以土地银行主导农地使用权流转

以土地银行主导农地使用权流转（精选6篇）

篇1：以土地银行主导农地使用权流转

注：此文发表于《当代经济研究》2009年第11期

以土地银行主导农地使用权流转

冯子标

王建功

（山西财经大学 经济学院

太原 030006）

摘要：农地随着工业化增值并通过土地资本化带给农民收益，是农民参与工业化实现自身转型的自然过程。国家成立土地银行，对土地银行赋权，兼顾经济社会多重目标，给予它主导土地流转的权限,使得集体土地和国有土地市场逐渐对接和对等，并更好地服务农民创业和农业产业化。农地资本化是农民转型的催化剂，可以改进农民财富结构，带来产业再集聚和城镇繁荣的新局面，并促进农民转型和工业化的深进。关键词：农地资本化；土地银行；财富效应；城镇化一、十七届三中全会赋予土地流转的资本内涵

党的十七届三中全会提出要深化农村体制改革。现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，在此基础上，强调农地流转的多种形式，允许农民以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。这就赋予了土地流转的资本内涵。

在工业化和城市化进程中，产权要配合土地市值的变化，以最优利用土地资源。在农业社会，土地的收益在于农产品的市场价值。在工业社会，土地用途由农业转向工商业，收益提高很多倍，成为社会财富的主要组成部分。土地所有者通过出让土地，可以获得巨大收益。而投资房产等基于土地增值的财产收益也随着土地紧缺而获益颇多。现有土地征用模式，集体土地先转为国有土地，然后入市交易，土地增值收益归于地方政府，而非农村集体和农民，不尊重市场交换的规则，是极不公平的事。土地用途在农民手中不可更改，因何到了地方政府手中就可以新用途高价出让？这里面付出成本的毫无疑问只有农地所有者的村集体和农户，理当由农户享受土地增值收益而不是地方政府。

农地随着工业化增值，是农民参与工业化实现自身转型的自然过程。土地资本化带来的收益促进农民进城，农民也可以以提供土地拥有工业产权。多年来，我国的土地政策切断了 1 这一天然联系，使农民参与工业化的有利机会丧失。现行土地征用模式在服务城市化和工业化的同时，却使农民权益受损，农民进城缓慢。土地政策理当调整，使得工业化进程中的土地增值服务农民转型，尽早实现二元经济一元化。

我国土地分为国有和集体所有两种形式，农地是集体所有，农户所承包土地，应享受占有、使用、收益、处分等完整产权束。尤其是农地可流转，将分散的土地资源集中到种地能手，实现规模化经营，也使得农村剩余劳动力从土地解放出来，专门从事非农产业。而农村闲置的建设用地和宅基地也可以向金融机构抵押获得资金。国内经济学界和法学界不少专家建议农地承包经营权物权化。目前农户土地承包地类似债权，土地有被收回的风险，土地交易功能受限，不符合工业化下土地资本化的内在要求。党中央提出现有土地承包关系长久不变，就给农地物权化提供了最有力保障。土地物权化使得土地在不改变土地集体所有的前提下，具有抵押在内的较完整产权，大大降低了土地流转的交易费用。农地物权化会增加土地资产的价值，土地也会在市场引导下实现最大生产力。

二、以土地银行主导农地使用权流转

农地流转利国利民，但是我们要看到，如果没有章法，操之过急，农地纷纷朝着非农方向流转，难免出现土地滥用，资源和环境受到破坏，耕地红线也将失去保证，危及粮食安全。如果没有强有力的组织和制度约束，农地无序流转会导致土地市场紊乱，冲击城市土地资产价格，甚至造成土地流转中利益的矛盾难以化解，影响农村社会稳定。为完成经济和社会多重目标，借鉴国外成熟经验和国内的实际，国家成立土地银行，并使其具有政策性银行的部分性质，以兼顾经济社会多重目标。对土地银行赋权，给予它主导土地流转的权限。使得集体土地和国有土地市场逐渐对接和对等，改变当前地方政府垄断土地市场的格局。集体土地可以直接入市交易，且将农地收益归于农民。土地银行要在确保土地流转符合宏观经济政策的前提下，要兼顾粮食安全等国家战略目标，服务于农地流转和三农事业，进行有序流转和再配置。

土地银行的组成可以参照农发行和农村信用社等模式，也可与现有农村各种专业组织进行合作。由农民代表、农业专家、经济专家等组成委员会进行业务监督管理。土地银行通过土地的市场融通实现金融资本和土地资本的对接。土地银行的既要吸纳土地，也要有雄厚的资金。其他金融机构可以加入进来，而民间资本尤其是农业龙头企业可以入股土地银行，提供运营资本金。待土地顺畅有序流转，就会形成源源不断的资金回流。回流、支出，支出、回流，资本在这运动中就不断增值。土地流转就成为土地银行的盈利来源。土地银行可以从点开始，逐渐连成线，再逐渐将大部分地区包含进来，逐渐形成全国统一的土地流转大市场。土地银行可以采取区位式的科层设计，对不同地区的分支进行多样化管理。土地银行参照商业银行的经营模式，即资产负债经营模式，它吸纳作为“存款”的土地，放出作为“贷款”的土地，中间是土地使用价格和出让价格两种“利率”。土地市场逐渐统一，可以确定土地使用价格即土地利率，进而形成土地银行的基准信号和操作工具。土地的异质性，使得土地收益的差异很大，基于土地肥力，地段不同，用途不同，会有较大差异，形成级差地租。土地级差收益代表土地的不同价格。

土地银行的金融功能可以更好地服务农民创业和农业产业化，解决农村资金不足的问题。土地抵押可以为农民解决创业的资金难题。土地银行会从资本化收益最高的地方开始。在农业产业化基础条件较好的地区，在土地同质性较好的地区，在靠近城市和位于交通枢纽的地区，农户对于土地流转有着强烈的意愿，易于展开。进城务工的数亿农民工，是其强有力的推动者。

土地合理流转，确权先行。古时有鱼鳞册，地籍丈量关系到税收，政府十分重视。今天农业税取消，但是为了实现土地市场价值，支持土地流转，产权必须清晰界定，落实到户。一村一镇，可以利用现代地理信息技术，较为准确的丈量土地。土地权属要清晰化，由于建国以来，土地制度经历多次变更，直到改革以后才稳定下来。多年来人口进城迁移，也发生了变化，但是土地继承关系下，以户为单位还是基本稳定的。可以结合当下的户籍制度，在村集体民主讨论，划定耕地和宅基地权属。

要处理好村集体和农户的关系，将土地产权具体到农户，以保障农民的利益。村集体的作用可以是组织者，促进农地流转。或因为地段优越，或因为自然资源丰富，或因为企业家资源丰富，有些地方成功实现乡村工业化。这充分说明了农地如果利用市场机制，就可以形成产业集聚，为农民创造巨大的收益。农民在这一过程中也可以有效转型，成为农民企业家，或者参股，成为有产阶层，主动参与工业化。

土地流转的时机在不同地区的情况差异较大，不宜一哄而上，由土地银行选择成熟试点，逐步推进，选择成功的模式再逐步推广。在土地流转实践先行的地区，比如我国东南沿海地区农村集体土地，大胆创新，农地流转采取了很多形式，实现了巨大的土地收益。农民成为拥有工业产权的有产阶层，不少成为杰出的企业家，组建企业，吸纳了大量农民就业。城郊农村的土地流转随着城市圈的扩大进入规划覆盖区域，直接享受土地增值收益，这一类型的农地是农地转非农，成为建设用地。土地用途基本不可逆，这时土地银行的作用在于获得土 地转让合理的补偿价格。或者不改变土地所有权，收取土地收益流。对于农村建设用地，通过整理盘活，将废弃的或者违规使用的土地加以规范化，通过土地银行出让，得到土地增值收益。近年来，随着农民进城打工，农村有空心化趋势，农村住宅闲置率较高。在城市打工的农民工由于无力在城市定居，将辛苦赚得的收入在农村建设住宅，但是只是很少时间居住。由于进城的理想难以实现，理性的农民只好安排退路。即使在新农村建设试点村，依然存在很多建设漂亮的住宅，因主人外出打工常年无人居住。还有农村宅基地和建设用地可以廉价获得，甚至占用耕地，造成使用低效，存在严重的浪费。

农业用地的流转是土地银行的主要业务。通过农用地的流转达到集中以实现规模化经营，促进农业产业化和现代化，提高农业生产水平。耕地出让价值是它的机会成本，即最大的可能收益。基于农产品的净收益，按照经济作物和粮食不同，种蔬菜的收益要远高于粮食。而水利设施和土地涵养也决定了土地的可能用途。在同一集体之内，原先的土地数量基本上是按照人口均分的。土地质量大体平衡。所以在一村之内，可以近似地按股份来分割。而不同地段的村子就存在较大差异，土地价值会发生变化。

土地银行的具体业务要因地制宜，也要与时俱进。农业社会人口的分布往往是，土地收益高的地方，人口密集，从而人均土地占有较少，反之，土地贫瘠则人口稀少，人均占有土地较多，今天的大部分农村，尤其中西部农村依然如此。而进入工业化阶段，土地的价值除了产出农作物之外，还包括土地所包含的地下矿藏、水文地质、植被气候等一系列因素。比如不毛之地可能蕴藏丰富的矿产资源，山地可以成为风景区，技术手段会使得土地有了新的用途。因而，土地市场价值会随着技术手段和经济发展阶段不同而发生变化。

利益刚性成为制约农地制度改革的主要阻力。农地流转收益归农，农地直接入市交易，土地银行主导农地流转模式的顺利运行，最大的阻力在地方政府。土地出让收益作为地方政府的第二财政，举足轻重，怎么忍心放弃？所以有必要在政府财政收入结构上进行配套改革，为保证地方政府的财政收支平衡，可以增征财产税，以补偿土地出让收益。随着土地资本属性强化，对其征收相应的流转税收也符合税法原则。但是土地流转所释放的巨大生产力激发经济更加活跃，远远超出税收结构变化的分配效应，土地流转会带来更多税源，实际上是从一次性的收益转向财产增值收益流。所以，土地制度改革也是政府职能的改革，是经营型政府向服务型政府转型。

三、农地资本化的财富效应 土地资本化使农民财富显化，增进农民生活福利的重要渠道。土地流转增加农民财产收益，土地所有权强化并经由市场定价，会带来巨大的财富效应。按照2008《中国统计年鉴》的土地数据，粗略估算，19.5亿亩耕地如以每亩5万元论，是近百万亿的财富，另外，还有47亿亩的草地，26亿亩的林地等，这一巨大财富一旦从松散沉睡的状态活跃起来，进入市场并且定价，形成可以进入市场流动的资本，将大大提升农民的家庭财富。这一财富形式的转换不但从观念上改变农民的生活预期，而且会改变农民的经济行为。农民消费储蓄结构将发生积极变化，增加消费支出的比例，有利于改变宏观经济中消费严重不足的结构难题。

多年来，农村为城市输入了大量资源和财富，农产品剪刀差，土地资本收益，以及通过金融机构转移的农村储蓄。农村消费模式，受限于社会保障的缺失和金融支持严重不足，表现为低消费高储蓄。当然他们的财富存量较低是影响消费储蓄结构的决定性因素。农村地区性别比例使得婚娶费用高涨，包括住房在内一系列婚娶开支成为沉重负担，因此也使得农户储蓄率很高。农民和农民工的大部分收入储蓄起来用于在农村建设住房，在吃住等基本生存满足之前，农民已经耗尽全部积蓄，无力谋取进一步的发展。

工业化中期下继续推动农地资本化，实现农地流转，具有积极的意义。在产业结构和工业化城市化方面，在推动农民进入城镇从事非农，加快农业产业化，加快服务业发展，促进二元经济一元化。大城市的高房价，对于大部分农民来说，难以有效融入定居。走多样化的城镇化道路，更能够满足9亿农民转型进城的要求。农民工根据自身条件，也可从大中城市退居到中小城镇，以满足就业和定居的双重目标，过与农村完全不同的城市生活。

把土地作为农户家庭保障的工具，是静态的看土地，只是将其作为衣食之源，并没有动态地看土地在工业化中的资本功能和财产性价值。土地资本化是寻找土地最大的收益，而土地与家庭保障等价，是土地的最后用途也往往是价值最低的一种用途。比如即使种菜和种粮相比，收益就相差很多。在种一亩地年净收益二、三百元的情况下，而劳动力打工日工资可以有50元的情况下，谁还会在地刨食？家庭层面的保障与社会保障不可相提并论，社会保障是国家提供给公民的权益，是社会应尽的义务和责任，是从宏观上把握，不应束缚农户微观上的经济决策。而所谓土地换社保的思路，是不尊重农民基本的公民权。社会保障作为国家层面的公共品，它的提供不应以市民和农民来划分，农民为何要放弃土地才可以享受社会保障？

市场经济条件下，一切要素是可以资本化的。人们的财富其实是所有要素收入流的贴现，即凝缩为资本价值。不同的用途提供不同的收益流，从而有不同的资本价值和财富总量。土地资本是现阶段农民财富量上升的主要途径。每年千万亩的农地随着工业化和城市化不断升 值，转做非农，只是收益没有归农，农民得到的是按照农业用途计算的微薄收益，中间经过各级截留，农户所得无几。现在，尊重市场规律，需要将市场机制正确引导。地利归农，它应当是农民的收益，是工业化带给农民的自然结果。

农地流转会激活土地市场，是一种重要的市场信号，必然引导其他资源的流动。农村数亿亩建设用地的释放，会对工商各业的用地产生积极影响。地价对与劳动力流动和产业布局具有同样重要的影响。这将使得土地、劳动力等要素再配置，也是土地要素优化配置的必要途径。产业分工会更加精细，并使得城乡之间产业再布局。产业链条的作用会使得同类上下游的产品生产集中于同一城镇，形成专业制造基地。这正是小城镇繁荣的经济基础。产业演化和合理布局会提升城市的整体水平，在基础设施和服务业方面相互促进。制造业会向中小城镇转移，大中城市则实现服务业的大发展，在高速路和铁路网络密集相连的情况下，产业的生产、营销形成新的产业集聚效应不断放大。

土地会因为明确的市场定价而倍显珍贵，土地不会滥用，而是地尽其力，经由合理配置，实现土地收益最大化。在农村，不少农户进城以后，农地转让他人，由于常年在外，担心集体收回，粮田转为植树，或索性荒弃，十分可惜。在宅基地廉价的情况下，农户往往多占宅基地，村委会也有将地批给农户以获得收入的积极性。农村的建设用地比如宅基地，往往超出标准许多。户均宅基地面积为0.59亩，人均面积为0.16亩（108平方米），而建设部规定村镇规划用地指标为人均80－100平方米

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四、农地资本化促进小城镇产业集群化

。土地流转市场形成以后，因其相对稀缺性，市场合理定价，土地善用，生产力会进一步提高。

土地银行的作用，可以先吸纳农村土地，然后回吐，包括大量的建设用地，这增加了市场土地供给，传递价格信号，对于产业集聚和人口集聚有着新的指向意义。大城市地价已经很高，传统制造业必然会重新布局，向中小城镇转移，形成基于某一产业链的专业型市镇。在产业重新布局和城市生活成本过高的情况下，不少市民会随着工作转换等原因而流动。这会使得专业型市镇成为磁石，吸引人气和财气。

随着经济发展，尤其是交通和通信、网络等基础设施的完善，未来人们的流动和迁徙会越加频繁。中小城镇无论从置业或者生活的惬意，会成为不少人的栖息地。居住功能很好的地方，文化浓厚或者自然风光不错的农村，可以集中开发乡村旅游景区，有经营理念的市民也可以参与开发，建设乡村别墅和旅游设施，使得当下比较粗糙的农村观光旅游产业提高质量，更加活跃，创造更多价值。很多在大城市打工的农民买不起房产，但是也不必回归农村，可以在中小城镇定居。大中城市市民退休以后，可以回到城镇，即享受城镇的便利，也可以有清闲的生活氛围，感受退居乡野的文化情调。

就农业而言，推动农业产业化，规模化经营。农村青壮劳动力务工以后，使得仍在农村从事农业的劳动力，单个劳动力耕作土地面积大大上升，进一步实现规模化经营提供了可能。加之，通过土地银行的再组织，既可以盘活土地，也可以盘活农村劳动力，在较大规模土地下实行农场式经营，使得土地使用更加集约。同发达国家相比，我国土地单产不算高，还有很大提升空间。随着设施农业和生物科技技术的推广，土地生产率会不断提高。土地流转下，实现规模经营，从而可对农田基础设施进行改造，培育良种，引入农业科技新技术，土地效率会前所未有的提高，对于国家粮食安全大有裨益。

就服务业而言，村落经济向着城镇经济转换，由于人口集中居住，使得生活服务业空间放大。针对当地产业集群特点，建立有地域特色的生产服务业。既可以促进就业，也可以改善产业结构，使得工业化和城市化同步发展。如文化培训、信息服务、金融、餐饮、旅游、医疗保健等服务业，会因为人口密度具有规模效应。

土地流转，激活农民创业，繁荣农村经济。农民获得土地增值收益，有了经常性的资金流支持，可以通过土地银行，将土地抵押，获得一笔资金，创业便有了可能。转让土地使用权的农民的流动性会加大，在土地银行的规范管理下，农民不用介入具体的土地流转交易，不必担心失去土地的原始产权，可以专心从事非农工作。而且流动的人口也会优化大中小城市之间的结构，不必造成人口过度集中于大城市。在中小城镇自身具有产业基础的前提下，吸纳就近农民自然要简捷顺畅。随着时间积累和产业变迁，新市民不断流动，至于再次转移是更高质量的城市化了。

五、农地资本化是农民转型的催化剂

农民处境改善，享受实实在在的利益保障，土地归农是根本。农村体制改革最终是为了实现农民由传统小农的生产生活方式向工业化分工体系中的新市民顺利转型。农民通过创业不断改善处境，生活水平逐渐向市民看齐，农民成为有产阶层，成为新的市民，户籍制度悄然消失就顺理成章。借助土地资本化具有的杠杆效应，为农民转型找到了切实捷径。土地资本化，就业有途径，创业有条件，农民的努力就会变为幸福生活。有恒产者有恒心，农地资本化，农地成为农民的财产，人心思稳，人心思齐，人心思进。是工业化深进的有力支持。

当前，要抓住有利时机，加快农村土地制度改革，配合经济向内需转型和产业结构调 整。土地等基础要素价格出清，产业运行才会有有效的微观基础，9亿农民有了财富支持增加消费，宏观经济才会由内需驱动。随着人口老龄化时代的逐渐逼近，包括土地在内的资产价值会发生变化，人口和产业的空间布局必然会相应调整。从宏观来看，人地比例持续上行的情况下，土地生产率在这一阶段处于较高回报率的水平。应当充分利用土地资本化的市场功能，实现土地生产力最大化。

农地资本化的要旨在于，在工业化的进程中，政策因势利导，地利归农，依靠农民自身智慧和努力，尽早实现农民转型。

参考文献：

[1]冯子标，论建立农村土地使用权有偿转让制度，[J].当代经济研究，2002，（05）： 35–37 [2]张培刚，《农村与工业化》英文版 [M].香港 花千树出版社 2002 [3]王利明，《物权法研究》，[M].北京：中国人民大学出版社 2005 [4]韩俊，《调查中国农村》[M].北京：中国发展出版社 2009 [5]于宗先 毛育刚 林卿，《两岸农地利用比较》[M].北京：社会科学文献出版社 2004 [6]Masahisa Fujita，“Spatial Economics” [M].MPG Books Ltd Bodmin, Cornwall 2005

作者简介：冯子标(1938－)男，广东紫金人，山西财经大学特聘教授，博士生导师，主要研究方向为发展经济学、人力资本理论、文化产业理论；王建功（1977－），男，山西洪洞人，博士研究生，研究方向为发展经济学。

通讯地址：山西省太原市坞城路696号山西财经大学经济学院 030006 均是精品，欢迎下载学习！！

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篇2：以土地银行主导农地使用权流转

一、农村土地银行的内涵

党的十七届三中全会提出要深化农村体制改革。现有土地承包关系要保持稳定并长久不变, 在此基础上, 强调农地流转的多种形式, 允许农民以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。这一政策向我们释放了一个强烈的信号:农村土地“资本化”将成为一个不可避免的趋势。事实上, 土地一直是一种重要的生产要素, 只有实现充分的流动才能提高土地利用效率, 实现土地在市场经济下的真实价值。而土地银行的介入, 则会在一定程度上盘活农村土地, 通过价格机制鼓励土地实现规模化经营。

所谓“土地银行”, 就是参照金融机构商业银行的运作模式, 一部分农民自愿将零散的、小块的、产权界定清晰的土地承包经营权存入土地银行, 土地银行按照一定的价格给付出让土地使用权的农民以租金 (作为土地存款利息) , 然后土地银行再将土地划块后转贷给愿意种植的农户或企业, 同时向他们收取租金 (作为土地贷款利息) , 种植农户或企业则按照规划和土地银行的要求进行种植, 土地银行在此过程中充当媒介, 并且赚取差额利息用于自身的再发展以及建立风险资金等。

在土地银行具体实际操作过程中, 有一个重要的前提:农地产权的明晰。为了实现土地的规范流转, 土地的产权必须首先清晰界定, 落实到户, 每一村镇都应该利用现代地理信息系统对每户农民的土地进行准确的丈量。在当前以户为单位的家庭联产土地承包责任的制度安排下, 可以结合目前的户籍制度, 经村集体民主讨论, 从而划定耕地和宅基地权属。

二、以土地“资本化”为手段来发展我国农村土地银行的现实意义

多年来, 农村为城市输入了大量的资源和财富, 农产品剪刀差以及二元经济结构呈现的城乡巨大差异带来了城乡收入水平差距的不断扩大, 而受制于农村社会保障的缺失和金融支持的严重不足, 农村的“低消费低储蓄”局面一直未能得到根本性的扭转, 这也是我国巨大的潜在内需迟迟未能撬动的最重要的原因。

在市场经济条件下, 一切生产要素都是可以资本化的, 人们的财富其实就是所有要素收入流的贴现, 即“资本价值”的概念。作为稀缺性生产要素的土地当然更不例外, 可以认为土地资本是现阶段农民财富增长的主要途径。我们看到, 每年千万亩的农地随着工业化和城市化而不断升值, 转做非农, 然而大部分收益却没有归农, 农民得到的仅仅是按照农业用途计算的微薄收益, 中间经过各级截留, 真正到农民手上的所剩无几。地利归农, 应当是工业化和城市化带给农民好处的自然结果。

目前, 大部分的农地仍然作为农户家庭保障的基本工具, 而事实上, 这种静态地看待土地的使用价值并没有充分有效地利用其潜在价值。土地与家庭保障等价, 是土地的最后用途也是价值最低的一种用途。从这个层面上来看, 我国的社会保障还有很长的路要走。社会保障作为国家向所有公民提供的公共品, 是不应以市民和农民身份而有所区别的, 即使农民不放弃自己承包的土地经营权也应该有权享受国家提供的社会保障。

而土地银行设立的出发点实际上正是以对农民“还权赋能”为基准, 以土地的“资本化”为手段, 进而使以地方政府为主体来推进的城乡统筹能够体现农民的主体意志, 让农民有自主处置所承包土地的权益, 自主决策资源的配置, 进而使得土地利用效率得到最大程度的提升。土地银行的主要业务是农业用地的流转, 对其进行赋权。由其主导土地流转的权限, 将会在很大程度上改变当前地方政府垄断土地市场的格局。从长远来看, 土地银行的进一步发展将对我国农村经济乃至整个经济体产生深远的影响:

首先, 就农业而言, 土地银行将以“资本化”手段推动农业产业化, 实现农业经济规模化运营。通过土地银行的再组织, 既盘活了农村土地, 又盘活了农村劳动力, 在较大规模土地上实现了农场式经营, 同时使得土地使用更加集约化。与发达国家相比, 我国的土地单产还不算高, 还有很大的提升空间。在农村土地实现较大范围流转的情况下, 能够通过引入新的农业科学技术, 以规模经济来提高土地的使用效率, 这对于提高国家战略层面上的粮食安全大有裨益。

其次, 就服务业而言, 未来我国经济的一个重要发展趋势将是城镇化, 大部分的农民将从农村转移到中心城镇去, 人口居住的相对集中将会带来巨大的生产性和生活性服务业的发展空间 (比如餐饮、旅游、文化培训、金融等) 。而农民可以通过土地银行, 将土地进行抵押, 实现土地经营权的流转, 以此获得的土地增值收益将使得农民获得经常性的资金流支持, 创业的可能性也会变得更大。在土地银行严格规范的管理下, 农民可以不用介入具体的土地流转交易, 也不用担心失去土地的产权, 这也可以大大增强农民在地域上的流动性, 使其能够专心从事非农工作, 达到劳动力资源的高效流动和利用。

总之, 土地银行的建立在很大程度上, 既能解决目前“三农”发展难题的瓶颈, 从根本上保护农民的利益, 保证土地的适当集中和规模化经营, 又能做到与国家层面的宏观经济结构的战略性调整保持一致, 进而有利于实现“一举多赢”的目标。

三、我国土地银行发展要注意的几个问题

土地银行起源于欧美国家, 发展已比较成熟, 其职能不仅包括促进农地的流转, 推动农业生产的发展, 而且更重要的是解决了农业发展和农村建设中资金来源的问题。而对于现阶段我国的土地银行来说却仍然是一个尚未成熟的事物, 我国目前也还没有完全意义上的土地银行, 其职能还仅限于一个中介机构, 没有能够完全地把农民从对土地的依赖中解放出来, 而且由于我国存在的特殊国情带来的种种制约因素使得我国土地银行的发展不能也不应该完全照搬国外的模式。具体而言, 我国土地银行的进一步发展应该着重考虑以下几点问题:

第一, 因地制宜, 与时俱进。我国土地资源分布不均衡, 差异性较大, 在推进土地银行发展的过程中, 最好先选择试点, 再逐步推进, 最后全面展开, 不宜一哄而上, 待确定了较为成功的模式再进行推广。同时, 应该坚持多样化的土地银行形式, 既可以是民间自发、合作社制、委托代理制, 也可以是转让、互换、入股制, 在发展中不断地完善土地银行管理制度。

第二, 土地银行应该一直牢固地确保农户在土地流转过程中处于主体地位。要将土地流转权完全交由农民自主决定, 政府、集体、各类工商企业都应该尊重农民意愿, 维护好农民的利益, 在此基础上做好各自的服务。要把握好原则, 国家制定的土地流转“依法、自愿、有偿”原则和“三不”规定, 目的在于规范土地流转和适度规模经营。要在维护农民利益的前提下, 推动农业规模化和集约化经营。

第三, 要做好价格指导和合约设计。既不能因为农户漫天要价而影响了土地流转和适度规模经营, 也不能因农民急于用钱而低价存入或出租。要有专业的土地评估机构事先对土地面积、质量、类型以及期限内的租金利息做一个公允的评价, 同时在合约期租出土地前, 也要与种粮大户或承租企业就租金达成共识。应该承认土地的差异性, 允许有不同的级差价格存在, 逐步建立合理的土地价格形成机制。与此同时, 要设计好标准化的土地租金合约, 从而使其具备较强的可推广性。合约同时也要就合约到期时有关重要事宜做出交待, 农户可选择续约或重签转租, 或收回, 这样可以解决合约到期出现的资产负债匹配问题, 保证农户在合约期满后“取出”土地的权力, 防止农户“挤兑”土地。

在以上基础上, 还要注意, 要严格依法操作。在征得农户流转土地意愿后土地“存入”土地银行前, 要签订土地流转合同, 合同条款要严谨, 办理程序要严密科学, 不能违反《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》和《物权法》等法律法规, 切实维护好农民对承包土地的一系列权利。

除了以上几点问题之外, 我们还需要考虑目前我国土地银行发展的一个重要体制性障碍, 那就是地方政府的利益刚性可能将成为此次农地制度改革的主要阻力。土地出让收益作为地方政府的第二财政, 对于地方政府来说, 其重要性不言而喻, 如果农地流转收益归农, 地方政府怎么甘心?这一点可能是我们更需要关注的问题。针对这个问题, 应该在地方政府财政收入结构上进行配套改革, 可以考虑增征财产税, 来补偿地方政府的财政收益, 保持地方政府的财政收支平衡。因为随着土地资本属性的强化, 土地流转将会释放更加强大的生产力, 农村经济将变得更加活跃, 财政税收形式也将从一次性的收益转为持续性的财产增值收益, 不仅不会给财政收支带来平衡问题, 而且还会从更大程度上带来双方各自收入的增加, 形成农民与地方政府“双赢”的良好局面。

我们应该认识到, 以土地“资本化”为核心手段来解决农地流转问题的土地银行在未来将会有很大的发展空间, 当然同时, 我们更应该看到土地银行在未来发展中可能存在的各种问题。只有适时推进土地制度的改革, 为土地银行的发展创造一个良好的制度环境, 才能充分发挥土地银行“资本助推器”的重要作用, 为中国农村经济的发展增添强劲的动力。

摘要：建立农村土地银行, 通过农地“资本化”实现土地流转, 推动农地适度规模经营, 是破解目前“三农”问题的必由之路。建立土地银行切合我国实际, 符合农民愿望, 应当把其作为实现农村重大变革的战略之策。对此我们既应该大胆试验, 也需要审慎推进。文章简要地阐述了土地银行的内涵, 重点分析了发展土地银行对于解决农地流转的现实意义, 并提出了我国土地银行在发展中应该注意的几点问题。

关键词：土地银行,农地“资本化”,农地流转

参考文献

[1]、冯子标, 王建功.以土地银行主导农地使用权流转[J].当代经济研究, 2009 (11) .

[2]、周晓林, 罗文斌.国外土地银行运作模式对我国农村改革的启示[J].农村经济, 2009 (6) .

[3]、高永生, 朱连奇.农地流转制度的创新思考——土地银行[J].安徽农业科学, 2009 (30) .

[4]、王铁.建立农村土地银行的战略构想[J].管理世界, 2008 (11) .

篇3：以土地银行主导农地使用权流转

【关 键 词】现代农业 农地使用权 农地使用权流转

一、问题的提出

现代农业是以现代的装备、现代的科技、现代的产业、现代的经营方式、现代的经营理念与现代的人组合而成的一个产业形态。发展现代农业的目的是提高劳动力生产率,提高资源配置效率,提升农业可持续发展的能力,从而提升农业国际竞争力。要实现此目标,农地制度建设是其关键环节。而完善农地使用权流转制度,是该环节的重中之重。十七届三中全会通过的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“完善农地承包经营权权能,加强农地承包经营权流转管理和服务,建立健全农地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿的原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转农地承包经营权。”因此,以农地承包经营权为表现形式的农地使用权流转制度是农村土地在农民集体所有的前提下,在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的基础上,规范农地使用权流转秩序,使农地在交易中与其他生产要素形成最优结合,实现生产效益最大化的制度。对农地承包经营权流转的现状及其存在的问题进行分析,使完善农地使用权流转制度的目标更加明确,其目的使农地资源更有效率地配置,发展现代农业。

二、农地使用权流转的现状及存在的问题

(一)农地使用权流转的现状分析

我国自20世纪80年代农村实行家庭联产承包制以来,逐渐出现了各种各样的农村集体土地在农业用途内土地承包经营权流转的形式,如转包、互换、出租、转让、租赁(包括反租倒包)等形式。农业部1993年进行的抽样调查结果表明,1992年全国有473.3万承包农户转包、转让农地1.161万亩,分别占承包农户总数的2.3%和承包耕地总面积的2.9%。1998年对8省所做调查显示,参与流转的土地只占全部土地的3%～4%,发生面积最广的浙江省也只有7%～8%。[2]但最近几年,由于农村大量富余劳动力跨地区流动,土地经营收益不高,加上地方政府的直接推动,农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计,截止2007年底,全国以各种形式转让经营权的耕地已占承包耕地总面积的6%—8%,发达地区流转的耕地占承包地的比例最高县市达到20～30%,一般超过10%,内地流转的耕地占承包地的比例最高县市达到10～20%左右,一般5%左右。

尽管农地使用权在交易范围、规模呈现不断扩张的趋势,但在立法上,我国对农村土地承包经营权的交易做出了严格的限制。我国最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第95条明文规定:“公民和集体依法对集体所有或国家所有的由集体使用的森林、土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等承包经营的权利和义务,按承包经营合同的规定处理。承包人未经发包人同意擅自转包或转让的无效。”我国的《土地管理法》第15条规定“农民集体所有土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”。此外,农村集体经济组织以外的单位和个人,若要取得城市规划内集体所有土地的使用权,必须通过“先国家征用,再有偿转让”的方式办理。集体经济组织不能直接向集体经济组织以外的民事主体移转农地使用权,这阻碍了农地承包经营权直接进入市场进行交易。

(二)农地使用权流转行为不规范制约了农地使用权流转

《农村土地承包法》第三十三条第一款规定:土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则。但该法第21条承包合同的条款中,并没有规定价格条款。一般来说,土地具有双重属性,即土地资源属性和土地资产属性。而在目前我国农村,普遍把土地只看作是农业生产的资源,不认识、不承认土地资产属性。土地的资产价值得不到应有的体现,被排斥在商品之外,不能进入流通交易。这成为农地交易的最大障碍。造成这种现象的原因是:一是农地交易渠道不畅,范围窄,二是没有完善的中介机构为之服务。由于土地交易与普通商品交易又有很大的区别,其运作程序相当复杂,特别是土地使用权流动涉及到多个主体,即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益,而交易主体的素质参差不齐,无法通曉如此复杂的交易程序,这就要求有完善的中介服务机构为之服务,如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。

三、完善农地使用权流转制度的客观必要性

农地使用权流转制度是市场经济机制的作用下,农地资源在不同经济主体和不同农业用途之间进行配置的法律制度。建立此种制度有其客观必要性和重要的现实意义。

(一)现有农地制度为完善农地使用权流转制度提供了必要前提

1、国家有关农业法律、政策促进了农地使用权流转

我国农地使用权流转政策是十分慎重,逐步放开的,农地交易是逐步发展起来的。农村集体土地使用权交易从自发到合理有序转让、从少到多,完全是国家从我国农村生产关系和生产力发展要求出发,先后出台了允许土地流转的政策、法律、法规,使土地交易在广大农村发展起来,特别是农村劳动力转移较多和经济发达地区。1984年中央1号文件规定:“自留地、承包地均不准买卖,不准出租、不准转作宅基地和其它非农用地”。又规定:“鼓励土地逐步向种田能手集中,社员在承包期内,因无力耕地或转自他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意由社员自找对象,协商转包,但不能擅自改变向集体承包的内容。转包的条件可以根据当地情况由双方商定。”1988年4月七届人大一次会议通过的宪法修订案对总纲第十条增加“土地使用权可以依照法律的规定转让”。

2、稳定与调整的矛盾催生农地使用权流转

为了鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,国家对土地承包经营权实行保护。第二轮土地承包期规定30年不变,这种强调稳定、抑制调整的制度,在缓解土地调整所产生的负面影响的同时,却带来了一个新的问题——土地经营的凝固化。即需要土地的农户无法获得土地(其中包括新增人口需要土地维持生存和就业,善于经营的农户需要土地扩大生产规模等),而想暂时放弃土地的农户又无法摆脱土地的负担(包括因劳动力外流无力耕种情况)。

(二)农村经济发展的新态势是农地使用权流转制度完善的必要条件

1、农业技术进步是农地使用权流转的外在动力

技术与制度的关系是相互促进的辩证关系。从短期看,制度因素往往对技术进步起着重要的作用,有效率的制度会促进技术进步。但从长期看,技术因素则起着决定性作用,并且技术永远是不断发展变化的,基本上不受制度的影响,同时还推动着制度不断地发生变革,以适应技术发展的要求。[3]家庭承包经营制对农业技术进步具有不利影响。首先,家庭承包制的实行使农业分散经营,农地呈条块分割,这种土地规模过小的状况使农户应用农业科技达不到规模效益,一些先进的农用机械,如播种机、收割机、机耕船等和灌溉技术,如喷管、滴灌、排灌等在零碎分散的土地上无法使用,严重阻碍了农业技术的推广和应用。其次,农业在目前的低效率下,单个农户家庭抵御和承担新技术带来风险的能力相当脆弱,在农户没有相应的保障机制和风险分担机制的情况下,将进一步制约农业技术的推广。

2、比较优势是农地使用权流转的内在动力

第一,农户分散经营与规模化经营之间的比较优势。农户分散经营在科技应用、资源运用等方面同社会化大生产不相适应,致使农业生产投入大、产出小、效益低;分散经营也不太适应社会化大市场,由于我国农村社会化服务体系和市场中介组织不健全,以单个农户为单位的经济主体难以承受市场风险,难以及时把握市场动态和信息,容易出现增产不增收的局面。

第二,从事农业与非农产业的比较优势。我国农业生产力水平低,农村经济长期徘徊不前,“九五”时期可以被视为中国农村经济发展进程中的一个转折时期,其间全国农民人均纯收入平均增长率仅为2.89%,增幅呈现逐年下降的趋势,各年的实际增长率分别是9%、4.6%、4.3%、3.8%和1.9%。从城乡居民收入差距的角度看,已从1996年的2.51倍扩大到2000年的2.79倍,到2001年则扩大到2.89倍。农民收入增长的持续低迷,以及城乡居民收入差距的不断扩大,直接影响到占全国人口62.30%(2001年数据)的农民生活水平的提高。农民不愿在农业生产上投入更多的劳力,甚至完全放弃传统的农业生产。同时,随着城镇化的不断发展,大量的农村劳动力进入城市,去寻找新的就业机会。

第三,农业和其他产业资金利用比较优势。农业同其他的产业相比,具有自身的特点:生产周期长,资金回收慢,受自然条件影响大,是一个社会效益高而经济效益低的“弱质”产业。这种特点使农户对农业生产的投资难以“等量资本獲取等量利润”;再加上农业生产具有不可逆性,不能针对市场需求的变化及时调整生产规模,往往导致某一农产品生产过剩。

3、农地使用权流转制度比行政性配置农地资源具有更重要的现实意义

第一,农地使用权流转制度,可以优化农村产业结构和就业结构,促进我国农业从“小农生产方式”向产业化、集约化转变,加快城镇化的步伐。随着农村经济的发展,非农产业在农村经济中占了愈来愈大的比重,大量剩余劳动力转向二、三产业,农村产业结构发生了巨大的变化。发达国家农村经济的特点表现为:专业化程度高,规模经营占主导地位,建立了相当完善的乡村农业社会服务体系,农业管理实现了宏观上的法制化和信息化、微观上的企业化和自动化。

第二,农地使用权的流转制度,可以有效解决土地隐性市场。农地隐性市场主要存在于经济较为发达的城乡结合部,其产生的原因部分在于农民对高收入目标的期望与政府的稳定粮食产量的目标相矛盾。从表面上看,由于农地转为非农地的收益远高于种植业,农村社区和农民自发进入城市土地市场的并不少见,如广州郊区的农村集资房。此外,农村集体、农民个人以土地承包经营出资成立企业也是农地入市的重要方式。

第三,农地使用权的流转制度,是对所有制理论认识的深化。农地使用权,是一种土地使用权,在所有权公有的基础上通过土地所有者的让渡,从所有权中剥离出来,成为一种独立的他物权,属于限制物权的范畴。从限制物权的性质角度来考察,所有者有偿转让使用权后,允许使用者在其所有物上享有用益物权或担保物权,不能直接以所有者的资格行使对财产的支配权。

参考文献:

[1]刘乐山.我国土地使用权流转机制的缺陷与完善[J]当代经济研究,2005(3).

[2][日]速水佑次郎、[美]弗农·拉坦.郭熙保等译.农业发展的国际分析[M].北京:中国社会科学出版.

篇4：以土地银行主导农地使用权流转

关键词：土地银行,农地流转,三权分置

作为河南省农村改革发展综合试验区,信阳市把以土地流转为中心的农村产权制度改革作为试验区建设的核心和关键,其中探索出的“土地银行”模式,有效地促进了农民增收、农业产业化、农村面貌改善,对传统农区农地流转模式的创新具有一定的借鉴意义。本文将在新型农地制度的视角下,介绍江湾“土地银行”的基本运作模式、实践成效与发展困境;同时,为农村“土地银行”的长远发展提出建议。

一、江湾“土地银行”模式分析

光山县江湾村,是河南省农村改革发展综合实验区示范村。为提高土地利用综合效益,避免农户之间自发流转土地产生的纠纷,经村民代表大会讨论、光山县工商行政管理局注册登记,江湾农村土地信用合作社于2009年3月27日正式挂牌成立,成为河南省第一家农村土地信用合作社,并在全省首创“土地银行”模式。

江湾农村土地信用合作社以合作制为基本形式,实行“三权”分离,即村集体拥有土地所有权、农民拥有土地承包权、合作社拥有土地经营权。合作社实行社员代表大会、理事会、监事会的治理结构,并建立了《江湾村农村土地信用合作社章程》、《江湾村农村土地信用合作社财务管理制度》等各项规章制度。在运作过程中,农村土地信用合作社作为土地承包经营权流转的中介组织,吸收“存入”土地(经营权),并经整理形成连片,再“贷出”土地(经营权),以存贷差价获取收益。合作社的收益一部分用于合作社的日常运营开支,一部分作为集体的公共基金用于村内公益项目支出或扩大再生产。农户自愿以流转面积存入合作社,从合作社获取存地利息。这种借用金融业存贷款机制促进农村土地流转和规模经营的运作方式,被外界形象地称为农村“土地银行”。

二、江湾“土地银行”模式成效

江湾“土地银行”是对农地流转模式的新探索,对深化农村土地流转和促进农业适度规模经营有着积极的现实意义。

(一)搭建农地流转平台,农地流转更加规范化

江湾农村土地信用合作社为土地集中提供了很好的渠道,突破了私下流转土地存在的信用障碍和信用风险,避免了土地自发流转过程中可能出现的纠纷,使得存地农户可以安心从事二、三产业或外出务工、经商,土地承贷方可以按约放心实施规模高效农业产业开发,从而使参与土地流转的各方利益都得到切实保护。江湾“土地银行”现已流转农地3 300余亩,占全村农地的94.7%。

(二)农业机械化程度提高,农业产业化经营初具规模

江湾农村土地信用合作社的成立,实现了土地集中规模经营,既提高了生产效率,又降低了生产成本,同时也为农业实用技术的推广应用提供了便利。目前,江湾农村土地信用合作社已建立千亩苗木花卉基地、千亩超级稻生产基地和江湾村的沙特黄梨梨园,基地建设实行三统一:统一机械耕作、统一种植品种、统一技术服务。

(三)促进农村劳动力有序转移,农民收入显著提高

江湾村通过农村土地信用合作社的形式,推动了龙头企业和农民专业合作组织的规模经营,培育了新型农民,使原本仅依靠土地为生的农民就近转移,使外出务工农民“离乡不丢地,不种也收获”,既避免了单个转包的风险,又加快了农民增收。存地的农民除了有每亩400元左右的收入,还有就地就业或者外出务工的收入、国家粮食直补每亩100多元的收入,土地流转以后,农民收入显著提高。

(四)增加集体经济收入,加快新农村建设步伐

农村土地信用合作社的成立,使村集体增强了经济实力,解决了有心办事但无力办事的问题。江湾农村土地信用合作社现支付农民的存地租金为400元 / 亩,贷出土地费用为450元 / 亩,其间50元的差价作为集体收入。同时,江湾村以土地流转为契机,采取土地互换、拆旧宅划新宅、整治空心村等措施完成了集体建设用地集约调整,现已建成拥有600多户居民的信阳市最大农村社区———江湾新型社区。

三、江湾“土地银行”面临的困境

(一)农地价格评估不规范

土地银行的业务主要是存贷地,存地时土地银行需要支付存地租金,而存地租金的确定一般需要专业的土地评估机构来完成,评估的利益方涉及到租户、贷户及土地银行三方,所以租金的确定必须科学合理,主要是针对土地的土质、地理位置、土壤肥沃程度等来进行评估。但现行的土地银行对土地的估价紧紧根据对土地未来创造利益的预期,这个预期肯定是保守的,土地收益的被低估的现象普遍存在,对于租地的农户来说,是不公平的。

(二)设立制度不健全

一是体现在农村土地银行的设立主体上。农村土地银行作为农村土地流转的创新,集体组织理应代表农民成为农村土地创新的主体。但实践中各级政府往往占据主导地位,忽视农民真实意愿,以行政命令方式推动土地银行发展。二是体现在农村土地银行的资金制度上。农村土地银行多以财政资金为基础,由政府出资,也有村委会资金投入,资金来源单一。农村土地开发利用需要大量资金投入,单纯依靠财政扶持,不仅会造成政府财政压力,也会导致政府因出资人身份,剥夺农民土地创新的主体地位,忽视农民权益。

(三)农地融资创新不足

我国土地银行的性质还有很大一部分包含土地流转中介的特点。这种由于地区发展需要而摸索出来的新形式的组织,其自身没有融资的功能,而租地的种田大户或者企业的贷款就会受限制,即这些贷地方不能从土地银行得到充足的资金支持,资金的来源只能通过自身的财产抵押才能贷得。因而,目前的土地银行存在严重的融资能力不足,甚至说是没有融资的资格。土地银行建立的初衷是把商业银行的运作模式引进土地流转,但商业银行的业务在土地银行的运行中并没有得到很好的体现,如果长期发展下去,土地银行存在的价值将会越来越小。

(四)专业人才队伍缺乏

借鉴台湾地区农地银行的先进经验我们可以发现,在台湾地区农地银行发挥作用的同时,行政部门和农会还会提供各项专业服务,包括提供农业专业训练、协助加入产销班、帮忙寻找代耕的专业农夫。农地银行也培育出了一批专业素养好、服务意识强的专业的土地估价人员、政策宣讲员、技术指导员等,为台湾地区农业的发展带来了很大的助力。而在“江湾模式”中却缺乏这样的一支专业人才队伍,虽然当地农业部门在这方面有一定的扶持,但是依然缺乏农业技术员,缺乏相关土地定级经验的专业人才,缺乏熟悉计算机操作的人员。

四、江湾“土地银行”发展的建议

(一)规范农地流转价格评估机制

关于土地的定价,必须遵循兼顾各方利益主体,公平公正的原则,同时又要结合农地自身的经济规律,这样,建立一个完善统一的第三方估价机构就显得十分必要。首先,定价机构的设立应符合法律的有关规定,同时必须得到有关部门的允许;其次,建立起来的估价机构,需对土地银行负责,同时要制定相应的评价体系和评价程序,并对估价的土地做记录,以备以后估价做参考;最后就是估价机构的工作人员需取得相应的资格证,资格的颁发需是政府组织,以免影响评价结果的真实性和准确性。

(二)完善农村土地银行设立制度

农村土地银行的设立主体和资本制度是其健康运行的前提。一方面要完善其设立主体制度,保障农民主体地位。只有明确农民的农村土地银行主体地位,才能切实保障农民土地的权利。单个农民行使土地权利显然不符合实际情况,因此需要村民选举专门的农村土地资源管理机构,负责农村土地日常管理和开发,代表农民来实现土地权利,获取土地利益。另一方面,要健全农村土地银行资本制度。农村土地银行的设立与运行仅靠农民资金投入远远不足,因此要通过股权转让、土地债券发行和土地抵押等方式形成多元化资金来源渠道,满足土地银行发展的资金需求。

(三)创新农地流转融资渠道

就土地银行现行的业务发展来看,要想很好发展下去,首先需要拓宽业务范围,不能仅停留在简单的租贷地上,应该延续商业银行的业务,将土地贷款、保险、存款等业务引进。其中最重要的就是农业贷款,商业银行的农业贷款难度很大,如果贷款由土地银行来完成,对于解决农业的保险问题将起到至关重要的作用。对于土地流转后需要的成本投入,也就是土地银行的融资问题,不能仅仅依靠民间投资,必须拓宽融资渠道。

(四)加强政府扶持力度及相关配套措施

农地对于农民来说起到保障最广大人民生存的作用。提高土地的产出效率是保障农民经济来源的最直接有效的手段。现行土地的产出,不仅仅是劳动力和肥料的投入,更多的应该是机械和科技的投入,如良种、作物收种的专业机器等,而土地的规模经营更需要这些现代农业科技的投入。就农户自身而言,这些农业科技的成本还是很大的,必须依靠政府的扶持降低投入的成本,才能更好地应用现代农业技术,促进农地的规模化经营,实现农业现代化。政府可以从以下几方面入手:一是加强对于土地银行设立的政策支持,使土地银行自身发展得到法律保障;二是出台具体的土地流转规定,以规范土地市场行为;三是对于土地银行的经营给予资金支持,并将其纳入三农范围。与此同时,还需要政府完善相应的配套措施,如对农业保险加以扶持,不断完善农村的养老保险制度,解决租地农户的后顾之忧。这些对于土地银行的发展都有积极的作用。

参考文献

[1]温修春.中介组织视角下我国农村土地银行产生的博弈分析[J].江苏大学学报,2015,(1):97-90.

[2]阮小莉,彭嫦燕.农地流转与农村土地银行互动持续发展模式探析——基于四川省彭州市土地银行实践[J].农业经济问题,2014,(6):54-59.

[3]黄莹莹.统筹城乡背景下农村土地“三权分置”机制研究[J].科技广场,2015,(1):180-185.

篇5：以土地银行主导农地使用权流转

关键词：农地资源；流转迹象；用途规划；占卜平衡；制度改良

前言：所谓的科学土地资源管理制度就是针对目前农地结构进行合理规划，运用严格的用途规范理念进行资源市场化转变，但是疏导过程中有关原有管理制度产生明显漏洞反应，相应地制约整体管理秩序的推行进度，使得大部分土地资源保护力度流失，难以促成经济和谐发展指标的实现结果。如若相关管制人员能够利用土地管理制度进行农村土地格局合理改造，同时充分协调各类环境、经济保护能效，相信必将为后期社会可持续发展事业灌输更多适应活力。

一、农地流转内涵机理论述

农村土地管理制度经由一定社会经济文化背景渲染，有关归属权以及利用秩序产生全新形态的变化反应，其间涉及单位成员与土地资源之间的交互式关联特征清晰呈现，这方面特性效应已经在法制层面上得到充分体现。实际上农村土地使用权存在一定阶段的流转反应，主要是指承包人在合法经营期间享受必要的转包、租赁以及出让资格，依照目前我国相关制度格式鉴定，这类所有权将交由国家集体掌管，严禁一切随意流转处置行为滋生，一切买卖行为都不具备法定实效价值。所以，这部分流转过程中实质上是资源使用权的转移迹象，就是说农地性质保持不变，但是使用主体会相应的产生挪移现象，这就需要依靠目前市场吸引力度加以规划引导。

二、土地用途管理制度现实存在意义研究

经由我国标准土地管理法令规范总结，涉及特定土地用途管制制度长期执行，其中对于农地承包经营模式上保留原有用途把握指标，同时设定相应边界分划格式，强制内部流转实效滋生，相应为内部合法章程调试提供技术保障效应。按照上述内容陈述，农村土地资源流转必将换取一定程度的社会、经济效益，对于特殊地域经济秩序调整辅助功效重大。

首先，有利于合理转移农村地区劳动力格局，促进农村经济秩序的合理调试。面对当前市场结构的不断更新迹象，单纯依靠粮食换取经济成果已经难以迎合村民综合素质完善需求，这就令当地人民积极生产意识下降，一般不会将注意力集中投射在农地保护之上。面对此类局势，涉及农村劳动力合理配置需求逐渐浮出水面，剩余劳动力开始针对后期广泛就业渠道进行多元层面审视，开始适当外出务工以丰富自身收入。可以说，农地资源流转能够更加科学地转移这部分劳动力，为后期社会整体经济秩序调整保驾护航。

其次，加快农村产业格局调整步伐，促使生产要素的进一步优化配置。农地流转，能够长期督促各类生产要素及时转入到合理机制层面之内，同时发挥其标准组合实效价值，确保阶段经营经验的再次沉淀。目前我国大部分农村生产力已经透过原本手工作业向半机械形态转化，其间生产要素也发生相应的变化。但是农地流转仍旧能够换取必要的规模化种植功效，全程推动机械规模化辅助功效滋生，为创新农产品集约化输出延展更多衔接端口。另一方面，涉及农业结构的全面调整以及区域经营前景的开拓价值应该得到有机重视，一些创新经营个体能够充分激活灵活生产机制，形成系统基地形态，透过某种层面上调整我国农业专业化布局限制效应，将单位产品质量发挥到最优状态，稳固后期标准化产业面貌的扩张局势。

三、完善我国土地用途管制制度体系的细化措施分析

土地政策蕴含着一定程度的系统特性，全程需要借助标准化管理制度予以市场规范秩序调节，这类理念目前已经作为我国农地流转过程中高度关注的细节问题，并且透过日常管理核心建立总体规划空间。经过实践经验证明，此类制度格式在我国现有耕地资源保护工作上产生极为重要的辅助功效，使得既定土地资源流转特质充分呈现，必要时对社会经济基础结构做出相应稳固保护。但是目前此类制度内部仍旧存在许多限制效应，包括政府监督力度不足，法制内涵机理紊乱等现象，以上问题都相应制约土地用途管理制度的高度实现成果。所以，规范主体必须主动结合市场规范机制以及相应法制内涵予以细心调节，争取从中构建富有中国特色的专业土地用途管制体系。

（一）土地用途秩序监督与执法效应的强化

农地流转现象本就是有利于开创农村经济繁荣格局的有力举措，其中既定资源形态全面呈现，但是不乏为了换取经济利益而违背制度内涵的行为。主要由于不同地区执法力度不严且处罚态度不够坚决现象引起，造成实际违法成本过低迹象，农地流转秩序也将因此产生混乱反应。所以，必须全面肃清土地用途管制秩序交织隐患，全程完善占补平衡机制，将一切违法行为扼杀在摇篮之中，最终完全树立起法律权威效应，这样才能在农地资源保护道路上换取更多的认同成果，为后期社会经济结构创新改造灌输充分适应活力。

（二）土地流转过程中土地用途管制制度的有机完善

第一，对变更耕地的使用用途的农地流转应当设置前置许可程序，通过前置许可程序的设立来监督农地流转过程中的土地使用变化情况，从根本上来保护耕地。

第二，创新与落实耕地保护机制与责任，耕地保护、粮食生产的主体在于农民，我国法律规定，各级政府应当保护耕地、保障粮食安全，而农民却承担了这些义务，政府应当给予农民相应的经济补偿，这也充分的符合“以城带乡、以工促农”的必然要求。

第三，從机制上、法律上来建立与完善这一制度的配套改革，把农地流转纳入规范化、法制化的管理轨道，严格遵守土地利用总体规划，严格用途管理的前提下，允许农地的流转。

结语：经过上述改革政策调试，我国目前土地管理制度已经基本趋近于完善形态，相信长此以往必将为后期社会经济与生态环境和谐发展奠定深刻适应基础。

参考文献：

[1]郭晓莉.河南省农村土地流转及存在风险问题研究[J].消费导刊，2009，28（24）：104-106.

[2]韩利琳.中国农村土地流转法律制度特征探析[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2009，10（06）：98-99.

篇6：以土地银行主导农地使用权流转

关键词：农地流转,“行政主导”,承包制

一、新时期中国农地流转政策的演进历程

回顾新时期中国农村土地流转历程, 其起点必然要回溯至家庭联产承包责任制的发端及确立, 这一带有里程碑意义的事件上来。因为, 两者不仅在产生时间上相近, 更重要的是, 家庭联产承包制为农地流转提供了的制度基础, 运行框架和发展方向。两者的关系是紧密相关、彼此依存的。

中国农村的家庭联产承包责任制, 发轫于20世纪70年末80年代初, 首先秘密出现在农村贫穷地区。其中的典型代表是安徽凤阳县小岗村。“小岗模式”在1982年由中共中央发布第一个农村工作1号文件予以认可, 随之“分田单干”由地下转入地上。经过两年的大力推广, 到1984年即在全国普遍实行。随着土地承包到户, 农户自发的土地流转开始出现。1984年, 中共中央发布第3个农村工作1号文件, 其中明确规定, “鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内, 因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的, 可以将土地交由集体统一安排, 也可以由社员自找对象协商转包”。

20世纪90年代之后, 随着对家庭承包制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张不断升温, 一些地方出现了集体多留机动地、搞“两田制”以及借农业结构调整的名义减少甚至收回农户承包地的现象。中央政府一方面纠正此类偏差, 另一方面, 坚持了推进土地流转和发展适度规模经营的政策。1993年11月, 《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确规定:家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制, 是中国农村的一项基本制度, 要长期稳定和不断完善。”同时指出, “在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下, 经发包方同意, 允许土地使用权依法有偿转让。”

2001年, 中央发出了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件, 对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定。提出“农村土地流转的主体是农户, 土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则”。2002年颁布的《农村土地承包法》坚持了上述关于土地流转的规定, 指出土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则, “任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转”;强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。2008年, 中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 对土地承包权流转市场进行了更系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营”基础上, 强调了土地承包经营权的流转要做到三个“不得”, 即“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”。

从以上陈述中可以看出, 三十年来, 农村改革的推进和家庭联产承包责任制的探索方向是明确的, 即既强调对大部分地区农地承包经营权的稳定和保护, 也顾及部分地区农村劳动力转移以及推进土地适度规模经营的现实需要, 努力为农村结构变革条件下土地规模的经营和农业现代化发展提供政策规范。而与农村改革相随始终的是不断破除地方“行政力量”的障碍, 以维护农户的主体地位, 保障农民的合法权益。纵观三十年的农村改革打上了鲜明的去行政干扰的烙印。当然, 直到今天这一改革的主要障碍非但并没有完全消除, 甚至已成为当前农地流转中的突出的和带有根本性的问题。

二、当前中国农村中承包地流转的主要问题

一方面, 在近几年各地关于土地流转的调查报告普遍指出当地土地流转的状况是, 流转面积不大、比例不高。另一方面, 各地政党委和政府打着建设新农村, 使村民生活富裕的旗号积极推动土地流转。在土地承包经营的现状下, 地方政府认为只有实现规模经营, 才能提高效益实现富裕。因此, 政府出台各种政策措施, 促进土地流转, 以实现规模经营。由此, 在新农村建设中, 许多地方把本该由承包户自发流转的民事行为, 变为了政府主导的行政行为。这样的农地流转必然存在以下问题:

1. 强制农户流转承包地。

由基层政府主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。《土地承包法》第33条明确规定:“土地承包经营权的转让必循遵循平等协商、自愿、有偿的原则, 任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。”第34条规定:“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式。农村土地的所有权虽然属于集体所有, 但农户土地的承包经营权起着限制集体所有权的作用, 集体组织不得流转土地承包经营权, 农户对非法干涉有权对抗。”基层政府主导下的土地承包经营权的流转显然是违法的。

2. 强行改变土地用途。

土地承包经营权的标的是农业土地, 主要是耕地。土地承包经营权作为设定于农民集体土地所有权之上的用益物权是一种他物权, 土地承包经营权人只能在特定范围内直接支配土地, 也就是在农业用地和经营农业的目的范围内支配土地。超越法定目的范围就没有支配权利, 其支配不仅是无权支配, 而且是违法的。因此, 土地承包经营权的流转不得改变土地的农业用途。而由基层政府主导的土地流转中, 往往为了追求经济利益而实施改变土地农业用途的违法行为。

3. 土地流转资本主义化。

所谓土地流转的资本主义化, 即指土地在经过流转后成为了私人资本。这样一来, 土地流转的目的就成了满足私人资本盈利的纯商业行为。而作为土地权利人的农户却不能享有土地流转带来的利益。农村的承包地是农民的生存保障, 也是国家粮食安全的保障。而在政府和村委会主导的承包地流转过程中, 往往在追求规模效益的借口下, 强行将土地流转给公司, 农民只能收取固定的微薄租金, 从而将土地变为公司的资本。公司将土地投资经营高效农业或非农业, 其取得的利润与农民无关。只领到租金的农民变为雇佣劳动者或者失业者, 土地完全成为私人资本, 不再为农民发挥社会保障的功能。

三、应对当前农地经营权流转问题的建议

1. 正确定位当前农村中承包地流转政策。

关于当前土地流转政策, 早在党的十一届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》中就有明确的阐述, 其基本精神就是要在稳定和完善农村基本经营制度的前提下, 完善土地承包经营权的权能, 依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。土地承包经营权的流转, 不得改变土地集体所有的性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民的土地承包权益。这么明确的政策, 在执行中却走了样。许多地方对土地流转的意义存在选择性的“理解偏差”, 一味把规模经营和规模效益作为政策的核心, 极力贬低家庭承包经营在农业生产和农村经济中的作用。因而, 政府替农民做主强制推行土地流转。这样就出现了大量违背中央政策和国家法律的情况。应当深刻反思和切实纠正这种错误的地方政策。

2. 保障农民劳动权益的实现。

承包地的基本意义就是耕者有其田。承包地不仅是农民的财产, 也是其基本的劳动条件, 如果通过强制流转将承包地变为私人公司的资本, 就剥夺了农民的劳动权利, 使其失地失业。这样, 资本创造再大的效益也就丧失了意义。中央政策规定有条件的地方发展适度规模经营, 这里的条件首先是保障转出土地的农民的就业。《农村土地承包法》第41条规定, “承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源, 经发包方同意, 可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户, 由该农户同发包方确立新的承包关系。”这些规定对保障土地转出农民的就业和生活都是有意义的。

3. 追究违法流转农地行政主体的责任。

违法强制流转农民承包地、强占土地的行为, 是对农民财产的严重侵害, 应当通过行政、刑事和民事责任予以追究。对政府违法流转土地应当建立严格的问责机制, 由上级政府、农业主管部门、土地管理和土地督察部门严格地联合问责, 追究其行政责任, 就有问责权的任何一个部门都应当有首问职责, 问责滞后与失职的应当追究各个问责部门的责任。

参考文献

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[2]京天则经济研究所《中国土地问题》课题组.土地流转与农业现代化[J].管理世界, 2010, (7) .

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