公务员制度的缺陷与重构

公务员制度的缺陷与重构（共6篇）

篇1：公务员制度的缺陷与重构

公务员制度的缺陷与重构

来源：中国论文下载中心[ 07-08-29 14:50:00 ]作者：景亭编辑：studa20

内容提要： 服务型政府的构建已成为当前中国政府改革的重要举措。服务型政府是以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，服务型政府模式成功的关键在于建立现代公务员制度，培养积极主动和精明能干的公务员队伍。中国公务员法的颁布实施意味着中国在公务员制度建设上取得了阶段性成果，但距离建设服务型政府的要求还存在不小的差距。为了更好地促进中国服务型政府变革，必须重构公务员制度，建设以职业化体系为核心的公务员制度。

关键词： 服务型政府；公务员制度；新公共管理职业化

中国新一届政府正致力于“以人为本”的政府改革。以人为本是一种对人在社会发展中的主体地位和作用的肯定，同时它又是一种价值取向，即强调尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人。以人为本的理念反映到政府管理中，就是要建立服务型政府的行政模式，这也是我国公共行政体制改革的总方向。中国政府已经明确承诺，要加快转变政府职能，努力建设服务型政府。

世界各国的经验表明，一个有效的政府必定是政府职能有限，依法行政，权力多中心配置，决策高度民主，政务信息高度透明，拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。这一切都有赖于高度发达的现代化的公务员制度，因为有了高度发达的公务员制度，就可以从社会中吸收人才，并通过激励和培训，使人才在政府部门迅速成长。无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动(世界银行，1997)。随着中国政府模式改革的不断深化，停留在理论上的服务型政府行政模式的变革也开始取得一定的成效。然而在进行深入考察后我们发现，中国公务员制度建设虽然取得了阶段性的成果，但现行的《公务员法》在支持中国政府服务型建设上仍然存在诸多不足，因此，必须在深刻反思现行公务员制度的基础上，建设中国服务型政府。

一、服务型政府模式的提出背景与中国的实践世纪80 年代以后，随着资本主义国家社会经济的发展，公民对政府的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社会公共事务，更重要的是要提供更多更优质的服务。在这种背景下，西方的理论界适时地服务型政府视角下进行了理论创新，针对马克斯·韦伯的官僚组织理论和传统管制型政府的弊端和困境，以公共选择理论和新制度经济学为基础，提出了新公共管理理论和公共服务理论，在实践中掀起了政府改革或政府再造的热潮。

英国政府自1979 年撒切尔夫人上台后，开始了以注重商业管理技术，引入竞争机制，进行顾客导向为特征的新公共管理运动，推行了西欧最为激进的政府改革计划。1987 年的《改变政府管理： 下一步行动方案》报告，大力提倡采用最多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。1991 年颁布的《公民宪章》，主张施行公共管理的顾客导向。美国政府以奥斯本和盖布勒的《改革政府》为理论指导，于1993 年克林顿时期开始了大规模的政府改革--“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则； 改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从 1

过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》。1994 年，美国政府在此基础上颁布了《顾客至上： 服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府(Gore，1993)。随后，加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰、日本等国都把顾客导向作为政府改革的重要环节，掀起了建设服务型政府的浪潮。归纳而言，当代西方国家政府再造的基本内容可以归纳为三方面： 其一，社会、市场管理与政府职能的优化； 其二，社会力量的利用和公共服务社会化；其三，政府部门内部的管理体制改革。

所谓服务型政府，是“为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，是在公民本位、社会本位的理念下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”(刘熙瑞，2002)。从本质上来说，服务型政府追求的是公共利益的实现。一方面，它从关注权力和权力运行转向关注管理的实际效果，把服务置于中心位置，以公众利益为中心，以公众满意度作为衡量政府绩效的标准。另一方面，服务型政府是相对于管制型政府来说的。这两者之间的根本区别体现在政府与社会的关系上。管制型政府的思路在于把政府看作国家意志的体现者，认为政府始终是一种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量，执行着对社会的统治和管理职能[1]。

服务型政府的价值取向则恰恰相反，不是政府统治社会，而是社会控制政府，政府一切行为以向社会提供服务为准则。这种理念以公众利益为依归，有利于增加政府行为的透明度，将导致特权意识的弱化和特权的消失，并使其丧失制度化的基础。再一方面，服务型政府突出对政府责任的承担和对公众满意的重视，因此具有随时进行自我改革的可能性和积极性。一旦政府的某项职能不再存在，它就会中止这项职能，废除与之相应的机构和人员。总之，服务型政府的模式使公民处于主动与核心的地位，反映了以人为本在政府公共管理中的诉求。

尽管没有明确提出建设服务型政府，但以服务人民为导向一直以来都是中国政府的执政纲领。毛泽东在《论联合政府》中指出，全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众； 一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发； 向人民负责和向党的领导机关负责的一致性： 这些就是我们的出发点。江泽民提出“三个代表”思想，明确了以最大广大人民利益为核心的执政思路。胡锦涛也明确提出，坚持用人民拥不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量我们的一切决策，就能在全局上把握落实“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。

行政改革已经成为经济改革之后又一重大改革举措，其中服务型政府被重新提出和加以推广。刘熙瑞(2002)和中国行政管理学会课题组(2005)认为，服务型政府是经济全球化背景下中国政府改革的目标选择。全国各地在经济改革推动下，纷纷开始进行服务型政府建设的实践，上海、南京、重庆、珠海、福建等地区的改革，出现了很多创新性的举措。例如，江苏提出要把创建服务型政府机关作为长期的任务，把基层和群众的要求作为改进服务的重点，把人民满意作为作风建设的最高标准，持之以恒、坚持不懈地抓好省级机关作风建设，建设高效廉洁的服务型机关。另外，伴随着入世和经济体制改革的步伐，以整合部门资源，减少审批环节，简化办事程序，提高行政效率，建设服务型政府为主要特征，以“一厅式办公、一窗式收费、一站式服务” 为主要模式的行政综合服务中心[2]如雨后春笋般地涌现出来。全国各地区的行政服务中心的筹建和运作从一个方面表明中国建设服务型政府的决心。

二、从服务型政府模式目标看中国公务员制度的缺陷

服务型政府的实质就是为人民服务的政府，它反映着政府的一种基本理念和价值追求。服务型政府的构

2建也对政府工作人员提出了更高的要求。从管理学角度出发，无论是企业组织还是政府组织，人力资源管理都是其核心管理职能。笔者认为，战略性人力资源管理是服务型政府构建中的关键。作为重要工具的人力资源战略管理命题正是源于企业界的“战略性人力资源管理(Strategy Management of Human Resource)“。战略性人力资源管理强调人力资本对组织的重要性，人力资本已经成为公司重要资本之一，而且人力资源的质量直接影响公司战略目标能否实现。因此，相比传统人力资源管理，战略性人力资源管理把人力提到更高的高度加以考虑。这与服务型政府的核心理念是一致的。服务型政府的构建必然伴随着提升政府绩效、政府再造、业务流程再造，另一方面必须真正提高公务员素质和能力。对后者的考虑应该将公务员管理放置到更广泛的空间加以考虑，对于现有的公务员应该通过培训、考核、激励等方式提升其素质和能力，更重要的是在公务员的招聘录用中应该更加考虑从整个政府组织的核心战略出发，构建战略性人力资源管理框架，落实人力资源管理战略目标规划，明确公务员录用的标准和能力素质体系，招聘录用合适的人员。

以上述要求为参照，我国现有的《公务员法》确有重新认识和评价的必要。《公务员法》是我国人事管理制度在《暂行条例》实施十二年基础上的一次重大变革。我们在肯定这一变革的积极意义的同时必须看到，当时的改革并不彻底，制度本身还存在着很大的发展空间，一些问题也需要我们冷静地加以探讨和分析。

(一)在分类管理上还不科学，在实际运用中还存在如何细化问题

在服务型政府构建中需要更多的技术型和服务型人才等所谓专才。根据世界各国公务员管理的经验，特别是法治发达国家的经验，规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。在国外，公务员通常分为政务类公务员和事务类公务员，公务员法通常只调整事务类公务员。《公务员法》在公务员分类管理上做了改善，规定公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。然而根据笔者对江苏省公务员的调查[3]，调查样本中党政机关职位分布主要以科级居多，其中党政机关和综合管理占比例为76%，而技术人员仅占24%，职位分类中以单一编制为主，两种编制所占比例较少。

(二)公务员规模上的体制性约束影响优秀人才选拔

由于政府职能转变，政府机构改革与人员分流困难重重，依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员制度管理中的优越性无从体现，制度优势尚有很大的发展空间。根据笔者调查，在对”目前江苏省公务员整体上能够满足经济和社会发展的需要吗“问题的回答上，58%认为能够满足需要，29%认为一般。江苏省公务员可能由于制定了较为完善的人才政策，能够吸引一些优秀人才加入公务员队伍，使得江苏省公务员在整体上都能满足经济和社会发展的需要。但是由于其他制度性因素约束，使得选拔优秀公务员方面仍然不容乐观。45%被调查者认为通过考试录用效果较好，19%认为非常好，另外31%认为这种效果一般。这可能与录用考试过程中所体现的问题有关。这些因素包括，考试录用方式较难考察出人才素质； 笔试科目不合理，无法全面认识人才状况； 面试过程存在较多人为因素，考官素质有待提高； 公务员选拔录用条件过于苛刻，过度拘泥于某些细节，如年龄、身体状况等； 考试录用的法律法规不健全，存在违法和不道德行为；以及其他方面。调查表明，在这些问题中，表现最为突出的问题是面试过程中存在较多人为因素(24.8%)、考官素质有待进一步提高； 另外一个问题是笔试课目不是很合理，无法全面认识人才的整体素质状况。

(三)有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善

首先，在绩效考核制度设计上缺乏针对性。公务员法第33 条规定： 对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。这一考核体系在现实中遇到了极大的挑战。最近，据有关学者们在对北京市基层政府进行相关调研时发现，基层公务员对这一绩效考核体系颇为抵触，普遍认为这种绩效考核没什么用，考核不出什么东西来(刘莹等，2006)。出现这一现象的关键原因在于，这一考核体系没有配套的行为特征指标体系；此外，许多公共部门的工作都是事务性的，要对其绩效进行明确的测评比较困难，这些职位不适合以绩效为主的测评，以能力为主的测评反而会更为合适。另一个基本的问题是，绩效考核文本制度的实际运用效果不佳。50%的被调查人员认为所在单位建立了基本的绩效考核办法和制度，但是执行力度一般，甚至较差，这表明尽管建立了绩效考核制度，但更多是停留在制度层面，尚未得到有效实施，这一方面是制度本身设计问题，也可能是制度执行方面的问题。

其次，在激励措施的设计上也要切合公务员真实需求。激励分为正激励和负激励。关于负激励的内容，公务员法中的惩诫条款已作了较为详细的规定，惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除，但是奖励力度却与惩戒力度并不平衡。所有奖励措施都不涉及职务和级别的晋升。根据笔者的调查，被调查公务员关注的激励因素除薪酬(工资、奖金、福利)外，主要关注的因素还有：是否有机会提高自己的能力； 好的工作环境； 和谐的人际关系； 工作的成就感以及社会地位等其他因素，在这些因素中，36.09%的人最看重的是是否有机会获得提高自己的能力； 24.81%看重的是和谐的人际关系； 18.80%看重的是工作的成就感； 18.80%看重好的工作环境。可见，除了物质激励外，公务员更看重的是能力的提升以及和谐的工作条件和工作环境，而公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求，激励效果并不明显。所以，制定配套法规，在公务员法的”其他待遇“范畴内对激励制度进行变革和完善同样是服务型政府行政改革的着力点。

三、服务型政府模式下的公务员制度重构

笔者认为构建服务型政府，公务员制度必须重构，重构的出发点是打造公务员职业化体系，公务员职业化体系的再造策略应该是构建基于战略性人力资源管理的公务员体系。中国公务员管理制度不断深化改革和向战略性人力资源管理靠拢的关键在于如何使公务员职业化并构建有效的公务员职业化体系。公务员职业化体系是基于战略性人力资源管理理念，以公务员能力素质模型为基础，以人力资源管理核心流程为横向体系的整合系统框架。

(一)以提升公务员能力素质模型为核心的公务员职业化纵向体系的重构

公务员职业化体系的纵向体系是构建公务员的能力素质模型，这是公务员职业化体系的基石，成熟有效的公务员能力素质模型应当成为人力资源管理横向体系的核心，贯穿公务员管理的流程。公务员能力素质模型应该由公务员职业素养、职业行为和职业技能构成。职业化素养更多的体现在公务员的自律上，政府主要帮助公务员在良好的氛围下逐渐形成良好的职业化素养； 职业行为更多的体现在遵守政府等公共事业部门的行为规范。在职业素养和职业行为的构建中，尤其要在公务员队伍倡导”为顾客服务、对顾客负责“的服务型政府理念，改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，真正在公务员中树立”官为民“、”以民为本“的民主行政精神，培养”一切为顾客着想、一切为顾客服务“的新型组织文化。

职业技能是公务员对工作的一种胜任能力，一是职业资质和资格认证，二是职业通用管理能

力。在服务型政府的构建中，尤为重要的是研究适合中国当前现状特征的服务标准体系，这些标准体系构成了公务员在服务型政府中应该具备的基本职业技能。澳大利亚政府在服务型政府构建中就制定了”顾客服务标准“，该标准以七项主要原则构建而成：(1)了解顾客所在(Know YourCustomer Base)；(2)善待顾客(Customer FriendlyStaff)；(3)以顾客为导向的服务场所的构建(Customer-focused Public Contact Area)；(4)综合的申诉处理流程(Comprehensive Complaints Handling Process)；(5)顾客价值绩效评估(Customer ValuePerformance Measures and Targets)；(6)电话与现场办理技巧(Telephone and Counter Techniques)；(7)持续改善。除此之外，国际标准化组织(International Standardization Organization，ISO)所制定的国际服务或者环境质量标准也可以作为行政机关推动服务管理的方向[4]。

(二)以录用、培训和激励考核为核心的公务员职业化横向体系的重构

按照人力资源管理流程的观点，笔者将公务员职业化的纵向体系归纳为三个流程式的模块：公务员职业化的录用和配置机制、公务员职业化的培训机制和公务员职业化的激励和考核机制。首先，在公务员录用和配置上，笔者认为加强公务员考试录用制度的科学化建设是非常重要的，特别是在落实公务员职业化上，但这种方法更多意义上是从制度和细节层面加以考虑，公务员要走职业化道路的必要条件是结合公务员职业化的纵向体系，结合公务员的职业素质模型和能力要求模型构建新型的考试录用举措和方法。其次，公务员培训机制构建应该在贯彻落实新公共管理理念的同时，把公务员培训提到重要位置加以认真思考并积极付诸实践。以公务员能力素质模型为基础，设置有效的培训方式和培训内容，设置针对性的培训体系将是构建公务员职业化体系的重要步骤。最后，从公务员激励和考核机制构建看，激励和考核机制成为识别和保障公务员职业化的重要手段。在我国公务员管理中，激励机制主要通过奖惩、考核、职务升降、在职培训、工资、聘用、竞争、辞退等环节来实现，并与公务员保障机制、竞争机制、更新机制和防腐机制紧密相连，密不可分。通过更加有效的绩效管理制度来保证服务型政府建设中公务员实际服务绩效。

注释

[1] 关于各种模式的详细说明可以参考： 中国行政管理学会课题组： 《服务型政府是我国行政改革的目标选择》，〔北京〕《中国行政管理》，2005 年第4 期。

[2] 行政服务中心这种管理模式最早起源于英国的”一站式“(one-shopstation)服务，所谓”一站式“服务就是让公民在政府机关办理有关事务时，只要在一个机关或窗口申请，就能完成所有的程序，获得所需的全部服务，无需奔走于众多的机关或窗口之间。撒切尔夫人上台后，为了改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端，竭力推行行政改革，在行政机关实行一站式服务。

[3] 为了研究需要，笔者于2006 年对江苏省公务员展开了问卷调查。调查以江苏省内的行政机关为调查对象，展开问卷调查，共回收调查问卷141 份，涉及江苏省交通厅、南京市中级人民法院、江苏省高院、相关高校领导等多个部门，样本具有一定代表性。以下调查数据同此说明。

[4] 根据笔者的了解，国内尚未有机构以ISO 标准作为行政服务标准，ISO 标准在国内主要以运用到企业为主。而国外如英国、美国等政府都已经开始运用该标准作为行政服务的标准。

篇2：公务员制度的缺陷与重构

摘要：公务员制度中存在两方面的问题：一类是制度设计方面的问题，如党政不分、考核标准不当；另一类是制度实施中的问题，如滥发福利、选任问题。本文将结合《中华人民共和国公务员法》来简单分析我国公务员制度的不足，并提出若干改进措施。

关键词：公务员制度 缺陷 改进

目前在公务员制度中存在的问题大致可分为两类：一类是制度本身所存在的问题，可称之为“制度设计缺陷”；另一类是制度和政策在具体实施中所产生的问题，可称之为“制度实施缺陷”。其中，制度设计缺陷多涉及一些基础、核心的问题，改革起来难度较大，而制度实施缺陷相对来说改革起来则较为容易。

一、制度设计缺陷

1、党政不分，行政政治化。我国《公务员法》第四条规定，“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”。由这条规定可以看出，同大多数西方民主国家不同，我国的公务员队伍是牢牢控制在中国共产党的手中的，这显然同我国的国情是相适应的。然而，这种政治过多渗透到行政中的现象，无疑会阻碍行政工作有效性的发挥。首先，这种体制容易使人们过多的关注公务员的政治面貌，而相对忽视其具体工作绩效。由于行政关注的是国家意志的执行，因此在行政中存在很多技术性的工作，如统计、会计、宣传等。正如古德诺在《政治与行政》中所说“„„行政中很大一部分是与政治无联系的；所以，即使不能全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。”①然而，政治化的行政弱化了上述这些技术性职能，这会直接带来政府工作的低效率，限制了政府职能的发挥。其次，组织中的党政不分极易造成多头领导，同时还会造成政府组织机构膨胀、人员冗杂，影响组织发展和组织工作效率的提高。最后，党政一体，行政政治化常常使政治权力和行政权力不分，在有些情况下会造成权力的过度集中，从而削弱了下级工作的积极性。

2、考核标准存在问题。《公务员法》第三十三条规定，“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”不可否认，将道德品质作为考核一个公务人员的标准，是同我国的历史传统一脉相承的，然而，道德具有很高的抽象性和模糊性，在现实中难以客观、公正地进行评判，因此在大多数情况下，人们索性忽略对道德的评估，而将重点放在绩效上。同时，“廉”作为“德”的一个表现，相比之下具体 ① 古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987:56 很多，更容易作为一个指标参与到评估中来，对于政府工作人员来说也更为重要，因此应加以突出。最后，政府无论如何改革，都应将绩效放在首位，重点考察公务员的实际工作成绩，即“能”，而由于“技”和“能”常常是紧密联系在一起的，“技”是“能”的基础，“能”是“技”的表现，因此无需将“技”单独拿出。综上所述，我认为政府对公务员的考核标准应当为“能、廉、勤、德”。这当然不仅仅是顺序的简单改变，而是对各个标准的重视程度的变化和可操作性认识的变化。

3、任期问题。《公务员法》第三十九条规定，“„„任期届满不再连任„„”。对于任期和连任问题，向来是一个两难抉择：任期过长、允许连任容易产生官僚作风，加大了政府部门改革的难度；任期过短，不许连任则会使官员目光短浅、关注短期利益。例如，在全国各地，特别是市县政府，所频频出现的各种“面子工程”，都是由于官员想在在较短的任期内尽量做出一些效果显著的工作，以增加自己晋升的砝码，然而对于地区来说，这显然是不利于其长远发展的。

4、公务员离职后的工作问题。《公务员法》第一百零二条规定，“公务员辞去公职或者退休的„„不得到与原工作业务”直接相关的企业或其他盈利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的盈利性活动。“之所以这样规定，是为了防止公务员离职后利用同原政府部门的关系进行寻租活动，从而避免不正当竞争，维护市场秩序。不过，这一条规定会在一定程度上阻碍政府的改革。在《改革政府》一书中，作者提出了一种解决因政府改革而造成的失业问题的方法，即由政府与相关私营组织签订协议，由私营部门接收政府中多余的雇员。很显然，由于《公务员法》的规定，这种做法在中国很难施行，于是失业问题一直困扰着中国的改革者，从而阻碍了中国政府部门的改革。

二、制度实施缺陷

1、福利问题。《公务员法》第十三条规定公务员有“获得工资报酬、享受福利、保险待遇”的权利。其中，“福利”一词所指代的内容十分不明确。而在实际生活中，一些政府部门常常利用这一规定的疏漏，给下属人员变相发放各种福利，其中很多明显超出了正常的水平，这为政府部门的腐败和政府经费的滥用提供了温床。

2、选任制中的选举问题。《公务员法》第三十八条规定，“公务员职务试行选任制和委任制”。由于我国民主制度还不健全，党政不分的现象比较突出，因此选任制能否真正发挥作用、经选举的关于是否能代表选民的利益还有待观察。在很多情况下，选任制常常空有其名，仅是形式上的程序，甚至直接被委任制所取代。

3、回避问题。《公务员法》第六十八条规定了有关回避制度的问题：“公务员直接有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内的旁系血亲关系以及近姻亲关系的”，应当予以回避。然而在现实中，违反这一规定或打擦边球的情况数见不鲜，特别是在公务员的录用中，常常出现“权力继承”的现象，不仅不利于公平、公正，而且严重损害了公共利益。

三、改进措施

1、正确区分政治事务与行政事务。党政不分的弊端是显而易见的，要解决这一问题，可借鉴西方的政务官与事务官制度。这并非是要动摇党的领导，而是要分清政治与行政的界限。由于我国目前行政集权的程度较高，因此仅加强对组织中较高级领导的政治控制就以为着整个组织都在政治的控制之下，而无须担心由于放松对底层公务员的组织控制所带来的一系列问题。不过，我们不应照搬西方的行政制度，应有计划地、逐步地分化出政务官和事务官。

2、完善考核标准。如前所述，应加强指标的可操作性，加强对具体绩效的考核。从而完善对公务员的奖惩机制，提高其工作绩效。

3、加强对《公务员法》执行情况的监督，从而保障其贯彻落实。要注意完善对违法行为的惩戒制度，促进公务员法的司法化，而非仅作为组织纲领。例如在福利问题上，应严格规定福利的种类、范围等，并加强司法、监督部门对政府的监督，避免个别政府官员利用福利发放变相肆意挥霍公共资金。

4、《公务员法》的修订与执行应同我国政府的改革向适应。作为公务员制度中起基础性作用的一部法律，《公务员法》应当为我国政府的改革指明方向，或是为政府的改革扫清障碍，而不是滞后于政府的改革。—— 参考文献：

篇3：公务员制度的缺陷与重构

关键词：高职,《会计电算化》课程,教学模式

一、高职《会计电算化》课程现有教学模式的缺陷

1. 教学对象定位不准, 内容缺乏针对性。

首先, 我院《会计电算化》课程在教学设计上片面强调服务社会、具备复合型信息系统管理技能、与职业胜任能力接轨, 对选课学生基础能力和计划培养能力层面要求较高, 忽略了我院学生的实际素质, 定位严重不准。其次, 相关专业主干课程之间内容衔接度差, 进而影响到《会计电算化》课程教学模式的整体规划。

2. 教学资源不充分, 技能培养不到位。

教学资源不充分, 首先体现在《会计电算化》课程的实训条件上, 不具备实训所需的软、硬件。其次是校企合作不深入, 双师资历及兼职教师相对欠缺。最后是教学实践的教材不合理, 课时安排不充分。这三方面的不足, 导致《会计电算化》课程教学的取向偏离该门课程教学目标的设定。

3. 片面追求实践操作, 轻理论讲授, 学生实务动手应变力差。

《会计电算化》所具备的严密的理论体系, 是指导学生正确实践会计信息系统管理的准绳, 若仅片面重视该门课程的实践操作, 而轻视对理论指导的学习, 学生往往只知其一, 不知其二, 无法积累相应的实践操作经验, 在不断变化的实务环境中, 不知变通, 实务独立操作能力差。

4. 课程考核主体单一, 评价指标单一, 与培养目标不匹配。

现阶段我院对该门课程考核的由院方实施, 主体单一化, 且仅采用笔试考试, 不注重实务部门操作能力的考核, 方式机械, 与《会计电算化》课程应该具有较强实践性和社会适应性不匹配, 与培养目标不匹配。

二、《会计电算化》课程的教学特征和教授要求

《会计电算化》作为一门专业必修课程, 具有如下特征:其一是综合性强, 适用层面广, 教学内容涉及面宽;其二是理论体系严密, 技术要求规范, 教学要求较高;其三是实践操作性强, 教学资源要求相对完善;其四是更新速度快, 教学内容与时俱进。

因而, 随着信息技术的快速发展和管理要求的不断提高, 在对《会计电算化》课程实施教学活动中, 既要重视基本技能和专业技能的传授, 又要重视基本理论知识的教授讲解, 更要重视实践教学环节对学生应用技能的培养。同时, 国家关于会计、会计电算化、信息化执业中的政策法规、管理办法、职业道德等相关内容也是这门课程教授中必不可少的。要完成如此艰巨的教学任务, 《会计电算化》课程必须克服现有教学模式的缺陷, 探索重建行之有效的教学模式。

三、重构《会计电算化》课程教学模式

本文结合《会计电算化》的课程特征与教学要求, 以“行为主义教学理论”为基础, 围绕着教学模式的五要素, 构建“基于理论+基于项目+基于信息系统与ERP平台+基于实践”的有效教学模式, 以满足《会计电算化》培养会计信息系统管理复合型后备人才的要求。该模式主体内容如下。

1. 以“行为主义教学理论”为理论基础, 构建创新教学模式。

以“行为主义教学理论”为理论基础, 即将“刺激-反应”原理运用到该门课程的教与学中。具体来说就是针对课程特征与教学要求, 为培养会计信息系统管理人才提供特定的环境与机制刺激, 以引起学生的特定学习反应, 从而系统地掌握会计信息系统管理的理论知识、实践操作技能, 形成较高的职业素养。根据这一教学理论, 本文重设了适用于我院《会计电算化》课程的教学模式。

2. 构建“基于理论+基于项目+基于信息系统与ERP平台+基于实践”的课程教学模式。

该模式首先是基于理论。在《会计电算化》课程教学设计上, 首先要立足于会计信息系统管理的法律法规准则、理论方法、规范指南等。这些理论是指导会计信息系统管理实践, 规范实践的约束性政策。

其次是基于项目。把项目管理理论运用至该课程的体系架构, 采用项目化开发方式驱动课程。基于平台, 要明确界定学习《会计电算化》课程的不只是局限于掌握某种财务软件。基于实践, 理论是指导实践的导向, 实践则是升华理论的载体。

3. 以项目化功能模块为驱动主体, 科学化教学, 课程对象与教授内容精准定位, 因人制宜。

要发挥出该教学模式的效力, 首先要在课程对象与教授内容上做到精准定位, 因人制宜。其次要科学改善教学方法与手段, 变教师本位为项目驱动。其实施的关键是:首先要做好会计电算化课程教学的整体规划, 组合优化各种教学资源, 遵循服务社会和职业胜任的原则确立针对该课程教学目标的具体能力目标的实施项目;其次要根据选定的实施项目科学设计教学步骤、加强校企合作, 并创设仿真教学情境;最后要以项目问题为导向, 进一步落实实践环节, 顶岗实习, 工学结合, 理实一体。

课程教学目标定位不能过高, 也不能过低, 否则导致课程设计缺乏针对性。

4. 课程考核主体多元化、方式多维化有效。

根据《会计电算化》课程教学目标, 制定出多元有效的课程考核体系。一是考核主体多元化, 由学生、教师、实践专家共同参与;二是考核方式多维化, 比如可以实施阶段考核与期末考核相结合、校内考核与校外考核 (如认证考试) 相结合、理论考核与实训考核相结合等, 多管齐下, 共同保障《会计电算化》课程教学模式的有效实施, 促进教学目标的实现。

四、结论与建议

我院与其他部分高职院校《会计电算化》课程的教学实践证明, “基于理论+基于项目+基于信息系统与ERP平台+基于实践”的新课程教学模式是能够满足教学要求, 增强教学效果的教学模式。该模式在《会计电算化》课程中的应用有助于实现培养会计信息系统管理的复合型后备人才的教学目标。但是, 应该看到, 在该模式的实施中, 还需要重点做好教学总体规划、具体能力目标设计、教学环节紧密衔接、实训场景及资源设计、实践基地筛选建设、教学效果实时反馈总结等具体工作, 以更好地为教学目标服务。

参考文献

[1]丁修平.会计电算化教学项目开发设计问题研究[J].中国校外教育, 2011, (12) .

篇4：公务员制度的缺陷与重构

关键词：酌定不起诉；审判权；司法审查；不起诉听证

酌定不起诉，又称相对不起诉或轻罪不起诉，是指检察官在对案件进行权衡后，对自己拥有的诉权的舍弃而决定不起诉的情形。我国现行酌定不起诉制度的法律依据是《中华人民共和国刑事诉讼法》第173条第2款：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”在我国起诉制度以起诉法定主义为主起诉便宜主义为辅的大背景下，酌定不起诉作为便宜起诉的产物，是法律的公正性及诉讼的经济性相互博弈的结果，它不仅关涉到被不起诉人、受害人的切身利益，还关涉到法院审判权和检察院自由裁量权的问题。因此，其立法及适用上的任何偏颇都足以动摇法律的权威性和神圣性。下面本文就我国酌定不起诉的缺陷与完善谈一点管窥之见，就教于同仁。

一、现行酌定不起诉制度的理论缺陷

从法理上看，我国刑事诉讼法第173条第2款存在以下问题：

（一）检察院被赋予了实质上的审判权，造成审判权的分割

在1996年我国修订《刑事诉讼法》时，就宣布废除原79《刑事訴讼法》中的免予起诉制度，理由是检察院在作出免予起诉决定之前有一个有罪判定的先前行为，即先定罪后免诉，这实际上是行使了本应由法院行使的定罪权。修改后的《刑事诉讼法》将免予起诉制度的“合理”内容并入了不起诉，成为不起诉的一种情况，即现在所说的酌定不起诉，这其实是一种“换汤不换药”的做法，检察院的事实审判权并未得到剥离：

首先，该条适用的第一个条件是“犯罪情节轻微”，即以犯罪嫌疑人的行为已构成犯罪为前提，那么由谁来判定？当然是检察机关自己，其根据刑法总则规定的犯罪构成要件来断定犯罪嫌疑人的行为是否为犯罪并结合分则的相关内容确定具体罪名，这是定罪权的行使；其次，该条适用的另一个条件是“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”，这就要求检察机关在已认定犯罪的基础上综合考虑犯罪目的、动机、影响等情节，得出是否应适用刑罚的结论，这是量刑权的行使。由于定罪、量刑是审判权的重要体现，故检察院此时被赋予了事实上的审判权，违背了控审分离的原则。

（二）违背了未经人民法院一发判决不得确定有罪原则

我国《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”这一规定源于西方国家的无罪推定原则，具体含义是：在未经人民法院依照法定程序作出生效判决前，不得确定犯罪嫌疑人和被告人有罪或将其视为罪犯。

那么酌定不起诉是不是一种有罪认定？其法律效力又如何呢？笔者认为，酌定不起诉应看为是一种有罪认定。理由如下：一是虽然司法实践中绝大多数案件必须经过法院的判决才能确定有罪，但这并不完全排除检察机关依照《刑事诉讼法》规定享有的酌定不起诉的定罪权。虽然检察机关的这种不起诉决定确非终局性的裁定，在其受到制约、监督程序的限制后，案件还有重新启动审判程序的可能。但是就此终结、不再进入审判程序并发生实际法律效力的酌定不起诉，则具有对犯罪嫌疑人定罪的实体效力。二是虽然检察机关酌定不起诉的定罪权也有可能发生更改，如案由可能改变、有罪可能变为无罪，但这种终局性的法律后果与法院判决发生既判力后那种再通过申诉，按审判监督程序发生的后果应该说是极其类似、殊途同归的。因此，酌定不起诉得到了被不起诉人有罪的法律效果，违反了未经人民法院依法判决不得确定有罪原则。[1]

（三）对被不起诉人的法律救济不足

被害人作为遭受犯罪行为直接侵害的人，如果人民检察院的不起诉决定不当，必然会使其利益得不到应有的法律保护，为此法律为其设置了充分的自我救济途径。在笔者看来，既然酌定不起诉是一种有罪认定，那么在关乎被害人的利益的同时也关乎被不起诉人的切身利益，故法律对被不起诉人也应当给予相当的法律救济。[2]但在现行刑事诉讼法中，由于检察委员会是决定案件的最高决策机构，被不起诉人的申诉通常又会送交到作出酌定不起诉决定的检察委员会来处理，因此，这条救济途径在实践中已失去意义。

二、我国酌定不起诉制度的重构与完善

鉴于酌定不起诉制度在我国构建和谐社会进程中的重大作用及其在司法实践中适用率低下的现实，十分有必要在本次的修订活动中予以健全与完善。具体可从以下几个方面进行考虑：

（一）法院应对酌定不起诉予以司法审查，经法院认可的酌定不起诉方可生效

如前文所述，酌定不起诉是一种有罪认定，是检察院行使了事实上的审判权，而检察院的公诉权作为一种行政权本身是不包括定罪裁判权的。因此，交由法院对酌定不起诉作出最终决定，符合审判权由人民法院依法独立行使原则，可谓“名正言顺”。同时，法官作为从事定罪量刑的专业人员，比检察官更能准确把握什么情况下“不需要判处刑罚或者免除刑罚”，从而对酌定不起诉起到一个监督把关的作用。[3]

（二）设立不起诉听证程序

从目前我国酌定不起诉制度的运作程序上看，由承办人审查、部门负责人签署意见、检察长或检察委员会决定的程序，都是在检察机关内部进行，存在透明度不高的问题。[4]另外，在被不起诉人提出申诉但检察院仍维持原不起诉决定的情况下，哪怕被不起诉人是无辜的，也只能被动接受此决定，没有让自己接受公正审判从而证明无罪的机会。这显然是与法制社会的理念不符的。

事实上，近年来部分检察机关所试行的不起诉听证制度是一个很好的做法，完全可以考虑吸收到立法当中来。不起诉听证应由两个部分组成：

1.告知理由

即人民检察院对于拟作不起诉处理的案件，在作出不起诉决定之前应当向被害人及犯罪嫌疑人说明不起诉的事实及法律依据，并告知其有申请听证的权利和行使权利的期限。

2.听取意见

听证会由检察官主持，其应公正居中不得带有任何偏见。听证过程中检察官应广泛、充分地听取被害人及其诉讼代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人、侦察人员及人民监督员等的意见和理由，并在听证笔录的基础上作出最终决定。这样以来，一方面可尽量避免被害人事后就不起诉决定进行申诉或向法院提起诉讼，另一方面也保障了被不起诉人获得公正审判的权利。再者，使司法的透明度大大加强，确保了不起诉决定的公正性。

（三）适当放宽酌定不起诉的适用范围

此处的放宽当然不是毫无根据的扩大，而是通过对“犯罪情节轻微”作出适于社会需要的界定来放宽。目前，从世界范围来看，非犯罪化、轻刑化以及刑罚个别化是一个共同趋势，因此再按照罪名轻、犯罪情节轻的严格标准来把握酌定不起诉似乎已经不合时宜。笔者认为，“犯罪情节轻微”应是在考虑了犯罪嫌疑人主观恶性、是否有免除刑罚情节、有无再犯可能、对公共利益的影响等诸多因素后对案件的一个整体评价，与罪名的轻重没有必然联系。检察官不应拘泥于从轻罪中找“轻微”，这样才符合酌定不起诉的立法初衷，全面贯彻刑罚个别化的刑事政策。

酌定不起诉是一项重大的权利，同时它也是一把双刃剑。适用得当有利于实现司法资源的高效配置，适用不当甚至滥用则会给社会带来灾难性的后果。因此我们在强调对酌定不起诉权监管的同时，还要不断总结实践中的经验，从制度上去完善它，从而使其发挥其应有的价值。

参考文献：

[1]彭东，张寒玉.检察机关不起诉工作实务.北京：中国检察出版社，2005.

[2]陈光中，[德]汉斯—约格·阿尔布莱希特.中德不起诉制度比较研究.北京：中国检察出版社，2002.

[3]卞建林，刘玫.外国刑事诉讼法[M]，北京：人民法院出版社，2002.

[4]姚莉.刑事诉讼法学.北京：北京大学出版社，2008.

篇5：公务员制度的缺陷与重构

摘要：近年来，公开选聘录用考试成为国家各级机关挑选和聘用国家公务人员的重要渠道。然而，公务员考试录用制度在制度性、社会性、结构性三个方面还存在一定的缺陷，直接影响国家公务员考试录用的公正性，必须从创新公务员考录机制、细化考试录用运行程序、建立分级分类考试体系、完善面试考官的管理机制、强化考试录用的监督制约等五个方面着力解决。

关键词：公务员 考度录用制 缺陷 对策

近些年来，随着国家公务员考度录用制度的实施和完善，公开选聘录用考试成为国家各级机关挑选和聘用国家公务人员的最重要渠道。然而实践表明，公务员考试录用制度还存在一些缺陷，直接影响国家公务员考试录用的公正性。温家宝总理在2008年的政府工作报告中明确提出要进一步完善《国家公务员法》，加快建立科学、公平、公正的公务员考试录用制度。因此，改革和完善公务员考试录用工作公平机制建设已经刻不容缓。

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一、公务员考试录用制度存在的主要缺陷

（一）“制度性缺陷”

制度性缺陷是指管理部门在社会成员报考公务员的入门资格方面通过各种方式限定了一些不合理的条件，限制和阻止部分社会成员加入到公务员行列，从而造成了公务员考录的不公平。按照公务员法，公务员的职能主要体现在两个方面：一是管理社会公共事务；二是维护社会公共秩序。因此，公务员的考核录用要紧紧围绕这两个职能展开，即考录的公务员要满足能履行这两方面职能的能力就可以。《公务员录用规定》第十六条明确指出对年龄和学历等条件的提出经省级以上公务员主管部门批准，可以适当调整。但同时也明确公务员主管部门和招录机关不得设置与职位要求无关的报考资格条件。但事实上，在各级国家公务员考录实践中，省级以上公务员管理部门及招录机关过多过滥地使用了“可以适当调整”这一权力，过多地在学历、年龄、户籍等报考资格上设置了诸多不合理要求。公务员考录的这种制度性缺陷直接削弱了考录工作的公正性。

（二）“社会性缺陷”

社会性缺陷是指管理部门在制定公务员考试录用制度时应该考虑到的一些具体情况没有考虑，从而导致考录工作偏离预期目标，造成了实质上的不公平。在公务员考录制度中体现出来的社会性缺陷主要表现在面试和考察环节中。在面试阶段，参与面试测评的主体即由组织和人事部门组织的考官，目前大部分仍然还是从本地域产生。由于中国传统社会是一个“熟人社会”，讲人情面子关系，而地域的狭小性又为关系的人情化提供了低成本，使得考生能通过多种途径结识、拉拢、甚至贿赂考官，从而达到获取面试高分的目的。在考察阶段，由于考察对象的家人和邻里或者同事出于人情原因不可能对即将离开自己的“熟人”谈问题，考察组能取得的材料都是反映比较好的，也使得考察完全流于形式。按照规定，用人部门可以在1个录用岗位前3名应试候选人中确定拟录用人员。这就使得进入面试或考察的录用工作变得相当灵活，同时也给了部分应试者提供了“托关系、走后门“的空间，严重影响了公务员择优录取的公信力。

（三）“结构性缺陷”

结构性缺陷是指管理部门在设置和安排公务员考试的过程中对考试的对象、内容和方式缺乏深入的调查和分析研究，导致通过考试选拔出来的公务人员难于胜任工作岗位或造成了人才资源的过度浪费。公务员的招考是针对于某一岗位而进行的特定的考试录用，因而管理

部门在设计和制定考试录用的内容和层次的划分上就要分别对待。首先是考试内容的设置，要达到测试考生从事行政工作的必备素质和潜在能力的目的，其测试重点应在文字表达、逻辑推理、实际应用等方面。当前行政能力与专业知识的测试普遍存在机械记忆知识比重过大，能力型考题偏少的不合理现象，这显然与考试目标不相符合。其次是考试的层次划分过于单

一。目前不同等级的有些岗位笔试的公共科目都是同一张试卷，这种考试层次的简单划分，显然不符合实际工作需要，使得即便是优秀的博士生也考不过本科生和大专生，从而削弱了考录工作的公正性。

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二、增强公务员考试录用工作公平性的对策

（一）创新公务员考录机制的原则，确保考试方向的公平性

创新公务员考试录用模式和方法必须按照科学发展观的要求，遵循公平化、程序化、透明化、系统化、经济化的原则，规范录用流程，科学整合资源，强化监督管理，实现公平公正的考试录用效能。

公平化的原则。公平是维系社会秩序的基础。政府在制定社会规则、执行管理公共事务的过程中更应把公平放在首位。法律面前人人平等，在《公务员法》面前也应该遵循法的精神，凡进必考，凡考必须实现机会平等和规则平等。在机会平等方面，主要体现为凡中华人民共和国公民，只要符合岗位履行职责能力的要求，不论性别、民族、职业、家庭出身，都具有平等报名参加考试的权利。在规则平等方面，主要体现为按照统一标准和程序确定招考条件、考试类型和考试内容，按照程序进行资格审查、体格检查和择优录用。

程序化的原则。以程序化的方式来开展公务员考试录用工作既是操作简化的需要，同时也是防止人为操作的有效手段。考录工作的程序化要体现在三个方面：一是程序法定。即考录工作需要进行的步骤：公布招考公告、资格审查、笔试、面试、考察、拟定人员、公示、录用等要通过法律的途径确定下来。二是程序刚化。立法机构要结合实际情况进行深入的研究分析，制定切实可行、刚性的操作程序，防止人为地操纵考试结果，最大效度地保证按综合成绩的高低顺序确定录用对象。三是程序细化。在制定考录步骤的过程中要尽量做到细致全面，操作规程不仅仅是指导性的，而且应该是操作性的。

透明化的原则。要想公务员考录机制真正实现择优录用，就必须要增加考录工作的透明度。要及时及早向社会发布招考公告，让每一位符合报考条件和有报考意向的公民都能参加公开考试；报考时及时公布每一职位应考人数，合理配置和优化应考资源；笔试成绩、面试成绩以及考察结果、排名名次及录用情况及时张榜公布；更改顺序名次录用公务员必须公布更改理由。

系统化的原则。公务员考录工作本身是一个极其复杂的系统，与之相适应，其运转机制必须遵循系统的特点，才能科学地实现考试录用的效用最大化。系统化原则有两层含义：其一，统一性。考录工作是由国家到地方的统一开展的人事招考工作，要从整体性出发，注意协调中央与地方的关系，注意中央与地方在考试机制上的体系统一。其二，协调性。考录工作牵涉的面广、范围宽，不管是招考的机关部门还是组织考试的管理部门，所涉及到的单位及人员都非常多，必须要统一步伐，建立良好地协调机制，才能保证考录工作达到实效。经济化的原则。经济化主要体现在两个方面：一是管理部门的成本经济化。用最小地经济成本操作和调配招考人力与物力，尽可能的采用模式化地管理方法，不断地降低和减少管理部门在考录中的行政成本。二是社会成员的成本经济化。尽量让社会成员及时了解第一手的招考信息资料、招考的工作程序、招考内容，减少社会成员在准备考试方面增加的额外花费，最大效度地降低社会成员花费隐性成本追求投机的机率。

（二）创新考试录用运行程序，细化操作规程，确保考试体系的公平性

目前我国的公务员考试录用主要流程是：发布招考公告——报名与资格审查——考试——考察与体检——公示审批或备案。其中考试里面又分为笔试和面试。笔试按录用5：1的比例进入面试，面试按3：1比例进行考察与体检，考察和体检后由人事部门与用人单位从考察的3名候考生中确定拟录用人员。如前面所述，这个流程中有两个重点环节会存在过大的弹性，一是面试环节，二是考察环节，正是由于弹性过大从而导致考试失去了公允性。笔者认为必须在面试过后考察环节实行细节上的改进。即在笔试以5：1比例进入面试，面试后以综合成绩3：1进入体检，体检后以1：1进行考察。把体检放在考察之前主要是因为体检比考察成本更低，更易于模式化操作。1：1进入考察的原因有二：第一是公允性。笔试和面试都是以数量化的方式考核，这种数量化的方式在一定程度上剔除了人情事故的影响，更容易体现公平化的原则。第二是经济性。如果考生在考察环节中没有被否定的法定理由，录取就会按成绩从高到低进行，也就没有必要再进行多方考察了，这样可以为录取部门节约较多的行政管理成本。

（三）建立分级分类考试机制，科学整合资源，确保笔试效用的公平性

分级分类考试机制主要包涵两个方面的内容：一是建立科学的纵向和横向相结合的公务员报考制度。笔者认为可以把我国的公务员考试分为三个层次，即高级、中级和初级。高级适用于中央国家机关及省级政策研究部门公务员的录用；中级适用于省级一般性的职能部门及地市级政府；而初级则适用于县、乡级公务员录用。横向分类上我国《公务员法》明确规定主要分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个类别，笔者认为这种划分还过于粗放，要进一步细化，以利于体现公平，同时也更适用于考录岗位的需求。二是建立统一协调的考试题库。考试题库针对不同层次不同类别的公务员考试制定相应难度系数的考试题目，如对高级公务员主要体现在宏观层面的理解，而初级公务员则更多地体现在对操作技能和执行政策能力的测试。在考试内容的结构上高级公务员可以采用情景模拟、无领导小组讨论等方式进行。而初级公务员可以实行结构化面试。

（四）完善面试考官管理机制，组织异地交流，确保面试结果的公平性

面试是公务员考录工作的重要环节，同时也是考试公平性争议较大的环节，强化面试环节的管理，建立科学的面试机制已经不容质疑。完善面试管理机制主要可以从以下几个方面实现创新：一是实行面试考官信息库管理。从相关领域和部门抽调一定数量的专业人才按一定的结构录入考官信息库，在有录用工作任务时随机抽取，被抽到的考官实行集中化、封闭式管理，直到考试结束。二是建立考官异地交流制度。三是建立考前面试双抽签制度。双抽签制度是指：考官抽签确定参与考评的岗位，考生抽签确定被考评的面试小组，在面试开始前20分钟内同时进行。四是建立考官轮训制度。建立轮训制度，经常性地安排轮训计划，不断提高考官考评的科学性。

（五）强化监督制约机制，透视考录过程，确保考试录用的公平性

篇6：论我国业主自治制度的重构与改造

业主作为建筑物区分所有权的权利主体，应该是物业管理中最重要的主体，但是目前业主在物业管理中的权利并没有得到充分体现，如何更好的尊重、保护业主的应有权利正在成为人们普遍关注的一个焦点。从发达国家与地区物业管理发展的经验看，随着业主权利意识的觉醒与增强，物业管理必然走向业主自治。我国《物业管理条例》虽然对业主、业主大会、业主委员会在物业管理中的权利做了比较详细的规定，但没有对业主自治提供完整系统的制度安排，即便大多数地方物业管理条例强调“业主自治管理与物业管理公司专业服务相结合”，也没有对怎样实行业主自治管理作出明确的回答。因此，对我国的业主自治制度进行完善正成为物业管理实务探索和理论研究的一个热门课题，本文将从以下几方面提出重构和改造业主自治制度的建议，与各位同行商榷。

一、重构业主自治的内容

1、确认业主对物业管理的选择权。现行物业管理制度主要由开发商、物业管理公司强势主导，业主对物业管理的决策权与参与权没有得到充分的体现，以致选择物业管理公司管理成了业主的唯一选择。虽然《物业管理条例》充分的考虑了对业主财产权利的保护，在去年的全国物业管理工作会议上，建设部汪光焘部长也指出：“业主是房屋产权的所有者，是物业管理区域内物业管理的重要责任主体。……明确这一点，才能说清楚业主具有可以选择物业管理企业和不选择物业管理企业的权利，具有维护个人和公共的共同利益的责任和遵守公共利益和社会责任所规定的义务。”但是《条例》并没有对业主自治是否包括物业管理方式的选择权作出明确规定，导致政府部门、物业管理企业、业主都强调要业主自治，对到底什么是业主自治的理解却并不一致，政府部门认为业主自治是政府监督、指导下的自治，当前业主大会召开难、业主委员会成立难、业主维权难等现象反映了业主的自治能力还很低，不能用一种声音说话，不能采取一致行动，这种情况下更要发挥政府的行政主导作用;物业管理公司认为业主自身不可能承担专业性很强的物业管理活动，所谓自治就是协调好业主内部的关系、配合好物业管理公司搞好各项管理事务;而业主则认为自己的物业自己管乃“天经地义”，当然有权踢开物业公司、实行自我管理。因为理解不一致，在具体操作过程中就免不了产生纠纷和矛盾。我们认为，物业管理制度建立的基础是业主对建筑物拥有的区分所有权，业主自治就是要让业主在物业管理中享有更大的参与权和决策权，并相应承担更大的责任，而不是被动的接受开发商、物业管理企业和政府主管部门的安排。这其中最基本的权利就是业主对物业管理方式的选择权，如果相关法律法规不对业主的这一权利给与明确保护，真正意义上的业主自治就不可能实现。

2、充实业主自治权的内容。一般而言，业主自治是指业主行使财产管理权，对物业共有部分和共用设施设备进行维护与管理，并保持物业区域的良好秩序，以保障全体业主共同利益的实现。要实现业主自治的目标，除了物业管理方式的选择权之外，也需要界定业主自治所应有的其他权利。根据发达国家的立法经验和我国物业管理的现状与发展趋势，以下事项应该属于业主自治事项：决定物业的管理方式、制定和通过业主公约、组织成立业主自治机构、选举和罢免业主自治机构成员、选聘和解聘物业管理企业、建立物业专项维修基金、制定物业管理制度以及其他属于物业管理范围的事项。对于属于业主自治范围内的事项，任何机关、党派、团体和个人都不得非法干涉和剥夺。在推进业主自治的初期阶段会可能出现这样那样的问题，但这并不是加强行政干预的借口，任何领域的民主意识和自治能力的提高都需要一个过程，政府的任务就是调动和保护业主进行业主自治的积极性并帮助其增强自治能力。当然，政府也要对业主自治进行监督，主要是监督业主自治组织通过的有关决议和管理活动是否合法，如业主公约制定的程序和内容是否违法、业主自治机构是否忠实履行职责等事项。

3、确立业主公约在业主自治中的核心地位。业主公约也称为公契或公约，是物业管理中普遍存在的一种规范性法律文件，在各国各地区的物业管理中，业主公约是进行业主自治的最基本的手段，也是物业管理法律法规和政策的重要补充，是物业管理顺利进行的重要保证，有着不可替代的作用。我国《物业管理条例》第十七条规定“业主公约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违法公约应当承担的责任等事项依法做出约定。业主公约对全体业主具有约束力。”但是在如何保证业主公约对业主的约束力、业主违反公约如何承担责任等方面并没有具体的规定，目前业主公约在物业管理中发挥的作用并不突出，很多业主对本区域业主公约的内容都不清楚，更不用说严格遵守业主公约。

根据各国有关法律对业主公约的规定，业主公约主要有以下三个特征：1、业主公约为业主设定了共同的行为规为规则，同时对业主违反公约的行为设定了一些强制性处罚措施;2、业主公约规定了业主的自治组织，即业主大会和业主委员会(或管理委员会)，对自治组织的成立、职责、议事规则等做出明文规定;3、业主公约根据法律法规的授权而制定，对业主产生准法律性质的效力。从业主公约的这些特征来看，业主公约集中反映了全体业主的共同意志，对业主使用人产生普遍的效力，直接影响业主和使用人的利益，与公司章程在公司治理中的法律地位相似。因此，我国物业管理立法应对业主公约应具备的基本内容和法律地位进行规定，确立其在业主自治中的核心地位，并规定切实有效的措施保证业主公约的执行效力，业主违反公约就应承担相应的`责任。

二、改造业主自治组织制度

1、赋予业主大会独立的法人资格。物业管理的理论基础是委托-代理理论，从法律关系上看，委托方和代理方都应当具有法律主体资格，否则不能形成有效的法律关系，但是我国物业管理领域至今对这一问题都没有妥善解决。《物业管理条例》规定：业主大会负责选聘和解聘物业管理公司，业主委员会以自己的名义与物业管理公司订立物业管理委托合同。但是目前我国法律法规还没有赋予业主大会与业主委员会民事主体资格，这就产生一个矛盾：根据我国法律规定，无民事主体资格的组织所从事的民事行为没有法律效力，业主委员会不具有法律主体资格，由此可以推断其签订的物业管理委托合同当然没有法律效力，而我们的物业管理条例又要对其进行保护!要解决这一立法上的矛盾，就必须赋予业主大会或者业主委员会民事主体资格。从《物业管理条例》对业主大会、业主委员的职权规定来看，赋予业主大会独立的法人资格更符合业主自治的原则。

另一方面，根据业主自治的原则，业主可以选择委托物业管理公司进行管理的模式，也可以选择自我管理的模式，如果业主选择自我管理，就必然涉及到业主大会与保安、保洁、绿化等专业服务公司建立法律关系、订立合同的问题。还有，很多地方的物业管理条例都规定了业主委员会可以设置专业委员或者聘请专职执行秘书，但是谁与这些专职委员或者执行秘书订立劳动合同呢?如果业主大会没有独立的法人资格，这些活动根本无法进行，当然也就无法实现自我管理了。因此，从解决物业管理中的各种现实矛盾出发，我国也应当尽快赋予业主大会独立的法人资格，并由业

主委员会作为业主大会的执行机构和代表机构，考虑到业主之间权力义务的平衡性，为避免业主委员会主任权力过大的局面，业主大会不实行个人代表制，不设立法定代表人，而由业主委员对外代表业主大会。

2、改造业主委员会的名称与组成。建设部1994年第33号令颁布的《城市新建住宅小区管理办法》把业主自治组织的执行机构称为管理委员会，去年颁布并实施的《物业管理条例》则改称为业主委员会，各地的称谓也不尽相同，有的地方称为业主委员会，有的称管理委员会，还有的称为业主管理委员会，这种混乱状况不仅造成人们对于业主委员会性质的认识不清，也对我国的法制统一造成了不必要的破坏，应该对业主委员会的名称进行规范、统一。从业主委员会的字面含义看，其重点强调的是业主的所有者地位，并没有突出其在物业管理活动的地位与职责，在业主委员会的职责则是行使有关物业管理的职权，改称为管理委员会更能体现其法律性质。并且业主委员会全部由业主大会选举的业主代表组成，而当前物业租赁日益成为人们取得物业使用权的经常性行为，对于商业物业与办公物业，租赁更是一种普遍的现象，承租人与物业管理同样有着密切的利益联系，把广大承租人排除在业主自治组织之外不利于保护承租人的利益。业主自治组织应当适当的吸收承租人代表的参加，以保护承租人及其他非业主使用人在物业管理中的利益，在此种情况下，再称为业主委员会就名不副实，改为管理委员会更为合适。

在业主委员会的组成方面，也应对相关规范进行改造。明确规定担任业主委员会委员的条件以及委员可以被罢免的情形，至于委员会委员的人数的议事规则可以授权业主公约加以规定，但是对于有关全体业主利益的重大事项应由2/3以上委员同意才能通过，如提请决定物业管理的方式、提议选聘或解聘物业管理公司、拟定业主公约等事项。另外，《物业管理条例》规定，在选举业主委员会成员时时以投票权也就是拥有物业面积的多少来决定的，没有考虑到大业主和中小业主的权利平衡。当前在物业管理中出现了越来越多的大业主，如住宅区的集团购买使同一单位的业主具有联合的优势、商业物业中的大业主或的大租户在物业管理中具有投票权的优势，物业管理中也可能出现“大股东操纵”的情况，如《南风窗》5月上半月刊报道的台湾艺人在北京某花园维护自己业主权利的案例就说明“大股东操纵”离我们并不远。因此我们有必要通过立法来保护中小业主的利益，限制大业主滥用优势的行为。如规定10%以上的业主可以申请召开业主大会，单一业主超过20%以上的投票权不再计算、选举业主委员会委员的业主会议须有1/2以上的业主出席才能有效等，防止大业主操纵业主委员会损害其他业主的利益。

3、增设监督机构。在物业管理组织机构的关系方面，更多的强调了上一级组织对下一级组织的授权，而忽视了监督机制的设计，特别是对物业管理管理公司进行监督的权力由业主委员会行使，使业主委员会既有决策权、执行权还有监督权，违背了现代分权制衡原则。业主委员会委员履行职务主要依靠个人操守和良心，而没有有效的监督措施，这就为少数业主控制业主委员会谋取私利埋下了制度上的隐患。当前物业管理中出现的怪现状就是要么业主委员会历经几年仍然无法成立，要么成立后也无法有效维护广大业主的合法利益，甚至还出现业主委员会与物业管理公司相互勾结侵害业主利益的案例。由此可见，加强对业主委员会的监督有利于维护广大业主的共同利益，也是业主自治的应有之义，虽然《物业管理条例》规定了业主和业主大会都有监督权，但是这两种主体的监督实际上很难到位的，因此在物业管理组织机构中增设一个专门的监督机构非常必要。笔者认为，监督机构可以称为监督委员会，其成员应由业主大会选举产生，并对业主大会负责，在必要情况下监督机构可以外聘具有专业知识的人士如律师、会计师、审计师等加入。为了切实保障监督机构的有效监督，其职权除了对业主委员会进行监督之外，还应规定监督机构具有代表业主起诉侵犯业主利益的业主委员会委员和物业管理公司的诉讼权，并且还应规定监督机构在特殊情况下有权召开临时业主大会，此外，监督机构对物业维修基金使用、业主委员会经费开支、物业管理费(采用佣金制的情况下)的收支等财务事项有调查权，监督机构的经费在物业管理费中提取。

4、增加业主委员会委员权责的规定。在业主自治组织机构体系中，业主委员会作为业主大会的执行机构和代表机构，是一个强力部门，业主委员会委员享有很大权力，因此法律法规有必要对委员的权利义务进行规范。当前很多业主委员会无法发挥其在物业管理中的应有作用，一个重要原因就是在相关法律中没有明确规定业主委员会委员的权利义务，把委员定位为热心公益事业的兼职人员，为全体业主提供服务却不能获得相应报酬，与无权相对应，不管委员的行为(或者不作为)有没有损害业主的利益，其都不需要承担法律责任。这种状况与市场经济的基本原则和法治原则极不相符。物业管理立法应当就业主委员会委员的权利义务作出明确规定，规定委员可以取得与职位相当的报酬，并制定明确的报酬支付标准，另外也应赋予委员有参加业主委员会会议的权利，并享有表决权和提案权，其中主任委员或业主公约规定的其他委员有召集委员会会议、业主大会会议的权利。相对应的，业主委员会委员有忠实履行职责的义务，如严禁利用职权收受贿赂或者其他非法收入、侵占业主共有财产、挪用物业维修基金和管理费用、利用业主共有财产为他人提供担保、从事与物业管理无关的活动等，这样更能体现业主自治制度的规范性和严密性。