自然资源资产审计仍需不断探索

自然资源资产审计仍需不断探索（精选6篇）

篇1：自然资源资产审计仍需不断探索

自然资源资产审计仍需不断探索

近期，中办、国办联合印发了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。这是贯彻落实十八大《报告》、十八届三中全会《决定》和《生态文明体制改革总体方案》的重要部署。保护和保全自然资源资产，是国家和地区可持续发展不可或缺的重要基础。自然资源资产审计是加强国家和地区自然资源资产监管的重要手段，是加强各级党委和政府及其主要负责人履职情况监督的重要手段。不可否认，自然资源资产审计仍然是一个新生事物，需要在理论和实践层面不断探索、创新。

一、什么是自然资源资产审计？

所谓自然资源资产审计，是指各级审计机关对同级或下级政府在本地区自然资源资产保护和保全、保值和增值、配臵和分配等方面履行相关义务的情况所进行的审计。扩展来看，自然资源资产审计，是资源环境审计的基础内容，也是经济责任审计的重要方面。

所谓自然资源资产，主要包括土地、矿产、森林、草场、水等自然资源资产。审计重点在于核算这些自然资源资产在数量上是减少还是增加、在质量上是变好了还是变差了，这些自然资源资产的配臵是否公开、公平、公正。不难发现，自然资源资产审计是一项新生事物。从我国既往的审计发展历史上看，这是首次。但相信，随着我国改革深化和持续推进，自然资源资产审计在我国审计体系中的重要性和地位将与日俱增。

二、为什么开展自然资源资产审计？

审计监督是我国监督体系的重要组成部分。资产审计是在企业、行业、地区和国家层面保证国民经济健康运行的重要措施，也是保护和保全国有资产的重要手段。在我国，资产审计是经济责任审计的重要方面，但同时又与普通经济责任审计有着本质的差别，特别是，自然资源资产审计是一项与生态文明建设总体目标相符合的新要求、新事物。

之所以要开展自然资源资产审计，其原因至少在于四个方面。一是我国自然资源国情并不乐观。尽管自然资源种类齐全、总量较大，但自然资源的人均量低、品位较差，人均水资源量仅为世界平均水平的1／4，人均耕地也仅为世界平均水平的1／3.从总体上看，支撑我国社会经济可持续发展的自然资源基础并不雄厚。

二是我国持续30多年的传统经济增长方式已经严重削弱了我国并不雄厚的自然资源基础。我国工业、农业的水耗、能耗、“地耗”等资源消耗水平均远高于世界平均水平，更与欧美日等发达国家有着较大差距。水污染、大气污染、土 壤污染十分严重，极大地削弱了我们生存和发展的水土资源基础、环境容量。

三是保护和管护好自然资源基础是生态文明建设的重要内容。生态文明建设至少包括资源节约、环境友好、生态保育和空间优化等核心内容。保护和管护好自然资源基础或自然资源资产，既可为社会经济发展提供物质和能量，同时也关联环境保护、生态保育和空间优化，是生态文明建设的重中之重。最后，自然资源保护的主要责任在各级党委政府，关键在各级党委政府主要领导。无疑，自然资源保护是正外部性行为，企业和家庭等固然在其中责无旁贷，但各级党委政府确应在理念引导、规划编制、项目组织、激励奖励、约束惩罚等方面责无旁贷。加之，长期以来地方党委政府重发展经济、轻资源环境的行为惯性，及由此而导致的资源浪费、环境污染、生态破坏等问题积重难返。

三、自然资源资产审计的主要功用是什么？

自然资源资产审计的功用至少在于四个方面。一是有助于约束各级党委政府、特别是县市党委政府的行为，转变其过度追求经济增长速度的传统和惯性思维方式，使之朝着更加均衡地推进经济建设和生态文明建设的方向转变。二是有助于促进各级党委政府朝着保护和保全自然资源资产的方向努力，而不是进一步浪费和破坏业已不堪重负的自然资源资产。三是有助于促进自然资源资产、特别是国有自然资源 资产的公开、公平、公正配臵和收益分配，从而有助于防止自然资源资产领域的部门或官员“寻租”行为及由此诱发的腐败现象。四是有助于地区和国家生态环境的改善，改善包括大气、水、土壤在内的环境质量，以及包括农、林、草、水、湿等在内的生态系统。

总而言之，自然资源资产审计，是促进经济提质增效的重要手段，是促进生态文明建设的重要手段，是促进社会进步和谐的重要手段，是促进政治生态建设的重要手段。自然资源资产审计的重要性和功用将与日俱增。

四、自然资源资产审计的对象是谁？

不可否认，我们社会中的每个人与自然资源资产的关系疏密度是不同的，决定自然资源资产命运的能力或权力也是有着显著差异的。这就决定了自然资源资产审计并非针对所有自然人。《试点方案》明确提出现阶段我国自然资源资产审计的对象是“领导干部”。所谓领导干部，显然是各级党委政府的主要领导，再具体点就是各级党委政府的“一把手”。

为什么要将领导干部作为审计的对象呢？其原因至少有三点。一是各级党委政府领导干部是决策者。在我国现行制度框架内，各级党委政府领导干部在重大、重要领域往往拥有绝对的权力，决策权相对高度集中。这就决定了各级党委政府往往决定自然资源资产的配臵、使用、保护、收益分配等事项。二是各级党委政府领导干部往往是资源环境领域 不良行为或不良事件的直接责任主体。这种情形，主要是缘于自然资源资产领域的监管缺失。三是领导干部在自然资源资产领域的相关行为具有典型示范或引领作用。对领导干部进行自然资源资产审计，是自然资源资产审计的特殊而重要的形式，对其他责任主体的行为具有警示作用。

五、自然资源资产审计的重点是什么？

不难理解，从要审计的自然资源资产来看，自然资源资产审计应该是覆盖所有类别的自然资源资产，包括土地资源资产、水资源资产、矿产资源资产、生物资源资产等。从要审计的内容来看，自然资源资产审计应该是既包括自然资源资产的实物量，也包括自然资源资产的价值量，还包括自然资源资产、特别是国有自然资源资产的配臵过程，包括自然资源资产、特别是国有自然资源资产的收益及其分配。从审计的层次来看，各级党委政府都应开展自然资源资产审计，特别是应重点加强对县、市、省级党委政府的自然资源资产审计。从审计的环节来看，领导干部的离任审计是最为关键的，因此从近期来看，应重点加强领导干部的自然资源资产离任审计。

六、自然资源资产审计的基础如何？

自然资源资产审计是一项系统、复杂、敏感的工作，需要坚实、可靠的基础条件。然而不可否认，当前开展自然资源资产审计的基础条件并非完全具备。一是理论还有待加强。在概念、原理、规律、机理等方面还有待于研究。二是方法还有待于进一步建立健全，特别是审计指标体系有待进一步厘清和完善。三是统计基础有待加强，特别是自然资源资产统计范围有待扩展，统计频率、统计精度有待提高。四是对于自然资源资产审计之重要性的认识还有待提高。甚至对此项工作可能还存在思维与情绪上的抵触。总之，从总体上看，尽管开展自然资源资产审计是十分重要而迫切的，但工作基础并不理想。为此，应努力创造条件，扎实而有效地推进自然资源资产审计。

七、如何做好自然资源资产审计？

针对自然资源资产审计工作基础薄弱等问题，今后一个时期应重点做好以下几个方面的工作。

一是提高对自然资源资产审计工作重要性的认识，彻底消除各级党委政府领导干部对此项工作的模糊认识和抵触情绪。

二是加强包括领导干部自然资源资产离任审计在内的自然资源资产审计的理论基础研究，重点厘清基本概念、明确基本原理等。

三是加强自然资源资产审计方法的研究，重点建立健全自然资源资产审计指标体系，明确各项指标的内涵与阈限（值）。四是建立健全自然资源资产统计制度，重点系统拓展自然资源资产统计指标，提高统计频率、统计精度，提高数据共享水平。

五是为开展自然资源资产审计提供坚实的法律保障，重点为开展领导干部自然资源资产离任审计工作提供法律依据。适时对审计法进行必要的修订，明确自然资源资产审计的主体、客体及其关系等。

六是注重自然资源资产审计结果的应用，切实将结果用于领导干部考核、任免、奖惩。为此，审计部门与组织和人事部门加强合作是极其必要的。

包括领导干部自然资源资产离任审计在内的自然资源资产审计，还刚刚开始，尚处于试点、探索的阶段。需要全社会的重视和配合。相信，随着试点工作的不断开展、深化，会在理论、方法、规范、模式等方面取得显著进展和成效，进而推动我国自然资源资产监管工作水平提升，为生态文明建设提供强有力的支持。

作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 谷树忠

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员 李维明

篇2：自然资源资产离任审计刍议

自然资源资产离任审计作为干部离任审计的全新举措在十八届三中全会上首次提出。2013 年11 月12 日审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快生态文明制度建设”部分提出“建设生态文明, 必须建立系统完整的生态文明制度体系”、“探索编制自然资源资产负债表, 对领导干部实行自然资源资产离任审计”的要求, 自然资源资产离任审计作为党和国家的一项重要改革任务被正式确立。2015年10 月30 日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》, 标志着这项备受关注的审计试点工作正式拉开帷幕。试点方案的出台, 将为建立健全生态文明制度体系提供重要支撑, 促进各级领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任, 在推动生态文明建设方面发挥积极作用。方案明确, 领导干部自然资源资产离任审计试点2015~2017 年分阶段分步骤实施, 2017 年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定, 自2018 年开始建立经常性的审计制度。

自然资源资产离任审计的提出具有重要意义。首先, 自然资源资产离任审计对经济责任审计的内容进行了扩展, 将经济责任审计的范围扩大到生态资产, 使传统的经济责任审计理论日趋全面和完善, 是审计制度的进步;其次, 自然资源资产离任审计是对“唯GDP论英雄”政绩观的全面叫停。自然资源资产离任审计通过对自然资源进行货币化价值评估, 使之进入到领导干部离任审计清单, 这将直接导致党政机关领导干部和国有企业领导人员进行重大决策时充分考虑生态因素, 是纠正畸形政绩观的有益尝试;再次, 我国是世界上污染最严重的国家之一, 水流污染、大气污染、耕地剧减等环境问题日益加剧, 在如此严峻的环保形势面前, 自然资源资产离任审计的引入宣示了政府加强环境保护的决心, 是我国环保理念和环保制度的巨大进步。

二、自然资源资产离任审计的内部构成

审计对象方面, 自然资源资产离任审计的对象应涵盖地方各级政府及其各部门的主要责任人和国有企业主要领导人。其中, 党政主要领导干部、权力集中部门和资金、资产、资源密集领域领导干部是审计的重点。

审计内容方面, 自然资源资产离任审计的重点内容是自然资源保护、管理、使用、监督的制度机制是否建立健全并得以有效实施, 自然资源资产负债表的各项目是否发生破坏性变化, 领导干部任期内是否造成生态环境的损害。

审计环节方面, 自然资源资产离任审计应坚持任前、任中、离任审计相结合, 使对环境质效的追求贯穿于领导干部任职履职的始终。

自然资源资产离任审计的审计基础方面。首先, 地方各级政府要对水流、森林、山岭、矿山、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记, 形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度;其次, 各级政府要划定生态保护红线, 建立空间规划体系, 划定生产、生活、生态空间开发管制界限, 落实用途管制;再次, 各级政府要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系, 建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。应注意的是, 在确定目标体系、考核办法、奖惩机制时应全面考虑当地资源环境状况, 不能搞一刀切, 尤其对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县应取消地区生产总值考核;最后, 各级政府应建立生态环境损害责任终身追究制度。

三、开展自然资源资产离任审计的困难与对策

(一) 存在的困难

一是信息数据基础薄弱、且提取困难。主要表现在:核算体系不健全, 自然资源资产会计核算中所涉及的会计目标、会计主体、科目分类、核算对象, 确认计量标准、会计报告不明确, 资产负债表编制滞后, 加之由于管理职能划分条块分割、事权交叉, 其数据分散在多个职能部门, 提取难度较大, 甚至一些基础数据并不存在于管理部门, 而存在于科研机构和企业, 难以实现数据共享。即使审计能从一些主管部门得到一些信息和数据, 也是零散的、支离破碎的, 缺乏全面性、系统性、真实性。

二是考评体系缺失。各地自然条件、发展理念、战略定位不同, 地方党委、政府在自然资源资产的保护与利用上本身就难以自身平衡。加之一个时期以GDP论英雄, 造成了自然资源资产的过度开发开放, 导致自然生态的恶化。同时, 由于生态环境保护见效慢, 注定一个地方的环境保护政策的执行过程是漫长的、持续的, 难以说是哪届党委、政府取得的成绩, 只能用环境保护投入进行量化反映。

三是审计专业人才匮乏、没有成熟的审计模式和评价标准, 都会影响到审计工作的开展。领导干部自然资源资产离任审计点多面广, 对审计人员的政策性、专业性水平要求极高, 可以说是一项跨专业、超职能的审计工作, 需要大量环境保护和土地、森林测绘等方面的专业技术人才。当前, 审计机关具备的审计人员大多以经济管理、会计、计算机等和财务相关的专业人员为主, 非专业人员占据多数, 现阶段仅仅依靠审计机关自身力量难以独立完成领导干部自然资源资产审计工作。

(二) 对策建议

1、建立健全制度规范, 加强部门之间协调配合。建立、健全由审计、国土、水利、林业、农业、发改、环保、统计、监察、组织等党政部门共同参与、共同推进的机制, 切实将领导干部自然资源资产离任审计结果作为干部考核评价、升降、奖惩的依据, 加强对自然资源资产的监测、调查和统计, 努力实现监测全覆盖、调查无盲点、统计无遗漏, 进而建立起完备的国家和地区自然资源资产负债表体系。

2、加大问责力度, 增强党政领导干部守纪律、讲规矩的意识。随着我国全面实施依法治国的发展战略, 依法行政的观念也深入到了审计人员的内心, 对于审计中发现的违规违纪问题, 不仅要纠正错误的做法, 更要依法、依规追究责任人的责任, 审计部门不追究责任, 那么就会有其他部门甚至司法部门来追究审计部门的责任, 问责机制的普遍建立和被人们逐步接受的过程正在加快, 逐渐形成了问责是正常, 不问责是例外的思想意识。对地方政府官员、单位部门负责人、企业主破坏自然资源和生态文明的行为加大问责力度, 也是充分发挥国家审计免疫系统功能的重要体现, 能够取得良好的效果。

3、建立审计人员定期和专项培训机制, 营造良好的学习氛围, 提升现有审计人员做好专项审计工作的能力。由于每年的审计工作量都非常大, 审计人员平时都是在忙于工作, 对于新领域的审计业务也只能够边干边学, 几乎很难抽出专门的时间进行系统的培训和学习, 在审计专业性比较强的单位时, 往往会出现审计人员无从着手而不得不请教被审计单位人员的尴尬情况。因此, 针对新领域的新业务, 有必要加强审计人员的专业培训, 并且形成讨论学习氛围, 在沟通和交流中产生一些知识点和想法, 给审计工作带来意想不到的收获。

四、结语

依法治国背景下, 逐步增强的守法意识和逐步好转的执法环境为自然资源资产离任审计工作创造了有利条件, 但自然资源资产离任审计毕竟在我国处于起步阶段, 没有成熟的模式可以借鉴。国外有益的审计模式, 因为国情不同、审计环境不同等因素, 不能够照搬照套, 只能作为参考, 而我们只能发挥我们的主观能动性和创造力, 从部分地区开始试点到全面推开, 在实践中不断摸索和总结, 发挥审计系统乐于学习、善于学习的优良传统, 制定具有中国特色的、符合我们国家实际的自然资源资产离任审计之路。早日建立资源节约型、环境友好型社会。

摘要：自十八届三中全会提出自然资源资产离任审计以来, 到《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》出台, 标志着自然资源资产离任审计的大幕已经徐徐拉开, 作为一线的审计工作者, 以自然资源资产离任审计为题, 从自然资源资产离任审计的背景及意义、内部构成、困难和对策等方面进行论述, 探索我国自然资源资产离任审计之路。

关键词：自然资源,离任审计,对策

参考文献

[1]周迎久.探索自然资源资产离任审计.中国环境报, 2014.2.20.

[2]李巍.领导离任, 需审计自然资源资产.河北日报, 2014.2.17.

篇3：自然资源资产审计仍需不断探索

【关键词】自然资源；资产；离任审计

党的十八届三中全会提出了建设社会主义生态文明的重要目标，旨在建立完善的社会主义生态文明制度和保障体系，并通过制度和体系的完善来达到保护生态环境的效果。这次会议创造性地提出了自然资源资产离任审计这一方法，要求相关单位通过编制自然资源相关的资产负债表来建立领导干部的自然资源责任追究机制，从而实现环境保护与领导干部离任审计的结合，提高领导干部的环保观念，进而达到经济发展和环境保护齐头并进的目的。实践亦证明，自然资源资产离任审计能够有效地遏制领导干部“重经济发展轻环境保护”的行为，达到经济效益、社会效益和生态效益三者的共同提高。

一、自然资源资产离任审计的内容

自然资源资产离任审计是对地方政府及相关部门的自然资源管理活动负责人以及与自然资源相关的企业负责人的责任履行情况和实施效果进行的审计。政府相关部门的负责人和企业负责人都有义务承担起自然资源保护和管理的责任，例如环境保护、资源的可持续利用、污染物处理的监管、工业废水排放的监管、生物圈的保护、环保项目的验收、能源节约设备的开发、专项资金的使用与管理等。被审计的自然资源资产主要包括国土资源资产、林业资源资产、海洋资源资产、环境资源资产等，对其审计的主要目的是通过审计提出改进意见，以便今后的工作顺利进行。

1.国土资源资产审计

审计内容主要包括土地利用规划、耕地保护责任落实、土地开发使用情况等几个方面。审计部门的审查项目包括：土地的使用是否符合总体规划；耕地和农田的面积是否在国家规定的红线以内；土地的供应和使用是否合法合规；矿产资源的开发是否符合国家规定；国土资源保护专项资金是否存在违规使用。

2.林业资源资产审计

林业资源资产审计的内容主要包括林业生态建设和生态补偿资金的筹集和管理以及资金拨付与使用情况的检查，其审计应侧重于生态建设和生态补偿工程的资金审计、林业资源补偿资金的审计、育林资金等专项资金的审计，以确保林业资源相关资金能够得到有效利用。林业资源资产审计的任务主要包含：林业资金的申报和审批、林业资金的拨付和使用、林业资金的日常管理、国家相关政策的落实、林业建设与补偿工程建设、林业资金的使用等。

3.海洋资源资产审计

海洋资源资产审计的内容主要包括功能区划分、海洋环境保护、专项资金使用等方面。具体工作包括：审查海洋开发项目是否符合海洋资源发展规划，是否符合海洋功能区的主体要求；审查海洋环境方面的指标是否达到政府的要求，沿海工业企业污水排放的达标率是否达到国家要求；审查海洋资源使用项目的负责人是否已经实施了海洋生态环境的补偿工程；审查海洋环境保护专项资金的使用是否合法合规，专项资金使用是否达到良好的效果。

4.环境资源资产审计

环境资源资产审计主要是对环境质量、污染控制、节能降耗、资金使用等几个方面进行审查。其中，主要审查饮用水质量和大气质量是否达到相关指标要求；生活垃圾无公害处理率、污水处理率等指标是否达到了政府要求；能耗指标是否达到国家要求；环保专项资金使用过程中是否有挤占和挪用情况等。

二、自然资源资产离任审计的方法

1.多渠道获取数据

由于自然资源具有动态性和多样性等特征，审计人员应通过多种手段、多种渠道获取审计数据，确保审计工作的科学性和合理性。具体步骤为：首先，相关部门及人员要利用多种手段检测自然资源的整体情况，比如可以使用卫星定位系统、卫星遥感数据监测系统等对原始地貌进行数据测量，获取自然资源隐蔽性工程的审计证据；其次，从国土部门、环保部门、企业协会等相关部门获取自然资源资产的相关数据，并充分了解其数据获取的方式、时间范围和空间范围，确保获取的数据真实有效；再者，及时对其他部门的数据监测系统的稳定性、安全性及合理性等进行评价，提高审计工作的科学性。

2.联网审计

自然资源资产的离任审计不仅是对自然资源相关专项资金的审计，更是对数据监测部门所提供检测数据的准确性和科学性的审计，所以，在审计对象信息化的背景下，要求审计单位必须对工作方式作出及时调整，提高审计部门的工作效率。审计单位应通过互联网实现与被审计单位、环保部门以及其他相关部门的联接，更及时地获取相关审计数据，并能够在线对被审计单位的资金管理和用情况进行高效的评价和分析。

3.外聘专家

审计部门可以从外部聘请自然资源保护领域的专家，利用其扎实的知识功底和丰富的实践经验对审计过程中涉及的专业性指标进行设计和检验。此外，也可以让外聘专家直接参与审计项目，解决在审计过程中遇到的各种技术性难题，通过专家专业化的判断来保证审计工作的权威性，在最大程度上降低审计工作的风险。

三、结语

综上所述，自然资源离任审计的内容主要包括国土资源资产审计、林业资源资产审计、海洋资源资产审计、环境资源资产审计四个方面，审计部门应采取多渠道获取数据、联网审计、外聘专家等方法来加强审计的科学性和合理性，确保自然资源得到合理利用。

参考文献：

[1]董贤磊，余芳沁.自然资源资产离任审计相关问题及建议[J].商业会计，2014（18）.

篇4：自然资源资产审计的实践与思考

（一）高度重视，精心谋划。在铜川市政府2014年工作报告提出要对领导干部进行“绿色责任”审计的要求后，市审计局积极采取措施，认真组织，确保这项工作顺利进行。一是高度重视。市审计局党组及时专门召开会议研究，本着“先行先试”的原则，结合实际选定铜川市王益区和新区管委会两个领导的经济责任审计项目开展自然资源资产审计试点；二是精心谋划。通过阅读自然资源资产审计相关书籍和网上查阅相关资料等方式，详细了解自然资源资产审计的概念、内容、所含指标以及相关的审计方法。借鉴其中好的经验和做法，使这项工作开展做到心中有底。同时局领导带队深入被审计单位，实地调研各区县自然资源资产管理情况，通过召开环保、国土、水利、农林等相关部门专题座谈会，走访环境资源方面的专家、察看现场等方式力求准确掌握自然资源资产管理机构及管理模式情况，为这项工作开展奠定基础。

（二）做实方案，强化实施。对确定开展的自然资源资产审计项目，一是认真搞好审前调查，详细编制审计方案。审计组对被审计单位进行常规审前调查的基础上，进一步了解掌握环保、国土等相关部门掌握的数据以及涵盖于自然资源资产相关制度建设等，通过认真分析自然资源资产审计所需各类指标，结合铜川市下达区县的资源节约和环境保护等考核指标，从中精心选择18项指标作为自然资源资产审计的载体。在此基础上做好审计方案编制，切实做到审计方案要充分体现自然资源资产审计特色和要求；二是以相关指标为切入点，抓好审计实施。以领导干部任期内耕地面积、林地面积、万元生产总值能耗等自然资源、矿产资源和环境保护等18项指标为切入点，通过对各相关管理部门填写的相关指标数据的实地审计核查，确保指标数据来源的真实、准确，有上级业务部门的评估确认文件；三是结合考核指标，恰当进行评价。此次审计以领导干部任职前后耕地面积、林地面积等18项指标数量、质量为切入点，结合铜川市下达区县的相关考核指标任务，综合评估指标数据优劣，全面、客观、准确评价领导干部任期内自然资源和生态环境变化及其本人对其承担责任。

（三）认真总结，提升成果。通过对两个区县开展领导干部自然资源资产审计探索，一是基本摸清了领导任期前后农用地面积、耕地面积等相关自然资源资产数据，为恰当评价领导干部任期内对自然资源资产管理提供了基础；二是有效探索了自然资源资产审计的思路和方法，总结积累了自然资源资产审计经验，为下一步开展自然资源资产审计提供了借鉴；三是通过提出审计建议，为各区县完善自然资源资产登记管理，探索编制自然资源资产负债表，逐步建立自然资产资源节约利用保护制度提供助力；四是增强了领导干部的“绿色责任”意识，促使领导干部任期内科学合理地开发利用自然资产资源，加强生态建设。

二、自然资源资产审计存在的主要问题

（一）缺乏统一的操作指南。由于自然资源资产审计是新事物，现在正处在探索阶段，缺乏统一的操作指南，自然资源资产审计具体审计什么，具体包含哪些指标，这些指标数据如何提取，如何利用和进行审计评价，目前还没有一个行业指导标准和规范操作指南，审计人员只能在审计实践中凭自己主观经验摸索，这样就造成审计内容不一致，报告五花八门。

（二）自然资源资产保护利用制度建立滞后。目前，国家相关自然资源资产保护利用制度立法滞后，未建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，部分地方也未建立健全能源、水、土地节约集约使用制度。有些虽然规定了耕地保护红线，但未对区县单位产值耗地量，亿元GDP耗地量，土地利用率等作出制度规定。水资源管理、森林绿化、能源管理等相关制度也不健全、不完善，部分制度可操作性不强。这些制度的缺失使审计人员对区县自然资源资产管理好坏评价缺乏依据。

（三）部分指标数据获取难。部分区县未按规定对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿产等自然资源资产存量、消耗等数据登记台账和建立数据库，个别区县只对现有生产企业的矿产资源储量登记了台账，未对本地区所有关闭、闭坑、及停产矿山和未开发地的主要矿产资源储量建立台账，导致主要矿产资源储量反映不完整。这些数据缺失，严重地降低了领导干部任期内自然资源资产审计的效果。

（四）部分指标数据不明确具体。由于区县的部分GDP能耗、城市污水处理、万元工业增加值用水量等指标数据是市级部门统一监测管理，但市级部门监测的这些数据不能分解到具体的区县，同时区县也未设立监测机构对这些数据进行单独监测。这些都给审计人员认定相关区县的指标数据带来很大的困难。

（五）审计人员相关业务知识亟待提高。由于自然资源资产审计的特殊性，涉及大量自然资源资产专业技术和非财务数据的分析，需要应用一些非财政财务审计的方法，他要求审计人员的知识结构需要多元化，而现有审计人员受知识结构和业务水平限制，对自然资源、环境保护等相关知识知之甚少，只能运用传统的审计思维和方法去审计，已不能满足开展自然资源资产审计的要求。

三、完善自然资源资产审计的建议

（一）出台自然资源资产审计操作指南。审计署应尽快研究出台自然资源资产审计操作指南和相关评价体系标准，明确自然资源资产审计内容、所审指标以及采用的审计方法，进一步指导自然资源资产审计操作，规范自然资源资产审计评价，避免审计人员在自然资源资产审计实践探索中“走弯路”。

（二）健全完善自然资源资产政策法规制度。国家有关部门应加强自然资源资产管理的调研，不断完善相关立法和政策措施，逐步建立和完善自然资源资产相关管理制度，各区县也要结合本地实际探索建立健全能源、水、土地节约集约使用制度。只有完善健全的自然资源资产管理制度，才能使自然资源资产审计有规可依，有据可参。

（三）完善自然资源资产登记管理和监测工作。区县应进一步加强对自然资源资产登记管理和监测工作，制定完善相关登记管理和监测制度，逐步建立起覆盖本地区范围的能源、水、土地、森林等自然资源资产数据登记台账和数据库，全面反映本地区自然资源资产存量现状和每年的消耗量。只有区县相关自然资源资产指标数据反映全面、完整、准确，审计人员才能对相关指标数据进行利用和分析，合理进行评价，提出节约利用自然资源资产的相关建议。

（四）加强自然资源资产审计的探索和研究。将自然资源资产纳入领导干部离任审计是一项全新的举措，如何量化评估自然资源资产，审计机关需要建立一整套科学可行的审计方法。在目前情况下，一方面积极探索和规范自然资源资产审计工作的开展，在实践中要不断创新，突破传统方法的束缚，积极应用新方法，以取得好的效果。另一方面加大自然资源资产实践经验的总结和提炼，不断将其上升为理论，以更好地指导我们实践。

（五）强化自然资源资产审计知识的学习和培训。自然资源资产审计是党的十八届三中全会提出来的，具有较强的专业性、政策性和广泛性，所以要组织相关专家向审计人员全面讲解社会学、环境经济学、环境管理学等方面专业知识，普及绿色会计和绿色GDP核算方面的基础知识，并将自然资源资产审计知识，列入审计干部教育培训的内容，培养审计人员的环境监督意识，为以后较好地全面开展自然资源资产审计监督培养和储备人才。

篇5：自然资源资产审计仍需不断探索

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”自然资源资产离任审计是领导干部经济责任审计的细化、优化，也是一种新的审计类型。

一、自然资源资产离任审计主体现状

我国《宪法》规定，主要自然资源属国家所有。国家依法将自然资源资产的管理权授予给各级各地区党政主要领导干部，具体负责自然资源资产的有效管理，理所当然应承担对自然资源资产的受托管理的责任。自然资源资产产权性质决定我国自然资源资产将形成以国家审计机关为主的审计主体。

当前，审计主体专业力量不足，导致自然资源资产离任审计的供求关系失衡。我国自然资源呈现品种繁多、数量庞大、结构复杂、分布不均的特征。自然资源资产离任审计工作专业性较强，才刚刚开展，专业人员数量少与专业胜任能力不足。2009年，《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》提出，完善资源环境审计工作机构，加强资源环境审计人才队伍建设。各省（市、区）审计机关要按照地方政府机构改革方案的要求，设立或者完善专门从事资源环境审计的工作机构。市、县级审计机关要进一步明确资源环境审计工作职责和任务；地方审计机关，特别是市、县两级审计机关应配备一定数量的专职资源环境审计人员，不断提高其综合素质和专业水平。

从调查研究的结果来看，目前并未完全实现上述目标。多数省、市级审计机关在资源审计领域有专职机构和明确职责，但是县（区）级审计机关在资源领域的审计机构设置、职责界定、人员配置较为薄弱，甚至部分县（区）审计机关尚未开展资源领域审计工作，开展党政主要领导干部自然资源资产离任审计可谓是“白手起家”。在未来，全面开展党政主要领导干部自然资源资产离任审计是各级审计机关重要任务，如果不改变当前审计主体面临的局面，必然导致审计资源供求关系严重失衡，自然资源资产离任审计质量难以有效保障，甚至无法开展自然资源资产离任审计。

二、我国自然资源资产离任审计对象、审计内容及其体系

（一）自然资源资产离任审计对象

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第二条规定，党政主要领导干部经济责任审计对象包括：地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。第三条规定，国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人。

（二）自然资源资产离任审计内容及其体系

自然资源资产，主要指土地、耕地、水资源、矿产、森林、草原、海洋、生物、气候等天然形成的、长期存在、有利用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的综合。依照自然资源规律和自身特征、开发利用和管理现状，可划分领导干部自然资源资产离任审计内容及其体系。

1.土地资源。主要审计区域性城乡土地利用总体规划是否科学、审批程序是否合法，党政主要领导干部是否科学研究编制土地资源规划，是否认真全面执行规划，在任期内是否擅自修改、突破土地资源规划及其幅度大小，相关的经济责任是否追究。

2.耕地资源。主要审查党政领导干部在任期内，其行政区域是否存在占用基本农田情况及其数量、质量，是否得到依法审批，是否存在少批而多占、未经审批而已强占、已占耕地而长期未用，有无占用优质耕地而补充劣质土地，有无低价征用、征收农民集体的优质耕地而高价转让给房地产开发商、工商企业等。区域耕地转为建设用地审批程序是否规范；实际用地数量，是否存在化整为零现象，区域内基本农田保护制度是否得到全面落实。

3.建设用土地资源。建设用土地资源审计，涉及国土资源管理部门、建设单位、财政部门等。党政领导干部自然资源离任审计，应当将国土资源部门收储土地数量、质量、价格形成机制作为重点审计对象，同时，监督审查征收征用土地用途是否正当，程序是否合法，补偿是否到位，有无挪用补偿资金，是否依法对于建设主体提交的项目可行性论证进行严格审查。建设单位审查范围包括，建设单位是否认真执行国家建设领域宏观政策，建设用地性质是否得到审批，用地规模是否超过审批数量，是否解决与建设用地相关的利益相关者特别是农民群众补偿问题。财政部门审查范围主要包括是否及时足额收取土地出让金，是否按照国家规定比例提取、提足教育资金、水利基金等，是否按照规定用途拨付使用。建设用地规划部门审查包括规划是否符合法律法规规定程序，是否符合实际，是否按规定收费等。

4.水资源。水资源特别是农业的生产用水、城乡居民生活用水、工业生产用水，应作为党政领导干部自然资源离任审计时的“民生审计”重点，主要审查地区党政主要领导干部是否十分重视水资源开发、水资源投入及绩效水平，任期内工农业水资源改善程度，居民生活用水持续改善状况。审查水资源主管部门在水资源开发、利用、维护方面的资金是否及时足额收支、相关工程建设与规划是否落实，效果如何。重点审查区域性的水资源开发与耗用数量、城乡居民生活用水源的开发开采总量、工农业及其他行业生产耗用总量、单位GDP耗用水量；区域性水资源可利用总量；居民生活用水保障水平；行政区域日污水处理能力、水污染防治水平及投入产出的绩效、居民生活用水水质稳定状况。

5.森林、草原等公益类绿色资源。重点审查党政领导干部任期内新增森林、草原等公益类绿色资源数量和质量，区域森林、草原等公益类资源的开发与利用情况。是否存在严重乱伐、乱采森林、破坏草原的失职、渎职现象；新增森林、草原成活率、成材率、采伐率等。

6.其他直接经济价值较高的矿产自然资源。重点审查实物保有量，是否符合国家法律法规及相关政策规定，有无低价转让、管理不善、过度开发等违法违纪现象。

三、我国自然资源资产离任审计具体落实措施

（一）强化审计主体自身建设，提高自然资源资产离任审计效能

1.完善机构设置、强化人员配备。审计机关要强化生态文明建设的责任意识，设立或完善从事自然资源资产离任审计工作机构，配置、配齐能够承担相关工作的专职兼职人员。上级审计机关应有效指导下级审计机关的工作。

2.科学制定自然资源资产离任审计规划。首先，开展自然资源管理政策制定与执行情况的审计，重点关注自然资源资产的管理体制、机制、政策、机构、当前管理效益，注重政策制定是否科学、民主，政策执行是否具有较高效率，是否达到预定效果，为全面开展自然资源资产离任审计奠定基础。其次，开展自然资源资产的计量、确认和报告审计，适时将自然资源资产负债表纳入审计。第三，在条件成熟时，开展自然资源资产绩效审计，主要是对事关生态文明建设和国家经济安全的战略性自然资源进行审计。第四，先行试点、确定重点、逐步推开。在开展党政主要领导干部自然资源资产离任审计试点的基础上，逐步推开成为审计重点，适当开展重要自然资源管理部门负责人、国有企业领导人员的自然资源资产离任审计作为补充，以突出重点来缓解自然资源资产离任审计的供求关系失衡的现实，形成我国自然资源资产离任审计良好局面。

（二）以明确的审计目标划定审计内容体系

1.以区域主要自然资源数量与质量持续安全，适应区域经济与社会发展需要，坚持群众利益和国家利益并重，扎实有效推进区域生态文明建设作为自然资源资产离任审计的最终目的。首先，确保区域城乡土地有序开发、征用、转让，特别是农业用耕地质量和数量持续稳定。其次，高度重视水资源审计，确保区域居民生活用水、农业生产用水和工业用水安全，确保水质和水量满足城乡居民生活、工农业生产需要。第三，以领导干部自然资源资产离任审计促进区域环境保护和自然资源开发利用，作为自然资源资产离任审计目标之一。

2.实现全覆盖，突出着重点，重视实物量。完成好自然资源资产离任审计，必须科学划定自然资源离任审计内容，实现区域主要自然资源全覆盖。城乡土地、农业耕地、水资源、森林、矿产、草原、海洋、生物、气候等自然资源，与社会化大生产、居民生活、区域经济和社会发展密切相关、不可或缺，应作为主要自然资源。主要的自然资源在保有、开发、利用、管理等环节均应该纳入自然资源资产经济责任审计内容，以实现自然资源资产审计范围的全覆盖。鉴于我国自然资源审计效能，各地审计机关应该根据实际情况，将审计内容进行分类，确保主次分明且全面覆盖。审计过程中，应将主要自然资源资产的实物的数量、质量作为重要关注点，避免重视货币计量而忽视实物计量。

篇6：自然资源资产审计仍需不断探索

一、县级固定资产投资审计存在的问题

1.固定资产投资审计主要是真实性、合法性审计，效益审计开展较少。经济效益审计是当前审计的新课题，评价指标多，需要综合的知识。目前开展的固定资产投资审计绝大数是事后审计，审计金额大，加上固定资产投资市场较为复杂，容易滋生违法乱纪现象，客观上使审计人员对固定资产投资审计不得不侧重于真实性、合法性审计，从而难以开展效益审计，为固定资产投资作出相应的评价。

2.固定资产投资审计基本上是事后审计，事前和事中审计不够。固定资产投资是公共财政的重要方面，固定资产投资审计作为国家财政审计的组成部分，其工作任务就是要紧紧围绕国家财政审计开展工作，财政资金走到哪里，审计监督就要跟到哪里。但由于受人力、物力等因素制约，审计机关主要是开展事后审计，侧重于工程决算审计，对财政资金未能实行全程监督，为审计质量控制带来了很大的风险。

3.固定资产投资审计任务重与固投审计人才短缺、人员素质不高的矛盾比较突出。现阶段，随着政府投资的日益增多，固定资产投资审计的任务重、对象多、时间紧，而县级审计机关缺乏复合型审计人才，难以满足综合性强、层次高的固定资产投资审计工作的需要。现行的固定资产投资审计的重点主要定位在核实工程造价、防止工程高估冒算及损失浪费等方面，对于其经济性、效率性、效果性评价的较少，服务宏观决策的功能发挥不充分，审计质量不高。

4.在固定资产投资审计实践中，审计人员的工作缺乏客观标准，主观判断多，审计风险难以得到有效控制。目前，固定资产投资审计尚未形成具有操作性的准则和指南，《审计机关国家建设项目审计准则》的规定比较原则、抽象，加之固定资产投资审计起步晚，审计人员对固定资产投资效益审计的理论研究和经验总结做得不够，审计人员在具体工作中感到缺乏依据和标准，主观判断多，审计风险加大，审计质量难以得到有效保证。

5.固定资产投资审计中工程造价审计与财务收支审计未形成有机结合。目前，县级审计机关受审计力量不足、复合型人才缺乏等因素的制约，在固定资产投资审计中往往注重工程造价审计，忽视甚至不对固定资产投资审计中蕴含的财务收支进行审计，给审计留下了死角。实践证明，只有工程造价审计与财务收支审计有机结合，才能扬长避短，优势互补，避免审计资源的浪费和审计监督的盲区，提高审计质量。

二、稳步推进县级固定资产投资审计的对策

1.创新固定资产投资审计理念，积极推行效益审计。按照科学发展观的要求，固定资产投资审计的重点要从真实、合法审计逐步转到效益审计上来，考虑投资结构的合理性、投资规格的适用性、资金使用方向的正确性、使用效益的综合性、使用过程的公平性，检查投资项目对经济、自然环境等的影响，将固定资产投资审计向深层次、高水平方向推进。

2.探索投资审计关口前移的方法，积极开展以重点项目为主的跟踪审计工作，促进提高资金效益。关注投资论证、立项、设计、招投标、监理、隐蔽工程签证和工程决算等环节，对立项论证、工程设计与预算、工程招投标、征地拆迁等重要事项进行审计，及时对项目实施中的监理结论、隐蔽工程签证、主要材料的市场采购、部分已完子项目工程结算等关键环节进行事中检查，建立资料库，保存相关局面资料和影像资料，为今后的决算审计打好基础。

3.引进复合型人才，建立人才培训机制，提高审计人员的综合素质。一是积极争取地方政府的支持，确保审计经费；二是采用引进来送出去的方式，从高等院校或社会中介组织招聘优秀人才。通过脱产学习和培训等方式，培养一批既懂财务管理，又懂工程造价，而且能熟练运用计算机软件进行辅助审计，熟悉政策、法规的全方位复合型人才，整体提升审计队伍的业务实力。

4.积极创造有利条件，促进财务审计与工程造价审计有机结合。在日常的固定资产投资审计中，紧紧抓住财务收支这条主线，以工程造价审计为根本，把财务收支融入到工程项目审计之中。一看项目计划的预算执行，看有无擅自变更项目计划，弄清变更的真实原因，检查变更手续是否完备，有无虚列项目和漏项的情况，核实工程造价，做到纵向审到底。二看项目资金的往来情况，看资金的走向是否纵向流动，有无与项目建设单位无关事宜资金横向流动。通过二者的有机结合，相互验证投资项目的真实性、合法性、效益性。