环保依法行政问题初探

环保依法行政问题初探（精选6篇）

篇1：环保依法行政问题初探

我市环保依法行政如何突破困境初探

加强环保依法行政工作，是全面贯彻落实依法治国基本方略和建设“法治眉山”的重要举措，是推进环保部门依法行政、建设法治眉山的重要抓手，也是构建和谐眉山的重要保障。当前全市环境形势十分严峻，总量减排、污染防治任务十分艰巨，加强环保依法行政已刻不容缓，如何突破环保依法行政困境已经成为加强环境保护工作的重中之重。

一、我市推进环保依法行政现状

2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》下发后，全市环保部门加强组织领导，把依法行政工作作为环保工作的重点，坚持一把手负总责，明确目标责任，实行目标管理。几年来，通过不懈努力，环境管理逐步走上依法办事正轨,依法行政水平逐步提高，主要体现在以下几个方面：

（一）法制机构和队伍建设得到不断加强。全市环保部门单独设置法制机构3个，设置兼职法制审查职能机构3个，加强法制机构建设，不断充实法制工作人员，落实法制工作经费，取得了较好的效果。

（二）依法行政意识不断增强。近年来，我市环保系统通过加强学习培训制度建设，加大学习培训力度，采取领导干部学法用法培训、集中培训、选派培训、开展专题讲座、学习讨论、案

例分析讲解等多种形式组织开展培训教育，充分提高了环保行政执行人员对依法行政的深刻认识，依法行政意识得到不断增强。

（三）行政决策机制进一步健全。全市环保部门切实加强行政决策机制建设工作，建立健全合法、科学、民主的行政决策，进一步增强行政决策透明度和公众参与度。调研表明，全市环保部门在做出重大事项决策时，都能事前由法制机构进行合法性审查，有力促进了环保行政决策更加科学、规范和透明。

（四）行政执法程序进一步规范。近年来，全市环保部门积极倡导“以人为本、执法为民”的执法理念，改进执法作风，规范执法行为，全面落实行政执法责任制的各项要求，通过开展案卷评查、行风评议、办案能手评选、执法规范年等活动，进一步规范行政执法行为，较大提高了行政效能。

（五）行政监督机制进一步完善。近年来，全市环保部门建立了完善了依法行政评议考核制度、行政执法程序制度、行政复议及应诉制度、业务培训制度、行风监督员制度、首问负责制度、服务承诺制度、限时办理制度和责任追究等20余项制度，进一步强化规范性文件备案审查，规范环保行政处罚自由裁量，严格执行各项工作制度，行政监督机制得到较大完善。

（六）行政调解机制初显成效。全市环保部门大力开展环境矛盾纠纷排查调查工作，积极探索预防和解决环境污染矛盾纠纷新方法、新机制，积极完善信访工作机制，不断涌现好的经验和 2

做法，有效发挥了行政调解职能作用，大量环境矛盾纠纷得到了依法妥善处理。

二、存在的问题

全市环保依法行政工作虽然取得了较大进展和一定成效，但同时我们也要清醒认识到，各区县推进环保依法行政还不平衡，与法治建设要求还存在较大差距，仍然存在诸多问题，主要表现在：

（一）行政职权机构设置不尽完善

全市环保行政部门设置行政职权科、队、股29个，其中环境监察执法机构7个，行政审批、许可机构18个，法制审查机构4个，除环境监察执法机构全部设置到位外，行政审批、许可、法制审查机构设置不尽完善，比较混乱，混岗混编、权责不清、岗位虚设现象比较突出，特别是法制审查机构设置很不健全，岗责不明确，个别区县环保局甚至没有法制审查机构。我市区县环保部门依法行政职权机构设置不尽完善，力量单薄，一个科室、大队要同时应对市局几个口径的工作，一个行政执法人员要兼任几项环境执法工作，工作任务重、工作质量难以保证。比如，青神县环保局环境监察人员编制为4人，而实际从事环境执法业务的仅有2人，而这2人除要承担全县重点污染源的监督管理任务外，还要对口应对核与辐射安全监管工作，工作任务相当繁重，导致依法行政效率和质量受到制约和影响。

（二）行政岗位人员配置不到位

全市行政执法岗位核编129个，其中市局22名，东坡区23名，仁寿县22名，彭山县17名，洪雅县16名，丹棱县14名，青神县15名，而实际在岗人员55人，其中市局13人，东坡区11人，仁寿县6人，彭山县11人，洪雅县3人，丹棱县5人，青神县6人，大量在编人员被抽调到其他科室开展工作，仅市环境监察执法支队就有6人被抽调到市局机关有关科室工作，其他区县也普遍存在这样的问题。

（三）行政执法岗位人员素质参差不齐。

全市环保系统共有行政执法岗位工作人员89名，其中35岁以下的54名，占60.6%，35岁～45岁的25名，占28.1%，45岁及以上的10名，占11.3%；大学文化程度的58名，大专文化程度的25名，中专（高中）及以下文化程度的6名，大专及以上文化程度人员占总数的93.3%；环境、法学专业人员25名，非环境、法学专业人员64名，环境、法学专业人员仅占28.1%；参加专业执法培训并执证上岗位的85名，占总数的95.5%。

部分环保行政工作人员对依法行政意识不强,随意行政，方式简单，对相关法律法规理解肤浅,执行法律法规程序不规范，证据意识不强，自由裁量把握不准，行政执法素质与当前环境形势和任务不相适应，严重缺乏既懂法又熟悉环保业务的行政工作人员。区县环保局行政处罚过程中还存在较多不规范的问题，比如证据收集不全面、不合法或取证马虎，有的只凭一份谈话笔录就处罚；一些行政处罚法律文书制作不够规范．不能正确适用法律法规条

文，违法事实与处罚依据条款不相对应，有的甚至引用已废止的法律法规条文。

除市、区县环境监察执法人员专业对口性较好外，行政许可、审批和法制审查工作人员大都是半路出家，不熟悉企业的工艺流程、污染治理工艺，不熟悉环境监管法律法规，很难适应环境管理工作需要。

（四）行政执法能力和水平严重不足

基层环保部门行政人员少,工作任务繁重，普遍存在一身兼数职的现象，还存在装备差、工作经费难保障的严重问题，大部分基层环保部门执法职能装备远远达不到标准，应急能力差。同时，大部分基层环境监测机构建设滞后，监测设备严重缺乏，专业人员少，监测水平受限，一定程度上影响了行政执法能力和水平的提高。

（五）依法行政力度不均衡

我市环境执法力度有较明显的不均衡性。就总体而言，与地方经济社会发展水平呈一定相关性。

全市环保部门在对环境违法行为实施环境行政处罚上表现出了较强的地区差异，处罚方式多以警告、限期整改为主，罚款行政处罚极少。以对给予环境违法企业罚款行政处罚为例，2009，全市环境罚款行政处罚案件数为0；2010年全市环境罚款行政处罚案件基本情况是：市级15件70万元，东坡区0件，仁寿县0件，彭山县3件6万元，洪雅县1件0.5万元，丹棱县0件，青

神县4件15万元，从上表明，个别区县几年来甚至连一件罚款行政处罚案件都没有办理过，全市依法行政力度存在明显地区差异。

（六）环保依法行政难的问题还在较大程度和范围内存在 1.对家庭作坊式违法排污执法难。绝大多数农村畜禽、渔业养殖、泡菜加工家庭作坊式业主未办理审批手续，生产废水未作处理直排外环境，尽管多年来基层环保部门不断加大执法力度，但因业主环保意识不强，抵触情绪大，使得执法成本大大增加，执法效果也大打折扣，通过各种办法阻碍执法、暴力抗法时有发生。

2.对偷排污染企业执法难度大。部分中小规模以下企业由于受市场行情影响，注重追求经济效益，不愿承担过大污染治理成本，经常各种偷排手段来规避环境监管。

3.对小“三产”环境违法行为执法难。一些小“三产”企业规模小，点多面广，生产工艺落后，无证经营生产，无任何污染治理设施，经常与环境监察执法人员玩“猫捉老鼠”游戏，执法检查难度大。

（七）环保依法行政培训和宣传工作不到位

环保依法行政培训还存在模式单

一、内容不够全面、考核机制不健全等较多问题。虽然近几年来，我市环保部门相继组织近200人次参加国家、省、市、区县组织的各类培训，但培训效果不甚理想，类似培训缺乏有效考核认定标准，培训内容、方式与环保依法行政实践结合性不强。另外，环保依法行政法制宣传工

作基本上只停留在环保系统内部，对市级部门、区县党委、政府及部门和乡镇党委、政府的环保法制宣传工作基本上还是空白，对社会公众环保法制宣传还只局限于“五五”普法日、世界环境日宣传活动，宣传形式单一，宣传内容有限，宣传效果不明显。

（八）环境污染司法救济困难

1.受害人起诉难。由于讼诉主体受限、举证困难以及诉讼成本高等原因，致使受害人在起诉环境污染者时困难重重，给环境司法造成了很大障碍。

2.受害人举证困难。现行法律虽然也规定了举证责任倒置原则，但在环境侵权纠纷中，受害人相对于排污者来说处于社会弱势地位，很难取得受害事实相关的证据，而且环境侵害明显化过程较长，不同时期受害症状也不一样。

3.诉讼时效过短。我国《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时计算。”也就是说，在一般情况下，我国法律对超过3年的环境民事权利不再予以保护。然而该规定显然是与环境侵害的特征不相适应的。

三、原因分析

（一）环境立法滞后

从1979年颁布《环境保护法》以来，我国加大了环境立法工作力度，逐步建立与完善了环境保护法律体系，颁布制定了近30部环境保护法律、60余项行政法规、800余项环境保护标准。但

随着环境管理工作的不断发展变化，环保法律法规标准的立、改、废工作相对滞后，离环境管理要求还存在差距。

个别领域缺乏实体环保法，环保程序法规定较少，一些实体环保法操作性不强，给当前的环保依法行政造成困扰。比如，《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位，但对哪些情形属于“严重污染”却未明确；《噪声污染防治法》、《大气污染防治法》和《固废污染防治法》无配套的实施细则；《噪声污染防治法》第二十三条规定，在城市范围内向周围生活环境排放工业噪声的，应当符合国家规定的工业企业厂界环境噪声排放标准，但对这种违法行为并没有规定对应处罚条款；《标准法》规定，企业排放污染物浓度超出国家强制性排放标准即违法，即“超标即违法”，而《噪声污染防治法》第五十条规定，环保部门对企事业单位噪声超标排放行为实施处罚的必要前提是该单位未经环保部门批准、擅自拆除或者闲置环境噪声污染防治设施，这显然与“超标即违法”的原则相矛盾。

（二）地方行政干预还不同程度存在

个别区县党委、政府对环境保护认识不到位，少数领导片面理解“发展是硬道理”，甚至不惜以牺牲环境为代价追求眼前、局部经济效益，不按程序和规定盲目引进不符合产业政策和环保要求的企业，纵容企业环境违法行为，利用职权向环保部门施加压力，致使环保依法行政受到较大阻碍。比如，某县县政府准备引进一个高污染企业，为使企业顺利进行该县产业规划园区，县政

府某领导多次打电话、约见该县环保局领导和行政管理工作人员，对该企业环评审批提出不合法要求，致使环保部门面临巨大压力。

（三）环境依法行政各项制度落实不到位

1.“查处分离”原则在全市范围内尚未全面开展。目前全市的环境行政处罚中除了市局实现了查处分离，其他区县现场调查取证和行政处罚都未实现全面分离，增大了现场调查人员工作量同时也使行政自由裁量权无法受到监督。

2.重大案件审议制度落实不到位。部分区县环保局对重大案件审议制度执行不到位，不按案审程序进行审议，个别区县甚至没有建立重大案件审议制度，采取局内勾兑、个人独断进行定案，导致执法人员行政自由裁量权无法受到监督。

（四）环境管理体制不科学

在我国现行的“统一领导、分级负责”的环境管理体制下，环保部门上级对下级只有业务指导关系，而人事、行政经费、装备配置管理却在各级政府，使得地方环保依法行政主动性受到牵制。

环境执法权保障力度不够，比如，对于环境行政处罚决定，因环保部门无强制执行权，往往行政相对人不按期履行，而申请法院强制执行，法院则需该行政处罚决定做出两个半月或更长时间后（如当事人申请行政复议或诉讼）才予受理，致使环保执法不到位，环境违法行为经常处于持续状态。

环境依法行政主体呈现多元化趋势，各执法部门协调难以开展。《环保法》第七条规定“县级以上地方人民政府环境保护行政

主管部门，对本辖区环境保护工作实施统一监督管理”，同时又规定公安、交通、铁道、民航等部门依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理，土地、矿产、林业、水利等部门依照有关法律规定对资源的保护实施监督管理。由于本位主义思想严重，各执法部门很难形成合力，时常发生对本部门有利的事情 “打篮球”，无利的事情“踢皮球”的现象。比如建设项目需要立项审批时，有意绕过环评审批，建成后产生环境污染，就把问题推给环保部门。又如，在噪声环保、农村环保、饮用水水源保护、二氧化硫排污费征收等方面，都存在着部门环境执法的不协调现象。

（五）环保依法行政缺乏社会环境法治意识支持

1.排污主体环保意识不强，履行环保法律法规不到位。未批先建、“三同时”履行不到位等现象在全市普遍存在。2009年，全市投资100万元规模以上新开工建设项目1524个，未经环评审批就擅自开工建设的项目就有1388个，高达91.1%；2010年，全市投资100万元规模以上新开工建设项目1725个，未经环评审批就擅自开工建设的项目就有1612个，高达93.4%。2009年，全市经环评审批建设项目有136个，未执行竣工验收的有95个，占69.9%；2010年，全市经环评审批建设项目有113个，未执行竣工验收的有88个，占77.9%。

2.社会公众参与意识不强。社会公众由于长期受“义务本位”影响,环境法律意识还比较淡薄,对待环境污染问题往往采取“事不关已，高高挂起”的态度，加之缺乏公众参与环保的工作机制，使

得环保依法行政民主性受到损害,降低了环境依法行政效率和质量。

（六）环境守法成本高、违法成本低

企业治污设施建设和运行成本普遍较高，由于规模和技术限制等因素，污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。这种情况下，污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境，违法者甚至把罚款理解成环保部门对排污的认可。

（七）环境保护问责制落实不到位

近年来，虽然将污染物减排、总量控制、环境质量作为对地方政府目标考核重要内容，甚至实行一票否决，基层各级领导也确实引起了高度重视，但在环保问责机制落实上还不到位，对党政部门及领导干部实施考核时环保绩效权重不大，经济发展指标与环境质量指标不平衡。

四、对策研究

当前，我市环保依法行政所存在的上述问题，严重阻碍了依法行政进程，影响了依法行政效能，为清除这些障碍，提高环保依法行政质量和水平，实现环保依法行政目标，调研组经讨论研究，提出如下对策。

（一）完善环境立法

以“可持续发展”思想指导环境立法的，修改完善环境执法法律体系，完善建立环境行政程序法，建立环境行政纠纷调解法，增强环境依法行政的可操作性，提高法律的预见性和前瞻性。为

切实解决“企业环境违法成本低、守法成本高”的问题，建议从立法层面加大对违法企业的处罚力度；为切实解决“环保执法不到位”的问题，建议从立法层面赋予环保部门执法强制手段。

（二）建立科学、有效的环保监管体系

根据环保法律、法规和关部门分工负责制度的规定，明确了相关部门环保职责，重点理顺与发展委、经信贸、国土资源、农业、卫生、水务、规划、住建、林业、公安、工商等部门的关系，优化环保依法行政的外部条件，环保部门切实履行好环境统一监管职责，努力争取有关部门支持，主动配合人大常委会的执法监督和政府组织的环境执法检查，如实汇报本地区环保依法行政工作中存在的问题和困难，虚心听取和接受人大、政府对环保依法行政工作的批评监督，争取人大、政府、政协对环境依法行政工作的理解和支持，以利解决本地区环保依法行政中的难点和热点问题。

（三）加强环保依法行政队伍建设

1.要把好入口关，建立进入门槛和淘汰机制，保证高素质的人员进入到环境管理队伍，把低素质人员淘汰出局。

2.要明确环保依法行政工作职责和权限，避免职能或交叉重叠或管理空白，杜绝遇事推诿或超越权限的情况出现。

3.要严格实施环境监管队伍工作考核和责任追究制度，科学规划设置考核内容，比如环评审批考核与减排挂钩、排污许可与达标排放挂钩，通过考核奖勤罚懒，扬优抑劣。

4.要全面提升环境管理人员的素质和执法能力，采取开展环保专业知识讲座、集中学习环保法律法规、定期开展依法行政工作经验交流、组织研讨典型案例、组织考察学习等方式，加大对环保管理工作人员的教育培训，全面提升环境管理人员基本素质和执法水平。

（四）切实加强环保依法行政保障力度

1.硬件方面包括机构、人员、设备、经费等要随着环境监管工作量的增加而相应增加。

2.软件方面要加强环境保护法律法规的宣传教育，提高全民的环境保护意识，增强社会各界尤其是地方各级党员领导干部、企事业单位负责人带头遵守环境保护法律法规的自觉性，把污染减排、生态保护、资源能源投入产出比等关系可持续发展的内容作为主要政绩考核的指标，从制度上形成严格执行环境保护法律法规的动力和社会氛围，为环境依法行政创造一个良好的外围环境条件。

（五）加强环保依法行政各项制度建设

1.完善环境监管机制。建议试点“国家—省—县（市）—乡”四级环保执法垂直监管模式，废除环境管理双重领导体制，在乡镇设立环保工作机构。

2.建立健全环保行政执法责任制。聘请人大代表、政协委员、新闻媒体、各行各业代表为环保部门行风监督员，定期征求意见，听取对环保工作的建议。对外公布举报监督电话，建立评议考核

制度，采取平时检查考核与年度考核相结合的办法，实行百分制考核。对评议考核不合格的科（室）单位，年度不得评为先进，并责令其限期整改，对评议考核不及格的人员，暂扣执法证件，责令其学习整改，达到要求的，恢复其执法资格。

3.建立健全环保依法行政档案管理制度，统一行政法律文书格式，对执法档案实施标准化管理，明确卷宗整理规范，做到一案一卷，案结卷结。

4.建立科学民主决策机制。要进一步完善重大行政决策机制，完善重大行政决策听取意见制度。在市、区县环保局成立重大事项联审联批工作机构，对重大建设项目环境环评审批、重大环境案件的处理、重要环保专项资金等重大环保行政事项，提交联审联批机构会审，集体把关，集体决议。推行听证制度，建立合法性审查制度，建立实施情况后评价制度。

5.严格执法资格制度。全市环保部门要严格执行环境执法人员持证上岗制度，履行执法职务的正式工作人员应当持有有效执法证件，对持有部颁证件的，环保部门应当统一向当地人民政府备案。对未取得上述行政执法证件的，不得安排上岗执法。

6.探索建立行政执法和监督的信息化机制。不断创新执法机制，研制开发环境执法平台，探索网上受理有关行政许可事项、信访纠纷、要求信息公开申请、审核审批、宣传教育、统计分析等工作，延伸行政执法工作网络，实现行政执法全过程监督，节约执法成本，提高执法效能。

7.严格落实“查处分离”制度。建立健全环境执法目标责任体系，加大对环境执法权力运用的监督检查工作力度，纠正和查处不当执法和违法行为，保证环境执法依法、公正、透明，对于没有完全落实的要进行督促完善，以强化对“环境执法权”的监管。

8.建立健全环境信访工作和行政调解工作机制。要制订涉诉执法人员处理工作程序和工作责任追究等制度，坚持以人为本、积极、妥善应对，创新解决方式，真正做到定纷止争、案结事了，促进社会和谐。

9.落实行政规范性文件备案审查制度，制定实施《眉山市环保系统行政规范性文件管理办法》，明确职责、管理程序、考核要求，适时开展自查，确保行政规范性文件准确、有效。

（五）加强环保法制宣传教育

突出重点,创新方式，在强化对各级党政领导干部和企业负责人的环保法制宣传教育上下功夫,在强化对社会公众环保法制宣传教育上下功夫，使他们认识环保、理解环保和支持环保,有力推进环保依法行政工作。

（六）健全环境监督机制

1.加强党对环境保护工作的监督，主要通过加大党委、政府纪检监察部门和环保部门纪检监察机构对环保工作和环保部门领导干部的纪检监察力度促使环境依法行政工作真正落到实处。

2.加强市、区县人大、政协机构及人大代表、政协委员对环保依法行政工作的监督，积极争取人大、政协对环保依法行政工作的理解和支持。

3.加强公众监督，充分发挥社会各界的力量，既监督违法的单位和个人，也监督违法的和不作为的政府机关。四是进一步加强舆论监督，包括对污染、破坏环境的单位和行为予以曝光、批评，也包括对保护环境的正面宣传。

作者：申渊明

篇2：环保依法行政问题初探

依法行政是依法治国的重要组成部分,也是政府部门大力倡导的一项重要工作,更是环保事业发展的根本要求。

近几年来，**市环保局把环保依法行政作为推进环保事业发展的根本途径，高度重视法制建设，通过完善执法程序、规范执法行为、树立环保执法形象、严厉查处各种环境违法行为为手段，从整体上推动了环保执法工作，使全市在经济持续、快速发展的同时，环境质量总体上保持了稳定。从而为实现天蓝、地绿、水青的目标奠定了坚实的基础。

一、建章立制，规范执法行为

为更好的规范内设职能部门和执法人员行为，使环保依法行政工作有章可循，我局依照各有关法律、法规和上级的一些制度规定，编印了《**市环境保护局管理、执法、收费、处罚明白书》和《**市环境保护局行政执法手册》，共修订和完善管理制度21项，办理事项须知14项，执法程序20项，使我局的环保执法工作有章可循，逐步走上法制化轨道。

二、加强队伍建设，健全法制工作机构

建设一支强有力的环保执法队伍是环境保护事业深入开展的需要，是依法行政的前提。我们以监理队伍标准化建设为契机，把建设学习型队伍，作为全面推进依法行政的关键所在，健全学习培训 1

制度，加大岗位培训力度。开展了环保法律、法规集中培训，坚持一周一学习、一月一部法、一月一小考、一季一评比，考试成绩纳入年终考核，对于考核不及格的执法人员，暂扣执法证件，责令其停止执法工作，进行学习整改，达到要求的，恢复其执法资格；其次，在“6.5”世界环境日期间，组织全局职工开展“依法行政，执政为民”演讲活动，就环保部门如何提高依法行政水平展开热烈讨论，经过激烈角逐，6名同志获奖，第三，根据市依法治市办的工作安排，我局派对4名同志参加了三门峡市行政许可法电视竞赛，并获得第2名的好成绩，受到各方面的好评。

三、严格法律程序

为保证执法过程的合法性，一是严把法律文书关。由法制科全权负责全局执法文书的审查把关，统一审核行政处罚及其他行政行为的法律适用和程序，确保法律文书的规范、齐全。二是理顺内部关系，加强监督管理。我局认真执行查处分离、处罚与收款分离，对环境违法案件的查处，切实做到法制科立案，监理站调查取证，监测站提供数据保证，法制科对事实证据进行审核复查，局长签发法律文书，交法制科监督执行。三是实现环境监测的科学化、制度化。我局每年组织监测人员集中对全市的排污单位进行服务性监测，准确掌握全市300余家排污单位污染物排放种类、数量、浓度，免费为排污单位提供最新的排污状况信息，促使企业自觉加强管理，防止漏排事故发生。同时，也为环境管理、环保执法提供了可靠依

据，使执法对象心服口服，从而增强行政行为的说服力，保证行政执法工作的顺利进行。

四、推行政务公开，自觉接受监督

我局对主要的执法程序以公示栏的形式在局办公楼醒目位置对外公示，并印发环保服务手册分发到有关乡镇和排污单位，自觉接受社会、公众的监督；面向社会公开聘请20余名行风监督员，对环保人员在执法过程中是否有违反规定，超越直权等行为进行评议和监督；执法人员在执行公务中违反“十不准”和环保系统“六条禁令”时，严格按照《河南省环境保护系统行政执法过错追究办法》，实行责任追究。

五、严格执法，严厉打击环境违法行为

我们从解决环境难点问题入手，严格依法办事，提高环保部门的地位和威信。首先，对那些无视国家环保法律、法规，阻挠执法的“钉子户”依法申请法院强制执行，今年，共申请法院强制执行9起，极大震慑了环境违法行为，增强了企业的法制观。其次，在**电视台播放“**环保世纪行”专题片5期，重点报道了我市境内河流水质、黄金“三小”非法生产和违法排污企业关闭取缔等情况。第三、我们积极开展严查环境违法行为，保障群众健康环保专项行动，对违法企业进行全面关停取缔，受到了人民群众的一致称赞和好评，为环境保护工作的开展赢得了广泛的群众支持。

六、环保依法行政工作存在的主要问题和对策

（一）、存在的主要问题

1、部分领导重经济、轻环保和重短期效益忽视长远发展的现象依然存在。

为保护环境，实施可持续发展战略，国家经贸委曾发文要求淘汰一批如小水泥、小炼钢等落后的生产工艺和设备，淘汰一批如小造纸、小漂染、小冶炼等资源消耗大、环境污染严重、产品质量低劣的“十五小”企业，而有些乡镇政府只见眼前利益忽视长远发展大计，消极对待，落实不力。类似情况时有发生。、部分工作人员长期以来依程序执法的观念比较淡薄。由于受传统行政管理模式影响，部分环保工作人员长期以来依程序执法的观念比较淡薄。例如在进行现场监督检查时未告知身份和出示证件、未按规定人数执行公务、在作出较大的行政处罚前未履行告知程序和听证程序等，认为只要能达到目的，不用去计较手段和程序，在工作中构成违法行政。

3、政务公开未得到普遍重视。

我局政务公开在取得进展的同时，也存在一些问题和不足。主要表现在公开的内容和范围还不够；有法不依，执法不严，违法不究的环保行政违法行为时有发生。

（二）、推进环保依法行政的对策、提高对环保依法行政重要性的认识。

环保依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家的需要，是

廉政建设和树立政府良好形象的需要，同时也是促进环保事业发展的需要。严格执法就是为了促进环境、经济、社会的协调发展，就是为了实施基本国策，就是为了实践 “三个代表”重要思想。、认真学习环保法律法规知识，提高依法行政的业务水平。“工欲善其事，必先利其器”。要做到依法行政，文明执法，就必须认真学习环保法律法规知识，必须熟悉业务，知法懂法才能守法。要不断学习，熟练掌握有关法律知识和执法程序，提高依法行政的水平和能力。由于我们基层环保部门执法条件差，工作比较辛苦，要求环保执法人员要有吃苦耐劳、任劳任怨的敬业精神，严格履行法定职责，为**人民创造一个良好的学习、工作、生活环境。

3、加强现场执法检查，克服官僚主义。

现场检查必须形成一种制度，并使之规范化、制度化。经常对企业的“三同时”执行情况、污染物的排放情况、污染防治设施的运转情况、限期治理的执行情况、“三废”综合利用情况等，实行定期和不定期的检查，有利于及时发现问题，杜绝企业“偷排”，遏制达标企业污染反弹，使得国家法律法规得于履行，环境得到保护。

4、严格依据法定程序办事。

我们必须严格按照《环境保护法》和有关法律、法规规定，严格依据程序办事，促进环保依法行政的落实。

5、全面推行政务公开。

实行政务公开是依法行政的有效措施，是落实群众知情权、参

与权、监督权的集中表现。我们要建立健全一整套运行有序的监督机制，促进依法行政，转变工作作风，改进服务态度，提高工作效率，增加办事透明度，密切政群关系，实现环境行政管理规范化、制度化，推进我局环保政务公开。

篇3：环保行政执法中存在的问题及对策

1 当前行政执法中存在的主要问题

1.1 法律法规不完善

无法可依和法律、法规不完善, 是困扰行政执法的一个重要问题。我国自1989年颁布和实施了直接与环境保护有关的第一部法律《中华人民共和国环境保护法》以来, 20年间我国先后颁布了多部相关环境法律、法规。上述法律、法规的出台使环境保护行政主管部门, 在行政执法中有了法律依据, 对遏止污染提供了法律保障。但是, 随着人民群众环保意识的提高, 现有的法律、法规已不能满足行政执法的需要, 造成了无法可依的局面, 如光污染和热辐射污染就是明显的例子。近年来在我国很多城市对市容、市貌进行美化、亮化, 许多沿街建筑物用外墙玻璃进行装潢, 装潢的外墙玻璃虽然美化了环境, 但由于对太阳光具有反射作用, 直接影响了当地人民群众的正常生活, 造成了环境影响。又如近年来城市大部分居民都安装了家用空调, 由于房屋设计存在缺限, 居民将空调有的安装在公共楼道间, 有的空调主机正对着其他居民的窗口, 空调使用时产生热量使邻居无法正常生活等, 也成为投诉的热点。但我们在光污染和热辐射污染等方面的法律、法规还是空白, 遇到投诉使执法人员无法可依。

1.2 有法不依, 执法不严

有法不依, 执法不严, 是当前行政执法中存在的突出问题。近年来, 全国发生的多起影响较大的环境污染案件, 其主要原因就是各级政府和环保部门未按照环保法律、法规对污染企业实施有效的监督管理。

1.3 执法体制缺乏统一协调性

执法体制是阻碍行政执法的一个重要问题。《中华人民共和国水污染防治法》规定, 各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关, 各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。从执法实践看, 各地交通部门很少有专门机构、专职人员负责船舶运行中的污染防治工作。同样, 《中华人民共和国大气污染防治法》规定, 各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责, 对机动车船大气实施监督管理。但在执法实践中各部门几乎没有实施监督管理, 由于体制权属不顺, 多头管理, 缺乏对某一法律执法行为, 执法部门间统一的监管机制, 该管的部门未履行职责, 想管的部门又不属于本部门的职责范围, 这样就出现了环保执法的真空。

1.4 执法权限不足, 手段不够充分

目前, 工商、税务等部门都拥有查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段。以环保方面的法律、法规而言, 几乎未授予环保部门任何强制权力。环保部门为了使执法中的相对人履行义务只能通过人民法院强制执行方式, 缺乏必要直接的强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性。因此, 就出现了违法成本低、守法成本高、执法成本高的两高一低的局面, 让环保部门在打击违法行为中, 力不从心或束手无策, 环保法也就成为许多人认为的“软法”。此外, 环保部门缺乏关闭、限期治理等刚性的权力。法律中企业关闭、限期治理的权限—般赋予给县级以上地方人民政府, 而地方政府往往考虑企业关闭或实施限期治理后, 工人失业带来的社会稳定及税收等问题, 很少对重污染企业采取关闭或限期治理等措施, 助长了高污染企业违法生产的局面, 降低了环保部门的执法能力。因此, 法律如不赋予执法部门一定的强制权力, 违法行为就难以追究。

1.5 经费不足

经费不足是制约行政执法工作正常开展的又一问题。在我国由于一些县 (区) 财政状况原因, 许多执法部门靠收费和罚款来维持单位的运转, 这样就失去了法律的公正性。很多单位和个人为了完成收费和罚款指标, 将法律、法规放在一边, 乱收费、乱罚款。同样, 由于经费不足, 执法所需车辆、仪器难以得到必要的保障直接影响了执法工作。因此, 有些地方环保部门把收费放在首位, 把保护环境放在次要位置, 放弃了法律赋予的执法责任, 环保执法成了收费执法。同样, 由于经费不足, 检测仪器长期得不到更新, 检测部门不能及时的提供有效数据, 制约了执法工作, 丧失了很多执法的证据。

1.6 执法队伍素质低

一是执法人员业务素质不高。由于部门内部业务培训机制不建全, 目前的法律和专业知识培训受工作和时间的限制, 无法满足执法工作的需要, 部分执法人员的法律和专业知识明显不足, 在执法中往往出现被动局面。二是政治素质不高, 由于少数人员没有处理好管理与服务的关系, 利用职权进行违法乱纪活动, 个别执法人员经不起物质的引诱, 随心所欲, 乱用职权, 不给好处不办事, 给了好处乱办事, 损害了执法人员的执法形象。

2 产生上述问题的主要原因

产生上述问题的主要原因一是地方各级政府和行政执法人员, 没有正确认识依法治国、依法行政的重要意义, 没有真正认识到现阶段依法治国的紧迫性和重要性, 个别领导和执法人员以权代法, 采用行政手段干预执法, 造成有法不依, 执法不严等制约行政执法问题。

二是行政执法人员法制观念单薄, 没有认真学法用法。目前, 由于执法人员素质参差不齐, 部分人员靠关系进入执法机关, 且不注重学习, 不注重知识更新, 缺乏依法行政的法律基础, 造成法制观念单薄。因此, 缺乏用法律、法规来规范自己的执法行为, 凭感觉办事, 凭感情办事。

三是地方各级政府, 不能正确处理好当前发展与可持续发展的关系, 只顾局部利益和眼前利益。只要能赚钱, 不管什么政策、法律规定, 什么项目都能引进, 执法部门在审批项目的执法中如果严格把关, 有的领导认为行政执法破坏了招商引资的“软环境”。因此, 不重视、不支持行政执法工作, 甚至阻碍执法。

四是立法工作跟不上社会、经济发展的需要, 出现立法滞后的局面。虽然自改革开放以来, 我国已出台了很多法律、法规, 但必竞是法律、法规建设的初级阶段, 立法工作有待加强。在环保立法方面部分与环境保护有关的法律至今未制订颁布;已制定颁布的法律还不够完善;对执行同一部法律的多个部门缺乏统一监管机制。

五是行政执法工作缺乏必要的财力支撑, 包括彻底解决办公费、执法人员工资和设备更新所需的投入。目前, 由于经费不足, 许多单位不得不下达收费指标, 执法人员为了完成指标, 不得不采取各种措施, 使公正执法受到影响。

六是未能采取有效措施提高执法人员的综合素质。行政执法人员, 特别是县级以下行政执法人员没有很好地落实“凡进必考”关, 来源比较复杂, 文化水平相对较低, 业务素质不高, 加上平时不注重学习, 各部门又缺乏一整套切实可行的培训机制, 执法人员的综合素质普遍较低。

3 解决行政执法存在问题的主要对策

3.1 加强立法工作, 不断完善法律体系

立法是执法的前提和基础。地方各级政府要从可持续发展的角度, 认识到立法、执法工作的重要性, 抓紧制订出一批代表广大人民利益的、促进地方经济可持续发展的法律、法规。

3.2 转变观念、提高认识

地方各级领导要正确认识依法行政的重要性和必要性, 正确认识只有严格执法才能促进地方经济发展, 为公平竞争创造良好的生存环境, 克服行政执法影响地方投资环境的观念。各级执法部门和执法人员, 必须充分认识依法行政的重要意义, 充分认识到只有坚持依法治国、建设社会主义法制国家, 才能保证党的执政地位。如果不依法行政, 良好的社会环境必定会造到破坏, 经济发展则无从谈起。

3.3 提高执法水平

全面提高执法人员的业务素质和执法水平, 严把执法人员的进出关, 做到凡进必考, 使执法机关真正引进高素质人才。自上而下建立良好的培训机制, 各系统、各部门必须定期对在职人员进行执法培训, 通过培训切实培养出一支思想好、业务精、懂法守法的执法队伍。加强对执法人员的业务素质考核, 各系统、各部门都要结合各自的职责制定考核办法, 对执法人员进行专业知识考核, 对考核不合格、业务素质不高的人员及时调离工作岗位。

3.4 加大资金投入

加大资金投入, 从根本上解决影响行政执法的问题。各级地方政府, 特别是县级以下人民政府, 应认真落实收支两条线, 彻底改变执法人员靠收费吃饭的做法, 同级财政在预算中就应拿出一定的资金解决执法办公经费和人员工资。要加大投入, 为执法人员配备必需的车辆和检测仪器和设施。从而保证执法人员公正、公平、高效执法。

3.5 加强体制改革

加快体制改革, 真正解决有法不依, 执法不严的问题。为了解决地方政府领导下的执法部门受制于政府的局面, 必须进行管理体制改革, 自上而下实行系统内垂直管理, 实施独立执法。为了解决法律、法规中赋予多个部门执法权, 而授权部门不落实执法的问题, 建议立法部门调整权属范围由多头执法改为以行业执法为主, 并实施统一监管。落实执法责任制, 加强对执法人员的日常监督, 对执法中有法不依、执法不严的人员实施行政执法追究。

篇4：中国环保行政体制结构初探

通讯作者： 夏光，博士，环境保护部环境与经济政策研究中心主任，研究员，主要研究方向为环境经济与政策。

基金项目： 中央编制研究会2010年重点课题“中国地方环保行政管理体制改革战略研究”。

摘要 环保行政体制结构是环保行政组织系统的基本框架，是实现环保行政管理职能的组织方式。我国长期以来的环保行政体制改革较为关注机构地位提升与管理职能强化，环保行政体制的结构较少得到关注。对环保行政体制结构的分析揭示了在机构地位提升与管理职能得到强化的前提下我国环保行政管理依然面临执法监督难、部门协调难等问难题的深层体制原因。本文首先根据组织行为学的基本原理，提出我国环保行政体制的矩阵结构模式，这一矩阵结构在纵向上存在双权威系统，横向上协调关系较为薄弱，从而造成環保监管权威弱化。其次，基于对我国地方环保行政体制改革效果的调查，指出我国环保行政体制结构出的了若干变化。最后，结合我国“十二五”时期落实国家环保意志的基本要求，提出改善我国环保行政体制结构的若干政策建议，即在基层改善体制结构中的双权威系统，并以流域水环境管理体制创新为大部门体制改革突破点，探索环境管理职能组织方式的优化途径。

关键词 体制结构；矩阵结构；垂直管理；大部门体制

中图分类号 X32 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）01-0084-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.014

近年来，我国环境问题日益突出，环境形势日益严峻。特别是经历了“十一五”时期的保持经济平稳较快发展，环境保护与经济增长的深层次矛盾日益凸显，环保行政管理的体制机制性障碍已经成为制约环境行政管理能力的重要因素。本研究于2010年针对我国地方环保干部的问卷调查显示，受访人员在对环保部门监管影响最大的因素认识上，将行政体制因素排在第一位。本研究从组织结构视角探究我国环保行政管理实践中环保执法难、部门协调难的深层体制原因，并主要在环保行政组织系统内进行了较为系统的问卷调查、个别访谈与工作座谈，发现我国环保行政体制结构在地方出现了若干变化，最后提出完善我国环保行政体制结构的若干建议，希望为未来的环保行政体制改革提供参考范畴。

1 环保行政体制的基本结构

本文对环保行政体制的界定参考了目前较为广泛接受的“环境管理体制[1]”的概念，认为环保行政体制是指国家环保行政主管机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行和协调的机制。其核心是环保行政主管机构的设置、职责划分及其机构运行和协调的机制。环保行政体制的结构是指，为了实现环保行政体制的整体功能和目标，体制的各部分建立和保持的一种整体性的正式关系，它是以环保行政机构为核心的环境管理体制各部分的构成方式。

结构是行政组织系统的基本框架[2]，其最基本的问题是，公共服务是如何组织起来执行它所赋予的任务的[3]。我们可以把结构看作是一个组织内各构成部分之间所确立的关系形式，它决定了组织的任务如何分配、沟通机制与交往模式。正如斯科特与戴维斯指出的，从根本的意义上说，组织结构是一种手段、一个工具[4]，它具有独立于特定个体参与者的属性,特定的目标与职能在不同的结构中可以表现出不同的运行效果。

从体制结构的角度看，我国的环保行政体制结构表现为“纵向分级，横向分散”，即在纵向权责关系上呈现分级结构，地方政府对地方环境质量负责；上下级环保部门之间没有隶属关系，上级环保部门对下级环保部门进行业务指导。在横向职能设置上呈现分散结构。环境管理职能分散在多个部门，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。此外，2001年建立了全国环保部际联席会议制度，主要任务是研究协调国家环境方针政策，协调部际重大环境问题。这样就形成了一个“矩阵组织[5]”（如下图1所示）。

2 环保行政体制结构特点与主要问题

从20世纪60年代开始，存在于复杂环境中的许多组织发展出矩阵式结构，主要在于解决组织的交叉责任问题。矩阵式结构实际上是一种实现横向协调的有力模式。优点是，在组织的任务纷繁复杂而且相互依赖时，能够进行有效协调，其最大缺点在于，双重职权容易引起冲突[6]。需要说明的是，本研究建立的环保行政体制结构图是以环保行政主管机构为核心的，因此将各级政府与环保行政主管机构的关系用箭头直接连接来表示，但这并不意味着其他相关政府职能部门与各级政府的关系是要通过环保行政主管机构为媒介。

21 “双权威系统”弱化环保监管权威

组织机构图中，权威关系用箭头表示。其权威关系的基本特点是，部门内部的上下级关系、地方政府与环保之间的权威关系较为清晰，管理依据明确，因此，用实线表示。矩阵组织的一个特点就是，存在着双权威系统。环保行政体制结构中的双权威系统表现为：

其一，在纵向结构上，上级环保部门对下级环保部门的业务指导。依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条，地方环保部门依照法律或者行政法规受上级政府主管部门业务指导。中央环保部门还通过环保专项资金的形式对地方环保事业开支给予补助，具体内容涉及主要污染物减排专项资金项目、重点流域蓝藻及水污染治理项目、集约化畜禽养殖污染防治项目、农村环境保护专项和环境监察执法能力建设项目等。

其二，在横向结构上，同级人民政府对同级环保部门的人事管理与财务经费管理。首先，人事管理实行以地方党委为主的领导干部双重管理体制。根据《关于调整环境保护部门干部管理体制有关问题的通知》（组通字［1999]35号），人事管理以地方党委管理为主，上级环境保护部门党组（党委）要按照有关规定和干部管理权限积极配合，协助地方党委做好下级环境保护部门干部管理工作。其次，财政经费管理——地方环保部门经费来源列入地方政府财政预算，主要由地方政府财政给予保障。

体制结构中存在双权威系统，当二者发出的指示或命令不一致时，环保执法监督特别是基层环保执法工作会产生模糊、冲突和混乱。地方政府环境行为的利益博弈分析表明，地方政府受自身利益影响，往往表现出重经济不重环保的消极一面，与中央政府的环境行为产生偏差，从源头造成环境污染和生态破坏[7-8]，特别是以GDP增长为主要指标的政绩考核体系对地方政府行为发挥着显著引导作用[9]。在省市县一级的环保机构中，受地方行政机构左右，执法难的情形比比皆是[10],很多与地方经济发展直接相关的环保事权，比如环评审批、企业排污监测等，在履行过程中阻力重重。以建设项目环评审批为例，在很多地方建设项目审批时，环保部门欠缺话语权，环评审批沦为其他经济职能部门审批的附庸，不能真正起到环境准入的作用[11]。

地方经济增长的特殊利益在压倒了环境保护利益后，与环保分级管理体制相结合，通过对地方环保部门人、财、物的控制权，对环保执法监督发挥潜在而有力的影响，形成牢固的政策执行阻滞机制，从而弱化了环保监管权威。

22 组织结构复杂横向协调无力

上述组织结构图中，职能部门间的协调关系用横线表示，由于环境管理各职能部门间的协调关系模糊而薄弱，因此图示用虚线表示。环保行政管理具有系统性，环境问题涉及众多部门、行业、领域，其组织结构具有复杂性，客观上需要进一步加强部门协调机制。

我国的环保行政体制结构具有复杂性。矩阵结构中的横向、纵向和地域分工表明了组织结构所需的宽度、高度和广度。就其横向结构看，环境行政管理职能的分工部门多达15个以上，全国环保部际联席会议的参加部门多达25个。就其纵向结构看，组织的行政层级包括中央、省、市、区县共4级，在设置乡镇环保机构的地方，其行政层级达到5级。就其地域分工看，全国31个省级环保部门都是政府组成部门。组织的分工程度越高，组织越复杂。纳尔逊和奎克指出，随着组织复杂性的增加，对分工部分的联系和协调机制的需要也相应增加。如果没有这些机制，部门或组织的不同部分就无法纵观全局，组织就有陷入混乱的危险[12]。

由组织结构图可以看出，全国环保部际联席会议在组织结构中处于整个组织系统的高层领导地位，它要同时控制两条权力线，还要平衡协调多个职能部门的环境管理职能。但是全国环保部际联席会议的办事机构设在环保部门，其机构地位与性质决定了其协调能力薄弱。其次，环保部门与各职能部门之间的关系根据法律规定是统一监管与分工协助的关系，主要采取联合发文、联合执法监查、成立高层次的议事协调机构等方式实现。我国环境管理部门间协作的基本特点是，以科层组织形式对部门与地方政府施加压力进行协调[13]。这些协调方式对于上级组织或领导高度依赖，在开展协作时需要上级组织推动，遇到冲突时需要领导机关协调裁决，其协调方式易于变动、缺乏规范，效果并不理想。

就矩阵结构的横向与纵向关系看，由于横向协调关系的模糊，环保部门的横向协调无力，但是其纵向关系相对较为明确，这就导致各职能部门较多依赖于其部门本身的纵向结构履行其分工协作职责，较少依赖于横向的部门间协调进行分工协作。这就必然产生政出多门的环境管理难题，出现多头执法、政出多门的现象，各部门各自为政[14]，在很大程度上分散了环保统一监管的力度。

3 我国环保行政体制结构出现的若干变化

从体制运行结构看，环保行政体制机构监管权威在环境管理过程中被体制结构分散，不能充分发挥应有效果。如何改善体制结构，破除基层执法难与部门协调难的管理难题，就成为我国环保行政体制改革与创新的重要内容。本研究于2010年采取多种方式对地方环保行政体制改革的效果进行调查，一是采取座谈会形式，召开全国范围内的环保机构改革座谈会，参会单位主要为全国各省（自治区、直辖市）、副省级城市和计划单列市环保厅（局）。二是进行半结构化访谈，访谈对象主要是实行改革试点的地方环保部门以及相关政府职能部门的工作人员。三是采取调查问卷方式，调查对象主要为地方环保局长。调研发现，我国环保行政体制的结构在基层出现了若干变化，这些变化主要表现在地方的环保垂直管理改革与大部门体制改革中。

31 基层分级、整体垂直的纵向结构初步呈现

基层分级、整体垂直的纵向结构是指在市级以下（区县级）环保部门实行垂直管理改革，将原来归于地方政府的人、财管理权改归由市级环保部门掌管，改革后，市级环保部门掌管区县级环保部门的人员编制、财务经费管理权，以此增强区县级环保部门独立性，应对目前面临的基层环保执法不力的困境。本研究对地方环保干部的问卷调查显示，769%的受访干部认为有必要实行垂直管理改革，多数环保干部认为实行垂直管理体制是解决目前环保执法难的最有效办法。

据不完全统计，目前在我国已有约200个基层环保机构实行了垂直管理改革，改革的行政层级局限于市级以下环保部门，运行效果较为良好。本文认为，这些改革经验初步呈现出“基层（市县级）垂直管理，整体分级管理”的行政体制结构。

但是，改革中也出现了一些问题。垂直管理改革的主要措施是人财物管理权从地方的剥离，这些要素如何从地方剥离，剥离之后如何重新构建基层环保部门与地方政府之间的关系，这些问题在改革实践中表现的较为随意，缺乏规范性。比如，环保干部双重管理的现行规定与垂直管理改革中干部管理权上收的关系应如何处理；在目前分级管理、分灶吃饭的财政体制下，中央与地方的环保行政管理的财权、环保专项资金的分配等如何划分等。另外，地方政府环保工作积极性降低也是改革中较为突出的问题。有的区政府对环保工作有松一口气的现象；有的区县政府支持环保工作的力度明显减弱，区县环保部门统一监管协调有关部门的配合能力削弱。

32 职能组织方式的横向优化面临瓶颈性障碍

环境管理职能组织方式的变革涉及复杂的部门利益调整，针对环境管理职能交叉重复、沟通协调难等问题进行的体制创新与探索一般表现为大部门体制的创新。目前的地方大部门体制改革尚处于初步探索阶段，广东顺德、深圳、辽宁、重庆等地都进行了环保大部门体制改革探索。

从改革路径看，地方环保大部门体制改革一般是增量改革，通过较为强大的行政力量进行干预，短时期内将原有的职能相近的多个部门合并重构，整合成为一个新的更大的机构。改革所涉及的职能部门主要包括，环保部门、建设部门、水利部门、交通部门、国土部门等。调查问卷显示，地方环保干部将生态建设与水资源管理列为大部门体制中应当与环保整合的优先领域。改革机构的性质表现多样，既有议事协调机构，也有决策机构、执行机构等。有的地方通过改革设立了最高议事协调机构，比如，重庆市环境保护委员会。有的地方通过改革设立的是决策机构，比如深圳市人居环境委员会。有的地方成立的是以执行职能为主机构，比如辽河保护区管理局。

改革对于重大环境问题的统筹协调、一定区域流域范围内的环境污染防治等起到了一定的推动作用，但是改革效果并不显著。比如，有的地方进行大部门体制改革后，部门首长的主要精力放在经济与发展等重点工作上，其环保力量反而受到削弱。一些改革止步于简單的部门或职能合并，内部各职能融合程度还不高。

我国地方大部门体制改革目前还有待深入发展，面临瓶颈性障碍。大部门体制是由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构[15]。目前的绝大多数的改革措施基本上没有涉及决策、执行与监督的权力关系的构建，改革效果存在较大局限，环保大部门体制改革如果不进行决策、执行权力关系的重构，改革难以进一步深入发展。

4 完善我国环保行政体制结构的若干建议

41 调整体制结构，增强环保监管权威

“十二五”规划提出以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，不断加大污染物总量控制力度和范围，并将GDP增速下调为7%，但许多地方仍提出GDP五年翻番的目标，地方经济增长势头依然强劲。同时，环境形势依然严峻，压力继续加大，如何处理环境保护与地方经济发展的关系，确保国家的环境保护意志[16]在地方得到有效落实，这是当前环保行政管理面临的突出现实问题。“十二五”时期的环保行政管理需要更加强化基层环保监管力度，一方面，提升基层环保执法独立性，剥除地方意志的干预，以应对地方经济增长带来的环保压力；另一方面，需要考虑现实国情，加强职能部门之间的整合和优化，实现公共利益最大化的社会管理过程，建立责任明确、组织结构优化的环保行政体制。

42 在基层（区县）改善纵向结构中的双权威系统

通过在基层实行垂直管理改革改善体制纵向结构中的双权威系统，从而加强基层环保执法力度，破解当前基层环境执法面临的执法困境，有利于更为有效的落实国家环保意志，保障整个社会政治经济的健康有序和谐发展。

421 基层垂直管理，整体分级管理

基层垂直管理是指在市以下（区县级）环保部门进行垂直管理改革在明确划分中央与地方环保事权，基层环保部门主要行使环保职能的执行权的基础上，通过对人事管理、财政经费、业务监督指导等体制要素的重新配置，将人员编制、干部管理、财物经费归于上级环保部门管理，环保执法监管的权威在基层单独归于市级环保部门。整体分级是指，在明确划分中央与地方环保事权，市级以上环保部门主要行使决策、监督权以及重大环境工作事项的执行权的基础上，市级以上环保部门仍实行分级管理，省、市级环保部门，既是同级人民政府的职能部门，接受地方政府领导，同时接受上级环保部门在业务上的管理与指导，同级人民政府主管环保部门的人事任免、财政经费、物资供应等，上级环保部门则主要负责指导其工作业务方面的事权。

地方环保部门只有与其他政府部门形成合力，才能有效整理环境问题，因此，地方政府在促进多部门进行环保合作方面具有不可替代的作用，垂直管理改革的行政层级应当局限在一定范围内。从实践看，将垂直管理改革的行政层级局限在区县级环保部门，既可以有效提升基层环保执法独立性，也可以将改革带来的不利因素控制在最小范围内。

422 研究制定中央与地方环保事权划分框架

开展市级以下环保垂直管理改革，旨在改善矩阵结构中的双权威系统，遏制地方政府对环保执法监督的干预。地方干预主要体现在哪些行政职能中，这些受干预的行政职能主要集中在哪个行政层级，如何确定垂直管理改革的行政层级与人财物管理权的重新分配等，这些都取决于中央与地方环保事权的明确划分，它是决定垂直管理改革的行政层级、决定与其环保事权相对应的人权、财权划分的基本前提。

目前我国对省以下各级政府的环保事权划分尚未有明确界定[17]。国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发1993第85号）对中央与地方政府事权划分做了具体规定，并未对省以下各级政府的事权做出明确界定。进行垂直管理改革，需要制定较为详细的中央与地方的环保事权划分框架，特别是要明确省以下各级环保机构的事权划分，市级以下环保部门主要行使执行权，实行垂直管理，确保环保执法效率；市级以上环保部门主要行使决策、监督权以及重大事项的执行权，确保地方环保行政管理事务在决策、监督与重大事项的执行上仍然与地方各级政府密切相关。

423 完善政绩考核体系，破解执行阻滞机制

基层垂直整体分级的体制结构下，基层地方政府与环保部门相对独立，二者之间的关系从以前的主要依托于人财物控制关系转变为主要依托于环保法规定的地方政府对地方环境质量负责的环保目标责任制关系。为了避免改革后地方政府的环保工作积极性降低，应当通过体制机制创新进一步强化环保目标责任制关系，以约束地方政府的环保责任。

环保目标责任制的表现形式多种多样，比如减排考核、重点流域水污染防治责任考核等。进行垂直管理改革后，应当进一步完善环保目标责任制，并着重突出环保考核对于地方政府行为的引导功能，削弱地方经济增长压力对实现环境保护目标的干扰。“十二五”规划在国家发展战略层面提出GDP不再是国家衡量地方发展的唯一重要指标，强调要实行各有侧重的绩效评价，实行差别化的评价考核。在差别化的评级考核体系下，地方政府的特殊利益存在与中央政府的共同利益趋同的空间，应当抓住这一难得历史机遇，进一步完善现有政绩考核体系，着重突出环保考核对政府行为的引导功能。使分级管理体制缺乏地方政府特殊利益驱动，政策阻滞机制难以形成。

43 以省级流域水环境管理体制创新为大部门体制改革的突破点

2008年，中共中央、国务院印发了《关于深化行政管理体制改革的意见》，要求推进政府机构改革，《意见》提出“进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。“十二五”规划提出：“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。” 大部门体制是我国行政管理体制改革的一个重点问题，就环保行政体制看，环境行政管理是较为典型的公共事务管理，存在较为突出的职责交叉、政出多门现象，应当积极探索大部门体制改革的适用性、可行性。

431 以省级机构为核心，以执行职能为突破点

从国际经验来看，各国、各地区大部门体制的组织架构和运行机制间存在很大差异，没有一个可以照搬的模式[18]。就目前的改革试点经验看，探索大部门体制过程中出现的一个难点问题是，如何围绕政府目标，在科学划分决策权、执行权、监督权的前提下实现决策部门、执行部门、监督部门的跨部门合作与协同。目前我国决策职能与执行职能、监督职能不分现象突出[19]，大部门体制具有决策、执行、监督的跨部门合作与协同特性，改革无论是从哪一个层面起步，如果要进一步深化，都必然要涉及到其他层面的改革，涉及国家与地方改革的联动。

首先，大部门体制改革可以以省级机构为改革核心。在条件较为成熟的省级地方政府层面实行环境行政管理的大部门制改革试点，选取省内流域进行水环境管理体制改革的试点。第二，以执行职能为改革突破点。省级层面的大部门制改革试点宜采取综合归并管理职能的方式，主要进行执行职能的调整和重构。执行职能的有效运转可以在一定程度上自发地产生对决策机构的改革需求。这样，在理想条件下，改革可以继续深入推动。第三，向上推动建立综合决策或部门协调机制。根据大部门体制具有决策、执行、监督的跨部门合作与协同特性，推动建立起规范化的部门间协调机制或综合决策机制。第四，向下推动建立基层执行机构，检验改革效果。以省级改革试点为基础力量，向下延伸，在市、县级地方政府层面建立起下级機构。通过市级、县级等行政管理职能的实际履行情况检验体制改革措施的效果与利弊。

432 建立制度协调机制，强化部门协作

环境行政管理是公共事务管理，需要部门或地方政府之间基于共同的环保目标进行协作，部门或地方政府之间基于特定的环境保护目标而进行的协作所采用的具体形式就是协调机制。制度协调是指相关部门或地区依照法律规定或协议约定自主启动协作行为，自主掌握协作进程。近年来，部门间的制度协调机制开始零星出现，它主要通过有关协议约定或规划来完成部门间、地区间的环保协作。比如，比如，2004年7月，《泛珠三角区域环境保护合作协议》获得通过，2008年5月，国务院批复《太湖流域水环境综合治理总体方案》，2010年3月，环保部与海洋局签署《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》等。在建立制度协调机制的同时，要建立目标导向的协作机制，进行部门协作的流程再造,以提高职能部门依法行政意识和能力为核心，规范和改进部门间关系。

(编辑：刘呈庆)

参考文献（References）

［1］ 王树义.俄罗斯生态法［M］.武汉:武汉大学出版社.2001:223.［Wang Shuyi. Russian Ecological Law［M］. Wuhan: Wuhan University Press,2001:223.］

篇5：环保产业发展存在的问题初探

一、我国环保产业发展存在的问题 1.区域性问题.区域性观念来源于地方保护主义,这种思潮的形成使中国环保产业市场被人为地分为很多区域.部分环保企业公司不是凭借市场规律,利用自己的科研技术和企业实力,而是利用非市场因素占领一个势力范围或者称霸一方市场.这种观念的.形成因素也包括外地劣质环保产品冲击市场,造成环保市场混乱而给当地企业带来心理恐惧.

作 者：冉孝昌 孙鹏 作者单位：冉孝昌(黑龙江省农垦北安环境监测站,北安,164095)

孙鹏(黑龙江省农垦总局环境保护污染治理基金管理办公室,哈尔滨,150036)

篇6：××环保局依法行政工作总结

随着社会主义市场经济的不断完善，依法治国方略的逐步实施，依法行政成为一项十分重要的任务。依法行政是贯彻依法治国方略的基本内容和重要保证。是规范和约束行政行为，提高行政管理水平，保护公民合法权益的重要手段。明光市环保从贯彻依法治国方略，践行“三个代表”的高度出发，以制度建设为重点，大力加强执法队伍建设，切实提高行政执法水平，真正做到依法行政，执政为民，使全局行政管理水平不断提高。

一、坚持法制教育的经常化。为做到依法行政，提高执法水平，提高执法者的水平和素质，我局从队伍建设入手，把依法行政立足于法制教育，紧紧围绕中心工作，有针对性地开展普法教育、职业道德教育。坚持法制教育与执法实践相结合，法制教育与精神文明建设相合，法德并举，以此增强广大干部职工的民主法制观念，提高全局干部职工的法律素质，切实推进民主法制进程，为依法行政创造良好的环境。

在组织法制学习时，一是结合工作实际，明确法制教育的重点，有步骤地推进教育工作，增强法制教育的实效性。将对工作指导性强，与工作结合紧密，工作实践中运用的频繁的法律法规作为学习重点，优先组织学习。二是加强对新法的学习。对新颁布的法律法规，及时组织干部职工在第一时间内学习。三是着重抓好重点对象的教育，增强教育的针对性。在普遍进行法制教育的同时，重点加强执法人员的教育。不仅进行法制教育，业务学习，而且加强思想政治教育，职业道德教育，法德并举，全面提高执法队伍整体素质。此外。还订阅大量的普法资料和法制杂志发放到干部职工手中自学。并采取“走出去，请进来”的方式，组织执法骨干参加各类培训班，或聘请专家进行授课讲座。

二、强化行政执法的程序化。为克服执法工作中重实体，轻程序的不良倾向，防止执法方法简单粗暴，规范和约束执法行为，切实保障群众的合法权益，建设环保土地局制定了严明的工作纪律和详细的服务标准，特别是对涉及群众切身里的执法程序做出了严格规定，坚决杜绝行政执法程序违法。

（一）现场执法时，必须二人以上，必须主动处示证件，表明身份，说明来意。现场询问、调查（勘察）笔录必须有当事人签字确认。态度要和蔼，举止要文明。

（二）做出或拟做出行政处罚时，必须向当事人指明其违法行为，处罚依据，认真听取当事人的申辩并记录在案。需要听证的，必须告知当事人有要求听证的权利。

（三）做出行政处罚后，在下达处罚决定的同时，必须告知当事人申请复核、复议和提起诉讼的期限和途径。

三、推进行政执法的公开化。为自觉接受社会各界的监督，防范执法行为的“暗箱操作”，建设环保土地局全面推行政务公开，实施“阳光行政”。

（一）大力实施政务公开。我局编制、修订了政务公开手册，设置了政务公开栏。将各项工作职责，责任部门，办事程序，批准时限，收费标准及工作纪律和服务标准等予以公开。对群众关心的处罚事项、审批事项和收费事项，还公开了所依据的法律法规或批准文件。提高了政务透明度。

（二）完善内部监督体系。为加强对行政执法行为的监督，我局除了严格执法程序，确保公正执法外，还进一步加强内部监督，强化自我约束。一是设置举报电话和意见箱，并向社会公布，随时接受社会各界的监督；二是聘请行风监督员，定期听取他们的意见和建议；三是不定期地发放调查问卷，征求社会各界的意见和建议；四是制定严格的责任追究制，对查证属实的行为，根据后果的严重程度，给与相应的处罚。