直补惠农政策的利弊反思

直补惠农政策的利弊反思（精选4篇）

篇1：直补惠农政策的利弊反思

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篇2：直补惠农政策的利弊反思

方付建 曾润喜

近年来，为促进农村发展、农业转型和农民增收，中央加大了对“三农”的支持力度，涉及农业、林业、农机、教育、医疗、计生、交通等多方面的惠农政策不断出台。在惠农政策体系中，有一个重要模块就是直补政策，或称针对原子化农民的直接补贴政策，直补政策是中央落实“多予”方针的有效方式，有专家认为中国开始进入农业补贴时代。目前中央财政对农民的直接补贴主要包括粮食直补、农资综合直补两项，除了直接补贴外，中央财政对农民的补贴还有良种补贴、农机具购置补贴、重大技术专项补贴等。而为了保护和增加林地面积，中央财政还设置了退耕还林补贴等。

一、直补模式惠农政策的积极意义

以资金发放为特征的农业补贴政策使农民感受到了各级党委和政府对他们的关怀，直补模式的惠农政策呈现出巨大的生命力，产生了较好效果。直补模式的惠农政策的好处主要体现在几个方面：

一是增加了干群关系的和谐度。农村干群矛盾在20世纪90年代不断强化和固化，并一度成为农村矛盾的主要形态。农村干群矛盾是在乡村干部“催粮收税”行为与农民“反催粮收税”的行为博弈中不断强化的。为了完成上级政府交付的收税这一“政治任务”以及为保障本级政府的有效运转，乡村干部在催粮收税上可谓费尽心机、用尽手段，既有温和的说教，也有威严的诱逼，甚至不惜动用武力。在不断增加的征收与反征收的博弈中，干部与农民的矛盾不断激化。不过，惠农政策的落实则使上世纪90年代以来不断加剧的农村干群矛盾得到了缓和，现在不仅不向农民征收税费，干部还时常下乡进行补贴资金的登记工作，在现实利益的诱惑下，有些农民现在甚至主动和干部搞好关系，因此，惠农政策一定程度上使“三农”趋于稳定。而基层干群危机的消解，也使农村不再可能成为改革发展的一个“雷区”。

二是有限度地增加了农民的收入。在上世纪80年代，由于制度改革和体制转轨，农村生产力得到释放，那个时期农村经济非常活跃，农民收入增加很快，甚至超过了城市居民收入的增幅。不过，20世纪90年代以来，由于粮食生产的相对过剩，由于人们对初级农产品消费的减少，这一时期农产品价格不增反降，而与农产品价格直接相关的农民的收入也不增反降，这样的格局下，农民的相对贫困就越来越明显，农民的相对剥夺感也日渐强烈。但就是在这样的情况下，政府仍然向农民收取“皇粮国税”，这必然引起农民的不满甚至反抗。而随着农业税的取消，惠农政策的增多，农民的收入有了缓慢增长的迹象。虽然惠农政策不能从根本上使农民致富，但惠农政策所释放的信号是中央对农业更加支持，因此，农民的生产热情也会增长，而这会间接增加农民收入。

三是有限度地促进了农业的发展。大规模惠农政策出台的一个重要背景是农民从事农业生产的积极性不断降低，因为，农民认识到从事农业种养植收益十分有限，具有经济人理性的农民愿意选择外出打工来增加收入。在农业种粮积极性下降的态势下，国家的粮食安全遭遇严峻挑战，农业的现代化转型也面临困局。而通过粮食直补、技术直补等补贴政策，则一定程度上增加了农民种养植的积极性，也促进了农业技术的更新和农业生产剩余收益的相对增加。不过，由于惠农政策基本是“撒胡椒面”的形式，只是有限度地增加了农业的种植收益，因而，这一政策形态对农业发展的促进作用也是有限度的。

二、直补模式惠农政策的若干问题

虽然直补模式的惠农政策有一系列好处，但从当下农村发展需要来看，惠农政策不仅产生了一些新的问题，导致农村出现新的矛盾和危机，也可能影响农业发展的取向。通过调研，笔者认为不宜过分夸大惠农直补政策的效用。评价惠农直补政策，有几个问题需要关注：

一是直补政策增加了基层政府的工作负担。直补资金一般是每年一发，而每次发放直补资金，乡镇政府和村组干部都需要耗费大量时间和精力。为了使农民知悉惠农政策，乡镇和村组干部需要转发兑付文件、制作宣传资料、编制帐单表册、走村入户宣传等，而为了防止直补资金的截留、漏发、多发、错发、少发等情况，每次发放资金，乡镇和村组干部都需要进村入户逐户登记、丈量土地、核实面积、制订账卡、张榜公示、协调纠纷、层层报批、督查验收等，由于这一工作直接面向原子化的农户，因此工作量十分庞大。笔者在乡镇调研时了解到，某镇2007年发放补贴时往计算机录入各个农户的补贴数额和相关数据，财经所十几个人连续工作了一个多星期，为了赶进度，还请了不少镇政府的工作人员临时帮忙。另外，为了应付上面的各种检查，乡村干部还需要赶工制作各种检查所需要的材料账本，这些材料账本往往需要花费大量的精力来编写和制作。

笔者在农村调查，一些基层干部则反映他们一年四季都在为发放补贴作准备。在一些乡镇，基层干部不仅需要出工，有时还需要掏钱，据乡（村）干部反映，每年各项惠农政策的落实过程中还需要个人垫付“三个一千元”：一千元的交通费、一千元的食宿费、一千元的电话费。乡镇干部也说到：搞直补，先调查登记，怕别人造假，要公示，翻来覆去，每年发钱，每年统计，很繁琐，为发这个钱真是麻烦。某乡镇领导则透露：在直补发放过程中行政成本要占补贴资金的20%左右。这部分经费一般都由财力十分有限的地方政府自行承担。

二是直补政策导致了新的不公平不和谐现象。由于历史原因，种植面积的官方数字、民间数字和实际数字往往并不相符，这就给发放直补资金造成了障碍。在补贴发放中，不少村组出现了未种田的领补贴而种田的没补贴的现象。有的农户在计税面积上种植经济作物和其他作物也同样得到了粮食补贴。由于婚丧嫁娶，农村人口不断变动，但田地没有变动，于是有些农户只有两口人，但领的补贴甚至比有五六口人的农户都多。有些农户为了增加补帖金额，就虚报田地数量，通常将申报面积扩大几倍乃至更多，尤其在退耕还林、申报大户补贴等方面水分较多。有些农民还有将承包地、宅基地等区域连片谎报成荒地复垦计划，以获取国家大量补贴资金。

笔者在调查中就有干部反映他们那里就出现了造假事件，好在后来查出来了，没有引发大的冲突。而安徽凤台则上演一出树典型骗利益骗荣誉的闹剧：一村委会主任种田10亩谎报1060亩，层层申报，最终骗取农业部“全国种粮大户先进个人”称号，还骗取几万元的种粮大户补贴。可以说，在惠农直补中，有很多不公平的因素，这些不公平的因素造成了一系列矛盾。另外，国家良种补贴政策往往仅限于若干良种，没有涉及其他项目。而甘肃省是全国马铃薯主产区，由于国家没有启动马铃薯良种补贴项目，所以对甘肃省而言，惠农政策就隐含着不公平问题。

三是直补操作难题一定程度上抵消了惠农的好处。为了让直补资金直接发放到农民手中，各地普遍采取“一折通”的形式，即为每位农户在当地农村信用合作社，或者在县城农业银行开设一个专门直补帐户，定期将直补资金打入该帐户。由于合乡并镇等原因，现在一个乡镇的区域面积偏大，而农村信用合作社基本只在镇政府所在地办公，笔者在调研中有农户算了一笔账：该村到镇信用社约9公里，全是泥土路，走路来回需花2个多小时，坐车往返需要八块钱，若坐“摩的”，来回需花30元。而自己家一年也就一百多元的补助，这样算下来每次去取肯定划不来。而有些退耕还林、粮食补助价款和生活补助等由农行代发，由于农行在大部分乡镇没有营业网点，农民一般需要到县城领款，这就大大增加了车费和食宿等开支。在一些地方，由于管理上的原因造成有的“一折通”农户姓名不符、账号不对不能及时取到款，农民需要花费更多的时间、成本和精力去更改姓名、核实帐单。

四是直补政策造成了资金利用的分散化。资金直接到了农民手里，农民怎么使用这些资金由农民自己安排。不少乡镇干部都反映惠农直补资金效果不明显，发给农民几百元，除了让农民高兴一下，觉得党和国家政策越来越好，越来越关心农民外，并没有产生什么特别的效用，因为在当下，几百元钱根本办不成什么事情，农民要么存银行要么消费了，有的甚至直接拿去打麻将输掉了。在分散化的种田模式下，种田的收益赶不上搞副业和出外打工的收益，虽然直补政策一定程度上提高了部分农民的种粮积极性，但对外出打工和搞副业的农民而言，外出打工的仍然打工，搞副业仍然搞自己的副业，这是农民的经济理性作用的结果，也就是说，大多数农民是理性的，不会因为多了几百元钱就把心思转到种植上来。

在当下的农村，有很多公共设施需要大笔的资金来兴建，如果将分散的资金汇集到一起，则会产生额外的效果。在笔者调研中，有镇干部说道：现在国家搞新农村建设，用钱的地方多得很，如修路架桥、灌溉排涝、环境卫生等，都不是一家一户能够解决的，必须依靠集体来解决，私人小打小闹的代价是庞大的，我们镇一年几百万的直补资金，如果放在一起，可以干很多大事，公路、水库这些我们早就想整修了，但就是没有钱，如果这笔钱能统一使用，这些基础设施建设就好搞多了。

五是直补政策助长了部分干部腐败现象。有些地方由于缺少了一个客观有力的监督机制，政策的惠农效果就容易“缩水”甚至改变性质。比如，某乡就违背惠农政策，乡镇政府与村干部相互勾结、侵吞国家发给农民的种田补助。从2004年到2008 年国家给农民的专项补助，就没有给农民，而个别村则领到了少部分补助。这些补助资金一般都被乡镇和村组干部私吞或挪用。一般而言，在补贴执行过程中都会出现“漏斗效应”，一级一级截流，最后到农民手里仅为零头。北京一位四川籍保姆自述，家里5亩田地拿到补贴只有2元。有些基层干部不在服务群众上多想办法，而是在如何“弄钱”、“截流政策”上动脑筋。农业部的一项调查显示，国家惠农资金在一些地区被克扣和截留的问题凸显。惠农政策在基层屡屡被“打折”，贯彻执行不到位，已经影响到农民对国家惠农政策的信任。

六是直补政策触发了政府检查机器。为了预防和查处直补资金发放过程中的套取、截留、挤占、挪用、贪污、私分等腐败行为，一般县市和省级政府都制定了一系列检查措施。比如，某区规定，为保障惠农政策落实，区政府成立了专门领导小组，领导小组在检查、督促、整改阶段抽调专人对各单位的清查工作开展全面检查，如发现不按照区政府强农、惠农政策落实情况监督检查工作实施方案要求完成各项部署任务的，坚决追究责任；某县为了保证惠农政策落实，每年县委、县政府要组织县委农工部、县发改委、县财政局、县税改办，由县纪委、县监察局牵头，对乡、村两级当年落实强农惠农政策情况开展检查。同时，县委办、县政府办、县纪委监察局组成联合检查组对县直相关单位贯彻落实强农惠农政策情况实施检查；某省为强化对惠农政策落实情况的监督检查，省里的工作领导小组办公室则启动了关于在全省开展惠农政策落实情况监督检查工作的实施方案。方案规定，监督检查工作从2008年2月份开始至8月底结束。检查分动员部署、学习培训阶段，摸清底数、自查自纠阶段，交叉检查、督促整改阶段和总结评估、深化提高阶段四个大的阶段。从各个地方的实践来看，一项政策的落实，造就了一系列的检查机构和检查机制，而繁琐的行政事务和高昂的行政成本则在不断的检查中大量增加。

七是直补政策制约了农业规模化经营。在笔者调研的乡镇，由于粮食生产直补政策仅对水稻面积进行直补，部分原来不种水稻或不具备种水稻条件的农户纷纷改种水稻，不少农户为得到水稻生产直补款，已自行退林还稻、退经还稻，这就在一定程度上影响了粮食作物内部的结构调整。此外，由于有了补贴，有的农户索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交给自己的亲属耕种，而不愿意将承包地转包给其他农民或种养大户，这在一定程度上也影响了适度规模经营的发展，也进一步强化了目前我国广大农村普遍存在的一家一户分散的小农生产方式。

三、直补模式的惠农政策何处何从

虽然直补模式的政策在增加农民收入、促进农业发展和调和干群关系方面有一定的意义，但这项政策的局限性也很明显。其实，在政策设计中，我们需要考虑政策实施的成本和收益，如果一项政策执行的成本非常高昂而政策的收益比较有限，那么这项政策存在的必要性和合理性就值得怀疑。同时，出台政策是为了解决问题的，如果一项政策的实施在化解某一问题时带来了更多的衍生性关联性的更难治理的问题和矛盾，那么，这项政策的功能和价值就值得拷问。从上面的分析可以看到，直补模式的惠农政策在执行中产生了巨大的执行成本，成为造成基层腐败的原因之一，触发了政府检查机器等带有顽疾性的新问题。因此，我们需要认真考量直补模式的惠农政策。

目前不少乡镇干部都建议变直接补贴为间接补贴，所谓间接补贴就是惠农资金不直接拨给农民，由县市政府和乡镇政府支配，设立专户，根据各个乡镇和各个村的惠农项目来使用这些惠农资金，惠农项目主要包括道路的整修、危房的拆建、流域的治理、垃圾的处理、水田的改造、水利的兴修、社会保险的交纳、娱乐场所的兴建、文化活动的开展、村容村貌的保洁等。具体而言，就是用惠农资金建设文化活动中心、村民休闲中心和医疗卫生服务中心等服务设施，托儿所、敬老院和超市市场等保障设施，公交线、宽带线、电话线、有线电视线、自来水管、排水管等基础设施，农村改圈、改厕、改厨等生活设施，农田修复、林地保护、山体涵养、河流疏浚等生产设施。

惠农资金不直接发给农户，就免除了繁琐的调查、登记、发放等事项，而用这批资金建设农村公共设施，就不需要千方百计地从农民那里集资，也就不会出现直补资金发放中出现的各种不公平事件。当然，乡镇政府这样建议，有自己的考虑，惠农资金留在县市和乡镇政府，基层政府的资金就多了，支配能力就强了，也就更容易出现资金挪用、贪污腐败等问题，在这样的情况下：一方面我们为了发挥直补模式惠农政策的效应，就需要改进直补模式的惠农政策的设计和操作，比如，是否可以考虑减少程序，将几种补贴整合成一种，按照一个标准补贴，补贴发放的时间也尽可能放在一起，这样既直观、简单、减少工作成本又便于操作，能很快使各项惠农政策落实到户、到人。也就是说，不应该在增加名目繁多的直补政策，政策越多越复杂，农民就越难把握，而干部寻租或腐败的空间就更大，所以，惠农政策需要简化、整合和归并。

另一方面，可以将一部分直补资金和其他各种财政拨款汇总在一起，设立专门的农村设施建设和公共服务提供资金，对这批资金的使用，可以先有各个地方根据本地实际情况申报设施建设和服务提供项目，然后有特定部门，或联合多个部门来审查和审批各个申报项目，在此基础上，确定各个地方设施和服务的是否资助以及资助金额。不过，为了防止资金出现漏洞或被截留、挪用、分解等，需要建立监督有效、信息公开、措施得力、惩罚到位的制度或机制。

篇3：直补惠农政策的利弊反思

2003年以前, 我国政府实施的农业补贴政策主要是对粮食等主要农产品实行最低保护收购价;2004年中央一号文件下发后, 政府开始对粮食主产区农民进行粮食直补, 同时, 在全国各地逐步实施减免农业税;2006年全面免除农业税后, 中央政府加大了对农业直补的力度, 目前由中央财政资金进行补贴的农业补贴有:粮食直补、良种直补、农机购置直补、农业生产资料增支综合直补、能繁母猪直补、奶牛良种补贴、优质后备母牛补贴、苹果套袋关键技术示范补贴、橡胶良种补贴等, 各地方政府也根据本地区优势农业的扶持方向和农产品市场变化情况对某些农产品在生产环节或销售环节进行补贴, 如蔬菜补贴等。中央农业直补资金也总体上呈现出不断增长之态势。2004年粮食直补资金为100亿元, 2006年为142亿元, 2008年增长至151亿元;2006年起实施的农资增支综合直补, 补助资金为125亿元, 2007年增至276亿元, 2008年继续大幅度增长, 达486亿元;其他农业直补项目资金也逐年增长。从农业直补政策的实施, 到农业直补项目和直补资金的不断增长, 充分反映了中央政府把农村工作作为重中之重以及发展农业、促进农民增收、统筹城乡发展、构建和谐社会的决心与努力。

一、我国农业直补的政策目标

随着农业直补项目和直补资金规模的不断增加, 农业直补政策越来越成为影响农业发展和农村经济的重大政策。那么, 目前名目众多的农业直补项目的实施, 政府期望达到的政策目标是什么?从这些补贴项目出台之前的农业经济形势分析, 我国农业直补的政策目标主要有四个方面:国家粮食安全、促进农民增收、发展现代农业和稳定物价。

1.国家粮食安全和促进农民增收

粮食是生存的基础, 对于我国这样一个人口大国而言, 粮食安全的重要性自不必赘述。众所周知, 改革开放初期, 因我国经济体制率先在农村进行而极大地刺激了农民的积极性, 在技术不变的条件下, 农业生产率大幅度提高, 明显促进了农业生产的大发展, 1998年, 一度创下了粮食最高产量5.08亿吨。但随着改革逐步转向城市部门, 农业部门的改革相对滞缓, 从而导致了我国长期积累的“三农”问题越积越深, 日益严重, 农民税费负担沉重, 种粮比较利益低下, 很多农民不原意种粮食而外出打工, 大量农田抛荒, 严重影响到了农业的基础性地位, 致使农业生产出现了大幅滑落。2003年, 全国粮食总产量仅为4.13亿吨, 降到了1990年以来最低水平, 粮食安全问题再次成为决策者的聚焦点。同时, 来自农村的种种矛盾和问题也不断加剧, 随着农民的流动向城市蔓延, 也蕴含着种种社会不稳定因素的聚集。在这样的背景下, 党中央于2004年下发了“一号文件”, 体现了对“三农”问题的高度关注, 提出了“集中力量支持主产区发展粮食生产, 促进种粮农民收入增长”。粮食直补的政策随之出台, 主要是对粮食主产区粮农进行补助。由此可见, 粮食直补政策目标指向是国家粮食安全和促进农民增收。由于只有促进种粮农民增收才能稳定粮食生产, 只有稳定粮食生产才能实现国家粮食安全, 说明这两个政策目标相辅相成。2006年, 党中央又提出了建设社会主义新农村的重大任务, 全面取消农业税, 将粮食直补政策推广到全国, 惠及了所有粮食生产者, 显然, 这一政策的目标更加倾向于促进农民增收。

2006年4月, 因柴油、农药等生产资料价格快速上涨, 中央政府又增加了农业生产资料增支综合补助。2007年、2008年这项补助资金都大幅度增长, 按国家财政部发言人的解释, 这项补助主要是为了缓解农业生产资料价格上涨对种粮增支的影响, 促进农业发展和增加农民收入。[1]可以说, 这项补贴的政策目标仍然是粮食安全和农民增收。

2.发展现代农业

发展现代农业是建设社会主义新农村的产业基础, 是解决“三农”问题的“钥匙”。国家农业部曾出台了一系列的补贴政策, 都旨在加快农业科技在农业生产中的运用与推广。这些补贴项目包括粮食良种补贴、农机购置补贴、奶牛良种补贴、优质后备母牛补贴、苹果套袋关键技术示范补贴、天然橡胶良种补贴等。

3.稳定物价水平

2007年春节, 由于肉禽蛋等养殖业农产品价格大幅度上扬, 推动了CPI上扬, 形成了通货膨胀压力。2007年7月, 国家农业部下发了《关于做好能繁母猪补贴政策相关工作的通知》, 确定对每头能繁母猪以一年50元的标准进行补贴。在2008年农产品价格仍然继续上涨、CPI不断攀升的宏观形势下, 2007年12月, 国家财政部又发布消息, 提高了2008年度 (2008年7月至2009年7月) 能繁母猪的补贴标准为每头猪100元。提高补贴的消息提前了7个月发布, 充分表明决策层对通货膨胀的忧虑和利用政府补贴来抑制通货膨胀的期望。2008年初, 因遭受雪灾和生产资料及劳动力价格上涨等因素, 部分地区蔬菜价格上涨较快, 一些地区的政府即对蔬菜生产和销售环节进行了直补, 这些举措都起到了稳定农产品价格的作用。

二、农业直补政策效应分析

现行的农业直补政策是否能达到保障国家粮食安全、促进农民增收、稳定物价、发展现代农业这四大政策目标?这需要对农业直补政策效应进行理论上的分析和实证的检验。首先, 笔者利用经济曲线对其做了理论上的演绎推理, 然后, 再利用农业经济数据对农业直补项目的政策效应进行了分析。

1.经济曲线分析

由于农业生产的周期性, 农产品价格对供给的影响和调节是滞后的, 体现在下一个生产周期上, 这就常常导致农产品价格波动具有周期性, 而农产品价格变动的蛛网模型就很好地说明了这一原理。考虑到农业生产的周期性, 笔者分析了两个生产周期的生产者供给曲线和市场供需均衡曲线。鉴于我国现阶段的农业补贴是以粮食补贴为主, 因此, 以下的分析则以粮食补贴为例。

(1) 生产成本不变的条件下对粮食生产环节进行补贴的政策效应。图1就是均衡市场条件下的粮食生产者供给曲线:ATC为粮食平均总成本曲线, MC为粮食的边际成本曲线。由于粮食市场价格等于平均收益和边际收益 (P=AR=MR) , 生产者的总收益等于总成本 (OPEQ) 。因此, 在农业生产成本 (生产资料、生产要素价格) 不发生变化的市场条件下, 对粮食生产环节进行补贴, 就会导致总平均成本曲线下移, ATC→ATC1, 粮食生产成本为ODFQ, 生产收益为OPEQ, 超额利润为DPEF。说明存在超额利润, 刺激了粮食生产, 并导致了图2所示的情况:粮食的市场总供给曲线由S移动至S1。由于粮食总需求具有刚性的特殊因素, 国内粮食总需求与人口有关, 这意味着粮食总需求曲线在短期内不会向右移动。这样, 供给变动影响价格变动显著, 粮食市场价格从P下降到P1, 农户即会陷入增产不增收的尴尬境地。这是第一个周期因补贴出现的粮食供给变化情况和市场价格变化情况。

第二个生产周期受第一个生产周期粮食价格下降的影响, 生产者预期收益无法实现, 甚至亏损。这样, 生产者又会减少生产, 粮食总供给曲线又将向左移动。如此往复, 需要经过几个生产周期的调整, 新的农产品均衡市场才会逐渐形成。

以上分析表明, 在农业生产成本不发生变化时, 对农业生产环节进行补贴, 虽然在一个生产周期内会促进农产品供给增长, 然而在封闭市场上, [2][3][4][5]

(3) 影响农户农产品生产经营决策的最主要因素是农产品的价格。受粮食供给总量持续下降的影响, 2003年全国粮食总产量降到了4.3亿吨的危险水平, 粮食供求关系紧张状况通过粮食价格的大幅度上涨体现出来, 当时, 全国粮食主产区三种粮食的收购价格为56.5元/50公斤, 2004年上升到71.2/50公斤。粮食价格的上涨刺激了粮农种粮, 再加上国家的农业政策调整以及对主产区粮食直补政策的实施, 2004年粮食总产量大幅度增长, 增长率达到9%。由于粮食总供给的扩大, 2005年粮食价格出现了小幅下跌, 全国粮食主产区三种粮食的收购价格为70.03元/50公斤。粮食价格的相对稳定, 促使2006年粮食总产量继续稳定增长, 达到了4.98亿吨。但粮食主产区又出现了卖粮难问题。为了保护粮农利益, 国家启动了最低收购价预案, 由中储粮食公司按平均71元/50公斤的价格进行保护性收购。因此, 2007年粮食收购价格也基本稳定在略高于最低保护价的水平上。从2004年至2007年, 粮食收购价格基本稳定, 粮食总供给稳中有增, 但增幅逐年下降。这除了受到农业边际生产率递减规律约束外, 价格刺激削弱是最为重要的影响因素。其他没有农业直补保护的农产品的供给变化则受市场价格的影响更大:上一年某一农产品市场价格高, 第二年就会出现供过于求, 遭受损失的农户不敢轻易进行下一轮的生产, 第三年又会出现供不应求的状况, 如此循环往复。导致很多地区农户都遭受过烂西瓜、烂西红柿、烂辣椒等问题。

(4) 农业直补政策起到了稳定物价的作用, 但对农民增收的促进不明显。2006年下半年, 农业生产资料上涨, 国家启动农业生产资料增支综合直补项目, 之后农资直补资金每年大幅度增长, 但分配到每一农户的补贴仍然有限。由于农资价格上涨幅度过快, 补贴资金对降低农业生产的成本作用十分有限。2007年, 农产品生产价格上涨了18.5%, 2008年上半年, 农产品生产价格上涨了22.9%, 同期生产资料价格却上涨了26.2%。8月份粮食主产区三种粮食价格88.14元/50斤, 比上年同期增长了11.96%。由此可见, 在因生产资料价格上涨引起农业生产成本上升和农产品价格上涨这一过程中, 农产品价格上涨的幅度远远低于农业生产成本上涨的幅度, 二者之间的“剪刀差”, 反映了对农业经营利润的挤占和对农业劳动要素收益的剥夺。还应看到, 尽管三种粮食的综合收购价格上涨, 但除了小麦价格上涨较大外, 水稻价格则呈现出低位徘徊, 为此, 国家农业部启动了2008年中晚稻执行最低收购价的预案。这也同样说明了粮食直补虽然稳定了供给, 但促进种粮农民增收的目标却难以实现。

旨在增加农业生产能力的另一项补贴——能繁母猪补贴同样也是如此。启动这项补贴在一定程度上减轻了专业养殖户因饲料成本上涨造成的严重压力, 使得一些资金压力大的专业养殖户暂时缓解了困难, 保持了原来的生产能力未削减, 但全国肉禽蛋供给能力的快速上升, 主要还是来自于肉禽蛋价格上涨对养殖户的生产刺激。而在政府的生产直补以及各地方政府为保障猪肉供给所做的种种努力的综合影响下, 过度地刺激生猪养殖, 导致了在养殖成本并未下降的情况下, 猪肉价格近期大幅度下跌, 已经出现了一些养殖户宰杀种猪的情况。[4]同样, 奶牛良种补贴的环节 (如购精环节) 、苹果套袋技术推广补贴的环节 (如购买果袋环节) , 这些补贴都对推广农业先进技术、提高农产品生产率和出口竞争力起到了积极的作用。但也有一些补贴项目的补贴资金按应补农田核算, 直接发给农户, 如粮食良种补贴、油菜良种补贴等, 并没有有效的机制来监督这些补贴款是否用于了购买良种, 因而往往不能达到预期的效果。

三、总结与政策建议

以上分析表明:我国现阶段农业直补政策在稳定农产品供给和市场物价方面的政策效应是显著的, 但补贴刺激农产品供给增加, 却被农产品价格下降抵消了农民的预期收益增长, 导致了农民增产不增收, 无法实现增加农民收入的预期政策效应。对于推广农业科技项目的补贴, 只要补贴政策设计得当, 就能较好地促进农业科技的推广, 若补贴项目泛化为向农户发放现金, 就难以实现预期的政策效果。

笔者建议:第一, 价格是最灵敏的刺激生产的信号, 政府不应过于担心农产品价格的上涨, 适度的涨价对刺激农产品供给有利。我国拥有规模庞大、劳动力价格低廉的农村劳动者, 在耕地面积不大、规模缩减的情况下, 靠价格的引导完全能够保障国家的粮食安全。第二, 政府的农业补贴政策应从生产环节向收购环节转移, 尽量减少生产环节的直补项目, 增加在收购环节的补助。如对主要粮食品种的最低保护收购价格逐年上调, 其上调幅度与物价变动水平挂钩;除了粮食外, 还应扩大最低收购价保护的农产品品种, 可利用财政支持大型深加工和出口创汇龙头企业进行保护性收购。第三, 加大实施“绿箱政策”, 政府的财政支持重点应指向增加农业科技服务、农业基础设施投入、农业灾害补贴、生态建设补贴等。由于“绿箱政策”不会对农产品价格和贸易产生扭曲, 且能降低农户在农业生产中的社会成本分担, 增强农户抗御自然灾害的能力和农业发展后劲, 促使经济社会可持续发展, 因此, 中央和地方政府应进一步加大实施“绿箱政策”。

摘要：我国农业直补政策的实施, 主要是为了达到国家粮食安全、促进农民增收、发展现代农业、稳定物价水平这四大政策目标。本文利用成本曲线、供求曲线和现实状况的综合分析表明:农业直补政策体现了较强的政治效应, 在稳定农产品供给和稳定物价等方面都有一定的效果;但对促进供给和增加农民收入效应并不明显;在促进农业科技进步方面, 其效果好坏与补贴方式密切相关。因此建议:应让价格机制充分发挥作用, 并有限度地利用农业直补政策, 加大实施“绿箱政策”。

关键词：农业直补,农产品供给,农民增收,价格机制

参考文献

[1]陈场.2008年农资综合直补资金提前下发——财政部有关负责人解答有关政策[N].南方农村报, 2008-02-26.

[2]鲁礼新.农业补贴政策的预期绩效分析:渑池县农户调查[J].改革与战略, 2006, (08) .

[3]陈薇.粮食直补政策的效果评价与改革探讨——对河北省粮食直补试点县的个案分析[J].农业经济, 2006, (08) .

[4][6]“粮农补贴政策实施效果及政策建议实证研究”课题组.粮农补贴政策实施效果及政策建议实证研究——以江西省为例[J].调研世界, 2007, (04) .

篇4：对我国粮食直补政策问题的探讨

关键词：粮食直补；粮食安全；惠农政策；粮改

中图分类号：Ｆ326．11 文献标志码：Ａ 文章编号：1673－291Ｘ（2007）12－0070－02

2004年以来，中央和省级政府相继出台了免征农业税、粮食直补等一系列惠农政策，充分体现了国家对农业、农村和农民问题的高度重视。实行粮食直接补贴政策，将流通环节的补贴调为直接补贴，许多农民从中直接受益。粮食直补成为广大农村最受欢迎和最具影响力的惠农政策之一。

一、我国实施粮食直补政策的主要效果

1．农民种粮的积极性得到了提高

直接补贴改变了以前通过补贴流通环节的间接补贴方式，取而代之的是直接惠及农民。这种看得见的实惠，对农民的激励作用是巨大的，尤其是在政策实施的初期，这种激励作用体现得更为明显。以往通过粮食购销企业对农民进行价格补贴，由于存在压级压价等现象，农民实际上很难从中受益，而且效益损失严重。改革后，把补贴直接发放到农民手中，农民受益明显。另外，直接补贴还向农民传递了中央更加重视和关心农业的信息，从而大大提高了农民种粮的积极性。

2．为粮食购销市场化创造了条件

一直以来，我国粮食购销都在向市场化方向不断推进，但是速度相对较慢，除了考虑到粮食的特殊性不宜快速实现全面市场化以外，主要的障碍是国有粮食购销企业长期以来存在政企不分的体制性问题。政企不分的主要原因是企业承担着间接补贴农民等一系列政府职能，造成企业不断增强对补贴的依赖性，缺乏走向市场的主动性。因此，要想实现购销全面市场化，并使国有企业继续发挥主渠道功能，就必须把国有企业塑造成具有市场化理念的市场主体。粮食直接补贴改变了长期以来沿用的间接补贴方式，取消了保护价政策，企业不再承担按照政府制定的保护价敞开收购农民余粮的义务，政府也不再对国有企业进行超储补贴，国有企业与其他粮食购销主体以平等的地位进入粮食购销市场，按市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、公平竞争。因此，直接补贴的实施，促进了购销市场化和购销主体多元化的顺利推进，有助于培育和完善粮食购销市场。

3．粮食风险基金得到了有效利用

2004年粮改前，国家通过粮食购销企业执行国家敞开收购农民余粮政策，支持粮食储备制度的有效运作和粮食收购保护价制度的落实，最终实现粮食安全和粮食市场稳定两大政策目标。但是，由于收购和销售的价格形成机制不同，以及长期以来存在一些体制性原因，国有收购企业连年亏损，库存增加，粮食风险基金的投入增多，财政负担加重。2004年开始的直接补贴方式，通过将补贴流通环节转变为补贴生产环节，进一步调整粮食风险基金的用途，主要用于对种粮农民直接补贴，支持粮食储备，稳定粮食市场等。实施粮食直接补贴政策后，改变了补贴流通环节效率损失严重的局面，直接把风险基金的部分资金用于直接补贴农民，并没有额外增加财政负担，使粮食风险基金得到了有效利用。

4．实现了农业补贴与国际惯例接轨

对农业实行补贴政策，是世界各国保护和促进农业发展的通行做法。在ＷＴＯ《农业协议》框架下，我国原来实行的保护价收购、顺价销售的粮食购销政策，属于“黄箱政策”，会对粮食贸易产生明显的扭曲作用，这与国际的通行做法不相适应。而对种粮农民实行的直接补贴，属于支持性农业补贴，不会直接影响农业的贸易和价格，被称为“绿箱政策”，被大多数国家所采用，更有利于我国粮食产品参与国际市场竞争，从而提高我国农产品的国际竞争力。

二、我国粮食直接补贴政策中存在的问题

1．多种补贴类型不利于农村政策的有效运作

目前，从我国实施的直接补贴政策来看，种类繁多，形式各异。按照被补粮食品种，分为小麦、玉米、稻谷等多个品种的综合补贴；按照补贴对象范围，分为对所有农民的补贴、对种粮农民的补贴、对达到一定规模种粮农民的补贴等；按照补贴到户依据，分为按计税面积补贴、按种植面积补贴、按实际售粮量补贴等。纷繁复杂的补贴类型表明，我国的直接补贴政策目标界定不清。由于不同的补贴类型会产生不同的政策效果，农民的受益范围和受益程度也会存在较大的差异。

2．农民对补贴标准的差异悬殊反应强烈

各地区核定粮食风险基金包干基数时考虑的因素不同，导致粮食风险基金包干基数存在较大的差异，具体到用于直接补贴的基金数额确定时，没有合理的依据标准，基本上是根据财政支付能力来确定，而不是根据补贴需要来确定预算，是先有预算再确定标准。同时，我国各地需要补贴的粮食面积、数量、商品量差异很大。总体财力水平和需补贴粮食量之间的地区差异共同决定了补贴标准的地区差异性。在目前多样性的信息传递方式下，农民可以很快地了解到当地和其他地方直接补贴标准的差距。差异明显的直接补贴标准容易使农民对政策的公平性产生不满，对政策的有效运作产生非常不利的影响。不仅如此，许多财力困难的粮食主产区，农民补贴标准相当低，这更不利于政策的有效运作。

3．农民对直补政策的可持续性心存疑虑

直接补贴政策在实施的初期对保护农民利益和发展粮食生产确实起到了一定的促进作用，但是在运作过程中，各地由于没有统一的依据，存在许多不规范的地方。粮食直补作为一项惠农政策，其政策效果能否一直延续下去，关键在于政策的稳定性和规范性。发展粮食生产和保护农民利益是一个长期过程，因此，解决这些问题的政策也需要有一定的持续性和稳定性，只有这样才有助于政策效果的持久发挥。熟悉社会调查的人都知道，在涉及农民的调查中，大部分农民常常提出的一个问题是这样的政策明年还会不会改变，由此可知，农民对政策持续性的预期是不乐观的，这也导致了政策效果大打折扣。

4．管理体制运行不畅导致补贴效率偏低

粮食直补的全面实施，涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等诸多部门，由于政出多门，协调困难，粮食直补运行成本高，时滞长，加之部门本位主义、保护主义和寻租活动的影响，粮食直补资金流失严重、效率低下。另外，我国农民数量庞大，农户数量多，要将粮食直补资金全部按时足额发放到农民手中，过高的交易成本无形中也降低了补贴资金的运行效率。

三、增强粮食直补政策效应的几点建议

1．建立粮食生产基础设施投入的长效机制

增加农田基础设施建设投入，是保护和提高粮食综合生产能力的重要基础与前提。我国粮食生产连续几年减产，在很大程度上源于农业基础设施建设滞后，抗御各种自然灾害的能力减弱。因此，要尽快建立粮食生产基础设施建设投入的长效机制，关键是要加大对连接田间地头的小型农田水利等基本项目的建设投入，不断增强粮食综合生产能力。要建立以各级政府为主体的投入机制，处理好产销区的利益平衡关系，实施一批重大粮食生产基础设施建设的工程项目，并积极鼓励和引导外资、龙头企业、农村社区、农民合作组织以及种粮大户等各类社会资本参与投资合作。

2．建立政策倾斜和利益补偿的长效机制

一是通过制定农业补贴条例等办法使粮食直补政策由短期政策变为长期政策，以保持其稳定性和连续性。同时，要进一步深化粮食流通体制改革，加强粮食宏观调控，搞活粮食市场流通，更好地发挥市场机制的调节作用。二是政府扶持政策要向主产区倾斜。要加大财政转移的支付力度，帮助主产区卸掉“包袱”；农业投资和建设项目向主产区集中，帮助主产区加快发展养殖业和农产品加工业，促进粮食转化增值，把粮食生产优势转变为经济优势，带动主產区经济的发展。三是稳定种粮的收益预期。最低收购价既是政府向农民发出的价格信号，给农民一个稳定的价格预期，又是政府引导市场粮价走向，调控粮食价格的重要手段，应在总结落实最低收购价政策经验的基础上，进一步发展和完善最低收购价政策，并使之长期化。

3．建立粮食生产抗风险能力的长效机制

粮食生产面临自然与市场双重风险，为此，应建立粮食生产抗风险的长效机制，提高种粮农民抵御自然和市场风险的能力。主要途径有：大力推进粮食产业化经营，建立企业与农户之间利益共享、风险共担的经营机制，增强农户抗风险的能力；通过制度创新，建立粮食生产的风险规避和损失补偿机制；加快大宗粮食作物的政策性保险试点，积极探索政府引导、企业参与、农民投保、市场运作的新机制，努力开拓适合我国国情的政策性农业保险业务；健全粮食期货市场，在完善现有粮食期货交易品种运行规则的基础上，逐步增加粮食期货品种，规范市场交易行为，发挥期货市场的价格发现和风险规避作用。

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