九 自然灾害救助

九 自然灾害救助（共6篇）

篇1：九 自然灾害救助

一、灾民生活救助的内容和程序

（一）调查荒情：各级民政部门必须组织专门力量深入调查，内容主要是：灾民的家庭基本情况；灾害损失情况；灾民自救能力；期间衣食住医方面的情况。建立台账地级以上民政部门要组织抽查。

（二）上报需救助情况（各级民政部门要及时填报 《自然灾害情况统计表》，逐级汇总上报）

1、县级：1月10日前和10月10日前，并上报地级

2、地级：5个工作日内汇总，并上报省级

3、省级：5个工作日内汇总，分别于1月20日（春荒）和10月20日（冬令）前上报民政部

4、民政部：5个工作日内汇总

（三）核查、评估分析调查摸底情况并制定救助计划

1、县级：制定救助计划，每年10月15日（冬令）前和1月15日（春荒）前报地级备案

2、地级：核查，会同各部门会商评估，制定救助计划，连同核查会商评估报告，于10月20日（冬令）和1月20日（春荒）前报省级备案

3、省级：核查，会同各部门会商评估，制定救助计划，连同核查会商评估报告，于10月25日（冬令）和1月25日（春荒）前报民政部门备案

4、民政部：核查，会同各部门会商评估，制定救助计划，连同核查会商评估报告，于11月5日（冬令）和2月5日（春荒）前报部领导审批

（四）申请、办理和拨付救灾资金 申请：

1、县、地级民政部门可向上级政府或上级民政部门申请补助资金，省级民政部门可向国务院申请补助资金。

2、省级政府春荒请款报告在每年1月底向国务院报告，冬令请款报告在每年10月底之前向国务院报告 办理：

民政部接到申请后，根据计划，按照标准结合地方情况制定分配方案，于2月10日和11月10日商财政部办理 拨付和使用：

民政部确定拨款方案后3个工作日发文给相关部门，于2月中旬和11月中旬以前下拨。省地级保证30日内下拨到县级。县级保证在15日内落实到灾民手里。

（五）救助工作的组织实施

1、县级民政：

（1）根据下拨的资金情况，在 15 日内对自己的救助计划进行修改，确定实际的对象和款物；

（2）制成 《灾民救助花名册》（3）制作 《灾民救助卡》

（4）对象持卡领取款物，并在册上按手印。

2、省级和地级民政：接到县里的册子后 10 个工作日内汇总上报。

（六）监督、检查

1、民政部：

（1）公布分配方案；

（2）以县为单位汇总资金分配情况；

（3）下拨（春荒）25 天和（冬荒）20 天后，每隔7 天公布各地下拨进度；（4）对使用情况进行监督。

2、省地县民政：每隔7天向社会公布下拨进度；抽样调查救助对象，接收媒体监督。

（七）效果评估

各级民政在救助结束是要组织力量对灾民的实际救助效果进行评估。

二、灾民应急救助的内容和程序

（一）收集、掌握和上报灾情

1、县级民政部门：

（1）第一时间掌握灾情，及时填写《自然灾害情况统计快报表》，向地级民政部门报告（2）造成10以上死亡或失踪的、其他方面严重损失和灾情重大变化的，可同时上报省级民政部和民政部

2、地级民政部门：

（1）2小时内完成审核、汇总工作并上报

3、省级民政部门：

（1）接到地级报告2小时内，完成数据审核汇总，向民政部报告

（2）出现重大灾害或民政部启动应急响应时，省、地、县三级民政部均执行24小时零报告制度

（3）灾区省级民政部门应于每日15时前上报前24小时灾情和救灾工作情况（4）当民政部进入三级响应时，灾区省级民政部门应于每4小时需要向民政部报告最新灾情

（5）当民政部进入二、一级响应时，灾区省级民政部门应于每2小时需要向民政部报告最新灾情

4、民政部：

接到省级民政部门报告2小时内完成灾情数据审核汇总，编发《重要灾情》，向国务院报告，必要时编发《中国灾情信息》，向国际社会通报。

（二）应急响应

各级民政部门根据灾害情况采取应急救助措施，确保 24 小时内各项措施落实到位（1）县级民政部门：

启动预案；转移群众；确保灾民基本生活；报告救灾情况和提出救灾要求；救灾应急资金的使用与报告，5日内到灾民手中，10日内报告情况；（2）地级民政部门：

启动预案；派出工作组；拨付款物；上报救灾情况，提出救灾要求；救灾应急资金的使用与报告，5日内到县，10日内报告分配情况；（3）省级民政部门：

启动预案；派出工作组；拨付款物；申请救灾应急资金；救灾应急资金的使用与报告，5日内到县，15日内报告分配情况；

4、民政部：救灾应急工作；拨付救灾应急资金（3天内完成）；调拨救灾物资。

（三）监督管理

民政部：督促预案实施，措施落实，款物使用；管理资金，检查使用；

省级民政部门：督促预案实施，措施落实，督促款物10日内下达到县，并通报； 地级民政部门：督促预案实施，措施落实，督促款物5日内下达到县，并通报； 县级民政部门：督促款物发放，并就发放情况建立台账备查。

三、灾后重建的内容（倒损房屋）

（一）统计核定

1、县级民政：调查登记——15日内完成核定——重建台账——填写汇总表——上报；

2、地级民政：接报7日内进行抽查——汇总统计表——上报；

3、省级民政：接报7日内进行抽查——汇总统计表——上报并请示重建资金；

4、民政部：组织专家进行现场评估。

（二）组织实施

1、民政部：提出补助方案下拨重建资金；实施重建管理指导重建；协调出台优惠政策。

2、省级民政：落实下拨重建资金；实施重建管理指导重建；协调落实资金政策；收集重建情况上报。

3、地级民政：落实下拨重建资金；实施重建管理指导重建；协调落实资金政策；收集重建情况上报。

4、县级民政：灾民恢复重建的主要任务在县级，实行县乡两级首长负责制。

（1）明确组织领导：首长领导、民政牵头。其他部门协助；（2）确定重建对象：

重点对象：全倒户，特困户、五保户和优抚对象 确定原则是：申请、评议、公布、审批

方式为：分散建房和集中建房，后者需到地省备案（先规划后建设）

（3）规划选址：

规划原则：分散为主，集中必须先规后建，并设永久性统一标识

（4）制定恢复重建补助标准：

实行民主评议，张榜公告，要重点突出，不得平均化，不得平均分配。

（5）确定和落实重建资金

（6）制定优惠政策：减免相关税收。

（7）组织实施 ：张榜公布建房对象的详细情况；补助金一次落实，分期拨付；督导重建；实施进度管理。

（8）工作报告：重建的实施方案；审定情况；重建进度，验收评估情况上报省民政。

（三）监督管理

民政部：下拨资金；每20天公布进度；检查资金使用；评估重建效果；

省级民政：下拨资金；每20天公布进度；检查资金使用；监督重建方案执行； 地级民政：下拨资金；每月公布重建情况；检查资金使用；落实重建方案；

县级民政：下拨资金；督察乡村公示；定期通报进度；协调检查验收；检查资金到户情况。

篇2：九 自然灾害救助

【发布日期】2015-08-31 【生效日期】2015-08-31 【失效日期】 【所属类别】政策参考

【文件来源】民政部 国家发展和改革委员会 财政部等

民政部等九部门关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见

各省、自治区、直辖市民政厅（局）、发展改革委、财政厅（局）、国土资源厅（局）、住房城乡建设厅（局）、交通运输厅（局）、商务厅（局）、质量技术监督局、食品药品监管局，新疆生产建设兵团民政局、发展改革委、财务局、国土资源局、建设局、交通运输局、商务局、质量技术监督局、食品药品监管局：

我国是世界上遭受自然灾害影响最严重的国家之一，尤其是近年来重特大自然灾害多发频发、突发连发，救灾工作异常繁重、任务艰巨。加强自然灾害救助物资（以下简称“救灾物资”）储备体系建设，事关受灾群众基本生活保障，事关社会和谐稳定，是自然灾害应急救助体系建设的重要组成部分，也是各级政府依法行政、履行救灾职责的重要保证。目前，我国救灾物资储备体系建设取得较大成效，初步形成“中央－省－市－县”四级救灾物资储备体系，但与日益复杂严峻的灾害形势和社会各界对减灾救灾工作的要求和期待相比，救灾物资储备体系建设还存在一些共性问题，如储备库布局不甚合理、储备方式单

一、品种不够丰富、管理手段比较落后、基层储备能力不足等。为全面加强救灾物资储备体系建设，提高国家整体救灾应急保障能力，提出以下指导意见。

一、指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕以人为本、保障民生、提升效能的要求，以满足新常态下的救灾物资保障需求为核心，秉承科学规划、统筹建设、改革创新的发展思路，坚持分级负责、属地管理、政府主导、社会参与的建设模式，着力构建“中央－省－市－县－乡”纵向衔接、横向支撑的五级救灾物资储备体系，加快形成高效畅通的救灾物资储备调运管理机制，切实增强抵御和应对自然灾害能力，不断提高自然灾害救助水平，有效保障受灾群众基本生活，为维护社会和谐稳定提供强有力支撑。

二、主要目标

经各方努力，使我国救灾物资储备能力和管理水平得到全面提升，形成分级管理、反应迅速、布局合理、规模适度、种类齐全、功能完备、保障有力、符合我国国情的“中央－省－市－县－乡”五级救灾物资储备体系；救灾物资储备网络化、信息化、智能化管理水平显著提高，救灾物资调运更加高效快捷有序；确保自然灾害发生12小时之内，第一批救灾物资运抵灾区，受灾群众基本生活得到初步救助。

三、主要任务

（一）完善救灾物资管理体制机制及政策制度。各地要将救灾物资储备体系建设纳入本地国民经济和社会发展规划，健全政府主导、分级负责、地方为主、上下联动、协调有序、运转高效的救灾物资储备管理体制和运行机制。建立救灾物资储备资金长效保障机制，健全民政、发展改革、交通运输、铁路、民航等部门以及军地共同参与的救灾物资紧急调运应急联动机制，完善跨区域救灾物资援助机制。健全完善救灾物资管理相关法规政策，建立救灾物资库存更新、应急补充、分配发放和报废工作制度，进一步规范各环节工作流程。研究制定各类救灾物资相关国家和行业标准以及救灾物资储备库建设和认证标准，形成科学合理、门类齐全的救灾物资储备管理标准体系。

（二）科学规划、稳妥推进救灾物资储备网络建设。各地要综合考虑区域灾害特点、自然地理条件、人口分布、生产力布局、交通运输实际等，遵循就近存储、调运迅速、保障有力的原则，科学评估，统一规划，采取新建、改扩建和代储等方式，因地制宜，统筹推进各级救灾物资储备库（点）建设。在现有中央救灾物资储备库基础上，完善中央救灾物资库（代储点）布局，充分发挥中央救灾物资储备库在统筹调配国家救灾资源方面的主体功能和核心作用；各省（自治区、直辖市）、设区的市和多灾易灾县要因地制宜推进本级救灾物资储备库（点）建设，形成一定辐射能力，满足本行政区域内救灾工作需求；多灾易灾的乡镇（街道）和城乡社区要视情设置救灾物资储存室（间），确保第一时间处置和应对各类突发灾情，妥善安置受灾群众；形成纵向衔接、横向支撑、规模合理的“中央－省－市－县－乡”五级救灾物资储备网络。

（三）切实落实救灾物资分级储备主体责任。中央和地方救灾物资储备按照分级负责、相互协同的原则，合理划分事权范围，做好储备资金预算，落实分级储备责任，结合历年自然灾害发生频次及影响范围、群众生活习惯、民族习俗等，科学确定各级救灾物资储备品种及规模，形成以中央储备为核心、省级储备为支撑、市县级储备为依托、乡镇和社区储备为补充的全国救灾物资储备体系。中央储备需求量较大、价值较高、需定制定招、生产周期较长的救灾物资（如救灾帐篷、棉衣、棉被、简易厕所等）；省级可参照中央救灾物资品种进行储备，并视情储备价值较高、具有区域特点的救灾物资（如蒙古包、净水器、沐浴房、应急灯等）；市县级储备价值相对较低、具有区域特点的救灾物资（如毛毯、毛巾被、凉席、蚊帐、秋衣等）；乡镇（街道）和城乡社区视情储备一定量的棉衣、棉被等生活物资以及简易的应急救援工具，并根据气象等部门发出的灾害预警信息，提前做好应急食品、饮用水等物资储备。省级、市级救灾物资可视情将储备物资下移，向多灾易灾县（市）、乡镇（街道）分散储备，以提高救灾物资调运、分配和发放工作时效。

（四）积极拓展救灾物资储备方式。完善以政府储备为主、社会储备为辅的救灾物资储备机制，在目前储备库自储实物的基础上，结合区域特点，试点运行不同储备方式，逐步推广协议储备、依托企业代储、生产能力储备和家庭储备等多种方式，将政府物资储备与企业、商业以及家庭储备有机结合，将实物储备与能力储备有机结合，逐步构建多元、完整的救灾物资储备体系。建立救灾物资应急采购和动员机制，拓宽应急期间救灾物资供应渠道。积极调动社会力量共同参与物资储备，大力倡导家庭层面的应急物资储备。要根据自然灾害趋势预测意见和灾害实际发生情况，认真做好救灾物资应急储备工作，确保应急期间储备物资能够调得出、用得上、不误事。

（五）进一步提升救灾物资紧急调运时效。建立健全民政、发展改革、交通运输、民航、铁路等部门以及军队参加的救灾物资紧急调拨协同保障机制，完善跨部门、跨区域、军地间应急联动合作模式。各级发展改革部门要做好重大自然灾害救助物资调运的协调工作。各级交通运输部门要配合民政部门做好救灾物资紧急运输工作，做好运力储备和调度以及损坏公路、桥梁、港站的紧急抢修等应急交通保障工作。经国务院交通运输主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。重特大自然灾害发生后，各中央救灾物资储备库要加强与本地铁路、交通运输等部门和物流公司的联系与沟通，及时做好物资调拨的各项准备工作，确保救灾物资能够迅速、安全运抵灾区，保障受灾群众基本生活需求。

（六）提升救灾物资全过程和信息化管理水平。根据救灾工作需要，灾区可视情设立临时救灾物资调配中心，负责统一接收、调配和发放救灾物资。强化救灾物资出入库管理，细化工作流程，明确工作责任，实行专账管理，确保账物相符。救灾物资发放点应当设置明显标识，吸收受灾群众推选的代表参与救灾物资发放和管理工作，并将物资发放情况定期向社会公示，接受群众监督。充分发挥科技支撑引领作用，积极推进救灾物资储备管理信息化建设，提升救灾物资验收、入库、出库、盘点、报废、移库各环节工作信息化、网络化、智能化管理水平。充分利用北斗导航定位系统、无线射频识别技术等，积极推进民政救灾物资发放全过程管理系统试点应用，加强人员培训和系统应用模拟演练工作。探索救灾物资管理大数据应用，实现全国各级救灾物资储备信息共享、业务协同和互联互通，促进救灾物资应急保障和管理水平整体提升。

（七）规范救灾物资供货渠道，确保质量安全。各级民政部门要严格遵守救灾物资招投标采购制度，规范采购流程，强化质量监督，根据质量监督部门提供的有资质检验机构名单，委托检验机构做好救灾物资质量检验工作，建立库存救灾物资定期轮换机制，确保救灾物资质量合格、安全、可靠。灾区各级民政、商务、质量监督、食品药品监管等部门要加强协调配合，保障灾区物资的市场供应，确保救灾物资质量安全。要特别重视救灾应急期间食品、饮用水的质量安全，充分考虑天气、运输等因素，尽量提供保质期相对较长的方便食品、饮用水。要安排专人负责在供货方交货、灾区接收、向受灾群众发放食品前等各个环节的验收工作，全面抽查检验食品质量，彻底杜绝将质量不合格食品发放到受灾群众手中。

（八）严格落实救灾物资储备库安全管理责任。各地民政部门要不断强化岗位职责，切实增强安全防范意识和防控能力，确保业务流程清晰、责任落实到人。健全完善24小时应急值守、安全巡查、日常考评等制度，及时修订相关应急预案，形成科学合理的安全管理制度体系。强化防火、防雷、防潮、防水、防鼠、防盗等安全措施，加强库管人员消防知识等培训，做好日常防范工作，提高应急处置能力。健全完善安全检查长效管理机制，突出做好灾害隐患的“再排查、勤巡查、常检查”，确保救灾物资储备库及存储物资绝对安全。

四、保障措施

（一）高度重视，加强领导。充分认识到加强救灾物资储备体系建设的重要性和紧迫性，将其纳入当地国民经济和社会发展规划，结合制定“十三五”规划和当地实际编制本地救灾物资储备体系建设规划，制定工作目标，明确工作任务和进度，按计划有序推进各项建设工作。坚持科学谋划、全面布局，统筹城乡、重点推进，合理确定重点建设项目，统筹布局救灾物资储备所必需的基础设施建设，加大在人员、资金、物资、装备、技术等方面的投入力度。鼓励多灾易灾和有条件的地区先行先试，逐步健全完善各级救灾物资储备体系。

（二）各司其职，相互协同。民政部门负责组织协调救灾物资储备体系建设，牵头开展救灾物资储备库建设、救灾物资招标采购、救灾物资储备网络管理平台建设等；发展改革部门负责救灾物资储备库建设项目审批和投资安排，加强救灾物资价格监督管理；财政部门负责救灾物资采购和储备管理经费年度预算安排；国土资源部门负责救灾物资储备库建设项目用地保障；住房城乡建设部门负责制定救灾物资储备库建设标准；交通运输部门负责协调指导开展救灾物资运输工作；商务部门负责保障灾区生活必需品市场供应；质量监督部门负责提供有资质的检验机构名单，配合做好救灾物资质量把关检验工作；食品药品监管部门负责指导检验机构做好灾区食品、瓶桶装饮用水、药品等救灾物资质量检验工作。

（三）整合资源，多元参与。坚持各级政府在规划编制、政策引导、资金投入、监督管理等方面发挥主导作用，加强部门间沟通和协调，优化整合各类社会救灾资源，积极寻求相关部门和社会各界帮助和支持，探索应用先进管理理念和引进市场机制等举措，完善相应激励机制、建立畅通的参与渠道，充分调动社会各方面力量参与救灾物资储备体系建设工作。

民政部 发展改革委 财政部

国土资源部 住房城乡建设部 交通运输部

商务部 质检总局 食品药品监管总局

2015年8月31日

篇3：九 自然灾害救助

关键词：自然灾害救助体系,防灾减灾

1 我国自然灾害救助的现状

自然灾害救助俗称“救灾”, 指当社会成员遭受自然灾害袭击而造成生活困难时国家和社会紧急提供援助的一种社会救助[1]。2007年全国各类自然灾害共造成约4亿人 (次) 不同程度受灾, 因灾死亡2 325人, 紧急转移安置1 499万人 (次) ;农作物受灾面积7.3亿亩, 其中绝收面积8 620万亩;倒塌房屋146万间;因灾直接经济损失2 363亿元[2]。2008年才过了近半, 全国自然灾害已频发, 雨雪冰冻灾害、四川大地震、南方雨灾, 等等。尤其是四川汶川地震已造成四川、甘肃、陕西、重庆、云南、湖北、河南、贵州、山西等几省60 560人遇难, 352 290人受伤, 紧急转移安置1 438.564万人, 累计受灾人数4 550.9241万人, 汶川地区房屋80%—90%倒塌, 交通系统基本处于瘫痪状态[3]。这些灾害的发生使得1—5月份民政事业费中用于救灾的支出已高达40.1亿元。如果考虑5月份发生的汶川地震在内, 救灾支出更为巨大。截至6月23日中午12点, 各级政府共投入抗震救灾资金543.13亿元, 其中中央财政投入496.01亿元, 地方财政投入47.12亿元。2008年中央财政还安排了700亿元恢复重建资金[4]。频繁的自然灾害使得我国自然灾害救助工作压力剧增, 为此, 党中央、国务院已把防灾减灾作为实现国民经济社会可持续发展总体目标的重要保障。1998年国务院颁布实施《中华人民共和国减灾规划 (1998—2010年) 》, 2005年5月国务院颁布《国家自然灾害救助应急预案》, 在各地区、各部门、各行业的共同努力下, 国家防灾减灾能力明显提高, 自然灾害救助逐渐走上了政府管理与市场运作相结合的道路, 明确了生产自救、群众互助的方式, 自然灾害救助事业日趋成熟, 管理部门的设置更加科学, 社会成员的参与更加广泛, 救助水平也逐步提高。自此, 我国的自然灾害救助体系基本成形, 主要包括:组织指挥系统, 国家灾情会商机制与预警系统, 国家自然灾害救助应急预案系统, 国家自然灾害救助应急响应系统, 救灾物资储备与救灾装备系统, 灾害救助的社会动员系统, 全国恢复重建工作管理系统, 春荒与冬令救助管理系统, 国家减灾组织指导系统, 救灾与减灾的科技应用推广系统[5]。

2 我国自然灾害救助体系存在的问题

我国自然灾害救助发展至今, 在取得上述成就的同时也积累了不少问题, 这些问题已成为实施有效灾害管理、减轻灾害损失、保障人民群众的生命财产安全、实现社会经济可持续发展的严重障碍, 是中国自然灾害救助管理亟待解决的核心问题之一。结合我国自然灾害救助的实际情况, 特别是汶川的抗震救灾, 笔者总结出我国自然灾害救助的几个问题。

2.1 政府及民众防灾意识不强, 防灾减灾教育欠缺

四川汶川地区属于地震多发带, 但当地的房屋建筑设计并没有达到相应的标准;同时对地震相关知识缺乏系统的认识, 而且在地震后才组织编写地震救灾手册, 由此可以看出当地政府的防灾救灾意识比较薄弱。由于灾害及其防御和救助知识在社会上的普及率低, 民众对灾害的提前防御意识也比较薄弱, 主动有效的防灾减灾行为不多。防灾抗灾知识的欠缺大大限制了政府和民众对灾害的心理承受力和应变力及救灾技能, 从而影响到整个灾害防御和救助的效果。灾害现场最好、最有效的救助是自助, 但这种救助是和平时的培训、平时的演练, 包括预案、法规演练以及装备操练紧密相关的, 而这些恰恰是我们长期忽略的。

2.2 灾害救助缺乏法律依据

对在发生灾难时、在灾害救助时、在灾后重建时, 政府、公民的义务和受灾群众的权利、灾害救助的程序缺乏明确的规定。我国在自然灾害方面仅有的法律分别为1998年颁布的《防震减灾法》和2007年颁布的《突发事件应对法》。《防震减灾法》出台10年来, 我国并没有发生较大地震, 该法也未得到现实的充分检验, 而经过汶川地震则暴露除了许多问题, 比如有关地震灾后过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多内容, 都需要在汶川地震后重新充实和完善。《突发事件应对法》其中关于灾害预警、救灾和重建制度的建立等也有比较详细的规定, 但这是一个一般意义上的法律, 对于处理巨灾缺乏法律依据, 解决不了地震遭遇的大量法律问题。立法上的缺失导致司法的无序和低效, 地震局、气象部门、民政部门等各个部门从单一角度认识应对自然灾害, 以部门为界划分救助灾情。

2.3 救灾应急队伍和专业救援队伍的数量和素质亟待提升

从汶川地区地震救助工作就可以看出, 我国专业紧急救援人员无论数量和素质都非常缺乏。国家和相关地区对于专门的灾害救助的培训的缺失使得现阶段救援队伍的素质与实际需求存在差距。我国国家地震局的专业救援人员仅200多人, 而日本的专业救援人员有1 500多人, 所以汶川地震中很多救助是靠着救援人员的双手去刨得鲜血淋漓地去救援。国家必须建立强大的专业救援队伍, 同时还要建立强大的专业救援设备, 要有更科学的搜救技术, 要提高搜救效率, 要加大这方面的研究和投入。

2.4 灾害救助资金筹集运作困难, 救灾储备不足

尽管这次四川地震引起了国际和社会各界的关注, 国家不断增加投入和人员设施开展救援工作, 但由于汶川地区经济不发达, 群众财富积累不多, 特别是受灾户多是生活和居住条件较差的困难户, 灾民的自救能力极差。民间公益慈善组织发展滞后, 开展社会募捐活动也有较大困难, 即便是筹集到足够的救灾资金, 也会因为没有一个专门机构去管理监督救灾资金的运作分配而使资金的使用效率降低。目前, 我国救灾物资储备品种较为单一, 现有10个中央级救灾物资储备库中储备的主要是救灾帐篷, 地方储备的救灾物资也仅限于帐篷、棉衣、棉被和少量的救生装备, 难以应对特大自然灾害救助的需要。在汶川大地震中最缺乏的是基本药品, 而国家和当地物资储备库却几乎没有。在种类和数量上, 现有的物资储备库都无法适应大型自然灾害的需要。

3 日本自然灾害救助体系对我国的启示

3.1 日本应对自然灾害的主要措施

日本是个自然灾害频发的国家, 经常受到强地震、强台风、暴雪和海啸的袭击, 强烈的灾害危机经历和意识使日本形成了一套相对成熟的灾害危机管理机制, 积累了比较丰富的灾后救助和重建经验。

3.1.1 多层次的地震灾害危机管理体系

日本的国家危机管理体制大致是这样的:以法律为依托, 内阁总理大臣为最高指挥官, 内阁官房长官负责整体协调和联络, 通过安全保障会议、中央防灾会议以及相关省厅负责人紧急协商会议等决策机构制定危机对策, 由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等职能部门负责具体实施。在这一体制下, 中央各部门和地方政府分别建有各自的危机管理体系, 当危机发生时, 一般是根据危机的类型启动不同的危机管理机制。

3.1.2 相对完善的灾害危机管理法制

作为重灾大国的日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家, 并已形成一套相对完善的应对灾害的法律法规体系。目前, 日本拥有各类危机管理法律40余部, 其中涉及减轻地震灾害的法律就有10多部, 主要包括《自然灾害对策基本法》、《防止海洋污染及海上灾害法》、《活动火山对策特别措施法》、《水灾防止法》、《灾难救助法》等。针对可能发生的大规模地震灾害, 日本政府还专门出台了《大规模地震对策特别措施法》和《关于地震防灾的国家财政特别措施法》等相关法律, 对地震灾害的预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施等作出了具体规定。

3.1.3 覆盖全面的灾害管理信息网络

日本国家气象厅是主管监测地震和海啸的专门机构, 建有24小时制的监测系统, 以确保在地震发生的瞬间计算出震源、规模、是否引发海啸并发出海啸警报和预报。根据《气象业务法》规定, 地震发生后要马上把有关信息传递到警察机构、地方政府、通信公司、电视媒体、海上保安厅、消防机构等, 并由此迅速传递到学校、居民家、医院和船舶。普通百姓察觉到地震, 打开电视或收音机, 就立即得知地震发生的详细情况。

3.1.4 高效先进的应急信息化建设

日本的应急信息化建设从完善基础设施建设入手, 充分应用各种先进的信息通信技术, 构筑起了高效、严密、适合实际国情的应急信息化体系。首先是严密的防灾通信网络, 还建立起各种专业类型的通信网, 包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。日本是世界上信息通信技术最为发达的国家之一, 信息通信技术在突发公共事件应急中的应用方面同样走在了国际的前列。

3.1.5 强烈的灾害预防危机意识

日本警方不断印制和更新地震宣传手册, 介绍应对地震灾害的各种知识。此外, 日本把每年的9月1日定为全国防灾日, 全国各地都以不同的方式举行灾害宣传、防灾演习等活动, 其中日本首相和各重要大臣都要参加, 形成全民宣传。同时, 日本各地还有许多模拟地震、火灾等情景的防灾体验中心, 免费向市民开放。在日本等国家很注重把灾害遗址作为灾害教育基地, 同时也作为旅游胜地。日本的社区组织更是承担了对本地区居民的防灾知识教育培训普及工作。

3.2 日本自然灾害救助体系对我国的启示

笔者认为, 借鉴日本自然灾害救助措施, 我国可以得到以下几方面的启示。

3.2.1 建立、健全灾害救助法律体系和系统可行的防灾规划

目前日本共制定了防灾救灾以及紧急状态等有关危机管理的法律法规约 227 部, 而我国在灾害救助方面显然缺乏完善的法律体系。因此我国应尽快制定《灾害对策基本法》及《自然灾害救助法》, 并在此基础上针对不同类型灾害和灾害的不同阶段, 制定更加详细的灾害预防、应急和灾后重建的法律法规。目前我国突发公共事件总体应急预案25个专项和80个部门预案, 以及大部分省级应急预案编制已基本完成, 但是防灾规划的体系仍不健全。笔者在2008年8月份参加了绵阳市的一个地震灾后重建座谈会, 与会工作人员普遍反映我国目前的灾害应急预案缺乏针对性和可操作性, 不同类型灾害应急预案大同小异, 只有原则性的规定, 缺乏具体有针对性的操作措施。

3.2.2 尽快明确各部门职责, 完善灾害综合管理的组织架构

在灾害频频的趋势下, 如何理顺制度, 建立一个基于法治基础之上的、权责明晰并有专门机构负责落实的、中央与地方分工明确的巨灾防范管理体系, 是当前的重任之一。我国防灾工作主要由国务院下设的应急救灾办公室领导, 抗灾、救援分别由民政部、财政部和商务部等经济主管部门承担, 在紧急的情况下还常动用军队参与救灾。为进一步增强应急管理的有效性和专业性, 有必要对现行综合应急管理体系加以完善。除建立中央级灾害应对常设机构和省市级突发事件办公室外, 还要把众多民间组织纳入到应急体系中来, 构建社会公众救灾体系, 以便在灾害发生时能够迅速动员和整合资源, 弥补政府救助体系的不足。

3.2.3 建立布局合理的应急物资储备网点和高效的调配体系

目前, 我国已基本形成全国救灾物资储备网络, 设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、成都和西安等 10 个中央级救灾储备物资代储点。但有关研究和实践表明, 现有的中央级储备点远远不能满足需要, 我国至少需要设立 15—17 个中央级救灾物资储备库, 大约 1 个储备库可覆盖两个省。此外, 目前的储备仅限于中央, 地方政府只是提出了应急预案, 因此, 应设立中央与地方的二级储备体系:小的灾害以地方应对为主, 大的灾害则以区域援助和中央应对措施为主。同时, 救灾物资不一定有大量的物资储备, 可采取实物储备与合同储备相结合的方式。合同储备是指由有关部门提前与提供主要救灾物资的企业签订采购供应合同, 一旦灾害发生, 供应企业可迅速提供优质低价的救灾物资, 这样既可降低物资储备的风险, 又避免了资源的浪费。

此外, 要通过制度建设加强对灾害的预防管理, 对各个方面可能遇到的风险进行系统整体评估, 然后通过系统的机制来有效应对。要建立灾害信息收集体系, 实施及时、准确的抗灾减灾信息报告制度;要健全专家咨询制度, 加强抗灾保供研究工作;要建立巨灾的风险转移机制, 比如巨灾保险;要出版防灾救灾的普及性读物, 增加百姓的防灾知识, 开发中国式的救援包, 增强百姓的防灾意识和自救能力等。

4 进一步健全我国自然灾害救助体系的对策建议

综上, 针对我国自然灾害救助体系存在的问题, 结合日本较为完善的灾害救助体系, 笔者有以下思考。

4.1 灾害救助要以人为本

把保障人民生命安全作为自然灾害紧急处置的首要任务, 最大限度地减少自然灾害对人民生命的威胁和危害是灾害救助的最基本原则。在汶川抗震救灾中, 生命被作为最高价值诠释着、实践着。“确保人民生命安全”、“救人仍是重中之重”、“一线希望百倍努力”, 这是党中央、国务院在地震刚刚发生、“黄金救援时间”已过、生命已达极限时间这三个关键时刻及时发出的最高指令, 这充分体现了灾害救助以人为本的原则。但笔者认为, 救助以人为本的原则还体现在以下几方面: (1) 保障灾民的知情权, 所以政府的灾害救助政策规定、补助标准、安置模式等要公开、透明, 并充分征求灾民的意见。 (2) 保障灾民的平等参与权, 是指在制定临时过渡性和灾后重建安置方案、灾害移民预案和具体实施的整个过程中, 应具有平等的参与协商、决策方案选择的权利。平等的参与权还表现在灾民在参与各种救助事务时, 其所持的传统习俗、价值观念和宗教信仰受到尊敬和理解, 不受歧视。 (3) 保障灾民的表达权, 灾民在参与救助活动时有权表达其作为一个参与者所关注的问题和对于救助工作的有关建议、意见, 灾民拥有向上级主管部门申诉救助和重建过程中的问题并获得政策回复的权利, 主要包括监督权、建议权和申诉权等权利。

4.2 多元主体救助

党中央提出“举全国之力”抗震救灾, 并不是简单地由政府包揽一切, 而是指在党的领导下, 由政府负责动员一切社会力量支持抗震救灾, 形成“政府主导, 全民共建”的协同作战格局。如图1所示, 通过社会捐助的慈善事业, 政府投入的公共资源及财政力量, 受灾群众的互助与当地企业的经济支撑, 形成一个多元化的自然灾害救助体系。其中, 受灾群众与政府可以看作是自然灾害救助的主体, 而社会的捐助和企业的支持也是不可或缺的。

政府是公共资源的支配者, 也是重大决策的制定者, 所以面对自然灾害, 在公共资源的调配和财政投入及拨付工作上必须做到及时、公正、透明, 必须承担起相应责任, 对受灾群众负责, 对整个社会负责, 调动一切可以调用的资源, 确保受灾群众的生命安全及最大程度地减少受灾损失。目前, 社会成员在面临危机及灾难时的公民参与度已成为衡量一个社会发展程度的重要指标。灾害救助绝不仅是受灾地区的事, 也不仅是当地政府的事, 而是所有社会成员参与并积极应对的事, 面对灾害, 不应有国家、地区、民族之别, 整个社会力量对防灾、减灾、救灾事业的支持将使救灾、减灾事业拥有不竭的源泉。受灾群众尽管作为弱势群体, 但不能只顾等待他人救援, 必须积极行动起来, 发扬自力更生、艰苦奋斗的精神, 政府要充分尊重他们的主体地位, 让他们在自力更生、重建家园中激发公民精神, 发挥创造能力, 树立战胜灾难的自信与成就感。受灾地区的企业, 必然也会受到一定损害, 但作为一个盈利组织, 不能忽视过去当地群众对于企业的潜在支持及提供给企业无形的资源, 比如稳定的环境、便利的交通等, 所以当发生自然灾害时, 当地企业必须和群众一起抵抗灾害。

因此, 自然灾害救助体系首先是一个众人参与的体系。当然, 四位一体的自然灾害救助体系需要一个专门的部门负责、协调四个主体间的关系, 同时给以适当的引导、支持和监督, 否则 “主体多元化”会出现“力量分散化”的反面结果。

4.3 建立巨灾保险制度

成熟的巨灾保障机制应分为三个层次:政府的基础应急机制、保险行业的补偿机制与慈善等民间救助。政府应急一般在快速反应层面, 补偿最大的应该是第二层的保险补偿, 民间救助只是起到补充的作用。然而我国的巨灾保障机制现状却是政府应急为先, 民间救助为主, 保险赔偿最落后。目前我国尚未建立起巨灾保险制度, 利用保险手段分散巨灾风险的能力比较有限, 社会捐助与民政救济远不能够满足灾后重建的大量资金需求。只有建立巨灾保险制度, 才能够建立起巨灾保险的长效机制, 从而最大程度地减小巨灾风险对社会经济生活的冲击。在我国自然灾害频发的情况下, 由国务院有关部门与保险公司等机构抓紧协调建立巨灾保险制度, 有效地提升保险在国家灾害救助体系中的地位, 不仅是急需的, 也是可行的。

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篇4：九 自然灾害救助

关键词：地震；灾害；应急管理；救助目标偏差；瞄准机制

中图分类号：X43 文献标识码：A

非常规灾害的社会冲击对于社会保障制度建设而言，既是挑战也是机遇。在灾害情形下，政府更容易积极实施应急社会保障的干预政策，采取的政策措施容易达成一致的支持。从汶川地震到芦山地震，灾害救助发挥着救助受灾群体、恢复灾区经济社会生活的中坚力量。灾害救助是应急社会保障的起点与关键环节，是通过国家或社会主体对因灾造成生存危机的社会成员进行援助，为灾民提供衣、食、住、行、医疗等基本生活资料，维持其最低生活水平，保障其就业教育等民生权利，使其脱离灾难的社会保障制度与政策支持。它既包括灾害发生时对灾民的紧急救助，也包括在灾后重建时维持灾民的基本生活与发展保障。在多次地震等重大灾害救助中，国家投入了大量的人力、物力和财力进行灾害救助，以保障灾区人民的生活与生存发展，恢复经济发展，维系社会稳定。然而，在实施灾害救助的过程中，包括政府灾害救助在内的社会救助的实施，却面临着救助对象需要满足的偏差现象，难以达成灾害救助的初始目标，因此需要在灾害救助中给予关注。

一、地震灾害社会救助的目标偏差现象

近年来，我国发生了多次地震灾害，引发了灾害社会救助的大规模实践。通过在灾害区域内采取灵活办法调整社会保障政策，大幅度地提高社会保障投入，在一定程度上极大提升了受灾人员的社会保障水平。在地震灾害社会救助中，政府灾害救助承担着社会救助的主要职能，志愿者救援和NGO组织的灾害救援也发挥了积极作用。观察地震灾害社会救助途径的差异，可以发现，政府救助呈现出灾害救助任务重、救助区域集中、救助及时性强、救助对象与救助方式内容复杂的突出特点，这与志愿者救援和NGO组织的灾害救援形成明显的差异，见表1。

地震灾害的社会救助对于灾区的恢复重建与受灾群体的生活保障提供了一种基本的制度保障。这一制度保障实施的过程，从救助目标的角度来看，需要确定具体救助区域、具体救助对象与救助对象的具体需要等不同层面的目标问题。灾害区域是灾害发生导致的受灾比较严重的行政区域，灾害社会救助首先体现为灾区的中心区域的确定。灾害中心区域的受灾人员成为社会救助的主要关注对象，其灾后通常引发媒体的大量关注。具体救助对象及救助对象的具体需要体现为灾害社会救助的落脚点。在实际救助实践中，构成救助目标的区域、救助对象及对象需要满足往往存在偏差现象，救助的制度设计目标与救助的实际满足存在着明显的差异，实际影响了灾害社会救助的整体效果，见表2。

（一）灾害救助区域的目标偏差

近年来的地震灾害现象调查发现，原本贫困的区域与灾害区域往往具有重合的特征。基于汶川地震贫困村重建与扶贫的研究发现，灾害发生产生的风险对贫困村和贫困家庭影响更大。国家扶贫开发工作重点县和省级扶贫开发工作重点县基本上覆盖了受灾区域。从社会历史发展范畴看，最贫困的人一般都居住在最危险的地方，贫困村也大多位于远离交通干道和偏远的区域，生态和环境比较脆弱，这也导致汶川地震灾害发生区域和贫困区域高度重合[1]。

贫困区域与灾害区域的重合现象值得社会关注。但同样值得注意的是，灾害非中心区域同样存在受灾人群，其获得政府救助的机会明显缺乏，造成受灾地区的政府救助的区域不均衡状态。

（二）灾害救助对象确定的目标偏差

灾害救助中的对象确定往往受到重灾与轻灾如何区分的实际问题，在救助对象选定上出现目标偏差。据汶川地震后对灾区贫困户受益状况的一次调查发现，灾区近85%的农户认为在道义上应该给予贫困户更多的补贴，但实际上认为贫困户得到了优惠和倾斜的只有不到58%[2]。在住房重建补贴上，农户反映贫困户与富裕户之间得到住房重建补贴没有差异的比例为56%。如果这种调查属实，意味着灾害救助对象的选定上值得注意的问题已经比较明显了。

（三）灾害救助对象具体需要确定的目标偏差

地震灾害对受灾区域的破坏巨大，生命财产损失严重，受灾人群的需要也体现在各个不同方面。政府救助力求根据不同的需求进行救助，值得注意的问题是，不同需求的救助有广度与深度的区别。受灾人群对服务的需要是多层次的，全方位的，但资源却永远是有限的。据调查，汶川地震导致农村新增残疾人4589 人，占汶川地震致残者的79.73%，地震致残者主要是肢体残疾人，其中，15 岁及以上的地震致残者5063 人，无任何职业的地震致残者1991人，在当地有固定工作的仅361人[3]。不仅残疾康复需求大，就业需要也十分紧迫，实际就业形势不容乐观。地震致残者中，在当地务农的群体较大，由于自身条件的限制，无法更多地从事体力劳动，农村残疾人的就业环境还没发生根本改变。

转引自王学义、徐宏的《地震致残者生存状态与需求分析——来自四川省汶川地震灾区的调查》，载《中国人口科学》2010（3）：103-110页。

资料显示，康复需求情况不存在地区差异，最急迫的需求是医疗康复和社区康复训练需求。就满足受灾人员全方位全面需求而言，政府的灾害救助面临着的现实资金短缺、专业技术人员不足等多方面的困难。据报道，汶川地震灾害三年恢复重建时，需要进行后续医疗康复的伤员中已有6318人完成医疗康复，还有1109人仍在康复中。为伤残人员提供轮椅等辅助器具1万余件，为435人安装了假肢。政府救助面临筹集专门康复后续治疗专项资金的任务，这些后续的资金来源包括：城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和工伤保险报销，并对需个人负担部分实行救助，以保证所有伤残人员都能完成医疗康复。针对康复救助的后续资金是否可保证需要就不得而知。

（四）灾害救助标准确定的目标偏差

在汶川地震和芦山地震中，确定救助区域群体的基本生活救助标准是每天每人1斤米和10 元钱。从救助实际效果来看，仅仅能够满足基本的温饱问题，维持在较低的生活水平。汶川地震和玉树地震基本生活救助标准相同，但“三孤”人员和因灾死亡人员抚恤标准有一定的差异。汶川地震灾区的理县，因灾死亡人员抚恤金为5000元；芦山地震在因灾死亡人员抚恤金之外，每户增加了特别扶助及自建房屋过渡补助，见表5。

两次地震救助措施明显不同的地方是“三孤”人员补助期限及后续救助政策。汶川地震的灾区基本生活保障补助期限是三个月，“三孤”人员补助标准为每人每月600元，受灾的原“三孤”人员补足到每人每月600元，补助期限三个月；补助金由民政部门直接发放给救助对象，实行按月发放[4]。芦山地震中三孤人员补助期限为6个月，且对灾区因灾房屋倒塌和严重毁损无房可住的农户给予每户2000元的自建过渡房补助。当地政府根据实际情况可再增加每户1000元的补助[5]。

在2008年汶川地震救助时，民政部、财政部和国家粮食局制定了《关于对汶川地震灾区困难群众实施临时生活救助有关问题的通知》（民发〔2008〕66号）的文件，规定救助对象为因灾无房可住、无生产资料和无收入来源的困难群众，但有待明确的是，所发放补助金和救济粮是否只是保障基本生活。

从两次地震灾害救助实施的情形看，我国重大自然灾害救助逐渐形成了较为明确的运行模式，体现在确定救助区域、范围与对象和救助标准，并分阶段实施救助等不同方面，形成了一定模式化的程序与规定。但存在的问题也十分明显，救助范围确定有失偏颇，救助对象选定存在疏漏，救助需求满足有失偏颇，救助标准及方式缺乏灵活性，救助效果评估滞后，后续救助判断缺乏跟进手段等政策和灾害救助的管理缺陷，有待进一步给予关注。

二、地震灾害救助实施面临的现实障碍

重大灾害的社会救助管理面临着一对基本矛盾关系，即救助的需要与救助的能力之间存在矛盾。从政府的角度来看，政府承担着灾害救助的最后兜底的责任，在处理救助需要与救助能力之间平衡的时候，不得不采取有所选择与侧重的救助政策措施。因此，重大灾害救助面临着四个方面有待解决的现实问题。

（一）重大灾害救助的超量任务成为社会救助实施的突出障碍

地震灾害的救助实施面临的首要现实困难是超量的工作任务，政府面临地震灾害救助的紧急任务，管理人员的流动率和超量的救灾任务成为首先需要关注的问题，也是满足受灾人员需求的障碍。参与救助工作的人员因灾害影响程度的差异会出现不同程度的交叉与重叠，管理人员的频繁流动会导致灾害救助管理上的困难。灾害救助的理想和公平的做法是对贫困线以下的实际贫困人群的全部覆盖。但事实上灾害救助的资金是十分有限的，往往不可能完全覆盖贫困人群。如何选定那些真正最需要帮助的人群，成为灾害救助计划中的一个关键问题。与一般常态社会中的客观经济指标评估法发现贫困不同，灾害救助的对象往往不限于单纯的贫困问题。

（二）灾害救助对象的多样需求与差异成为救助实施的难点

地震灾害往往造成重大的财产损失与人员伤亡，但这种财产损失与人员伤亡的具体状况却是千差万别，具体需求差异巨大。受灾人员通常存在多个需要，包括住房、就业、医疗等，但政府可能限于时间、资源有限等因素而无法全部满足。灾害救助的一个首要难点在于如何准确地界定或选择救助对象，并满足救助对象的多种需求。从各种重大自然灾害与事故灾难中都可以发现，满足受灾人员需求的救助并不是一件简单的事情。以汶川地震灾害为例，汶川地震造成大量人员致残，2009年组织的一次入户调查发现，汶川地震致残者在医疗康复、就业、住房等方面有很大的需求，而实际满足情况不尽如人意，地震致残人员还面临一些亟需解决的问题[3]。地震致残者特别是孤残者由于自身原因，不同程度地给家庭或自身生活带来负担，导致不能从当地农村信用社贷款进行房屋重建或加固，最后可能只能住危房，这会导致部分地震致残者的生活状况进一步恶化。

（三）政府救助规则约束可以成为救助的限制因素

重大灾害救助往往受制于国家救助的法律法规与政策的限定，对于灾害救助的对象与救助标准等作出了明确的执行要求。然而，现实救助需要的情形多种多样，政府救助规则的约束性导致形成灾害现场管理者面临救助需求满足的困难。在灾害救助过程中，这种规划约束可能表现为上级对下级政府的监督控制情形，也可能表现为受灾对象与需求的实际目标偏差现象等不同情形。在上级对下级政府实施监督控制情形下，下级官员面临灾害救助情形时，首先得向上级汇报情况，争取上级政府资源，降低了地方政府的灾害救助的自主性，影响灾害救助的实际效果。这主要是因为地震灾害的政府救助通常需要地方政府承担一定的财政支付，灾区政府可以获得上级政府的财政支持及对口支持方式的资源支持。据报道，芦山地震下达的中央和省级应急救灾综合补助资金达15亿元，其中的一个重要用途即是进行生活救助、遇难人员家属抚慰等灾害救助支出。但在芦山地震中重灾县上报损失1700亿，数额之高引争议，不能否认这其中包括向上级政府争取资源的可能[6]。

（四）技术与信息条件成为灾害救助实施障碍

灾害的社会救助是一项对专业技术素养与社会信息平台要求较高的活动。专业救助人才，如医师、心理援助专业人士等，是实施灾害救助中的重要技术力量，但现实的灾害救助中由于时间紧任务重等多种原因往往供给有限。在灾害救助资源有限的情况下，受灾人群信息的及时性和充足性成为灾害救助有效实施的重要基础条件。不只是灾害的中心区域，受灾害影响的非中心区域也是有效灾害救助的重要区域，都需要广泛的技术与信息条件支持。重大灾害救助的现实情形下，紧急社会救助、长期后续救助及受灾人员全方位的救助需求，受制于救助对象信息交流沟通平台条件。

三、灾害救助实施瞄准机制及其实施策略

（一）灾害救助瞄准机制的关健要素

所谓灾害救助的瞄准机制，是指社会救助主体对救助对象及其需求进行准确甄别和确认，将救助资源集中于最需要救助的灾害受灾人群与受灾对象需求满足的灾害救助管理过程。从政府灾害救助角度看，涉及对救助对象增加限制条件，细化救助范围及持续时间，并将注意力放在重点救助无劳动能力的贫困者和弱势者的政策修订方面。在地震灾害情形下，社会救助管理目标是实现对受灾贫困者及其他弱势群体更好地提供现金或实物帮助的制度安排。实现该管理目标依赖于构建灾害救助瞄准机制，需要考虑的关键要素包括：比例问题、动态问题、性别公平性、贫困人员问题、特殊困难人群以及救助资源的制约。瞄准机制实施需要对各影响要素进行界定，并明确实现路径与管理目标。综合归纳表述见表6。

面对众多需要救助的受灾人员，灾害社会救助，特别是政府救助实施过程在面临多方面条件约束或障碍的情形下，客观上要求采用某种筛选与限制的手段及政策，即实施社会救助瞄准的机制，优先满足受灾人群的基本与紧急的救助需要。在救助范围与对象确定的问题上，芦山地震灾害救助过程中开始明确提出了受灾困难群众救助按属地管理原则实施救助，并规定非本地户籍的受灾群众的救助，由安置地县级民政部门负责救助对象政策落实[7]。据报道，芦山地震灾区外地户口受灾群众临时生活救助同样是提供每人每天10元钱和1斤大米的救助，与本地户口受灾群众救助一样[8]。这无疑增加了实施灾害救助的难度，但更加符合灾害救助的管理目标。

（二）灾害救助瞄准机制的实施策略

1. 灾害救助实施的整体方案。

综合考虑灾害社会救助的目标偏差现象与实施灾害救助的过程，可以通过以下流程设计规划，对瞄准机制影响的关键因素进行控制。流程见图1。

确定救助区域、救助对象以及救助需要时，最后要体现在救助对象与对象的具体需要的满足上。从有限救助视角而言，社会救助应优先满足那些对成本低、效果好的服务需要，即确定受灾人群对服务的优先需要。确定优先需要，涉及到三个相关的问题，即由谁（救助主体）根据什么标准用什么方法来确定。确定优先的需要可以采用不同方法，这与灾害救助主体的救助政策或偏好不同有关，见表7。

灾害救助瞄准机制的实施实际上是采取一种有限救助模式，在救助中注意通过现金救助方式和非现金救助方式的合理配合来实现救助效果优化。传统贫困救助的现金救助主要包括补充性保障收入和贫困家庭临时援助，而非现金救助主要包括食品券、医疗补助、住房补助、儿童营养、就业与培训、贫困家庭子女教育等内容[9]。灾害救助中可利用的方式还可以采取政策引导，激励社会救助对象积极外出工作等方法帮助灾害救助对象中的低收入者。

2. 灾害救助瞄准机制的实施策略。实施地震灾害救助，构建灾害救助瞄准机制，目的是实现灾害社会救助效果的优化，在实施过程中要求注意三个问题。

第一，实现从规定灾害救助到有限规范灾害救助的转变。

我国于2010年正式实施了《自然灾害救助条例》，该《条例》在确立灾害救助工作基本法律制度的基础上，根据灾害发生的周期和阶段，对灾前救助准备、灾害应急救助、灾后过渡性安置和恢复重建，以及灾害救助款物管理等各环节的工作进行了全面系统的规定。然而，地震灾害的救助效果依赖于不同救助主体的规范行为，依赖于设置强有力的地方政府行政机构，实现跨部门的和综合型的救助管理综合协调。现场救助指挥机构也需要由具有现场救助知识和经验的专业人员组成，对瞄准机制实施的相关关键要素要能够统筹协调规划。同时，政府应该为社会组织参与灾害救助创造更大的空间，通过“政府购买服务”、“委托服务”、“项目运作”等形式，与各类社会组织及个体志愿者在灾害救助决策、研究、管理、评估、服务等方面进行广泛合作，逐步建立长效合作机制，实现社会组织参与灾害救助工作的制度化、经常化与社会化[10]。尤其要明确政府各部门在灾害救助过程中的职能定位与角色职责，避免对非灾害中心区域的忽视，出现灾害救助的空白区域以至于遗漏对受灾人员的救助。

第二，从优先需要的灾害救助到全方位需要的灾害救助的转变。

灾害救助存在的障碍与受灾人群需要满足之间存在着明显差异，不可能同时满足所有的被救助人员的需要，只能先满足那些最基本的、最重要的优先需要。对那些优先需要的救助具有最大化的救助效果。另一方面，受灾人员的需要毕竟要尽可能给予救助，因此，在地震灾害的社会救助中，要考虑从满足受灾人员的优先需要到考虑全方位需要满足的转变，设法提供全方位的救助服务。

第三，从重视应急救助向全过程综合救助转变。

在灾害救助的紧急阶段与非紧急救助阶段，灾害救助面临着不同的工作任务需求。有学者从制度角度分析，探讨在国家层面上明确统一救助标准，再配以省级政府实施的地方救助的方案，目的是尽可能考虑到当地经济发展情况，在提高救助标准的同时、缩小救助标准差异[11]。这实际上是要实现全过程综合救助的制度设计。现有的应急救助时间通常为3～6 个月。后续救助只能纳入民政部门实施的低保救助体系。但限于职权，民政机构难以指挥领导与民政相平行的其他灾害救助管理行政机构，导致灾害救助的一些工作内容难以得到落实和执行，整体灾害救助效果不尽如人意。如何将短期生活保障和医疗康复与灾害的后续长期救助更好地结合起来，实现全过程综合救助的制度体系，是需要进一步考虑的重要问题。以地震致残者为例，核心需求是医疗康复。而实际康复工作中存在康复人员不足、医疗康复人员的工作量大等问题，满足不了致残者的后期康复需要，这在一定程度上会影响康复效果。

四、结 论

在地震灾害情形下，通过对灾区民众基本生活保障、健康医疗、居住保障及就业扶助等多方面的提供过渡安置期生活救助，极大推进了灾区恢复重建。但限于救灾任务繁重、资源有限、信息约束等多种因素，灾害的社会救助需要采取灾害救助瞄准机制，即通过采取一种有限救助模式，对救助对象增加限制条件，缩减救助范围及持续时间，将注意力放在重点救助灾害弱势者、无劳动能力贫困者的优先需要方面，才可以提高整体灾害救助的效果。无论决策者是否意识到受灾人员优先需要的问题，他们作出的决策和采取的行动均已经反映了其认定的优先需要。然而，救助服务过程涉及提供与接受两个方面。由提供一方所确定的救助方案并不一定能代表接受一方的意见。所以，在确定救助对象及其优先需要时，救助提供者一方要与救助接受者的意见一起综合考虑，合理协调救助瞄准机制中需要考虑的关键因素，规范灾害救助的流程设计，实现从规定灾害救助到有限规范灾害救助的转变、从优先需要的灾害救助到全方位需要的灾害救助的转变以及从重视应急救助向全过程综合救助的转变。

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[10] 张粉霞.从社会政策视角分析《自然灾害救助条例》[J].城市减灾，2011（1）：2-5.

[11] 高恩新.自然灾害救助制度框架与实践[J].中国应急管理，2011（11）：25-30.

篇5：自然灾害生活救助

一、自然灾害

（一）自然灾害种类

由于事物是发展变化的，人类生活的地球在银河系中是不断运动的，其地球内部也是处于高度活跃状态。加上地球表面生活的人类活动对地球环境的不断破坏性改变，使人类时时面临着自然灾害的袭击，比较突发性的危害严重的自然灾害有：干旱、洪涝、风雹(包括龙卷风、飓风、沙尘暴等)、台风(包括热带风暴)、地震、低温冷冻、（雨）雪灾、山体滑坡、泥石流、雷击、病虫害等。

重庆受地理、气候和人为因素的影响，可谓是无灾不成年。近年来发生的重大灾害比如就有干旱、洪涝、低温雨雪、地震、山体滑坡、风雹等灾害。这些自然灾害严重影响受灾地区群众的基本生活。

（二）自然灾害影响

特大自然灾害破坏力巨大。特大自然灾害普遍具有灾情来势猛、持续时间长、受灾范围广、基础设施损坏严重、农作物损失巨大等特点，自然灾害给灾民生活造成严重影响，特大地震还使很多人丧失生命，不少正常人变成了残疾人。低温雨雪灾期间，因道路积雪结冰，我市酉阳、黔江、秀山、城口等区县交通几乎全部中断，江津、南川、梁平、万州、巫溪、綦江、云阳、石柱等区县境内公路受冰雪影响实施交通管制。由于公路中断或封闭，物资运输和群众出行受阻，因多处供水管道爆裂，场镇和高寒地区人畜饮水出现困难。酉阳、城口、秀山、巫溪等县，因自来水管爆裂和堵塞严重，供水表被冻坏，城镇大面积停水，部分居民家庭断水达13天。受恶劣气候影响，重灾区供电线路损毁严重，城镇群众生活供电断断续续，部分重灾乡镇停电达35个小时。城口县因冰雪封山，县城居民生活必需品价格上涨5%—30%，超市内的大米、蔬菜、禽蛋等抢购一空，菜籽油储备骤减。秀山县半数高寒山区缺水、缺电、缺燃料，同时因交通中断，生产生活物资无法正常运送，致使灾民生活出现较大困难；酉阳县因长时间积雪，使大量民房和牲畜栅垮塌。

重庆是自然灾害多发地区，每次重大自然灾害都造成了十分惨重的损失。由于我市广大农村地区人口众多，经济欠发达，百姓不富裕，灾民承受和防御自然灾害的能力相对较差。因此自然灾害也加大了各级政府的救灾压力。

二、自然灾害救灾工作方针

根据民政部 财政部•关于进一步加强灾款使用管理工作的通知‣（民救发[1999]7号）文件规定，“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”作为我国救灾工作方针。

根据•财政部 民政部关于印发†自然灾害生活救助资金管理暂行办法‡的通知‣（财社[2011]6号），自然灾害生活救助工作坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的方针，受灾群众的生活困难应主要通过灾区群众自力更生、生产自救和互助互济以及政府帮扶等方式加以解决。

三、政府救灾

（一）应急响应

1、国家应急响应 —国家应急响应

根据2005年国务院办公厅•关于印发国家自然灾害救助应急预案的函‣，当地方发生特大自然灾害时，中央将启动国家应急响应。

—特大自然灾害

当一次自然灾害过程出现下列情形之一时，视为特大自然灾害，即出现：

①5级以上破坏性地震，造成20人以上人员死亡，或紧急转移安臵群众10万人以上，或房屋倒塌和严重损坏1万间以上；

②水灾等其他灾害因灾死亡30人以上，或因灾紧急转移安臵群众10万人以上，或因灾倒塌房屋1万间以上，③干旱灾害造成缺粮（或缺水）等生活困难，需政府救助人数占农业人口15%以上（或100万人以上）的。

—中央自然灾害生活补助

-2010年底以前补助项目。根据民救发[1999]7号，当地方遭受特大自然灾害，在地方政府通过自身努力确实难以解决时，中央将对地方予以适当补助。为帮助地方重点解决特大自然灾害受灾民众吃穿住医等基本生活保障问题，中央财政安排生活救灾补助项目主要有：

①冬令、春荒救济补助。补助用于解决灾民在冬令阶段（指每年12月至下一年度的2月期间）、春荒阶段（指每年的3月至5月期间）口粮、衣被、治病等临时生活困难； ②旱灾口粮救济补助。补助用于解决灾民因干旱灾害造成缺粮或缺水等临时生活困难；

③紧急转移安臵应急补助。此项补助从2002年开始建立，救助用于灾害发生时灾民转移安臵。如今年下达的地震灾害紧急转移安臵灾民应急补助等；

④倒损房屋恢复重建补助。通常说的灾民倒房重建补助； ⑤中央级救灾储备物资管理及物资采购经费补助。该项补助从1998年起建立。民政部 财政部•关于建立中央级救灾物资储备制度的通知‣（电电[98]第167号）规定，在全国8个地方城市建立中央级救灾物资储备8个代储点。

其中：①—④项补助给地方。

-2011年起补助项目。根据•财政部 民政部关于印发†自然灾害生活救助资金管理暂行办法‡的通知‣（财社[2011]6号），当遭受重特大自然灾害时，地方可向上申请自然灾害生活救助补助资金，补助项目如下：

①灾害应急救助和遇难人员家庭抚慰补助资金； ②倒塌、损坏住房恢复重建补助资金； ③过渡性生活救助补助资金； ④旱灾临时生活困难救助补助资金； ⑤冬春临时生活困难救助补助资金。申请文件内容要求如下：

灾害应急救助和遇难人员家庭抚慰补助资金申请文件内容包括：一次灾害过程紧急转移安臵受灾群众人数、死亡（失踪）人数、本级财政部门安排自然灾害生活补助资金情况，并附灾情数据统计表。

倒塌、损坏住房恢复重建补助资金申请文件内容包括：一次灾害过程造成倒塌和严重损坏住房户数和间数、一般损坏户数和间数、本级财政部门安排灾后住房恢复重建补助资金情况，并附灾情数据统计表。

过渡性生活救助补助资金申请文件内容包括：一次灾害过程造成“房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众户数和人数、本级财政部门安排过渡性生活救助补助资金情况，并附灾情数据统计表。

旱灾临时生活困难救助补助资金申请文件内容包括：一次灾害过程农作物受旱面积、绝收面积，因旱造成群众基本生活困难需政府救济人数、本级财政部门安排旱灾临时生活困难救助补助资金情况，并附灾情数据统计表。

冬春临时生活困难救助补助资金申请文件内容包括：因灾基本生活困难需政府救济人数、本级财政部门安排冬春临时生活困难救助补助资金情况，并附灾情数据统计表。

上述申请文件中，财政、民政部门应如实上报本级救灾资金安排情况。灾情稳定后，民政部门应及时通过国家自然灾情管理系统上报救助对象等相关信息。对自然灾害发生后未安排或未及时安排自然灾害生活救助资金的受灾省市，市级将对其减少安排冬春临时生活困难救助补助款。

2、市级应急响应 —市级应急响应。当区县遭受特大自然灾害，在受灾区县各级政府通过自身努力确实难以解决时，市级将及时启动市级应急响应，并及时向中央部门汇报，争取中央支持。目前市级响应条件：

①因灾死亡3人以上；因灾紧急转移安臵3万人以上；因灾倒塌房屋0.3万间以上;发生破坏性地震,造成10人以上人员死亡或造成重大直接经济损失。

②事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发事件造成大量人员伤亡，需要紧急转移安臵或生活救助的，视情况启动。

③对敏感地区、敏感时间和救助能力特别薄弱的“老少边穷”地区等特殊情况，上述标准可降低。

—自然灾害生活补助。对重、特大自然灾害，市里统筹市本级安排和中央财政补助的生活救灾资金，并综合区县灾情评估情况、自救能力等情况，及时对困难区县予以适当补助。市补助区县生活救灾资金项目与中央大体相同，我市也安排有市本级救灾物资储备补助，另外还有雷击灾补助（如2007年补助XX县小学雷击灾救灾补助30万元）等。在市补助区县资金发文中，市对区县的补助标准，有的列明，有的没列明。

3、区县应急响应

-区县应急响应。当遭受自然灾害，各区县根据灾情程度确定是否启动区县本级应急响应，并依靠本区县各级政府和组织灾区广大干部群众通过自力更生、生产自救、互助互济等方式实施救灾工作。本区县政府通过自身努力确实难以完成的特大自然灾害救灾工作，可逐级向上汇报，以便上级政府及时启动更高级别的应急响应。

-自然灾害生活补助。各区县应及时调整财政支出结构，积极安排自然灾害生活补助资金，并统筹本区县安排的和上级财政补助的生活救灾资金，专项安排用于抗灾救灾和灾后重建。

（二）政府救灾资金负担体制

-中央与地方之间。中小灾由地方政府负责，特大灾由中央给予适当补助。当地方遭受特大自然灾害，中央将对地方补助所需资金的70%。

-市与区县之间。我市自然灾害生活救助资金以区县(自治县)筹集为主。当区县(自治县)遭受一般自然灾害时，自然灾害生活救助资金由受灾区县(自治县)自行筹集；当遭受特大自然灾害时，市级按不同区域，以如下比例给予适当补助，即中央、市级、区县分别按（1）70%：20%：10%；（2）70%：15%：15%；（3）70%：10%：20%；重大自然灾害市级给予适当补助。

（三）救灾资金分配使用

自然灾害生活救助资金使用管理遵循“分级管理、分级负担，专款专用、重点使用，公平公正、公开透明，强化监督、注重时效”的原则。

自然灾害生活救助资金主要分配用于解决遭受自然灾害区县（自治县）的农村居民无力克服的衣、食、住、医等临时生活困难，紧急转移安臵和抢救受灾群众，抚慰因灾遇难人员家属，恢复重建倒损住房，以及采购、管理、储运救灾物资等项支出。主要用于以下救助：-灾害应急救助。用于紧急抢救和转移安臵受灾群众，解决受灾群众灾后应急期间无力克服的吃、穿、住、医等临时生活困难。

-遇难人员家属抚慰。用于向因灾死亡人员家属发放抚慰金。-过渡性生活救助。用于帮助“因灾房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众，解决灾害过渡期间的基本生活困难。

-倒塌、损坏住房恢复重建补助。用于帮助因灾住房倒塌或严重损坏的受灾群众重建基本住房，帮助因灾住房一般损坏的受灾群众维修住房。

-旱灾临时生活困难救助。用于帮助因旱灾造成生活困难的群众解决口粮和饮水等基本生活困难。

-冬春临时生活困难救助。用于帮助受灾群众解决冬令春荒期间的口粮、衣被、取暖等基本生活困难。

-民政救灾储备物资采购和管理费。用于民政救灾物资的采购、储备、管理和运输等费用支出。

【救灾资金分配使用沿革要求】：

-分配使用原则。救灾救济资金是安排给遭受重特大自然灾害的灾民，用以解决其基本生活困难的专项补助，其分配使用必须严格坚持专款专用、重点使用的原则。

-使用范围。救灾资金使用范围必须是：①解决灾民无力克服的衣食住行医等生活困难；②紧急抢救、转移和安臵灾民；③灾民倒房恢复重建；④加工及储运救灾物资。-使用重点。救灾资金使用的重点是重灾区和重灾户，特别是保障自救能力较差的灾民的基本生活。

-救灾资金使用“六不得”。即：①不得平均分配。即要根据灾情严重程度、自救能力等合理确定分类救助标准）；②不得截留、挪用。即不能超范围使用救灾资金。如挪用于楼堂馆所建设等；③不得实行有偿使用。即应无偿使用；④不得提取周转金。周转金有历史沿革。即：根据国务院[1985]65号和民政部[1987]农字20号文件要求，1995年11月10日，市民政局 市财政局联合印发了††关于印发†重庆市救灾扶贫周转金管理办法‡的通知‡‡（[重民政[1995]8号]，规定可以从救灾资金预算中划出一定比例资金建立周转金，帮助农村贫困户脱贫。但到1999年初，党中央、国务院要求清理整顿政府部门周转金，民救发[1999]7号要求：各地一律不得从救灾款中提救灾扶贫周转金，不许直接或间接用救灾款设臵和发放周转金，并要求对以前年度提取和建立的周转金进行清理整顿。渝民救字[1999]32号要求我市各区县抓紧清理回收救灾扶贫周转金，市民政局借出的归还市民政局；市民政局和市财政局联合借出的归还市财政局；各区县回收的借出款用于本级救灾物资仓储设施建设。并要求清理回收工作于1999年11月底完成；⑤不得用于扶贫支出。虽然灾害与贫困有一定联系，因灾致贫也是客观存在的，但是救灾款是救急款，而不是扶贫款，既不能用于临时社会救济，更不能用于长期社会救济。社会救济资金和扶贫资金都有其既定的渠道和开支范围；⑥不得擅自扩大使用范围。民政部 财政部•关于严禁用救灾款建立农村最低生活保障制度的紧急通知‣（民救函[1999]72号），规定救灾款严格遵循专款专用、重点使用的原则，不得擅自扩大使用范围。72号文件还纠正了宁夏自治区将中央安排的救灾款的70%用于实施农村最低生活保障制度的做法。

（四）救灾资金专户管理核算

根据重庆市财政局•关于建立救灾资金专户的通知‣（渝财社[1998]165号）要求，各区县财政须于1998年底前建立救灾资金专户，将未分配的救灾资金全额划入建立的救灾资金专户。重庆市民政局 重庆市财政局联合发文渝民救字[1999]32号进一步要求，各区县财政局要建立健全核算制度，在完善乡镇财政管理体制的同时，各级乡镇财政也应建立救灾款专户，确保救灾款从上到下一线畅通，杜绝挤占挪用。•重庆市民政救灾资金管理办法‣（渝财社„2009‟49号）就救灾资金管理也提出了要求。

（五）救灾资金发放

1、救济标准确定

各级民政、财政部门在审批发放救灾资金前，要认真调查核实灾情，严格把关，认真核实救济对象和困难程度，确定救济标准和救济项目，做到对象准确、额度适当。区县（自治县）财政、民政部门应根据本区县（自治县）经济发展水平和财力可能，确定对受灾群众的救助项目和救助标准，保障受灾群众的基本生活。

2、救灾资金发放 区县（自治县）要规范自然灾害生活救助资金分配发放程序。基层发放严格按照灾民申请、民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的工作规程，通过“户报、村评、乡审、县定”四个步骤确定救助对象。发放过程中，坚持建立“一帐一册一卡”（即建立需救助人口台帐、资金发放花名册、灾民救助卡）和“四公开”（即公开发放标准、发放程序、发放对象、发放金额）制度。

采取现金救助形式的，应遵守财务管理有关规定，有条件的区县（自治县）应将自然灾害生活救助资金纳入“一卡（折）通”发放；采取实物救助形式的，要严格按政府采购管理有关规定，及时采购救助物资并发放到受灾群众手中。

自然灾害生活救助资金用于灾民倒损房集中恢复重建，应实行项目管理，可按施工进度安排资金，但应一次性将救灾补助资金额度告知到户。对于分散建房的，救灾补助资金要按户一次性落实到位。

（六）救灾资金监督

救灾资金是社保资金的重要组成部分，是高压线，因此必须加强对救灾资金使用情况的监督检查工作，包括来自系统内部的监督检查和外部审计、监察等部门的监督检查。各地要加强对救灾款使用情况的检查和监督，加大工作力度，各区县民政、财政部门要与审计、监察等部门衔接，组织力量，定期或不定期地对救灾款的分配、投向和使用效益等进行跟踪检查。对检查中发现的问题，要及时纠正，有违规违纪行为的，按有关规定严肃处理，触犯刑律的移送司法机关追究刑事责任。

四、救灾方面存在的问题

（一）审计发现的政府救灾问题

近年来市审计局有关救灾审计报告显示，我市救灾资金使用管理方面存在的主要问题是未及时安排拨付救灾资金，也有如XX区灾民倒房恢复重建资金拨付缺少必要的依据；XX县领导批准将救灾资金用于平衡其他支出；XX集中建房工程款支付未使用转帐方式等。

（二）灾害救助体系问题

政府高度重视防灾减灾的工作，初步建立了比较完善的政府防灾减灾的机构体系。每次灾害发生后，政府总是紧急动员全社会给予帮助。但是在防灾减灾方面，我们仍然面临许多困难和问题。

一是在提高公众尤其是灾害多发地区民众的灾害防范意识，提高基层干部群众的灾害救援、自助能力等方面工作还做得不够；

二是自然灾害与贫困一样，是威胁人类生存和发展的敌人，如何有准备地面对灾害，如何提升在突发自然灾害面前的紧急救援能力，如何建立政府、非政府组织以及社会公众携手动员的机制方面，有必要从低温雨雪灾、汶川大地震、海啸等灾害救助实践中，进一步总结和完善；

三是做细应急体系，并提高救灾工作的针对性、及时性、有效性和可持续性。应急体系还应做细到村镇、社区。

五、未来思考

（一）加快灾害救助体系建设

为应对特大自然灾害，今后我市要加快灾害救助体系建设。

一是普及民众防灾减灾科普知识和灾害防范意识，提高百姓防灾减灾能力；二是科学严谨地完善救灾应急预案体系，尤其是制订和完善各级特别是基层社区的救灾应急预案及相应的工作规程，建立上下衔接的预案体系，并建立有效协调的救援机制；三是完善救灾物资储备体系，加大应急救援资金物资保障力度。加快中央在我市救灾物资储备库点建设步伐，使我市早日形成以中央级储备库为依托、市级储备库（市级救灾物资储备库以及几个分库）为主体、各区县储备点为补充的三级救灾物资储备系统；四是不断提高政府部门能力建设，提高救灾效果。

（二）推进农村危房改造

1、加快农村危房改造，将进一步减少特大自然灾害对群众生活的影响，•市人民政府关于加快全市农村危房改造的实施意见‣（渝府发„2011‟37号）确定的计划：

（1）到2012年，消除全部D级农村危房，即完成我市现有8.7万户D级农村危房改造（其中：2011年改造5万户、2012年改造3.7万户）；同时改造C级农村危房11.78万户（其中：2011年改造5.39万户、2012年改造6.39万户），实现市委三届七次全委会确定的“消除全市60%的农村危房”的目标任务。

（2）到2014年，消除全市所有农村危房，即剩余40%的C级农村危房18.14万户全部改造完毕，提前一年完成市委、市政府确定的目标任务。

2、中央财政从2009年已建立逐步建立扩大农村危房改造试点专项补助制度。2009年1亿元、2010年2.46亿元、2011年5.22亿元。

（三）开展农房灾害保险试点

篇6：自然灾害救助应急预案

1．目标任务 1．1制定目的

为建立健全应对突发自然灾害紧急救助体系和运行机制，规范紧急救助行为，提高紧急救助能力。迅速、有序、高效地实施紧急救助，最大程度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定上。本预案与《港口镇自然灾害救助应急预案》相衔接。1．2．适用范围

凡在本村内发生的旱灾（干热风灾害），洪涝、风雹、低温冷冻和雪灾、高温热浪等气象灾害，地震灾害，滑坡和泥石流等地质灾害，农作物病虫害和其他突发公共事件达到启动条件的，适用于本预案。2.基本情况

2.1本村辖区内有30个自然村，现有人口1249户3674人，五保户30户，低保户68户，残疾家庭168户，优抚家庭8户，危房18户。耕地总面积26000亩左右（其中水田4000多亩，旱田3000多亩，山坡地6000多亩，林地12000多亩），主要农作物有水稻、小麦、玉米、大豆等。

2．2境内有河流2条，水库2座。

2．3道路交通、通信、电力、供水、供气、水利等基础设施分布广泛。

2．4辖区内有工厂6家（其中化工厂2个、危险品生产厂家2个），具体分布五磁。3．灾害风险

3．1有水库2座，如发生洪涝灾害，需转移安置250户700多人；将造成1000多亩耕地受灾，其中水田700多亩，旱地300亩左右。

3．3流经本村的河流2条，如发生洪涝灾害，需转移安置278户800多人；将造成1300亩耕地受灾，其中水田1000亩，旱地300亩。

3．4如企业发生突发性事件，境内需要转移安置共170户500人。3．5其他灾害风险情况 4．启动条件

4．1本村范围内，发生旱灾（干热风灾害），洪涝、风雹、低温冷冻和雪灾、高温热浪气象灾害，地震灾害，滑坡和泥石流等地质灾害，农作物病虫害和其它灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的启动本预案：

（1）因灾死亡1人以上；

（2）因灾紧急转移安置50人以上；（3）因灾饮水困难人口50人以上；（4）因灾倒塌房屋5间以上；

（5）发生5级以上地震，造成人员死亡或紧急转移安置群众50人以上或捯损房屋5间以上。4．2事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要飞机场、紧急转移安置或生活救助，视情况启动本预案。4．3上级决定睥其他事项。5．救灾指挥机构和职责任务

指挥机构由村两委成员及妇联、民兵、共青团负责人组成。总指挥：陈贤友 副指挥：叶宏平

指挥机构下设：综合、信息、抢险、巡逻、保障组。在多个自然村，设立分指挥部，由村两委人员组成。工作职责：

综合组：负责协调有关救灾的各项工作。

信息组：负责灾害的预警预报、掌握灾情和救灾工作进展情况。抢险组：负责救灾抢险工作。

巡逻组：负责灾害隐患点的监测、灾害发生前后安全巡查等工作。

保障组：负责转移安置人员生活保障、抢险物资供应、后勤保障服务、受灾人员生活救助等工作。6．应急准备

6．1应急避难安置点准备。

本村有3个集中避难安置点，可安置100户350人，150户400人需到镇避灾安置中心安置。6．2物资准备。

（1）灾害发生前，村要及时储备一定数量的救灾物资。（2）灾民本人也要储备携带一些干粮、饮用水等生活必需品。

（3）村要在灾前与本地生活用品零售点预先身份证、签订供货协议。保证受灾时群众的食品和生活必须用品能够及时供应。

（4）物资不足时及时向上级部门申请解决。

6．3救灾装备准备

村要准备必要的救灾车辆、电话、救灾抢险工具，简易通信器材等。6．4人员准备。

（1）组织灾害信息员、民兵、预备役等人员，成立应急救援突击队、治安联防队、应急帮扶队，各队定好分工，积极做好应急救援工作。（2）培育和发展志愿者队伍，并充分发挥其作用。6．5加强宣传。

利用村广播站、板报、图片展和村干部演讲等方式宣传应急法规和预防、避险、避灾、自救、互救的常识，增强广大居民的防灾减灾意识。7．灾害预警

据有关部门提供的灾害预警预报信息，结合预警当地的自然条件，人口和社会经济背景情况，进行分析评估，及时对可能受到自然灾害威胁的相关区域和人口数量做出灾情预警，并及时汇总各类灾害预警预报信息，向广大居民通报预警信息。

8、信息报送

灾害发生后，村指挥部要及时上报各时段、各地域的受灾情况，内容包括灾害发生的时间、地点、背景，灾害造成的损失（包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失），已采取的救灾措施和灾区的需求主。上报灾情分初报、续报和核报，初报的时间最迟不得晚于灾害发生后1小时。在重大自然灾害灾情稳定之前，村每天8小时之前将截止到前一天本辖区24时的灾情向镇上报。特大灾情根据需要随时报告。灾情稳定后，村要及时核定灾情向镇上报。特大灾情根据需要随时报告。灾情稳定后，村要及时核定灾情向镇报告。对于因灾死亡（失踪）人口和倒损房屋情况，要建立《因灾死亡人口台帐》、《因灾倒房户台帐》和《冬春因灾生活因难政府救济人口台帐》，为恢复重建和开展生活救助提供可靠依靠依据。

信息传递通过行政命令下达转移安置指令时，一般情况下通过电话、广播、电视、短信、农民信箱等方式进行传递。市→镇→村→组→户（自上而下）临灾紧急转移安置和灾情信息传递为：

户←→组←→村（←→镇←→市）、镇双方互动、转移安置、灾情总的情况由镇上报到市］ 从灾害原发地向波及的涉险区域了布信息时，也可采取一些使用起来方便、快捷容易识别的信号，如市、敲锣报警等。

9．应急响应

按照“条块结合，以块为主”的原则，灾害救助工作以镇政府为主。灾害发生后，村根据灾情，按照分工，启动救灾救助应急预案，顶好灾民紧急转移安置和生活安排、抗灾救灾、灾害监测、灾情核查评估和报告工作，最大程度地减少群众生命和财产损失。根据灾害损失情况启动应急响应。

（1）本村内，发生旱灾（干热风灾害），洪涝、风雹、低温冷冻和雪灾、高温热浪等气象灾害，地震灾害，滑坡和泥石流等地质灾害，农作物病虫害和其它灾害；

（2）事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动本预案。（3）上级决定睥其他事项。9．1启动程序

村灾情发生后，由村主任决定启动应急响应。9．2响应措施

（1）召开指挥部会议，研究决定救灾应急工作重大事项，部署救灾工作任务。

（2）及时动员和组织受灾群众转移到安全处所，抢救伤病员，安抚遇难者家属，处理善后事宜，确保灾区稳定上。

（3）避难场所划定。后青6组~11组共6个自然村在原后青小学及原后青村委会安置，180户500多人。特别是做好重点人员的转移：五保户3户3人，低保户7户16人，残疾家庭8户21人，家中无劳动力的老年人2户2人。

（5）转移线路及方式。当预警信号发出后，涉险人员即按指定睥路线转移。①需转移安置到镇避灾安置场所的，在后青轮窑一厂集中乘车前往。②需转移安置到村避灾安置场所的，沿村内主要道路自行转移。③分散到村民或朋友家中投亲靠友安置的，自行前往。9．3响应结束

灾情和救灾工作稳定后，由村主任决定终止应急响应。10．灾后救助与恢复重建 10．1灾后救助

受灾影响，冬令、春荒期间部分受灾群众出现口粮短缺等生活困难时，各村小组应在全面核查灾情的基础上，制定切实可行的灾民生活安排方案，并组织实施。10．1．1灾情调查及报告

各村小组每年按规定调查、报告因灾造成的冬令、春荒期间受灾群众生活困难情况，并由村审核、上报。

10．1．2救助方案制定

各村负责制定本辖区的冬令、春荒期间救助工作方案，逐级上报。灾情严重，村应及时申请上级的自然灾害救济补助经费，专项用于帮助解决冬令，春荒期间受灾群众吃饭、穿衣、盖被等基本生活困难，主要是解决口粮问题。10．1．3救助方案实施

村负责具体实施本区域的救助工作。灾民救助全面实行,《灾民救助卡》管理制度，对确需政府救济的灾民，由村统一发放《灾民救助卡》，灾民凭卡领取救济粮和救济金。在救助方案实施过程中，应区别情况，统筹安排，确保重点为。对有自救能力的，开展互助互济，通过发展生产和组织劳务输出等措施，增强自救和抗灾能力。对缺粮又缺钱的贫困受灾群众，及时给予政府救济。通过开展社会捐赠、对口支援等方式解决灾民的过冬衣被。10．1．4救助措施

村要积极落实对受灾贫困户的以工代赈、灾欠减免等优惠政策。10．2恢复重建

灾后恢复重建工作坚持“以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的救灾工作方针，灾民倒房重建由村负责组织实施，采取自建、援建和帮建相结合的方式，以受灾户自建为主。建房资金通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。房屋规划和设计要因地制宜，合理布局，科学规划，充分考虑灾害因素。

（1）组织核查灾情。灾情稳定后，村立即组织灾情核定向上汇报，建立《因灾倒房户台账》。要在灾情稳定后4日内将本辖区因灾倒塌房屋等灾害损失情况报镇政府。

（2）制定恢复重建工作方案。根据灾情制定恢复重建方针，目标、政策、重建进度、资金支持、优惠政策和检查落实等工作方案。

（3）根据村需恢复重建情况，结合灾情核查和上级拨款情况，专项用于灾民倒房恢复重建。（4）村卫生所做好灾后疾病预防和疫情监测工作，组织医疗卫生人员深入灾点，提供医疗卫生服务，宣传卫生防病知识，指导群众搞好环境卫生，实施饮水和食品卫生监督，实现大灾之后无大疫。11．附录

11．1本市自然灾害救助应急预案。

11．2本镇自然灾害救助应急预案。11．3自然灾害情况统计制度。11．4灾害信息员职业标准和制度。