移支付总额的3.17%。由此可见, 我国对实现各地区均等化的投入力度仍然过小。

(3) 我国专项转移支付制度种类繁多、项目复杂。专项转移支付被用于特定的公共项目, 以弥补地方政府对一些正外部性的公共服务的忽视。但在我国, 专项转移支付项目设立过多、过散、过杂的问题较为突出。2013年, 我国专项转移支付项目包括小型农田水利设施建设和水土保持补助资金、老旧运输船舶和单壳油轮报废更新补助专项资金、“粮安工程”危仓老库维修专项资金等多种细小项目, 涉及到农业、林业、水利交通等几乎所有较为关键的领域。专项转移支付种类繁多也就意味着每一项所能够得到的可利用资金过少, 造成资金使用效率过小。

(4) 我国转移支付制度缺少法律规范性, 监督机制不健全。一些发达国家的转移支付制度已经确立了程序化的施行过程、公式化的额度分配, 并且通过宪法规范政府间的转移支付的实施。而我国在转移支付方面的相关法律比较欠缺, 同时也没有有效的监督机制, 仍旧停留在政府规章阶段。

(5) 我国省级以下的转移支付制度仍不完善。我国的转移支付制度仅仅规范到中央与省一级, 省级以下的转移支付制度仍没有明确统一的规范。我国税收财权被层层上移, 而事权却被层层下移, 造成越是下级的地方政府, 财政压力越大。

3 对于转移支付的思考

3.1 废除税收返还制度并不是缩小地区间差异的有效方法

目前, 许多学者建议我国废除税收返还制度, 认为税收返还制度的存在不利于各地区经济的均衡发展。但笔者认为, 我国目前仍旧需要税收返还制度的存在, 原因是: (1) 一些学者之所以认为需要废除税收返还制度是基于公平角度的思考, 其认为“多上缴, 多返还”的政策明显偏向于经济发达地区, 而对于欠发达地区来说, 由于其地理位置、资源等天然条件的缺失, 导致地方政府经济热情无论多么高涨, 也无法达到发达地区的经济发展速度。但假使我们取消税收返还制度, 发达地区的大部分税收被上缴, 并由中央宏观统一调控到欠发达地区, 这会造成发达地区的地方政府出现“努力工作, 便宜他人”的消极心理, 不利于调动发达地区经济发展的积极性; (2) 我国目前的税收返还制度具有其存在的合理性, 不合理的是其制度设计。我国税收返还采用“基数法”, 不利于均衡各地区间的财政收入; (3) 税收返还制度不仅存在于中国, 在美国、法国、日本等经济较为发达的国家也同样存在, 并被证实是行之有效的。

基于此, 笔者认为, 废除税收返还制度并不是实现各地区财政收入均衡化的有效方法, 而是应该改善我国的税收返还制度, 避免其带来的不利影响, 发挥其积极的激励作用。 (1) 改变我国税收返还的计算方法, 使其更加科学有效; (2) 合理调整我国税收返还金额占转移支付总金额的比例, 使其不仅能激励发达地区的经济发展, 又不至于加重地区间的贫富差距; (3) 在我国现有的纵向转移支付制度基础上, 增加横向转移支付制度, 并将横向转移支付列为官员考核标准的一种方法, 改变发达地区官员的行为偏好。

3.2 转移支付力度并不是越大越好

我国的转移支付力度逐年上涨, 2014年中央对地方转移支付金额占全国一般公共财政收入的30%多, 相当于2013年中央财政收入的70%。我国转移支付力度的不断上涨意味着我国对转移支付的重视程度越来越高, 同时这也说明中央对我国宏观调控力度的加大。但这并不意味着转移支付规模越大, 越有利于我国的各方面发展。一个国家在每一个特定时期存在着转移支付力度界限, 规模过大或过小, 都不利于分税制财政体制的推行以及目标的实现。当转移支付规模过小时, 无法突出中央政府在国家发展中的宏观调控作用, 也不利于中央政府权威的树立和中央对地方的控制, 甚至会影响国家的政治安全以及稳定。除此之外, 还会造成地区间贫富差距的扩大;但如果国家转移支付规模过大, 会造成地方政府的财政支出过于依赖中央政府, 使得地方政府仅注重与上级政府或中央政府之间的关系, 仅对上级政府负责而忽视了其与地方百姓之间的责任关系, 不利于民主政治的建设。

因此, 在我国应合理规划转移支付的规模, 发挥其积极作用而避免规模过大或过小所带来的消极作用。我国中央的转移支付规模应达到这样一种程度, 即能够合理地发挥中央政府的宏观调控能力, 避免地区间贫富差距以及使资金合理分配。同时, 还应避免地方政府过度依赖中央政府, 确保地方政府有能力承担其事权和责任, 发挥地方政府应当发挥的作用。

3.3 利用法律规范转移支付制度

利用法律规范转移支付制度, 不仅有利于提高政府的行政效率、资金的使用绩效, 也有利于避免政府之间寻租等行为的产生。笔者认为, 我国政府目前应主要明确以下3个方面的转移支付制度的法律规范:

(1) 规范专项转移支付范围。专项转移支付的范围应由立法确定, 并严格按照法律规定的内容执行, 避免项目过多导致的资金利用率低下, 以及由于项目复杂导致的寻租行为和监管低效率现象; (2) 通过立法明确监督机制。完善监督机制, 使转移性资金到达地方时通过监督减少随意支配的可能; (3) 通过立法完善省级以下的转移支付制度。不少省级以下政府没有明确的财政管理体制, 缺少制度化规范。因此应通过立法明确各级政府之间的事权与财权, 建立规范化的转移支付的执行标准。

4 结语

转移支付制度是我国财政体制中重要的一部分, 运行良好的转移支付制度能够增强我国中央政府的宏观调控能力, 有效平衡地区间的公共产品和服务的提供能力, 有效推行中央政策, 使资源得到合理化利用。我国转移支付制度在取得一定成就的同时, 仍旧存在需要完善的地方。通过对不足进行完善, 我国的财政体制不仅会促进我国经济的发展, 还会对我国的政治产生积极的影响。

参考文献

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[2]王浩.完善我国分税制的主要建议[D].大连:东北财经大学, 2012.

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[4]黄克珑.财政转移支付制度改革与税收返还制度存废分析[J].现代经济, 2009 (8) .

[5]朱萍.论我国现阶段政府间转移支付规模的合理界限[J].上海财经大学学报, 2009 (1) .

篇4：分税制财政管理体制法

关键词：分税制；财政收支压力；地方财政的影响

深刻理解分税制的思路，理顺中央与地方的分权问题，加强中央与地方的税收征管，调整国家与纳税人关系，推行有中国特色的、符合市场经济原则的分税制。在此过程中，财政为全局服务的能动性大有提高，取得了显著的正面效应，同时也出现了一系列的矛盾。

一、分税制、土地财政的概述及其造成的财政压力

我国分税制是市场经济体制下，将国家税收种类在中央与地方之间划分，以确定财政收入范围的一种组织结构，地方政府利用土地的所有权，通过以地生财，为地方政府建立可靠而稳定的收入，强化地方政府内部、外部预算，改变分税制给地方政府带来的财政压力，对财政收入、支出及利益进行分配，实质是确定财权，划分收入的体系，它的出现很好解决了中央集权与地方分权的问题。

分税制下各级财政权利不等，这样会直接影响财政收支的大小，中央财政是利益的主体，主宰财政分配权力，在地方政府分配时，依靠增量创造价值、土地使用权的转让、土地出让取得收入、来维护地方财政支出需要，在此过程中会出现有失公平的情况，使中央政府出现偏好以致削弱地方财政权利的问题，给地方财政带来压力。

二、分税制引起土地财政的问题与完善措施

（一）我国分税制造成土地财政的问题

1.分税制诱发效应：农地（耕地）流失

土地是不可再生资源，地方财政大量征收土地，使耕地大量流失，对土地资源的利用产生了严重影响，农民无田种地、失业人员增加，给粮食问题带来严重的隐患，危机社会的稳定。

2.分税制使落后地区财政无法获得足额收入

分税制加强了中央财政，却削弱了地方财政，特别是经济落后的地区出现了收不抵支的状况，国家以加大转移支付来保证落后地区的正常支出，作为集权倾向的分税改革，导致地方财政分配迅速下降，虽然分税制是在中央、省级部门之间进行的财政收入、支出划分，但是，对于省级以下的地方财政体制具有重大影响。省级财政居于地方财政主导地位，有权决定下级财政的收入、支出划分责任，因此，产生财权上移、事权下放，使地方、乡级财政出现困难的局面。

3.分税制下地方财政无法获得足额收入

现行的财政体制改革使地方财政无法得到足够的收入，作为集权倾向的分税改革，导致地方财政分配迅速下降，虽然分税制是在中央、省级部门之间进行的财政收入、支出划分，但是，对于省级以下的地方财政体制具有重大影响。省级财政居于地方财政主导地位，有权决定下级财政的收入、支出划分责任，因此，产生财权上移、事权下放，使地方、乡级财政出现困难的局面。

地方财政缺口通过转移支付来进行弥补，但在分税制体制改革下，由于我国财政弱化，地方财政自身收入和上级拨付已经不能满足支出要求，因此，地方政府寻求收入方式（土地收费），来弥补预算收入的不足。

（二）我国分税制对土地财政影响的完善措施

1. 规范地方政府土地出让管理

弱化地方财政， 降低地方财政对土地出让金的依赖，扩大土地收益的动机；合理分配土地供应量，使土地价格合理，当土地价格低时，吸纳土地，防止土地价格下降，缓解供需状况，稳定财政收入；当价格高时，抛售土地，防止土地价格上涨，抑制土地市场的投机活动。

2.对土地财政进行改革，保障农民土地权益提高补偿标准

使中央与地方分享土地出讓金，在土地出让金中划分专用基金，给予被征土地的农民补偿，同时提高补偿标准，保障农民的合法权益。

3.对分税制进行了调整，合理划分地方的事权与财权

分税制后，要减轻地方财政负担、谋求收益，改变“事权无限，财权上收”的现状，就应该合理划分各财政之间的财权与事权，增加中央、省级政府财力弱势的情况下给予财政补助，使地方财政成为独立的利益主体，下放财政收入自主权（包括地方税收，公共收费权限），使地方按照经济发展的具体情况，提高地方财政能力，改变事权与财权不平衡的局面。

4. 规范土地贷款，降低贷款风险

对土地收益进行控制，在发放贷款时应对土地具体情况进行分析，设立土地储备资金，加强资金控制，吸引私人资金，有效缓解地方政府基建设施资金压力，明确债权人优先偿还方式。

三、分税制带来的财政压力与土地财政的关系

（一）分税制后吸引外资激活地方经济

分税制后，及时完善相关税法，确保财政收入的税源基础，赋予省级财政对地方税率、税目的调整权，完善地方税收体系，保证地方税收收入，充分调动积极性。对不同国家采取不同的税收优惠政策，为大量吸收外资，引入先进技术，给予外资企业较低的税收负担及优惠政策。

（二）完善政府之间的转移支付制度

分税制后，要减轻地方财政负担、谋求收益，改变“事权无限，财权上收”的现状，应该确定转移支付制度，合理划分各级财政之间的财权与事权，实现社会经济协调发展。转移支付被确定后应计算补助额，使地方财政成为独立的利益主体，下放财政收入自主权（包括地方税收，公共收费权限），在选择上切合实际，按照经济发展的具体情况，核定各地支付标准，使标准贴近实际；在拔款上采用无条件为主、有条件为辅，改变事权与财权不平衡的局面，使转移支付为构建和谐社会服务。

（三）分税制后地方预算收入依靠营业税、土地出让收入

分税制实施后，中央及地方的关系发生了具大的变化，从而也影响了地方财源的取得方式，中央政府不再分担企业的经营风险，因此，地方政府的收益减少，相对风险加大。同时，企业的税收（增值税、消费税、企业所得税）纳入分税制办法，在此形势下，地方政府的财政收入方式明显的发生了变化，需要依靠营业税来支撑，所以建筑行业、房地产业成为地方政府的必然选择。

（四） 增强公民福利，提高财政工作廉证高效

分税制后建立一个结构顺畅、机制完善的考评体系。以人为本，关注国家GDP与财政收入指标。以目前可预见的社会发展情况及未来人民生活环境水平为标准，进行科学的考核，制定有约束力的财政指标；对社会保障、生态环境等项目加速建设，改变不适合的财政管理制度、人事机制，使政府职能回归于服务人民，减少各种资源的垄断，改革原有地方政府财政管理机制，实现与民不争利，做到廉洁、公正、高效。

分税制实施后，由于土地转让、间接融资，给地方政府带来了许多收益，使得地方政府用其来缓解财政收入不足的压力，对土地转让、土地转租产生了深度的依赖感，因此，关注我国地方政府的土地财政的问题、风险、完善措施，利于我国经济的稳定增长和社会经济的持续发展。（作者单位：武夷山市武夷街道会计服务中心）

参考文献

[1]刘守英.土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学，2005，（10）.

[2]董再平.我国财政转移支付制度均等化效应及其完善[J].当代经济研究，2008，（5）.

[3]高珊，徐元明.江苏省农村土地征用与收益分配研究[J].中国人口资源与环境，2004， 14.

篇5：分税制财政管理体制法

广东省人民政府参事室经济组

今年以来，我们经济组在四、五、九、十月先后前往广东省地税局、广东省财政厅、江门市（包括台山市）、汕尾市（包括陆丰市）和潮州市（包括潮安县）政府及财税单位，就“改善财政宏观调控，深化分税制财政体制改革”课题进行调研，重点就“1994年实行分税制财政体制以来，市、县级地方政府的事权、财权与财力三者是否统一？有何矛盾？矛盾如何解决”等若干相关问题进行座谈、研讨，被调研的有关部门和市、县政府针对分税制财政体制改革实施十多年以来我国经济形势的发展变化，结合本地区的现实情况，在某些重大的理论问题与实践的结合方面，取得了很多共识，提出了很多真知灼见与建议，并对分税制财政体制的利弊关系作了比较客观的分析。现将此次调研的情况作如下汇报。

一、实行分税制财政体制的成果

分税制财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分，1994年实行分税制体制改革是我国改革开放以来财政体制最深刻的变革。通过这次改革基本理顺了中央与省的财政分配关系，调动了中央与省的两个理财积极性，大大提高了全国财政收入占全国GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，初步建立起与市场经济相适应的财政体制，基本确立了我国分级财政管理体制的总体框架，逐步建立了财政收入稳定增长机制，确立了中央财政的主导地位，提高了中央财政收入的集中程度，有利于增强财政宏观调控能力。

“十五”时期全国财政收入为11.5万亿元，比“九五”时期增加6.4万亿元，增长126.5%；全国财政支出为12.8万亿元，比“九五”时期增加了7.1万亿元，增长124%，国家经济建设和各项事业发展都取得了新的成就。

我省从改革开放以来，特别是自1994年分税制财政体制改革以来，全省财政收入进入了一个健康快速发展的新时期。1994年我省地方一般预算收入为299亿元，2005年达到1806.01亿元；全省一般预算支出，1994年为416.8亿元，2005年达到2287.54亿元。全省一般预算收入自1991年以来连续15年位居全国第一。2005年来源于广东的财政收入完成4431.91亿元，剔除652.5亿元的出口退税后完成5084.47亿元，比上年增长17.07%，有力地推进了全省经济和社会事业的全面发展。

二、现行分税制财政体制存在的问题

分税制财政体制改革以来，由于种种因素的制约，当年的许多改革内容并未能一次到位，而是采取了很多变通性、随意性的不规范的做法，仅仅是初步搭建了中央与省之间的财政关系的初级框架，这个框架只是构勒了大体的轮廓，其中许多涉及分税制的关键之处，比如事权、财权和财力模糊不清，基本不对称，特别是省以下的地方政府财力吃紧，财政处境艰难。为了“吃饭”和机构运转，到处抓收入，引发了各种各样的违法分配关系，留下了诸多的“先天不足”的后遗症。总体而言，可以说，我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，即使在发达地区的县、乡（镇）层级政府也没能真正实行分税制。

现行分税制财政体制存在的主要问题表现如下：

1.政府职能缺乏科学界定，财权层层上收，事权层层下放，造成省以下政府财权与事权严重分离

主要表现在：

（1）“共享税”越来越多，比重越来越大，严重地削弱了地方政府财力。被调研的市、县财政税务部门同志反映，实行分税制后，财权与财力上收，特别是中央集中的力度过大。1994年中央与地方的共享税只有3个，而目前则增加到12个，由1994年占税种总数的10%，上升到31%；共享税税收收入占全国税收的比重由1994年的55%增至2003年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省与县的分成，县的实际所得很少。共享税比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本来已经脆弱的地方税体系，再加上一些原属于地方的税种如农业税、农业特产税和屠宰税等税种的取消，县、乡（镇）财政就更加困难了。比如，位处珠三角腹地的江门市是一个农业大市，农业税在县、乡（镇）级财政占相当大的比重，尤其是那些经济不发达、收入来源主要是农业税、农业特产税的乡（镇）财政运转能力相当紧张，而分税制确立的转移支付资金又不到位，农村社会保障工作实施难度加大。虽然农村合作医疗在江门市的参保率超过70%，但由于省级要求进一步加大农村合作医疗标准，即从原来的30元提高到50元，这将进一步加大地方财政负担。由于财力不足，该市至今无法启动农村养老保险工作。

（2）分税制财政体制在对收入范围明确的同时，没有对市、县政府的事权和支出范围作出相应的界定和调整，常有交叉和错位的现象。比如在潮州市，一些属于中央财政管理的事业费——武警、边防、消防、气象经费等，都要求地方财政每年安排一定的资金；市、县政府一些执法、执罚部门上划省级管理，如工商、技监等，一方面削弱了市、县政府职能，使市、县政府事权责任大，另一方面带来了财政职能弱化和财政税收管理权、执法权分散。

（3）现阶段我国各级政府的职能分配是，越是基层政府所承受的社会公共服务职能就越沉重。世界银行在2002年的一份报告中指出：“中国县乡两级政府承担的70%的预算内教育支出和55—60%的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济。”据中国工程师协会会长殷大奎透露：“我国人口占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，财政投入占医院当年支出的比重，省级以上医院约占5%，市县医院一般约占1%，乡镇卫生院在1%至5%之间。”他提供的数据还显示，2003年中国医疗总费用6600亿元，政府只负担17%，而欧共体为80—90%，美国为45.6%（老人、穷人、残疾人全免费）、泰国为56%。卫生部一位官员提供的数据也表明，政府预算支出在中国卫生总费用的比例，已从1978年的1/3左右下降到2003年的17%。

（4）法律法规规定县级财政各种法定支出比例太多，事权范围不断扩大，使县级财政难以招架。如《教育法》规定教育支出增长要高于经常性财政收入增长；“科技三项费用”支出要达到总支出的1%；《农业法》规定农业支出要高于经常性财政收入的增长等。

2.现行分税制财政体制是一种权力主导型的分税制，缺乏公共财政民主化与公共参与的机制

县级政府财权在上级政府的财政管制下，常常处于被动的状态，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表现在：

（1）省以下地方政府财权缺乏自主权。

一是目前地方税收立法权全部集中在中央，不利于地方政府根据本地的实际开征与停征税种。中央集中全国范围内普遍征收的地方税的立法仍然必要，但一些具有典型的地方税特点的税种的立法权应下放给地方。

二是地方政府缺少税收的调整权。税收调整权包括税目、税率、征税方式方法的调整。地方税的调整权应由地方掌握，使地方在规定的范围内，依据需要与可能对地方税的征收作因地制宜的调整，以保证税收制度更具高效性和实用性。

三是地方政府缺乏税收减免权。税收减免权的运用，最能体现税收政策，地方政府不具有这方面的权限，将大大限制了地方政府运用地方税收政策的权力。

（2）上级财政对下级财政的各种专项补助，强制性地要求下级财政要按上级政府要求，进行配套资金全额配足，作为检查地方政府或主要领导是否执行政策的条件和标准。例如教育、科技、农业支出等这些实行经常性财政支出增长比例挂钩的做法，从实际和长远来看，将使县级地方政府财政无力承担。法定支出在本级财政支出中的占比随着政府级次的下降而上升，越是到基层政府法定支出对本级财政支出的重要性越大，而地方支出自主越难以保证。因此，从现行的分税制财政体制来看，作为下级地方政府很难有相应的税权的独立性、完整性和主动性，在财力相应减少，财政缺乏自主性的情况下，地方财政尤其是县、乡财政陷入困境就成为必然。

（3）权力主导型的分税制无疑是造成政府行为异化的深层次原因之一。政府行为异化所造成的负面影响很大,表现在很多地方政府官员为了“吃饭”，到处抓钱，找钱下锅，没有多少时间去抓经济、公共服务、解决民生问题，为此，不少地方政府为了确保机构的正常运转，除了借债和巧立名目乱收费，别无它路可走。

3.分税制改革未能从深层次上解决社会收入分配不公的差距，甚至还扩大了社会收入分配差距

当前，我国在分配领域出现了较为严重的收入分配不公的问题，主要表现为居民之间、城乡之间以及地区之间收入差距越来越大。据世界银行的统计数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，2003年达到0.458，超过了国际公认的警戒线0.4，2005年逼近0.47。而这个“系数”不包括非正常收入，如果把非正常收入也算进去，“基尼系数”可能要更大一些。“系数”越大，贫富悬殊越大，社会越不稳定。据有关方面统计，城市居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.75%，仅为收入最高的1/5人口拥有收入的4.6%。据国家统计局等单位2006年发布的《农村经济緑皮书》中指出，我国城乡收入差距继续扩大，2005年城乡人均收入比例高达3.22：1，比2002年的2.8：1扩大了。2004年农村居民人均生活性消费支出为2185元，而城镇则为7182元。地区之间居民收入差距也呈现扩大趋势，2003年西部地区人均GDP仅为东部地区的40%。从2000年到2003年，西部与东部地区人均GDP的差距已由7548元扩大到9250元。2003年东、中、西部地区城镇居民人均可支配收入分别为10366元、7036元和7096元，比2002年分别增长10.8%、10.5%和8.4%。收入分配不公已成为经济和社会发展的障碍。

4.现行的转移支付制度存在不少问题

主要表现在：

（1）一般转移支付不能满足地方政府最低公共服务水平的提供，一些贫困乡镇出现了“抓工资保稳定”的反常现象。在财力向中央集中的过程中，中央一般转移支付没有作相应的调整，而是通过增加专项补助的方式来平衡地区间的财力差异。而专项补助在设置方面已经出现项目设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的现象，在实际操作中被挤占和挪用的现象十分严重。

（2）大多数专项转移支付下达后，不仅不能增加地方政府可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，加重了地方财政的困难。

（3）由于缺乏有效的约束和效益评估，转移支付资金的使用效率不高，有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设。

在现实实践中，转移支付补助是以1993年基数给予地方税收返还，没有触及不同地区长期以来形成的财力分布不均衡的格局。随着经济的发展，1993年确定的税收返还和一般性转移支付补助等基数已发生了巨大变化，但各地所得的各项补助仍按当年的基数计算，上级财政至今仍未调整税收返还基数。如汕尾市，2005年的各项税收返还基数为19546万元，而各项上划收入达51819万元，为各项税收返还基数的2.65倍。返还基数未随着上划收入的增长而提高。再如潮州市财政，1994年上划中央“两税”收入26478万元，2005年达到88586万元，而税收返还基数占地方财政收入的比重逐年下降，“两税”由1944年的66.4%下降至2005年27.16%。1996年上划省“四税”收入7025万元，2005年上划省“四税”收入17526万元，“四税”返还基数占地方财政收入由1996年的20.54%下降至2005年的7.93%。

5.市县政府历史债务沉重，金融风险、企业债务风险及社会债务已经转嫁为财政风险

我省的陆丰县是一个以农为主，经济基础十分薄弱、债务包袱十分沉重的贫困县（2005年全市GDP人均仅为4869元，而2004年广东省人均GDP已达到2380美元，其中珠三角地区达到5206美元），其财政运行的基本经费支出中，三分之二以上来源于税收返还和转移支付。但2001年以来，由于归还化解金融风险再贷款和财政临时借款等，该市2.6亿元的税收返还及转移支付基本用于扺偿债务，财政供需矛盾十分突出，财政实际可支配能力很小。为确保工资和离退休费发放，财政不得不通过向上级借款、调剂部分专款和压缩单位预算资金供给，这又直接影响了各单位的正常运转，形成了现实的财政支付风险。

江门市由于化解金融风险、借款等历史债务，欠款数额巨大，加上以前政府债务扣款未能全部消化，造成财政负担越来越重，截至2005年底，共有政府债务141亿元。其中市（区）级共有政府债务约70亿元，镇级政府债务约71亿元。因化解债务难度加大，又受债务扣款影响，该市各级财政资金调度十分困难，严重影响社会经济的均衡发展。

被调研的其它市县级政府财政，都有不同程度的受债务负担过重而深感支出缺口加大，地方财政面临困境的情况。

各市、县财税单位的同志们一致认为：实行分税制，富裕地区越富，贫穷的地区就越穷，因为富的地区有较好的工业和服务业基础，税基大，地方政府按“基数法”测算出来所取得的收入就越多，相反穷的地区，税基小，地方政府所取得的收入就越小。因此，分税制财政体制必须改革，才能更好地调节地区之间分配不公的差距，调动地方政府理财的积极性。

三、改革取向与建议

1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。但实际情况是，1994年以后，省以下财政体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性的进展，分税制在实施过程中的一些负面因素却在积累和增强。“共享税”越来越多，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。

我们认为，财政体制如要适应市场经济的客观要求，必然要处理好“两个基本经济关系”——即处理好政府与企业、中央与地方的分配关系。除了分税制之外，再不能走回头路搞“分成制”或“包干制”，这是由我国的国情决定的。

如果以“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，应该看到，在我国省以下推进分税制财政体制的大方向是正确的，问题的关键和当务之急是应努力解决分税制如何过渡的问题，以及如何抑制其负面作用、发挥其正面作用，这才是我们的问题。为此，我们建议：

1.必须按照市场经济的客观要求，加快政府职能的转变

（1）明确政府职能范围。

党的十六届三中全会对我国各级政府职能进行了明确界定，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。随着构建和谐社会这一任务的确立以及经济形势的不断变化，政府职能应该逐渐向支持和谐社会的构建转变，并据此决定财政职能的转换。

从战略目标来看，即以2020年基本完成经济体制改革，建立全面小康社会与和谐社会为目标，界定与经济体制、政治体制、社会经济发展水平相适应的政府职能，从而确定与财政职能相适应的财政体制改革目标。

总的说来，政府职能包括社会管理职能和经济管理职能两个方面。随着向市场经济体制的转变，政府应该有进有退，逐渐从竞争性、盈利性的领域退出，避免对微观经济主体的干预，培养企业的自主创新能力和竞争能力；同时，政府应该通过财政手段对经济加强宏观调节，改善宏观调控，对新出现的问题如环境保护、生态平衡、教育与医疗、社会保障、突发性事件、国家安全等问题加强管理。因此，市场经济要求政府收缩经济管理职能，强化社会管理职能。有什么样的政府职能，就有什么样的财政职能。

按国际惯例，社会保障和救济通常由中央政府提供，教育和医疗是中央和省级政府的责任。在公共财政制度较完善的国家，中央政府提供教育、卫生、社会保障与福利、住房与社区环境等社会服务的支出占絶对主导地位，这是中央财政的主要职能。

（2）转换政府职能重点。在构建社会主义和谐社会中，我们应该打破体制性障碍，在界定各级政府职能的基础上，即在明确各级政府事权的条件下，正确地划分各级政府的支出责任，并将政府职能转换的重点放在：实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变；实现由单纯支持经济增长到与社会发展保持和谐的全面转变。可以考虑将地方政府能有效提供的公共服务，作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜于由地方政府行使的事权。对于涉及社会保障和公共卫生体系建设等共同事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。

各级政府财权的划分，是以各级政府职能的划分为基础，因此，科学界定政府职能并由此确定各级政府财政收支范围，加快财政公共化的趋势，是长期必须解决的基础性和体制性障碍，而优化各级政府的财权与事权，是提高财政职能的体制实现能力的关键。

2.推进依法治税，对税收立法权限作出统一规定

在这次调研中，市、县政府财政部门普遍认为地方税制十分混乱，地方税概念不明确，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收权等都集中在中央，地方税管理体制变成了一种变相的收入分成，存在税收征管主体权限交叉和税收执法权保障不足。此外，地方税划分标准杂乱无序，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业隶属关系划分的。比如，将营业税划分为地方固定收入，但却又不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税（这部分划入中央固定收入）；将企业所得税分为中央企业所得税和地方所得税，这种交叉重叠的划分方法，违反了分税制的规范要求。此外，地方税制不尽合理，主要表现在税种虽多，但缺乏对地方财力具有影响且长期稳定的主体税种。目前占地方税收比重比较大的税种只有营业税和企业所得税，但营业税和企业所得税又都不是实际意义上的地方税，因有中央分享的部分。而且随着增值税的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基将会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降，更难成为地方主体税种。

为此，必须推进依法治税，对税收立法权限做出统一规定，我们建议：

（1）制定《税收通则》（或《税收基本法》），对税收立法权限作出统一的规定。根据国际惯例，为了充分发挥税收立法权的作用，必须由法律对税收立法权问题做出统一、明确的规定。税收立法权是全部税收问题的逻辑起点和核心内容，它明确国家对哪些行为征税，不同层级间如何分配等基本问题。由于《宪法》是国家根本大法，指望其对全部税收立法权都予以明确、细化是不现实的，在这种情况下，《税收通则》是合理划分税权、健全税法体系的必然选择，它是规范国家税收问题的宪法性文件。而《税收征管法》的法律级次偏低。

（2）加强税收立法，建立健全税收法律法规体系。税收立法应以立法机关立法为主，提升税收立法级次，逐步形成以税收法律为主体，并以税收行政法规为配合、税收部门规章和规范性文件为补充的税法梯级结构，尽量避免税收立法的行政化和低层次化。主要内容及做法大致是：

①有关税收法律的基本原则、通用条款、税务机关及纳税人的权利、义务、税收立法的权限、税收管理权限等基本内容，需要通过《税收通则》加以规范，由全国人大立法。②凡全国性税种的立法权，包括全部的中央税、共享税和部分在全国范围内普遍征收的地方税，其税法的规定、颁布、实施权和修改、补充、废止权，属于全国人大及其常委会。③某些全国性税种经全国人大及其常委会授权可以先由国务院以条例或暂行条例的形式发布，但要规定试行期限，并尽快由全国人大上升为正式法律。④国务院有制定税法实施细则，增减个别税目，调整个别税率及对税法的解释权。⑤省级人大及其常委会，负责部分地方性税收法规的制定、颁布、实施、解释和调整，并可依据法律规定，由省级人民政府制定地方性税收法规实施细则和征管办法。⑥国务院财税主管部门为了贯彻执行税法和税收行政法规，有权制定规章并拥有一定的行政解释权。

（3）赋予地方对某些地方税种一定的税收立法权。广东省地区经济发展不平衡，需要进行适度的分权，逐步建立完善的地方税体系。其思路是：

①对地方影响较大的税种，如营业税、企业所得税等在不违背中央统一规定的前提下，可赋予地方在一定范围、一定幅度内的政策调整权。②全国统一开征但区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税、城市维护建设税等，具体的实施办法、税目、税率的调整、税收减免以及征收管理等权限，赋予地方。③征收成本较高的税种如车船使用税、契税、印花税、城镇土地使用税等，其立法权、征税权、管理权全部划归地方。④省级政府在报请中央批准后，可以开征某些具有地方特色的税种。⑤中央赋予地方税收立法权是一个渐进过程，在当前只能下放到省一级地方政府。

3.配套改革：压缩政府规模，减少政府层次，节约行政成本

（1）压缩政府机构，缩小政府规模和财政供养人员。有什么样的政府职能，就有什么样的政府规模，政府规模是随着政府职能的变化而变化。

改革开放以来，市场已取代政府成为资源配置的基础，但我国政府职能并没有按照市场经济的要求发生实质性转移，突出表现在从中央到地方仍然保留着庞大的行政管理费用。据统计，1990至2001年间，我国行政管理费用年均增速为29.2%，12年间增长了7.3倍，是各项财政支出增长中最快的一项。比如，在90年代，全国有350万辆公务车，一年耗费3000亿元，而在2001年，用于低保的费用只有100亿元，失业保险额只有190亿元，国家财政用于公共产品的民生供给严重不足，而用于行政开支的供给却大大超前，这是值得令人深思啊！

在我们的调研过程中，有的市（地市）财政部门反映：“由于财政供给人员过多，财政用于养人的支出越大，政府用于发展性的支出就小，财政支出压力大，必然导致政府要抓收入。过度的抓收入必然增加企业和农民负担，加剧社会不安与矛盾。即使每年财政收入增加了，增加部分也被新增人员吃掉，这样政府无法拿出更多的资金去发展经济和公共服务事业。”虽然中央经过几次大的机构改革，但改革的分流人员大多进了事业单位，而事业单位改革至今尚未全面推开。

政府职能转变滞后，形成如此庞大的政府规模和如此之多的财政供养人员（2004年底公务员的统计数字为640万人），必然使各级政府不堪重负，特别是县乡政府尤其是贫困地区更为突出。因此，要实现政府事权与财权相对称，必须大力压缩政府机构，缩小政府规模和财政供给人员，使其拿出更多的财力，加大对县乡财政的转移支付，为完善省以下的分税制财政体制打下良好基础。

（2）减少政府层次，使五级政府变为三级政府。

在现行的省以下的各级政府分税中，省、地（市）拿去中央与地方共享税地方分成的絶大部分和地方大税种，到县乡基本无税可分。这种局面形成与我国实行中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府有很大的关系。在取消农业税和农业特产税的基础上，即将启动的新一轮税制改革将要统一内外资企业所得税，合并房产税、土地税、车船使用税、车辆购置税等税种；取消屠宰税、筵席税、固定资产投资方向调节税等税种，这将使我国税种进一步减少，使五级政府之间的税种划分更为困难，县、乡政府基本无税可分。因此，要完善省以下分税制财政体制，确保各级政府都有自己的稳定的主体税种，必须对现行的政府体制从纵向上进行改革。为此，建议取消地（市）级政府，将乡（镇）政府变成县级政府的派出机构，实行中央、省、县三级和乡（镇）派出机构的政府体制，这是符合中央十六届五中全会“减少行政层次”的要求的，可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无税收政策”变为三级架构下的柳暗花明。

我们对政府体制提出这样的改革建议，除了确保各级政府能够确立与自己事权相对应的主体税种外，主要还有以下两方面的原因：①在税务、工商、公安、司法实行条条垂直管理和教师工资上划县级管理后，乡（镇）政府已不是一级完整的政府，但完全取消乡（镇）政府由于县辖区域大，县级政府难以直接管理农村事务，乡（镇）政府可作为县级政府派出机构。②地（市）级政府本来就是省级政府派出机构演化而来，至今也尚未有《宪法》地位，幷且地（市）级政府为了本级利益往往上收县级财力，截留中央和省级政府对县级政府的转移支付，而且由于省内区域经济发展不平衡，地（市）级政府对县级财力的调控能力十分有限。在这种情况下，取消地（市）级政府，有利于省级政府对县级财力进行直接调控，可以最大限度地实现全省范围内公共产品供给的均等化。这种改革有力地促使事权的划分更加清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分税制财政体制，降低行政体系的运行成本，县级财政财力更大，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将会从根本上缓解基层财政困难，从而形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。

如果从我国的历史和发达国家的情况来看，也大多是实行三级政府。我国自秦朝到民国2100多年中，除了疆域横跨欧亚的元朝实行五级政府体制外，其它各朝基本上都实行三级和四级政府体制。在国外发达国家大多实行三级到四级政府体制，美国实行联邦、州、市三级体制；英国实行中央、郡、区三级体制；日本实行中央、都道府县、市町村三级体制；德国实行联邦、州、区三级体制；法国实行中央、大区、省、市镇四级体制。

4.完善政府转移支付制度

针对我国现行转移支付制度存在的问题，我们建议：中央对地方转移支付制度的改革应突出公平，加大对省以下地方政府财政之间财力差距的调节，使省以下各级地方政府享有其与事权相对应的财力支持。

改革的思路是：

（1）科学界定转移支付目标。转移支付目标是为实现社会分配公平目标而为各地提供相对均等化的公共产品和服务，必须将转移支付的资金用于最需要，而不是用于获得最大经济回报的地方。

（2）合理确定转移支付计算依据。在这次调研过程中，陆丰市财政局提出“一般性转移支付的计算应以地方总人口、财政供养人口、地方一般预算收入、税收收入、经济发展程度、全年平均支出及每年增支因素等设定，充分体现公平和均等化原则、分析制定统一的计算公式。我们认为，一级政府正常运转基本支出应以全省平均工资为基数，结合人口及各地国内生产总值，分不同地区设置不同系数，但差别不应该过大，总体保证正常运转基本需要和保障水平应一致。”陆丰市财政局提出的转移支付这一计算依据是从实践中总结出来的，比较实事求是地反映客观要求，可以作为参考。

（3）应简化转移支付方式。将现行多种转移支付方式统一为均等化转移支付和专项转移支付，不要搞其他花样很多、又不现实的不规范的转移支付方式。

（4）优化转移支付结构。重点是严把专项拨款立项关，取消配套的专项资金补助，防止因地方政府缺乏专项补助配套资金不到位而出现的“半截子工程”。为此，必须建立严格的专项拨款项目准入机制和审批制度，减少立项的随意性和盲目性，防止资金的浪费。

（5）清理整合专项转移支付项目。根据政府支出责任范围内的事务，应取消现有专款中名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，严格控制专项转移支付规模；对之间变化不大，且将永久存在的项目列入体制补助，冲减地方上解。

5.尽快地解决地方政府历史债务，特别对贫困县地区的历史债务应根据有关政策，重新进行一次彻底地清理

对地方政府的历史债务应根据区别对待，认真扶贫的原则，区别几种不同情况，采取不同做法。（1）对偿还能力较强的地区，争取在三年内还清，每年按一定比例还债；（2）对偿还能力不强，又需要利用债务支付最需要的经常性预算支出，如工资、离退休费、义务教育等，应给予适当的减债（如台山市）；（3）对暂时无力还债，又急需用债务支付经常性预算支出的，在今后三、五年内有能力支付债务的地区，可以考虑给予延期三、五年才还（如陆丰市），以便让地方政府财政渡过这个偿债难关，保证社会稳定；（4）对于经济基础十分脆弱、又无别门路“找米下锅”的贫困地区，应给予全免一切债务的优惠政策，并在免除一切债务的基础上，上级政府还应给予更加优惠的税收政策和专项补助资金，发展以“造血功能”为主的工业和服务产业，以带动该地区的经济起飞和发展。

6.国、地税机构合并的可行性分析与建议

从1994年分税制改革开始，我国设立了国税、地税两套税务机构，分别履行对中央收入与地方收入的征管职能。10多年来，国、地税机构分设对于组织税收收入，进行宏观调控，提高中央税收收入比重，增强中央财政宏观调控能力，促进市场经济体系培育和经济的发展等，发挥了重要的作用。但是国、地税机构分设出现的各种弊端也暴露无遗，难以适应新的形势要求。

（1）国、地税机构分设的弊端

①征管效率低。主要体现在对改制、合并、改组企业的企业所得税管理上，双方互不相让，争抢税源现象经常发生；在对违法案件的查处上，相互扯皮推诿，谁都不愿意行使管辖权，致使案件久拖不决，客观上放纵了违法行为，造成了很坏的影响；存在大量的重复劳动，如税务登记、征管资料、信息处理、税收票证、税收宣传、政策谘询、税收科研等事项性质相同，但国、地税两机构各行其是，互不通气，造成大量的资源浪费。

②征税成本高。两套机构的分设无疑是造成税收成本过高的主要原因。1995年我国仅预算内支出的征税成本就在5%以上，而同期美国为0.6%，日本0.8%，法国1.9%，加拿大1.6%。我国征税成本高的主要原因有：人员费用增长过快，1995年的60万财税人员增至1998年的100万人（不包括临时工），以年人均4万元估算，就需要400亿元经费；基建投入大，两套机构，两套办公地方，国、地税的各种征、管、查机构和办税服务厅设置雷同。此外，国、地税各干各的，分别开发两套网络，各自为政，互不兼容，不能对接共享，造成人、财、物的巨大浪费。

③分头管理、分庭抗衡现象突出。将税收分为国家税收和地方税收，极易引起地方政府重视地税，而不重视国税，造成很多矛盾与冲突，甚至严重地挤国税。

④隶属关系不同，利益分配不同。国税属中央垂直领导，从业人员具有很强的优越感，待遇也比地税好，造成利益分配不公，地税人员反感情绪大，不利国、地税团结协作，影响税收征纳。

（2）两套税务机构合并的有利条件

①我国已实行分税制10多年了，中央财政收入得到了切实的保证，打下了比较坚实的经济基础。目前中央税收收入占税收总收入的比重达到68%左右，中央本级财政收入约占全国财政总收入的比重56%左右，比改革前的22.02%提高了一倍多，从而确立了中央财政在分配格局中的主导地位，有利于中央宏观调控的加强。

②我国实行分税制是一项正确的决策。实行分税制是世界各国的通行财政体制，但分税制絶不是分机构，即使在实行分税制的西方国家中，也不是一定要分设两套税务机构。如法国，地方政府不单设税务机构，而由国家税务机构的派出机构代为征收。其实，分税制的归宿集中反映在税金在不同政府级次间的分配，国、地税两套机构都共同地承担着这一国民收入分配和再分配的任务，这为国、地两税机构合并提供了理论支持与基础。

③信息化建设取得了突破性进展，充分发挥税收监控功能，监管方式实现了根本性变革。上级政府和税务部门可以通过信息网络即时监督下级政府和税务部门的执法情况，对出现违规违法现象及时通报和纠正，消除了传统层层上报和下达导致信息容易失真和整改滞后的弊端，大大提高了工作效率，降低税务成本。

（3）国、地税两套税务机构合并的建议

①要建设廉价高效的税务机构。“税收是政府的奶娘”，一个真正的民主社会是无法容忍昂贵低效的政府的。一个政府机构的设、存、废必须考虑其运行成本。我国税收成本居高不下是勿庸辩驳的事实，国、地税机构的合并本身是“税收成本是最低化”的必然要求，应在全国组建新的、单一的国家税务机构，实行从中央到地方的垂直管理体制。在机构合并之后，更要树立税收成本理念，加强成本控制，转变税收管理上粗放型管理观念，加大税务系统内部机构改革、人事制度改革和从中央到地方的精简力度，消除富余人员，精简机关，充实征管向基层倾斜的政策；大力减少各种会议、文件报表等，简化办事程序，提高办事效率。

②构建税收监督制约机制。机构合并以后，各级政府的利益倾向不会自然消失，各种违规操作问题仍可能存在。约束乏力，是导致权力滥用的重要原因，因此，构建税收监督制约机制至关重要，应做到决策、执行、监督相分离又协调的要求，在税务系统内部实现征收权、管理权、稽查权的相互制约和彼此协调与平衡。在这基础上，逐步做到财政、国库、银行、税务部门之间实现微机一体化联网，做好信息联通共享，互相监督制约。此外，还要从纳税人监督、社会新闻舆论监督共同建立起独立的税务监察审计机构，从而形成全社会监督制约机制。

③税务机构的设置要打破行政区划的限制，其密度和人员应视税源状况而定。

④整合信息化资源，全国统一联网开发，降低运行维护费用，提高行政管理效率。

篇6：分税制财政管理体制法

谢滨

分税制是国际上处理纵向财政收入分配关系的一项通行性制度。我国 1994年建立分税制财政体制，十七年来，分税制对处理中央与地方的关系，增加财政收入产生了十分积极的作用，尤其是对逐步提高税收占CDP的比重，中央收入占全国财政收入的比重，增强中央政府财政宏观调控能力，调动地方理财的积极性有显著成效。但从现行分税制的运行效果来看，还存在不少缺陷，未能成为真正意义上的分税制，很多方面需要我们进行认真研究、思考，从而进一步完善和规范。

一、当前分税制财政管理体制存在的问题

（一）地方承担的事权与其财权财力不相适应 由于事权具有无限的责任，而财权财力是有限的，常常是中央出政策、下级出票子，有限的财政收入的增长无法满足地方支出的需要，因而不少政府只片面强调财政预算的执行和税收计划的落实，很难做到依法治税。同时，还造成收入任务与税源脱节的现象。由于高收入基数带来高收入任务，收过头税、寅吃卯粮，不少地区甚至出现收入空转、转引税款、买卖税款的行为。由此还带来了三个方面的问题：一是税收收入的泡沫化，使税收收入不能正确反映当地的经济发展状况。二是收过头税，实际上是一种经济透支，实质 上是对纳税人利益的侵犯，同时还严重侵蚀税基。三是税收任务的高指标容易败坏税务干部队伍的风气，严重破坏市场经济秩序，干扰依法治税基本准则的落实。

（二）转移支付制度不够规范

由于转移支付制度采用的模式不当，在实际操作中，形成收入越多的转移支付越多，收入越少的转移支付越少。真正的贫困地区通过分税制的改革得到的实惠不多，反而加大同发达地区的差距。

（三）分税制在税制设计时，税种的计税依据之间有交叉

不少地方税种的计税依据来源于中央税和中央地方共享税，这里既有一个税款结算期的滞后问题，又有一个国地税之间查补相关税种的信息交换以及查补税款的确定、偷逃税款性质的论定问题。

（四）税种的征管范围国地税间有交叉，不便操作

在征管范围划分上，有税种间、隶属关系上的交叉。这方面主要是国税代征地方税种，如中央直属的银行、铁路企业的营业税，对储蓄存款利息征收的个人所得税等。范围不清同时也带来职责的不清，一方面，在工作上反映侧重于国税部门对地税部门不够重视和信任；另一方面也不利用于操作。

（五）地方税种收入的实际用途和征收的目的相背离 在财政支出的具体操作中，由于工资性支出的剧增而造成相当多的地区地方税种的收入在支出项目的安排上未能按照设计该税种的目的、用途来安排支出，也就是说未能反映设计该税种的初衷。如城市维护建设税的收入应主要用于城市建设规划、改造等投入；车船使用税的收入应主要用于道路修建等等。而在实际财政性支出安排上，大部分此类的收入均作为工资性的支出，有关事业发展只能再靠收费渠道来解决，长期下去造成恶性循环，直至影响地区间的经济发展。

综上所述，分税制只是在形式上到位，其实质内涵并不到位，有的还与税种的设计初衷有悖。虽然，分税制在近年来也作了一些修订，但始终是治标不治本。因此，为适应市场经济和公共财政的需要，必须构建统一、规范、合理的分税制。

二、完善分税制财政体制的原则

（一）宏观税负的确定应适度。税收的总体负担应坚持中性的原则，从税制的改革方面看，不仅要考虑现有的税种，还要综合考虑费改税的因素，总体税收负担不宜定得过高，总的负担应在占GDP的 25％—30％为宜。

（二）有利于中央实施宏观调控。要把税基宽、收入高、调控余地大的税种纳人中央税或中央地方共享税，而对全局影响不大的、征收难度高且税额小、零星分散的小税种划为 地方税，同时，可赋予地方一定的地方税收立法和税收管理权限。

（三）实行事权与财权相统一。事权的多少与财权要成正比，没有相应的、足够的财力就无法履行一级政府的职能，没有财哪有政。而现在不少地区党政干部尤其是乡镇级干部抓财税意识强，其中一个重要的原因就是不抓税收，不增加财政收入，就无法发放公务人员工资、教师工资，就更谈不上乡镇政府的政党运转了，一级政府承担着无限的责任，没有相应的财力来保证，政府职能就无法履行。事权的确定必须有最低的运行经费来保证，否则，党和政府的方针政策就得不到认真贯彻，工作任务就得不到落实，甚至在一些地区会形成管理上的“真空地带”。

（四）稳定和强化税收功能。在合理税负的前提下，要坚持法治、公平、文明效率的治税方针，向“低税率、宽税基、少减免、严征管”的方向发展，强化依法治税，依率计征。要统一税法，消除不同地区由于收入任务的高低，擅自调整税收政策，同行业同规模的纳税人实际税负产生差异的不良影响，真正体现税收公平的原则，统一尺度，应收尽收，促进经济持续、快速、健康发展。

（五）有利于税收征管。分税制的设立和确定，要便于国地税两个税务机关的征收管理。一是要在计税依据上不要发生交叉，使其都成为独立的税种；二是体现国税抓大税抓 大户的原则，地税抓小税，拾遗补缺；三是力求减少和降低税收成本，既要考虑降低税务机关的征税成本，也要考虑降低纳税人的纳税成本，还要体现简化征管、方便纳税的原则。国地税的信息化工作要按地区同步规划同步建设，信息共享，减少重复投入重复建设。国地税之间要建立相关共同工作的制度，在税收稽查、税款征收、税法宣传等方面定期或不定期联系和沟通，以减少纳税人的负担，减少国地税部门间的磨擦和内耗，促进双方工作的顺利开展。

三、完善分税制财政体制的方法

（一）重新划分中央和地方的事权范围

1、理顺中央与地方财政关系，必须贯彻规范性原则。所谓规范性原则就是要运用法律形式，将中央与地方的事权、支出、收入权限固定下来；就是按照国际惯例界定政府职能和中央与地方各自职责，建立适应我国国情的现代财政管理体制。

2、根据现代政府职能重新界定各级政府的职责范围。根据政府职能转换对财政职责范围重新界定，进而重新划分中央与地方的支出职责，改变现存的错位、越位、缺位的状况，形成中央地方职责明确、支出各有侧重的格局。

3、按照公共产品的层次性原则合理划分各级政府的支出责任和范围。中央直接负责全国性公共产品和事项(如国防、外交等)；中央和地方共同承担兼有全国性和地方性公共产 品特征的事项(如跨地区大型基础设施、环境保护等)，并按具体项目确定分担的比例；中央负有直接或间接责任，但由地方政府负责提供更为高效的事项(如基础教育、计划生育、公共卫生等)，主要应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。

（二）压缩行政管理级次，实行“扁平化”管理级次

1、取消地级管理层最终实行省直接管理县体制是我国行政体制改革的方向。从行政管理的角度来看，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率就越低。少层次大幅度的扁平化组织结构是现代社会组织管理的主导模式，也是世界各国地方政体改革的方向。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，减少行政级次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。层次少，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落、失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。

2、积极创造条件为全面推行“省管县”体制做准备。全面推行“省管县”体制是一个涉及政治、经济、地理、文化传统等多方面因素的复杂工程，该工程的顺利实施必须要有相关配套措施。一方面，要切实转变政府管理职能，促进区域经济协调发展。合理划分和调整部门之间的行政审批职 能，避免职能交叉，简化环节，提高效率，强化服务；实行“谁审批、谁负责、谁承担责任”；建立完善的行政行为监督体系和网络，坚持行政行为的公平、公正。只有这样，才能改革行政方式，规范行政行为，提高行政效能，促进廉正建设，实现管理型政府向服务型政府的转变，进而达到精简管理层次、扩大管理幅度、提高政府效率、降低行政成本的目的，更充分地发挥省管县体制的功能优势，促进区域经济的协调发展。另一方面，要强化对县级政权的监督和约束力度。随着“扩权强县”的改革，县级行政的经济和社会管理权限不断扩大，这就有必要对县级行政监督和约束力度的相应加强。只有在确保监督和约束力度得到加强的前提下，才能够向县级行政放权，才能够确保县级行政权力得到增强而不会被滥用，确保多一份权力就多一份责任，把县级行政打造成为真正的责任政府。

（三）重新划分中央和地方的税收范围额和分成比例,扩大地方税收自主权

1、适当降低中央财政所占比重，提高地方政府积极性。基层政府财力的多少，在很大程度上取决于集权与分权的关系。从目前财政体制的实际情况看，存在集中过度的现象，地方和基层自主权不够，普遍存在“跑部钱进”现象，既不利于政府职能转变和防止腐败，也不符合我国市场化的改革方向，容易导致旧体制的复归。从我国的经验看，经济发展 较快的时期通常都是较为强调分权的时期，经济发展较快的地区通常也是市场化程度更高的地区。因此，在保证中央政府宏观调控能力的前提条件下，适当降低中央财政占全国财政的比重，可充分发挥地方政府的积极性，促进地区经济发展，地方增加的财力也可有效解决基层财政困难问题。

2、逐步扩大地方政府的税收管理权限。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，将一些区域性强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府。在不影响中央宏观调控政策、不挤占中央税基、不妨碍周边地区经济发展的情况下，报经中央批准后，省级人大和政府可以决定征收或免征具有地方区域性特点的某项地方税。对现有的地方税种进行整合，基层政府的税源重点应是营业税、财产税和资源税。通过完善地方税体系，保证地方财政收入的稳定性和可持续性。另外，进一步完善省级以下的分税制，赋予地方政府一定的税收权和发债权。

（四）完善转移性支付办法

为了充分调动地方发展经济和增收节支的积极性，调节地区财力平衡，国家在实行分税制的同时，应建立规范化的中央对地方的转移支付制度，即财政补助制度。转移支付制度主要采取的是一般性补助、特殊性补助、临时性补助、专项补助，而其中的一般性补助主要指体制补助，当地方的公 共预算按因素法是支大于收时，由中央财政给予一般性补助，以维护地方政府和公共预算平衡，满足地方最基本的开支需要。它是与收入增量返还相联系的。现行的转移支付制度的模式，体现的是越富的返还越多，越穷的返还越少，贫富地区的差距不是在缩小，而是在加大。贫困地区一方面通过多种手段提高收入基数来谋求得到上级政府的补贴或奖励，另一方面也加剧了对上级财政的依赖程度，地方财政资金的调度日益困难，不少地区出现政府日常开支处于难以为继的境地，一些贫困地区的乡镇财政几乎处于崩溃的边缘。加人世贸组织以后，由于全球经济国际化的迅猛发展，大公司会越来越多，集中缴税会越来越多，税收向发达地区集中的趋势也会越来越快。现行的转移支付政策将更加乏力，也将对如何保证各级政府的正常运转，保证社会的教育水平、生活水平、医疗水平产生极大影响。在重视中央对地方转移支付的同时，也不能忽视省对市县财政转移支付制度的规范。因而，对财政转移支付制度的落实，必须通过分税制来平衡东西部地区的差距，平衡地区内的差距，而不是加剧沿海和内地、城市和农村差距的扩大。这就要求进一步规范转移支付制度，对地方税收不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持，省市政府也应视能力的可能对县(市)给予资金支持，以达到完善分税制的目的，使分税制财政体制在我国市场经济的发展过程中 发挥更大的功效。

（五）实行乡镇财政体制改革

乡镇财政体制是国家财政管理体制的一个重要组成部分，到底实行哪种财政体制才有利于乡镇政府职能的发挥，应因地制宜，不能搞“一刀切”。分税制的核心问题是明确财权和事权，确立乡镇在区域经济和社会发展中的物质和社会基础，调动乡镇政府加快区域经济发展的积极性。一是在乡镇机构健全、功能完善、财源基础稳固、发展潜力较大、配套改革到位的乡镇实行规范的分税制体制，赋予乡镇真正的事权和相应的财务支配权，让发展的压力和体制的动力并存，加快区域经济发展步伐。分税制的体制要保持相对稳定，至少一定五年不变，这样才能克服乡镇领导“前人栽树，后人乘凉”的思想，给乡镇领导吃上加快发展的“定心丸”。二是对那些不适宜实行分税制的乡镇实行统收统支加奖励的体制。这种体制有利于提高乡镇的基本保障能力，有利于推进基本公共服务均等化，有利于规范乡镇财政财务收支管理。对乡镇的收支预算按照部门预算管理，收入全部上缴，工资福利、优抚社救、信访稳定以及正常的办公经费由上级财政按标准给予保障。社会事业发展项目支出，本着轻重缓急的原则统筹安排，对于上级下达到乡镇的专项项目支出不再要求乡镇配套。为了消除乡镇政府的依赖思想，调动乡镇财源建设的积极性，可按照因素法核定乡镇财政收入计 划，实行超收奖励。奖励资金用于乡镇一般性社会事业发展支出。实行统收统支后，乡镇财政所的人、财、物应统一归口上级财政部门垂直管理，这样更有利于强化财政部门对财政资金的监管职能。乡镇项目建设应重点向工业园区集中，把园区经济作为财源建设的重点，统一规划，集中审批，重点支持，集约发展。