从行政法学角度看政府“临时工”问题

从行政法学角度看政府“临时工”问题（精选6篇）

篇1：从行政法学角度看政府“临时工”问题

从行政法角度看政府“临时工”问题

马金龙 政治与公共管理学院 2010300130089

摘要：当前众多政府部门在被媒体曝出不妥行为，并受到社会广泛关注之后，均推说其具体执行者是单位临时聘用人员，且给予了相应处分。“临时工”俨然成为了政府护短的一种模式化处理方式，并已经在全国范围推广和深化，大有愈演愈烈之势。以“临时工”做挡箭牌和替罪羊，社会各界早已是一片哗然，批判之声不绝于耳。从行政法角度来看，以“临时工”作为搪塞社会大众的工具，不仅有违相关法律法规的规定，而且也起不到任何规避责任的作用。作为行政主体的政府机关，不仅要对执法人员的行政行为负责，而且在人事制度上根本不允许“临时工”行使行政执法职权。“临时工”一说，没有合理合法性依据，政府部门欺骗社会大众的行为最终是欺骗了自己。从行政法角度探讨当前政府“临时工”问题，对规范政府作为，贯彻“以人为本”的执政理念具有现实意义。

关键词：行政法，政府，临时工

“在中国，有一个神秘的部门，名称‘有关部门’，有关部门麾下有一群神奇的人物名唤‘临时工’。之所以说他们神奇，在于他身兼数个角色。犯错第一名，认错第一名，他们无所不在地安插在各个领域，各个部门，神出鬼没。一出事，总是挺身而出。干活时，临时工是‘马前卒’；犯了事，临时工是‘挡箭牌’；追责时，临时工又成了‘替罪羊’”。从媒体报导来看，以上可谓对当前政府以“临时工”为由推卸责任之举的经典表述。当前，政府一再挑战公民智商，任何不妥行为都希望采取一定手段掩人耳目，于是乎“临时工”这一替罪羊便应运而生，而这种免责流程也日趋标准化，各地出现问题，只要照方抓药，基本可以保证大家平安。然而，这种做法是否真有免责作用？其合理合法性依据又何在？下面从行政法角度详细分析。

一、基本案例及其模式

仅从去年下半年来看，如：河南郑州某城管队长掌掴卖菜老翁，后被领导证 明是“临时工”；江西某政府部门多个工作人员上班时间聚众玩牌赌博被记者现场捕捉，后经领导澄清，这些人都是“临时工”；今年9月，江西修水县 “女民警发飙打人”视频在网上传开，舆论哗然，随后，修水县公安局做出决定，将 1

因服务态度欠佳引起网上热炒的户政员蒋某辞退，并称，蒋某为聘用人员，非在编警察。凡此种种，不胜枚举。

从以上案例来看，因出事被打入“临时工”行列的公职人员基本可以分为两种，一是在实施行政行为过程中违反相关规定和社会基本道德准则而导致行为过失，造成不良影响，如城管队长和打人女警；二是工作作风和个人作风存在问题，但并未体现在行政行为之中，如上班打牌和车上擦鞋。引起上级注意并做出处分的原因在于，该事件社会普遍关注，并饱受谴责，舆论压力较大。而处理方式是，政府部门迅速回应社会舆论，做出高度重视和认真负责的姿态，对当事人予以处分，并将其划入“临时工”范围。这样做的目的有：

一、不仅要维护组织声誉，避免组织被追责，而且要树立政府部门高度负责的形象，做好危机公关；

二、挽回领导面子，避免追究领导责任；

三、警示在职人员不可胡乱作为，否则，处分就是丢掉铁饭碗。一举三得，不可谓不高。

二、从行政法角度来看

以上处理方式，在思维逻辑上存在严重的法盲倾向。

首先，从行政主体的角度来看，“行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职能，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本

【1】身对外承担行政法律责任的组织。”这里尤其强调“以自己的名义”和“承担

行政法律责任”。作为行政行为的实施者，公务员实施行政行为必然以行政主体的名义进行，而其行为的后果自然不能由行政执法人员本身承担，只能由行政主体。而在“临时工”案例中，行政主体不是别人，正是政府部门，所以其理应承担相关责任。

其次，从公务员的角度来看，行政执法人员必须是依法定方式和程序任用的，执行国家公务的国家公务员。所谓“临时工”指不在国家公务员编制，政府临时聘用的人员，让“临时工”进行行政执法，法律法规上是不被允许的。在外部行政管理法律关系中，国家公务员是国家行政机关的代表，不是一方当时人，不具有行政主体资格，这就注定了公务员不可能也没能力承担行政行为的法律后果，“临时工”事件的法律责任怎样都不能推到行政执法人员头上。当然，在内部行政法律关系中，国家公务员以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律【1】 张树义.行政法与行政诉讼法学（第二版）【M】北京：高等教育出版社，2007.3关系，所以，政府部门有权对这些“临时工”在法律法规范围内进行处分，也有权设置行为规范和录用原则与程序，以避免公务员胡乱作为而损害行政机关的形象。如果以上案例中，“临时工”确有其事，那只能说明政府对公务员的录用存在问题，也应该追究其法律责任。另外，国家对公职关系设立了保障措施，以防止来自公众和行政机关的侵害，包括权利保障和权利救济措施，除非开除公职，行政机关无权对其既已存在的公务员身份予以否认，所以，一旦出事，行政执法人员就成了“临时工”无疑也是不合法的，建议“临时工”们申请行政救济。

第三，从行政行为来看，行政行为的主体不是行政执法人员，而是行政主体，也就是政府机关。前述“临时工”有一种是在实施行政行为的过程中造成了不良后果，不管他是不是临时工，只要他实施的是行政行为，行政机关这一主体都要承担全部责任。

综上所述，无论以上案例中，无论当事人是不是“临时工”政府都难辞其咎，在民意上如此，在法律上亦然。而如果真是临时工，则政府需要追究更多的责任，因为临时工参与行政执法历来是国家法律所禁止的，而由此造成的法律责任还是由行政机关承担，如此，上述“有关部门”的违法违规行为则更加严重。另一方面，如果行政执法人员不是“临时工”，而就是公务员呢？那么，政府机关不仅要承担行政行为的法律责任，而且要承担对编制人员的监督管理责任。“临时工”这一做法可谓愚不可及，毫无行政法意识，如此一来，不仅领导们要被追究更多责任，政府机关的声誉也会更差。妄图以“临时工”搪塞社会大众和避免追究相关责任，既不合理，也不合法职能招致社会舆论的谴责。

三、不良影响

“临时工”这一做法不仅直接侵害行政执法人员的权益，而且使受损的社会利益更难挽回，真相更难查明，责任更难追究，严重损害法律严肃性和权威性以及行政机关的公信力。

此外，“临时工”这种做法还被行政机关广泛认可和接受，使得满城尽是“临时工”愈演愈烈，严重扭曲执政理念，更是助长了政府的胡乱作为。当下，“临时工”还发生了转化，例如上海复旦大学附属肿瘤医院走了“临时工”，又来了“实习生”。如果在行政体制中，这一说法就可以很好地规避今年刚颁布的《行政强制法》中，针对“临时工”问题的条款，可谓流毒无穷。

四、改正建议

无论是不是“临时工”，作为行政主体的政府部门都应该对其行政行为负责，妄图以“临时工”为由规避责任肯定是不现实的。只有坦诚面对错误，并实施一些补救措施，追究相应责任才能真正维护社会公利，提升政府声誉和公信力，也才能真正维护领导面子。

真正“以人为本”对人民负责的政府是不可能以“临时工”作为犯错的托辞的，这就说明了建设责任型政府的重要性和迫切性。树立政府的责任意识仍然是一个长期任务。

当然，我们的目的应该是避免问题的发生，而不是待事情发生后才去想如何补救。这就要求行政机关规范作为，尤其在人事制度上必须严格遵照现行《国家公务员法》和相关法律法规，建立完善合理的公务员录用、培训、监督和考核制度，提高公务员素质和业务水平。

五、结语

从行政法角度而言政府部门“临时工”问题是既不合理也，不合法的，它不仅不能规避行政机关的责任，而且一旦有此提法就追究更多责任。一旦出事就声称行政执法人员是“临时工”肯定不能解决问题，唯有处理好内部行政法律关系，严格对公务员的考核、培训和监督管理才是避免类似事故的解决之道。了解了这些，希望以后出现类似事件政府不再做出如此荒谬的解释，而是踏踏实实将责任落实到位，真正维护人民的利益，做到“以人为本”。

篇2：从行政法学角度看政府“临时工”问题

4、按照依法治国的。依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，这些原则的实质，实是顺应行政权嬗变的主动应变之举，有助于使政府机构成为适格的准行政权主体。在我国现阶段，国家本位文化传统和计划经济体制的惯性与正在逐步确定的社会主义市场经济的碰撞，表明准行政权在我国的发生发展将是一个曲折漫长的过程，这也是我国机构改革一直在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈中循环的症结所在。[!--empirenews.page--]何为准行政行为呢？准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。

一、准行政行为的概念及特征 学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的,自身不直接产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并间接地产生法律效果的行为”。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为、表明行为”。日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”。在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”我们认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：

1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。

2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思,以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。[!--empirenews.page--]

3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其“对外”的法律效果特性”。譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律[1][2][3][4][5]下一页 的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。

4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个单

一、孤立、静止的行为,而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程;这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。

二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义

（一）准行政行为与行政法律行为行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。[!--empirenews.page--]

（二）准行政行为与事实行为“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查（如行政赔偿）。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为（行政处罚程序中的检查、调查行为除外）以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。

（三）准行政行为与程序行政行为程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称”；学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果（例如某些例行检查、调查行为）。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果（如调查所得到的资料）会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。”可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以推说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅助性、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为（尚有部分属于事实行为），准行政行为的一部分是程序行政行为。

（四）准行政行为与准行政主体的行为行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在自治范围内实施的教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织，不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。[!--empirenews.page--]

三、准行政行为的表现形态

（一）受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为上一页[1][2][3][4][5]下一页。”受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。

（二）登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”

（三）证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。

（四）确认（认定）。“确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。”根据定义，可以得出确认的主要特征：

1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。

2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定（肯定或否定），并不创设新的事实和法律关系。

3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。[!--empirenews.page--]

（五）鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。

（六）通知（公告）。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。

（七）答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。

（八）咨询（请示）。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可找出蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的----”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生质变。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通 [!--empirenews.page--] 知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。

四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。确立主体标准可以排除下列行为可诉：行政机关以外的国家机关(审判机关、检察机关、立法机关)的行为；政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”上一页[1][2][3][4][5]下一页，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度系系相关。在我国，目前有几种行为不适宜由司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。[!--empirenews.page--]前已论及，可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，问题在于，实际影响是否等于直接法律效果？不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响？结论是否定的。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院所受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时,它们作为一大程序的组成部分,不得单独引起昂贵的法律救济程序”。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。由此，我们认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。因此，在理论上，准行政行为并不具备可诉性标准的所有要求，原则不可诉。在司法实践中，涉及准行政行为的案件人民法院受理的例外取决于准行政行为的具体表现形态，确切地说，取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响，且没有其它的救济方式可用。准行政行为的行使有三大原则，下面我就从这三个原则来谈一下我国的政府机构改革：

（一）政府机构改革应遵循准行政权行使的有限原则，着重发展以竞争为中坚的市场力量，加强政府提供公共物品的能力：行政行为的行使应当是有限的，这个界限是不侵犯公民自身的自由和意志。从另一个角度看，行政权行行使的有限原则，是指准行政行为应仅限于“组织和执行公共物品的供给”，也就是“根据提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。国务院的机构改革方案显示了这一特点，这表现在宏观调控部门和专业经济管理部门不同以注的各自职责，宏调部门的主要职责是保持经济流量的平衡，抑制通化膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速成健康的发展，健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行为政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。从表面上看，这似乎有损于行政行为的功效，但这由于其中引入了竞争机制，将有助于提高行政参与者的责任感，使政府行政取得更好的效绩。[!--empirenews.page--]

（二）政府机构改革应遵循准行政行为行使的民主原则，广开行政参与途径，大力发展社会中介组织。准行政行为的民主原则，就是政府应支持社会力量进行广泛的行政参与，鼓励公众参积极参与的要求，广开公众进入政治的通道。尽管经济发展水平落后，公民的文化素质不高，但这丝毫不能成为阻碍政府改革的原因，相反，政府机构应以实现准行政行为的民主原则为改革指南，一是要通过政府生产性功能的转移，建立政府与企业的“伙伴”关系，企业在履行其特定社会职能，提供了特定的社会服务之后，即使赢得了一定利润，政府还应给予行政奖励。二是应推行政府业务合同的出租，即把政府的一些管理业务推向市场招标，竞争获胜者与政府主管部门签订合同，有步骤地实行局部社会管理由直接管理模式向间接管理模式的转变。三是应大力扶植与发展社会中介组织应中介组织脱离政府的直接控制和财政约束，改变中介组织是政府机关自然延伸的陈旧格局，促使中介组织成为有独立的运行目标和价值尺度的社团法人，充分发挥其社会沟通，社会服务与社会协调的作用，逐步替代原来政府的部分职能，实现行政权向推行政权的转变，同时实现改革机构的目标。

篇3：从行政法学角度看政府“临时工”问题

瑞典是世界上最早确立实施行政监察专员制度的国家, 从15世纪中期开始, 瑞典人认为必须改变以联盟为主要权力行使方式的现状。以贵族、教师、城市自由民和农民为主要主体的下层贵族组织召开了一次会议, 此次会议被广泛地承认是瑞典的第一届国会。1772年通过的《政府组织法》中规定, 司法总长都由政府来任命。行政监察专员公署是随着新的《政府组织法》的通过, 于1809年创建的。这部法律的通过正式确认了议会监察专员制度在宪法中的地位。同时瑞典宪法规定, 行政监察专员对议会负责并由议会选举产生, 其主要职责是监督政府及其组成人员依法行政的情况。法律对当选为专员的人士无论是法律水准还是道德情操都有明确界定[1], 任期四年。该项制度设立的主要目的是纠正法院执行法律的差错, 因而被称为“议会司法专员制度”。议会监察专员完全独立于以政府为代表的行政权, 并只对议会负责并报告工作。议会监察专员的任务是保证公民在与法院和政府打交道的过程中享受到法律所赋予的权利。议会监察专员是特别检察官, 对于公权利的监督相对容易。议会现今对行政机构的控制更强了。

宪法委员会拟订的《政府组织法》草案第96条, 体现在议会中创设行政监察专员的建议。它规定, 每一届议会召开时, 同一级别的议会可以选出一名道德和法律俱优者, 来行使议会授权之内的监督法官和政府官员遵守执行法律的情况, 并按照法律规定的正当程序, 对上述人员在履责过程中的暴力行为、徇私枉法行为、不履行法定义务行为予以追诉, 而对由政府任命的司法总长, 人们认为他对政府官员的监察并不能充分保障人民的权利, 因为他要对政府负责并有义务遵循政府所发布的指令。例如, 政府可以命令司法总长停止对一起他已经开始的渎职罪案的调查, 而且政府也的确这样做过。早期设立行政监察专员的目的是:建立一项独立于政府的、监督政府官员履行职责的制度。这项制度优势在于它完全独立于行政权力之外, 且拥有独立的准司法权, 监督权行使过程中可以完全不受任何外来压力和阻力, 真正实现监督权独立行使。

二、瑞典行政监察专员制度的现状

(一) 行政监察专员与宪法

瑞典现行《政府组织法》第1条第一款规定, 一切政府权力均来自于人民。这一规定构成了瑞典民主制度的墓础。人民的首要代表是议会, 其主要任务是制定法律, 决定国家税收以及开支。政府被授权管理国家, 而议会监督政府机关的管理国家的行为。《政府组织法》中议会的立法性控制权体现出来的议会本身与行政监察专员二者之间的权力分工表明:一方面, 后者的活动只能由议会通过诸如《政府组织法》之类原则性指令加以调整。议会不得决定行政监察专员是否应当调查某一个案, 或干涉某一案件的处理方式。另一方面, 议会可在宪法委员会对行政监察专员履行职责情况的年度审查中, 表达他对上述活动的观点, 但极少对审查结果发表评论[2]。

(二) 行政监察专员的组织和责任范围

根据瑞典《政府组织法》和《议会法》的规定, 行政监察专员由议会选出, 由一位首席监察专员和三位行政监察专员组成, 任期四年。首席行政监察专员是行政监察专员公署的行政负责人, 决定公署的主要活动。首席行政监察专员有权颁发指导业务的规章并为其他监察专员分派案件。除此之外, 他和其他行政监察专员没有任何不同。监察专员根据指令, 在分派给他的职权范围内对某一案件进行调查或作出决定时, 首席监察专员不得干涉。目前, 由议会监察专员执行的监察可分为四个主要负责范围, 每一位监察专员负责一个方面。

责任范围一:法院、劳动法庭、土地出租及租赁裁判所;全国法院管理署;公诉人;警察;有关行政监察专员职权范围内的案件, 以及有关信件中投诉事由不清楚的案件。责任范围二:武装部队、非战斗性部队以及其他涉及国防部的案件;执法机构;监狱与缓刑执行机构;所得税与财产税、增值税、财政监管与税收征收及其他费税;海关及全国性登记机关;国民保险及有关监护权的案件。责任范围三:公益服务、未成年人保护、禁止产人保护等范围的使用;医疗保健及其他涉及卫生与社会事务的案件。责任范围四:行政法院;法律援助、刑事赔偿委员会、公法办公署、请愿等涉及司法部的案件;劳工失业案件;建筑、土地、测绘事务;交通;涉及农业部和环境与自然资源部的案件;与工商部有关的案件;涉及外国人的案件;文化、宗教事务;其他不属于前三种责任范围的案件。

(三) 行政监察专员的任务

瑞典《政府组织法》、《议会法》以及《行政监察专员指令法》中都有有关行政监察专员任务的内容。最初始性规定载于《政府组织法》第12章第6条, 其中规定了行政监察专员的任务:“议会应当选举一位或几位监察专员, 按照议会下达的指令, 监督法律与其他法规在政府部门的实施情况, 任何一位监察专员均可以就上述指令的案件提起诉讼。”《行政监察专员指令法》第1条规定:“监察专员应当确保公职人员遵守法律与其他法规, 并在其他方面恪尽职守。”《行政监察专员指令法》第2条规定:“监察专员尤其应当确保法院与行政机关在其活动中遵守《政府组织法》中有关客观性与公正性的要求, 并保证公民的宪法权利和特权不受公共行政行为的侵犯。”《行政监察专员指令法》第3条规定:“监察专员应当致力于弥补法律上的瑕疵。在其监督活动中, 如果有理由认为应当对立法或其他国家政策进行修订, 则监察专员可以向议会或政府反映这一情况。”

(四) 行政监察专员的职权

行政监察专员根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督, 在指定规定的范围内, 监察专员可以提起诉讼。这是一种灵活而强势的监督机构, 因而其他代议制国家纷纷效仿。在《政府组织法》中, 行政监察专员被赋予广泛的监督权力, 主要有:

1.调查权。调查是行政监察专员的主要工作任务。至于用何种方式去调查法律并没有强行性要求, 通常认为只要有助于调查目的之实现, 监察专员可以采取其个人认为适当的各种有效方式。当然获得第一手材料是保证调查得以顺利实施的必备条件, 因此行政监督专员自然会拥有该项权力, 即向所有与调查有利害关系的个人和团体进行询问以获取有价值的情报。这些个人和部门必须积极主动地予以配合来完成任务, 如果在调查过程中有人为设置障碍或者不配合或者有敌意表现的则法院可以追究他的“藐视国会罪”。虽然调查权被保证不受阻挠, 但侦查和审讯的方法是被禁止的。同时行政监察专员的调查活动不得影响有关部门的正常活动。《政法组织法》第12章第6条第2款规定, 监察专员可以列席法院或公共权力机关的评议会, 并有权查阅上述法院或部门的会议记录和文件, 任何法院或公共部门以及各级政府均应向监察专员提供其所要求的资料。任何处于监察专员监督之下的其他人也都负有类似义务。该款还规定, 公诉人将应监察专员的要求向其提供帮助。

2.建议权。行政监察专员可以采取如下方式行使自己的建议权:当行政监察专员发现政府及其公职人员违法行使职权时, 行政监察专员无权修改政府已经做出的行政行为, 他只能认真行使其监督检察权并将调查结果予以报告。行政监察专员希望政府部门积极主动修正自己的错误并进行合理的经济补偿, 当被涉及的部门认为不能补偿或所作的补偿不适当时, 行政监察专员会进一步向其说明自我纠错的重要性, 如果答复仍然不理想, 监察专员就要向被涉部门的主要首长提交调查报告并加附补偿建议;被涉部门首长应根据行政监察专员提交的报告的内容, 审慎查阅所涉弊政。如果以上两个办法都不能实现行政监察专员的监督目的和要求, 则行政监察专员会向议会提出报告, 由议会作为最后监督主体向有关部门施加压力, 以保证行政监察专员使命得以实现和维护。行政监察专员准确行使监督检察权, 不仅可以使因政府不当行为受到不公正待遇的人得到补偿, 而且可以督促政府更好地为人民服务。同时由于最后环节有议会的鼎力支持, 也使行政监察专员的社会地位和权威得以凸显。

3.监督权。《指令法》要求监察专员以一年为周期向议会提交上一年度调查报告情况书面材料。具体包括:一份修改立法的建议案汇总, 一份监察专员在监督过程中所发现的其他法律瑕疵的救济方案。报告应具体阐述对被查实官员追究法律责任的说明和建议, 这些官员无视其职责, 违反了刑法或实施了其他违法应受纪律惩戒的行为 (但违反《出版自由法》的除外, 这种情况由其他途径追诉[3]) 。该报告还应当包括对监察专员所作的其他重大决定的说明, 并对监察专员在其他方面的活动进行总结。年度报告打印在大型版本上, 并送交法院及各公共权力部门。法官、律师、公诉人、陪审员及监察专员监督下的各部门官员及其他人会饶有兴趣地读报告。报告之所以引起人们的关注, 主要归功于监察专员高质量的裁决及监察专员对重大案件倾注了自己的心血所发表的意见。

4.追诉权。基于宪法规定的每一位官员都应当对其履行职责时所作出的决定负责的原则, 监察专员不能改变法院或者公共权力机关的决定, 也不能对法院或公共权力机关如何处理特定案件发号施令, 当监察专员在调查中发现某官员错误地适用了法律等情况时, 只能通过诉讼或要求有关部门给予纪律处分。因此, 监察专员的地位定位非常接近我们比较熟悉的检察机关公诉人的角色。只有在官员因行使其职权范围内的事项且构成犯罪的情况下, 行政监察专员才有权对这些官员提起诉讼。如果不满足上诉条件的则转由其他拥有诉权的部门管辖。行政监察专员在调查案件时, 如果有充分的理由相信政府官员的确存在上述犯罪行为, 就可以启动本国法律中有关初步调查、起诉、不予起诉的规定[4]。对于官员怠于行使职权而造成不利后果且不构成犯罪的, 行政监察专员只需向有纪律处分权限的机关或部门提起报告, 由这些部门处理即可。

5.审查权。从议会监察专员公署开始有审查权起, 审查即成为其活动中的一个重要组成部分。审查对象包括全国及各地的公共权力部门, 法院或其他机构。现在, 四位监察专员每年要花费50—60天的时间审查法院及各种机构, 每一位监察专员都在其自己的责任范围内通过审阅案卷和其他文件、会见机构负责人及其行政管理工作人员进行审查。经首席议会监察专员授权, 在监察专员秘书处任职的官员也可以进行此类审查, 但应当以监察专员的名义来发表评论或其他声明。如果该官员认为有必要进行评论, 他必须向适格的监察专员作出报告, 由其决定是否采取进一步的行动。监察专员对观察结果与搜集的资料进行分析后, 往往会以适当的理由建议被审查机构改善其组织领导, 甚至会导致监察专员采取行动弥补立法中的瑕疵。

(五) 行使监察权的方式

1.受理投诉。受理投诉同监督检查一样是监察专员最主要的工作内容, 主要原因是:首先, 在一个以法律秩序为基础的民主社会中, 任何公民都有权利使权力机关的行为置于一个职权部门的法律监督之下, 并且该部门在与政府及其他权力机关的关系当中应当是完全自治的。其次, 在全国或地方政府中任职的每一位官员都应当谨记, 其公务行为正处在议会监察专员的监察之下, 如果其行为不当, 将会因此遭受处罚。

2.投诉方式。根据《指令法》, 投诉应当以书面形式作出。但如有必要, 监察专员秘书处通常会派人为投诉人免费撰写书面诉状。诉状中应当指出投诉所指控的权力机关、指控的何种措施、该措施何时发生及投诉人的姓名、地址等, 如果有相关凭证应一并附上。

3.投诉主体。任何自然人、法人或社会团体, 无论是否是瑞典本国国民, 无论是否在瑞典本国居住, 无论是否与其所投诉案件有关, 只要认为公营机构行政失当使人感到委屈, 就有权向中诉专员投诉, 以便中诉专员展开独立、客观、公正的调查, 为投诉人昭雪冤屈[5]。公民因涉嫌犯罪被逮捕、拘禁或羁押等事由而被剥夺自由的, 或正在监狱服刑的人, 投递信件或其他文件的权利将受到限制。但此种限制不适用于被剥夺自由的人向监察专员投递信件或其他文件。经投诉人要求, 监察专员秘书处必须进行签收, 以表示其投诉已经被收悉。

4.对投诉的处理。 (1) 驳回:投诉事项微不足道, 或投诉属琐碎无聊、无理取闹或用心不良。 (2) 支持提起公诉:在对投诉的案件进行调查的过程中, 如果发现有理由认定处于其监督之下的官员在履行职务时触犯了刑法, 则监察专员有责任作为公诉人进行初步审查。如果认为有足够的理由起诉, 则他有责任像普通公民一样提起公诉。 (3) 做出裁决:大多数情况下, 监察专员在调查结束时会书面裁决结案, 并向社会公开。

5.行使监察权的其他措施。除上述措施外, 行政监察专员还可以通过其他渠道发现政府部门的弊政问题, 例如报纸简报等媒体披露的真实事件、本人行使职权时的相关资料、政府工作涉及的情况以及公民的申诉、控告等。如果行政监察专员认为有必要时就会对此展开调查。最直接的过程就是查阅有关资料文件, 要求对方予以口头或书面答复, 如果一己之力难以完成调查任务时, 可以征求有关专家或者利害关系部门的意见, 向有关机关提出处理意见和建议。

摘要：瑞典的行政监察专员制度虽然是各方权力角逐的产物, 但因其客观性、权威性、有效性和公正性, 以及使用的方法快捷、经济、不拘方式等, 而备受好评。现在, 瑞典的监察专员制度自中央至地方已经形成一个系统, 在实践中也取得了举世瞩目的成果, 尤其是该项制度分类清晰明确, 保证了权力行使过程中公平公正和准确专业。

关键词：监察专员制度,权力,责任

参考文献

[1]盐野宏.行政法[M].杨建顺, 译.北京:法律出版社, 1999.

[2]大木雅夫.比较法[M].范愉, 译.北京:法律出版社, 1999.

[3]本特·维斯兰德尔.瑞典的议会监察专员[M].程洁, 泽.北京:清华大学出版社, 2001.

[4]洛克.政府论 (下篇) [M].叶启芳, 等, 译.北京:商务印书馆, 1964.

篇4：从行政学角度看政府管制体制改革

关键词：行政学 政府管制体制改革 管制失灵 依法管制 民营化政府管制

0 引言

政府管制从产生发展强化到放松管制，出现至今已经走过了一个多世纪。从行政学来看，政府作为对经济社会生活权利主体的微观干预的优劣已经相当清楚的展现了，这也为我们今天从国家层面行政学角度对其整体理解奠定了深厚的基础。行政学跳出仅对政府管制程序以及监控管制进行研究的传统框架，力图研究政府管制的实质。本文目的不仅在于作学理上的评论，更希望对目前中国正在进行的行政机构改革以及政府规制市场经济的具体实践有所助益与借鉴。

1 政府管制理论概念

政府管制是具有法律地位的相对独立的政府管制机构依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制行为本身就是一种管制行政权的行使行为，管制权的行使行为和行使过程，从根本上决定了管制的有效性和公正性。因此，管制权的行使活动和行使过程应当是管制理论研究的重要内容，也是构建科学管制机构体制的核心。

同时管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，那么，按照政府对微观经济活动干预的路径来看，通常可分为直接管制和间接管制。直接管制，是政府的相关机构通过有关进入、价格、许可、认可、标准、收费等法规而直接对企业市场行为施加的管制。间接管制，是指由政府的司法机构通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的管制。其中，政府的直接管制又可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业的管制；社会性管制是对企业行为造成了环境污染等外部性问题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问题进行的管制。

2 政府管制体制改革的关键在于行政管理体制改革的实质性突破

2.1 以改善公共治理结构为前提强化政府管制机构的独立性

目前，我国一些政府机构存在集宏观调控、市场监管和公共服务三项职能或其中两项职能为一体的现象，不利于实现监管机构的独立性。在需要政府实施专业监管的领域，形成一套政府监管机构有效监管、行业协会主动自律、消费者权益保护组织积极参与、传媒充分发挥监督作用、全社会参与监督的新型治理机制。

2.2 以政府转型为突破口进行政府管制体制改革

当前，深化政府管制体制改革具有重要性、迫切性：政府管制体制改革的压力逐步增大。深化政府管制体制改革是实现可持续发展的重要保障。深化政府管制体制改革是解决民生问题的迫切要求。深化政府管制体制改革是破除行政垄断、实现公平正义的重要前提。在现行的政府管制体制下，行政垄断实际上有强化的倾向。在政企不分的情况下，滥用市场力量的垄断行为长期得不到遏制，工商企业用户和消费者权益因而受到损害。

改革已进入战略转折期，经济社会发展积累的一系列深层次的问题，如宏观调控失灵、中央与地方关系出现的一些新矛盾、社会管理和公共服务职能薄弱等，都需要从政府行政管理体制层面寻求解决问题的办法和途径。应尽快实现从传统行政管制体制转向基于规则、透明、可问责的管制体制。全面推进行政管理体制改革需要实现政府的三大转型：由管制型转向服务型；由经济建设型转向公共治理型；由手工作业型转向信息网络型。

2.3 政府管制体制改革涉及的核心问题：破除部门利益和行业利益

当前行政部门主导立法，将部门利益法定化情况严重。这其中有四个关键点：①部门立法往往都试图通过立法的形式把审批权扩大；②立法中自主和随意设置收费项目；③设置处罚项目多，而且弹性大；④设置罚款区间广泛，自由量裁权大。政府管制体制改革的过程实质上是各利益主体利益博弈的过程。有专家指出，政府管制体制改革涉及到经济、法律、政治多方面问题，是经济体制改革和政治体制改革的一个很好的结合点，需要积极推进政治体制改革，突破部门利益、行业利益的约束。

2.4 尽快实现依法管制，消除管制失灵风险。

政府管制的一个根本特征，就是依法管制，也即通常所说的依法行政。这里的“法”必须是合理的法。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具。在政府适度干预下经济走向社会主义法治的基础性条件为：经济管理权限和程序必须由法律明确规定，违法行为必须依法界定。政府管制体制改革应与我国法治政府建设的方向保持一致，将政府管理经济的权限，置于法治框架之下，给微观经济主体以稳定的预期。使政府管制领域有法可依，并确保行政违法行为的可诉性。

3 从政治学角度看民营化政府管制的发展

公用事业民营化之后的涨价问题关乎老百姓的权益，公用事业的涨价行为需要得到制度性规范。一般来说，水电煤气等公用事业通常都是自然垄断性比较显著的基础设施产业，同时又是具有明显公共性的产业；由于其突出的自然垄断性与公共性，在相当长的一段时期内，政府往往是公用事业惟一的所有者与经营者。政府经营下的公用事业饱受管理效率与经营业绩低下的困扰，公众作为消费者无法得到满意的服务；而打破政府垄断，让民间资本成为公用事业的支配力量之一，则完全可以大幅度提高公用事业的经营效益与效率。

事实上，公用事业民营化的基本逻辑是通过充分激发个人利益最大化的行为动机，以实现公共利益最大化；在公用事业由政府直接经营的情况下，经营者个人的收益与其经营业绩常常缺乏直接联系，因此其必然缺乏提高管理效率与经营业绩的动力。民营化意味着经营者必须自负盈亏，其个人收益与公用事业的经营业绩息息相关。因此，经营者为了实现个人收益最大化，则完全有充足的动力降低经营成本、改进管理过程、改善公用事业产品的供给状况，而其经营管理业绩的优化也意味着消费者可以享受更为丰富的产品与更为方便快捷的服务。

政府管制作为现代政府的一种治理工具，其意味着政府制定特定规则约束企业经营者的经营管理行为。政府管制的基本逻辑是通过约束个人利益最大化的动机以防止其损害他人与公众的利益，这恰恰与民营化的逻辑相互补充。政府管制并不意味着政府依旧担任公用事业的所有者与经营者，而是意味着政府充当公用事业经营活动的监督者，及时约束经营者个人利益最大化动机的过分膨胀，以维护消费者的正当权益。世界范围内的民营化实践表明，民营化大潮席卷过后必然是政府公用事业管制的跟进，价格管制、进出管制、质量管制等良好的政府管制构成了民营化公用事业经营管理活动的制度基础。

因此，民营化逻辑与政府管制逻辑的互补才可能带来公用事业经营者利益与公众利益的双赢，公用事业价格的起伏必然要处于良好政府管制的约束之下。

参考文献：

[1]乔林碧,王耀才.政府经济学[M].北京.中国国际广播出版社.2002.

[2]毛寿龙,李梅.有限政府的经济分析[M].上海：上海三联书店.2000.

[3](美)奥立弗·E.威廉姆森.资本主义经济制度——论企业签约与市场签约[M].北京：商务印书馆.2002.

[4]江泽民.全面建设小康社会.开创中国特色社会主义事业新局面——中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R].北京.人民出版社.2002.

[5]金冲及等.十六大报告辅导读本[C].北京.人民出版社.2002.

篇5：从行政法学角度看政府“临时工”问题

【摘要】本文论述了我国地方政府执行失误的现状，从中分析了导致这些行政执行失误行为的原因有外部和内部两个方面的原因。然后从三个方面论述了政府构建政府执行责任制的必要性，从而提出了构建政府执行责任制的探索，从行政人员自身素质、建立责任制度和监督机制这三个方面来构建政府执行责任制。

【关键词】行政伦理；地方政府；责任制

行政人员在执行职责的时候会面临很多不同的选择，然而这些复杂的选择中都是隐含着方方面面的矛盾和利益的冲突的。所以在充满利益诱惑的社会下，中国的地方政府的执政人员执行力的好坏，会直接影响到政府的责任形象和人民的公共利益。目前我国的地方政府的执行责任制还不够完善，对执行失误现象是责任追究还不够，从而严重影响了政府工作效率和公共利益。针对这个问题，很多学者也进行了研究，他们主要是从对存在问题提出对策的研究。然而目前的我国政府执行责任制还是存在着问题。鉴于此，为了更好的改善我国地方政府执行失误的现象，本文从行政伦理角度来分析导致行政执行失误的因素来构建政府执行责任制。

一、我国地方政府执行失误的现状

政府执行力，就是指各级政府及部门执行党的方针与中央政府所有法规、规划、决策，组织经济社会发展的集合力。改革开放以来，我国政府公信力和执行力得到不断提高，但仍存在搞地方和部门保护主义，责任制不落实，只顾眼前不顾长远，走形式搞政绩工程等诸多亟待改进的问题。在当今快速发展的市场经济条件下，我国地方政府在扮演一个“执行者”———执行的是上级的决策。但是这个执行者却没有在执行过程中尽全责，反而是在走捷径和打折扣的执行，从而降低了地方政府的执行力度。上级的政令在执行中存在很大的弹性，这样使得实际的执行力和预先的执行目标产生了极大的差距，损害了人民的根本利益和政令的权威性。“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”这是来自民间的顺口溜，看似很夸张。但是确反映出了民众的心声，反映了政令不通以及地方政府的执行力不够的现实。政府部门之间职责交叉，造成推诿扯皮、管理越位、缺位和错位现象普遍存在，这些严重的影响了行政效能的提高。

政府的扯皮现象使得民众有问题根本不懂去找哪个部门解决。违背了中央的精神：“权为民所谋，利为民所用，情为民所系”。政府存在替代式政策执行，即在执行的过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策，也就是“挂羊头，卖狗肉”。执行者对符合自身利益的政策就积极去响应，对自己不利的就予以歪曲变形。如修路要修路费，一些不准收取过路费的地方，不但没有传达禁止收费的指令，反而隐瞒上级，继续乱收过路费作为地方政府的财政私收入。再如教育的学杂费，九年义务教育是不收学杂费的，但是地方政府却能变相的收取各种各样的学杂费。这就是官与民争利的现象，违反了为人民服务的宗旨，极大的损害了民众的根本利益。“上有政策，下有对策”的现象存在也很严重。如温家宝总理积极推进的“三农”问题，鼓励农民耕种，从中央给农民拨款发补贴，但是在执行过程中经过层层的克扣，真正到达农民手中的补贴所剩无几，根本起不到激励效果。这反映了地方政府对政令的“灵活变通”和执行的歪曲。还有政府的“三拍现象”即是决策时拍脑袋，执行时拍胸脯，失误时拍屁股。问题出现的时候，都拍拍屁股走人，推卸责任，都不愿承担失误的责任，事情就不了了之，无法给公民一个合理的解释。这些现象都严重损害了政府的执行能力在群众心目中形象。那是什么导致这些不好现象存在的呢？

二、伦理角度分析行政执行失的原因

我国地方政府行政执行中的困境，是由多方面因素造成了。有内部的因素，即行政人员自身的道德自律不够，自身的伦理道德的培养缺乏。还有外部环境因素的影响，即是传统的中国政治文化，监督制度不完善，责任追究制度的不健全。

第一，行政人员自身伦理道德素质的低下。行政人员没有能树立正确的人生观、价值观和世界观。在市场经济发展的条件下，把自己也作为市场中的“经济人”的角色，去追求利益的最大化，这样是和人民的利益向对峙的。作为执政人员不可能自己是球员同时也是裁判员的双重角色。因而出现地方政府和人民争利益的现象就是他们没有认清楚自身的角色。没有用高尚的为人民服务的道德情操来约束好自己的行为。行政人员的个人的道德人格和伦理水平低下，不能有效的把真正的道德理念内化为自觉的伦理道德来指引自己的行政行为。

第二，深受我国传统“服从”思想的影响。远古时代就一直传承“君要臣死，臣不得不死”的鲜明的“服从”思想。这正体现了唯上的思想，即听从上级的命令，公务人员都以上级为首是瞻，置人民的利益于不顾。正所谓“官大一级压死人”也是此类意思，这使得行政人员在执法的时候，无法拥有自己的思想，只是一味的追随上级的指示，不管对错，一律不假思索的执行。即使自己有不同的意见，也不敢提出怕得罪上级，都存在惧怕权利的思想。这样一来,引发了公务人员到底是对上级负责,还是对公民委托人负责之间的冲突。因而，形成了以上级的命令为“中心”而非以“为人民服务”为宗旨的执行思想。

第三，对行政人员的监督力度不够，没有健全的监督机构。政府的事项多是内部进行，外部的控制根本无法到位，公民也全不知情，很难做到有效控制行政执行不法的行为。即使行政内部利益的追求，大家都不揭发，或者即使有人想揭发，但是碍于怕被上级同事的打击，又不敢去冒险。如果能建立良好的监督机构，公民参与到监督的体系，作为一个外部的监督者，独立于内部结构，就能消除后顾之忧。

第四，缺乏有效的行政执行责任追究制。行政机构和行政人员对社会和公民的责任,实质上是其作为公民代理人公共利益代表者和人民公仆的责任。“三拍”现象的出现就是由于没有一个健全的法律责任机制去落实追究责任，无法追究到底是谁的责任。每个人在失误出现的时候，都相互推卸责任，上级推给下级，平行机构之间的相互责骂。如果有一个健全的责任制，当每一项政策出现时候，就具体的落实到执行者身上，到时哪个环节出现了问题，就可以马上追踪这个负责执行者的责任，实行责任问责制。正是由于缺乏一个将伦理法治的责任制，于是每到问题出现，就是无法追查谁的责任，都是拍屁股走人，不了了之。

三、构建地方行政执行责任制的必要性

目前国家提出建立服务型政府，然而首先是要建立责任型政府，当前我国的地方政府还是非责任性政府。要实现转型的改革政府，必须要树立责任政府，对人民群众负责。其中最重要的是执行责任，建立我国地方政府行政执行责任制的必要性在于：

首先，可以使行政执行过程更加科学化，合理化，制度化。公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，政策执行者依法执行政策，是权、责、利的统一体，对政策执行须承担相应的政治责任、道德责任和人格责任。建立了行政执行责任制，使政策理解偏差、贯彻不力、执行失误、甚至违背政策或者对抗政策的责任落实到具体的执行者身上这样可以让执行者有制度所遵循，根据自己手中掌握的权力，承担自己在执行中的相对应负的责任。这样有利于行政人员认清自己的角色，从而能够控制政策执行的方向，规范政策执行行为。

其次，加强对行政执行过程的监督，强化行政人员执行公务时候自觉守法。建立执行责任制度时候，就明确规定了相关执行者失误的责任以及应当承担的责任。这样一个明确的评价标准，大家就能够用制度去衡量执行者的行为是否越权是否违法。外部的监督就能起到很有效的作用，公众也能根据这个责任制的标准在平时中监督执行者的行为。扩大了人民的知情权和实现了人民的主人翁的地位，人民赋予公务员权利，可以监督他们的行政行为。这样

执行者在众多的人的注视下，就会自觉的遵守法律，更好的执行公务。

最后，维护了政府在人民心目中美好的形象。没有确立责任制之前，很多公务员都根据自己手中的权利，实行自由裁量权，出卖人民群众的利益。“对自己有利就执行，无利就变形”的行为严重损害了党政府的形象。责任制的建立，正是要把每个政策的责任都具体的落实到每一个具体的执行者的身上，实行责任追究问责制。相应的权利，负相对的责任而不是让行政者利用手中的权利去谋取私利，造成执行的失误。实行谁执行，谁负责，不允许有推卸责任的现象。不能让执行失误了，造成了严重的经济损失后，就拍屁股走人，就不了了之。坚决的实行责任问责制，要给群众一个合理的交代让大家看见我国地方政府是个负责的政府，从而树立政府在人民群众心目中的良好形象。

四、构建我国地方行政执行责任制的探索

我国地方政府的建立了很多的制度，比如审计制度、信息沟通机制、激励制度、绩效管理制度等等，但是目前为止却还没有能够构建一个地方行政执行责任制，因而无法配套的实现有效的行政执行的有效进行。于是提出了从内部的行政者自身素质和外部的责任体制和监督机制来探索构建我国地方行政执行责任制。

第一，加强行政执行者的道德自律的水平。道德主要是指在他们的行政行为中所持有的良知、信仰、价值观和内心道德准则。张康之教授在《寻找公共行政的伦理视角》一书中写到“:道德自主性是强制性与自主性的统一”。即是说公务员做出正确的判断不能仅靠外部的强制性还要加强内部道德的自觉性。如果行政者的自我的道德思想没有办法内化为自己内心的正确的价值观理念，那么就算使用很多外部的规范也不能使他在面临行政执行困境时候，做出正确的行政行为。公务员执行公务时正确的行为并不是靠外部的规范来约束，而应该由内心深处的公正的价值观和人生观来指引。在公私矛盾、利益冲突和责任冲突更为复杂严峻的现代社会条件下,公务人员能够根据“情为民所系，权为民所用”的内在思想，衡量好自身的利益和大众的利益，维护好民众的整体利益。然而越来越多的事实表明，公务员不能仅仅依靠职业伦理的规范来激发内心的道德的情操做出正确的达到伦理目标的行为。因而要把这些死板的规范真正的内化转换为行政者自觉的价值观和人生观，不管在任何的复杂的情景当中，都能根据心中的道德伦理的秤杆，做出对社会负责的行为，做出不损害人民群众利益的行为。

第二，加强行政伦理执行制度的建立。把行政伦理的好的方面用法律的制度规范出来，这样就可以强化人们的思想去遵守。要建立明确的责任制度，分工明确，追究的失误的责任也要明确。这样才能够使得政策执行的责任明晰，增强执行者的责任感、使命感和危机意识。可以从建全首长负责制，权力一般是自上而下的，相应的责任也应该是自上而下，首长要忠于职守，严于律己，做好管理工作，起好模范作用。还可以健全目标责任制，使目标落实到具体部门或具体个人身上，这样目标责任都明确清晰，各司其职，完成任务，有利于突出业绩，提高工作的效率。还可以健全岗位责任制，根据政策的执行的目标和任务设置岗位，进而确定权责的范围，这样应对突发时间时候，执行起来就更为便捷，提高了政府的应对突发事件的执行力。行政责任制的建立，大家都能够明确自己承担的责任，减少行政执行的失误，从而更好的为了完成任务。

第三，加强监督机制的建立。任何一个制度的建立如果缺乏监督机制的相配套，就无法体现它的功能作用了。有效的监督，可以强化行政执行人员的责任意识，使他在潜意识里面能够清楚自己手中的权力是为民服务的，不是为自身谋福利。监督机制还能够监督行政执行人员在执行过程中有没有偏离政策或者选用了替代性的政策或只是选择对自己有利的就执行，不利的就置之不理等现象。这样就有效的减少了行政人员执行中的偏差，在没有造成极大的经济损失的时候，尽快的改正过来。加强监督反馈系统功能和监督主体之间的协调配合，加强了政策执行的透明度，实行对行政执行过程的监督，从而保证政策执行的顺利完成。权、责、利什么时候都是一个统一体的，人民赋予公务员权利，公务员就应当尽责任的在执行中行使好这个公权，不能出现和人民群众争利益，而是树立为人民群众服务的负责任的思想。

五、结论

篇6：从行政法学角度看政府“临时工”问题

一、行政文化与政府绩效评估的关系

行政文化是政府绩效评估的深层的软件要素, 是影响政府绩效评估的一个重要的外部环境。“行政文化影响着政府绩效评估的价值取向、评估指标、评估主客体态度和公民参与程度。” (1) 西方一些国家政府绩效评估发展的非常完善, 但我们将西方的那一套拿到我们国家来使用时, 往往出现“南橘北枳”的现象, 之所以会出现这种状况, 主要是因为我们缺少像西方的那样的文化环境, 这才会出现“水土不服”。那么, 行政文化是如何作用于绩效评估的呢, 它们之间存在怎样的关系呢?

第一, 行政文化是政府绩效评估建立和发展所需环境的重要构成部分。所有制度都是以一定的文化环境为基础的, 也就是说, 文化环境是一种制度成长的土壤, 假如说这种文化正好适于该制度的发展, 那么该制度会从这种文化环境中吸取更多的养料, 以促进自身的不断壮大。

第二, 政府绩效评估的评估指标数是随着行政文化内容的变化而变化的。当行政文化是以效率和效益为导向的时候, 绩效评估是采用“3E”评价法, 即强调经济性、效率性、效果性;当行政文化转为“公平至上”时, 绩效评估就采用标杆管理法, 其指标体系比较全面, 除了经济层面的指标外, 还包括政府提供的公共产品指标, (2) 它是站在更广阔的视野上寻找基准, 突破了部门职能分工的界限, 重视实际经验, 强调具体的环节; (3) 当行政文化发展到“顾客至上”时, 绩效评估就采用平衡记分卡的方法, 即明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展做出远景规划, 思考其在社会发展中应承担的使命, 直到政府绩效评估。

第三, 行政文化决定着政府绩效评估的价值取向。行政文化对政府绩效评估具有很强的渗透力, 被称为“政府绩效管理之魂”, 对政府绩效评估的实施具有重要的导向作用, 并决定着政府绩效评估的主体构建、指标体系、评估方式方法等各个方面。它潜移默化地影响和制约着绩效活动主体对绩效活动目标和价值追求的认识, 不同的行政文化对于同样的绩效活动目标和价值的理解是不一样的。而对绩效本身含义理解的不同, 也会导致评估结果的不同, 它是政府管理绩效评估得以顺利推进的一个相互关联和相互依赖的习惯模式系统, 行政文化对政府绩效评估工作的成败起着根本性的决定作用。

二、我国行政文化对政府绩效评估的制约

从目前我国政府绩效评估的实践来看, 制约绩效评估发展的负面行政文化主要包括官僚主义行政文化、封闭保守的行政文化、片面追求效率的行政文化等。 (4) 负面的行政文化对政府绩效评估的制约主要体现在以下几点:首先, 官僚主义和集权主义的行政文化导致政府绩效评估中严重缺乏公众参与, 成为一种纯粹的“政府主导型”的绩效评估。其次, 保守的行政文化导致我国一些地方的政府绩效评估“原地踏步”, 缺乏创新。再次, 片面追求效率的行政文化导致一些政府官员只追求经济效益, 忽视社会公平;只做给领导看, 忽视公众的需求, 缺乏为公众服务的意识。最后, 行政文化的伦理性使人们习惯于自省, 忽视实际行为的客观效益。中国古代的行政管理是以伦理规范为其调控杠杆, 通过礼治和德治控制个人, 在“内圣外王”和“贱货贵德”的熏陶下, 人们习惯于把“德”拔高至不适当的地位而常常影响到人才素质和对能力水平的切实考察。

由于上述负面行政文化的存在, 致使我国的政府绩效评估出现以下弊端:

第一, 政府的绩效评估是一种“政府主导型”的, 也就是说我国的绩效评估主体单一。由于一些负面的行政文化, 使国民的“参与”意识不强, 而官员没有树立“公众意识”, 再加上在我国政府一些部门忽视专家的作用, 这就导致我国的绩效评估多流于形式, 没起到实质性的作用, 其功能没有真正发挥出来。

第二, 政府绩效评估的信息不公开, 其中掺杂着许多暗箱操作。在公布评估结果时也是“报喜不报忧”, 太讲究人的“面子”。

第三, 评估程序随意性太大, 这样就很难保证评估结果的公正、客观、真实。

三、我国政府绩效评估改革的基本途径———行政文化的重塑和创新

基于政府绩效评估这一政治活动的特点, 我们应在行政文化中树立一些基本理念和意识, 这些理念和意识可以给绩效评估提供丰富的养料。

1. 树立成本意识。

全国政协委员任玉岭提交给2008年“两会”的《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》提案。其中一组数据:“从改革开放初期的1978年至2003年的25年间, 我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重, 在1978年仅为4.71%, 到2003年上升到19.03%, 这个比重, 比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升, 平均每年增长23%!” (5) 上述数字很能说明问题, 我们要想构建责任政府、廉洁政府, 政府官员必须树立经济成本意识。有成本意识, 努力节约政府开支应作为我国绩效评估的一项重要指标。

2. 树立公平的理念。

我们社会主义事业最终的目标是达到共同富裕, 贫富差距不是社会主义。我国在资源配置方面是以市场为基础的, 但市场所存在缺陷会导致贫富差距, 这就需要政府进行宏观调控, 制定各项公共政策进行资源的二次分配, 以保证公平。但事实上, 我国的政府绩效评估并没有将维护社会的公平作为评估的指标, 社会上的一些弱势群体遭受不公平待遇的现象很多, 这就会给社会带来不安定因素。因此, 政府官员要树立公平的理念, 保证公众享有平等的机会去分配和使用资源。

3. 树立服务意识。

我国自秦以来就建立了中央集权的政体, 新中国建立初期又学习前苏联建立了高度集权的计划经济体制, 这就使得我国的政府的行政方式习惯于以“管制”为主, 严重缺乏“服务意识”。政府官员往往将自己看作是人民的“父母官”, 而“公仆”意识比较薄弱, 这就使得官员和公众产生距离感, 导致我国公共政策的制定严重缺乏公众参与。因此, 在进行政府绩效评估时, 要将政府给当地人民做了几件实事、人民满意不满意作为一项重要的考核指标。

行政文化对于我国绩效评估积极的影响是不可代替的, 也是不可忽视的。因此, 从行政文化重塑和创新的角度来改革我国的政府绩效评估是我国绩效评估机制不断完善的重要途径。另外, 也需要相关机制的不断完善, 例如:建立独立的绩效评估机构, 并保证绩效评估主体来源的多元化;建立严密的绩效评估程序, 改变“朝令夕改”的现状;建立完善的信息公开制度, 以保证政府绩效评估中的公民参与;建立合理的奖惩制度, 使其与绩效评估结果直接挂钩。

摘要：任何一个行政体系的结构、过程、程序及行政主体的行为观念, 都会直接或间接受到行政文化的影响, 政府的绩效评估作为一项重大的政治活动也不例外, 它的形成、存在和发展不是偶然的, 也有其深层的文化基础。因此, 消除行政文化中的负面影响, 构建一种适于政府绩效评估发展的文化环境, 对于政府绩效评估的改革和完善具有十分重要的意义, 并且还可以推动我国政治体制改革的进程。

关键词：行政文化,政府绩效评估,制约,改革

参考文献

[1].唐检云, 李美华.政府绩效评估的文化基础分析.江西农业大学学报 (社会科学版) , 2006 (1)

[2].竺乾威.公共行政学.复旦大学出版社, 2003

[3].黄寅德, 吴妤.论我国政府绩效评估与绩效文化的构建.行政与法, 2007 (3)

[4].罗文剑, 廖晓明.完善我国政府绩效评估制度的行政文化视角考量.重庆行政, 2006 (6)

[5].傅大友等.行政改革与制度创新:地方政府改革的制度分析.上海三联书店, 2004