上有政策,下有对策之动员

2024-04-11

上有政策,下有对策之动员（通用6篇）

篇1：上有政策,下有对策之动员

“上有政策，下有对策”之动因及对策研究

[内容摘要]:“上有政策，下有对策”是当前普遍存在于各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象。主要体现为下级违反上级的政策、制度乃至法律；有令不行、有禁不止，在贯彻执行中央决策部署上大打折扣。这一现象的广泛存在，对确保政令畅通、维护党和国家政策的权威性、树立政府公信力、有效的完成政府职责危害极大，扼制“上有政策、下有对策”的现象，对于确保党和政府各项政策的有效落实至关重要。

[关键词]：“上有政策，下有对策” 动因对策

一、“上有政策、下有对策”的本质、表现、案例及危害

（一）、本质

“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。

（二）、基本表现

1、“添工加料”、附加条件的执行

在这种政策执行过程中，政策执行者往往会为了自身的利益，而在原来的政策里添加一些符合自身利益的东西，而添加的这些东西与原来政策内容相悖，缺乏应有的合理性和可行性。当政策执行者执行这些不合理的东西时，大大影响原定目标的实现，此即通常所称的“土政策”。这些执行者在明里打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，但实际上，他们却是暗地里自立一套，谋取私利。

2、象征性、“走过场”式的执行

我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。

3、改其实质、曲解其义的执行

这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。

4、表面一致、阳奉阴违的执行

当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表面上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，方案的精神却与原来政策是相违背的。

（三）、经典案列 1、2012年6月11日下午，“上海发布”用长微博详细解答了市民对于“未休年假，工资怎么算？”的疑问。上海市有关部门同意“单位确因工作需要不能安排职工休年假的，经职工本人同意，可以不安排职工休年假。对职工应休而未休的年假天数，单位应当按照该职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬。”仔细分析上述方案，可以发现，这一方案势必使中共中央、国务院文件的规定名存实亡，这就是“上有政策，下有对策”的典型。为了保障职工身心健康，1991年6月15日，中共中央、国务院以文件形式下发了《关于职工休假的通知》。文件明确规定：“凡是符合休假条件的职工都应安排”，任何单位“不得以不休假为由向职工发放或变相发放钱物。”这一规定已实施了十一年，若作上述修正，那这一规定将名存实亡。中央和国务院既然下发了这一通知，那就说明休年假是有科学依据和实践可能的。“因工作需要而不能休假”无非就是一种藉口。这个社会无论离开谁，日升月落，地球照转。不可否认，也有部分职工不休年假，或休不足天数的，那公休单一般以作废处理，从来也没人说要按加班计发工资报酬的。若这一方案实施，那大部分公务员和事业单位职工能从中增加到一部分工资。

2、习近平同志担任中共中央总书记以后，中央政治局明确提出，抓作风建设，首先要从中央政治局做起，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做，以良好党风带动政风民风。2012年12月4日，总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。应该来说，“八项规定”是一个庄严承诺，体现了党要管党、从严治党的根本要求，反映出中国未来施政纲领。然而，此项政策出台后，各地党政机关却频频出现违反“八项规定”的案例。2013年新华网报道的“茅台酒装入矿泉水瓶宴请官员”等新闻，就是典型的“上有政策，下有对策”，是违反“八项规定”的“创造”。据中央纪委监察部网站统计，截至2013年12月底，自中央八项规定实施后，各地及中央和国家机关查处违反中央八项规定精神问题共计24521起，处理30420人，给予党纪政纪处分7692人。

（四）、主要危害

1、极大地败坏社会风气

应付领导视察的手段，有阿谀奉承，有弄虚作假，极不清廉。就连实行教育的学校，也不折不扣地这样去做，如此“以身作则”，会让广大学生每天耳濡目染与比如初中思想品德课教材观点完全违背的恶劣行为，与曾子杀猪的教育观点 2 完全相反。

2、极大地扰乱了社会秩序

下级处处违反政策，上级时时帮着瞒天过海，每一套规定都很有可能成为一纸空文，每一章法律都极有可能流于空泛，很多机构都充斥了虚伪腐败，使得社会管理被极大地扰乱。

3、极大地懈怠了社会的进步、吞噬改革成果

比如当代中国学生都有目共睹，所学的内容所需要的时间与建议课时数的时间通常（一般是三大主课的重点内容，包括顺时解答作业）是绝对不一样的，相比需要将近三倍的时间，比如一般初中很多文言文建议是2课时，而仅是结新课就需要1周多十几课时的时间。因为“上有政策，下有对策”现象存在，教育主管部门就会一直不知情，以至于学生的负担一直远远超出标准，成为社会的“盲点”。几十年的建议课时数几十年的实际所需时间一直就会存在极大的不吻合。总体体现在教育上就是极大地懈怠了教育的进步，应试教育的改革。当前很多领域都几乎找不出一个基本合政策的人，即便某个人自觉遵守政策法规，然而”上有政策，下有对策“是整体吞噬改革的，政策本身存在的不足之处、难实行之处、现象就无法完善，导致人无论如何（由于政策无法完善，导致存在矛盾的不同政策规定无法解除矛盾）也无法贯彻执行政策。

4、极大地践踏民主

按理来讲，民主国家注意不使中央政府具有至高无上的权力，政府权力分散到地区和地方，地方政府必须最大程度地向人民敞开和对他们的要求做出反应。然而，现实情况是，人民实际无法管理到政府的工作，民主被极大地践踏了。

二、“上有政策，下有对策”的成因分析

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素

公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭 3 不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。

（二）、权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因

政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。

（三）、政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新政策搞“上有政策、下有 4 对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又经历了90年代的企业改制、关井压产政策，政策变化大，使得各主体主观心理预期认为政策还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度，执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说，《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。

（四）、政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的管理体制原因冯.梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之，政策执行就是把政策付诸行动。但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单，一定会达到决策目标是错误的”在现实中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生，究其原因，主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰，所以必须对政策执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小，监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。但是，煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政策执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。

三、解决“上有政策，下有对策”问题的基本举措

1、树立适应科学发展观要求的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基本前提

贯彻落实科学发展观，必须牢固树立正确政绩观。树立正确政绩观，首先要解决好“政绩为谁创”的问题，始终把群众的情绪作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，切实解决农民增收、企业改制、劳动就业、征地拆迁以及教育、医疗等群众关注的热点问题，用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。5 其次要解决好“创什么样政绩”的问题，始终坚持以人为本，用全面、协调、可持续发展来创造政绩。再次要解决好“靠什么创政绩”的问题，想问题、做决策、办事情，必须实事求是，一切从实际出发，在科学把握本地区本单位发展基础、优势条件和制约因素的基础上，形成切实可行的发展思路，并在具体工作中加以贯彻。

2、健全科学民主的决策制度是遏制“上有政策、下有对策”现象的关键所在

合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证，而民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中，既要发挥学术性团体、专业性咨询机构的作用，更要整合政府不同机构内部各种“智囊团”的作用，使不同部门制定的政策通过“智囊团” 这一桥梁得到相互协调、配套，增加政策执行的预期性和稳定性。完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。只有通过科学决策形成合理完备的公共政策，减少政策执行主体投机行为的可能性，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现几率，才能使“上有政策、下有对策”所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。

3、完善科学的政绩考核机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容探索建立干部政绩的科学考核机制，是推动各地方、各部门落实科学发展观的重要抓手。要抓紧建立内涵更丰富、指标更科学、设计更完善的政绩考核体系，包括劳动就业、社会保障、教育卫生、环境保护等内容都要纳入考核体系。对干部考核评价不仅要关注经济增长的速度，财政收入的多寡，还要注重党的路线、方针、政策的执行力度以及国家有关法律法规的遵守程度。要在政绩考核中增加群众评价的比重，改变自上而下的单一政绩评价体系，融入企业、社会团体特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团体和群众意见在官员政绩评价当中的重要作用，使地方官员在注重政绩和升迁的同时，更加注重可持续发展，更多考虑公众需要和公众利益

4、完善政策执行的监控系统是遏制“上有政策、下有对策”现象的重要保证

政策执行者之所以敢于挑战上级政策的权威性，一个重要原因就是政策执行监控机构法律地位低，权威性不够。有的监控机构隶属于地方政府，受权力干扰大，独立性不强，造成下级监控上级、部门监控政府的问题，机构设计的先天缺陷致使监控效率递减，监控行为流于形式。要通过立法，以法律保障监控部门的独立地位，赋予其更大的监控权力，增强权威性使监控做到“有法可依”、“有权 6 可依”；要利用现代信息技术建立政策执行的监控系统，收集处理政策执行的完整信息，建立信息控制系统。

结论

“上有政策，下有对策”这一现象的存在时代久远，和我们五千年的传统文化也关系甚大。本文认真分析了这一现象的本质、具体表现、主要危害，并说明了两个经典案例。在此基础上，深入细致分析了其产生的深层次原因，并制订了详细的对策措施。

总体来说，笔者认为，解决好“上有政策，下有对策”问题的根本途径就是体现在执行法律、法规和政策是要有刚性，对于“以对策对政策”的现象，在党内干部中首先要肃清，这也是保持共产党的先进性所在。不然“上有政策，下有对策”将没完没了，政策法律的刚性就难以实现。“上有政策，下有对策”吞噬改革，是当前中国诸多社会问题解决的主要懈怠原因，解决了这个问题，进一步解决它所导致的其它社会问题才有可能。作为上级，应整改对政策落实无实效的视察工作；作为下级，不可自作小聪明，要努力落实政策；作为中央，应尽快作出更多的有效的举措全方面整顿该现象。

【参考文献】

[1]梁仲明,王建军.论中国行政决策机制的改革和完善.西北大学学报(社会科学版),2013,(3).[2]陈奇星.试论加强和完善行政监督机制.社会科学,2012,(11).[3]苑晓杰.我国行政监督机制改革的路径选择.中共长春市委党校学报,2014,(2).[4]郑宗仁,王子猷.我国行政监督机制缺失及其改革路径.江西社会科学,2013,(11).[5][美]詹姆斯.安德森.《公共决策》中译本.华夏出版社,2013,(20).[6][法]孟德斯鸠.《论法的精神》（上册）.商务印书馆,2012,(154-158).

篇2：上有政策,下有对策之动员

一 “上有政策,下有对策”现象的表现„„„„„„„„„„„„1 １.部分领导的错误政绩观„„„„„„„„„„„„„„„„„1２.欺上瞒下,蒙哄过关„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2３.象征性、“走过场”式的执行„„„„„„„„„„„„„„„2４.改其实质、曲解其义的执行„„„„„„„„„„„„„„„3５.表面一致、阳奉阴违的执行 „„„„„„„„„„„„„„„4

二、“上有政策、下有对策”现象的动因分析 „„„„„„„„„5

（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性„„„„„5

（二）行政监督机制过于分散„„„„„„„„„„„„„„„„6

三、“上有政策、下有对策”现象的政策建议 „„„„„„„„„9

（一）加强政策执行过程中的思想文化建设„„„„„„„„„„9

（二）完善权力制约体系 „„„„„„„„„„„„„„„„„9

（三）健全科学民主的决策制度„„„„„„„„„„„„„„„10

四、总结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

五、参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12

“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

【内容摘要】“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。

【关键词】上有政策，下有对策；动因；决策机制

一、“上有政策，下有对策”现象的表现

“上有政策，下有对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现形式是多种多样的，在不同的领域、单位、行业有不同的表现形式，但概括起来，总的有以下几种表现形式：

（一）部分领导的错误政绩观

第一，“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不

从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。

（二）欺上瞒下，蒙哄过关

这种表现形式就是指有的单位、部门或者个人，明知自己的所作所为是上级政策不允许的，但却要采取欺上瞒下，蒙哄过关的方式达到自己的目的。这是一种明知不能为却故意要为之的行为。象基层少数党政干部为了应付上级部门对计划生育的检查，提前将有超生行为的妇女、孩子送走，将不合规定的外来人口藏起来，使上级在检查中发现不了问题，从而顺利过关，得到上级的充分肯定和好评；更有甚者还被评上先进，受到上级的表彰奖励。这种现象在基层特别是村委会和村社十分普遍。既欺骗了上级组织，又隐瞒了群众，最终达到少数人私分救灾款的目的。

（三）象征性、“走过场”式的执行

我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但是在我国政策

执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。例如，教育部门反复下发文件，不允许学校办各种形式的重点班，许多学校就根据这一政策规定，不办重点班，在向上级上报贯彻落实文件情况时说已经取消了所有的重点班，但实际上只是把重点班改成了实验班，所有课程的安排设置和教师配备与原来的重点班是一模一样的，只不过改了个名称而已。又如，政策规定单位党政主要领导报销的手机费不能超过300 元，到年底检查时，向上级上报的是单位党政主要领导报销的手机费都没超过300 元。而实际执行的一套却是超过300 元的都用接待费报销了。

（四）改其实质、曲解其义的执行

这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。如上级出台政策要求清理整顿各级领导干部参与矿产入股，某县只把上级的文件转发一下，要求有的就按要求上报，退出股份，而根本就不采取过硬措施加以贯彻落实；直到发生重大安全事故后，在群众的举报下，才牵涉出入股的许多领导干部。

（五）表面一致、阳奉阴违的执行

当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表而上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，表面执行，实则谋利。指下级部门表面上是在贯彻执行上级的政令，实际上却是借机谋取本部门、本单位及个人的利益。象少数

基层公安部门借以查处赌博为名，将一些参与娱乐性的玩牌、打麻将活动的人员抓起来，作为治安案件办理，然后进行上限罚款；还有极个别的公安干警找各种理由和借口威胁当事人，对当事人处罚巨额罚款。罚款按规定要开正规的罚没收据（财政部门印制），但有的干警却以罚没收据没带来，开个白条了事，有的连白条都不开，说过后再补开，最终是根本就不开。所收的现金流入个人口袋或者单位的“小金库”。这种名义上是执行政策规定，实则是谋私利的行为，严重损害了广大干部群众的利益，在人民群众中造成极其恶劣的社会影响。又如少数烟草专卖部门打着烟草专卖的旗号，打击烟贩烟霸，实际上却把老百姓的烤烟进行没收，并处以高额罚款，参与人员从中私分没收所得款项和罚款。这种行为在县、乡、村三级部门表现得十分突出和普遍。

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析

（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性

整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制，但政策制定中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为: 1.决策机制不科学

各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。但是在实践中，它们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽己组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的

缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性末能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履行其应有的研究决策职责。而机制之外，包括民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。

2.决策程序不规范

目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍较普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。其次，地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且自身学习能力缺失，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法定程度上使决策的科学化水平大打折扣。

3.科学的决策责任制度缺失

责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。具体表现为:决策权力与责任相分离，决策成败与决策者的利益缺乏直接的联系；决策责任主体不清晰，这样便会出现“责任扩散效应”，导致决策失误后责任不明，决策失误责任追究不严，逃避责任追究缺乏约束机制。

（二）行政监督机制过于分散

行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前

提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽己形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面: 1．缺乏监督合力

在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，末能形成个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化监督合力缺失。

2．监督法规不完善，可操作性不强

行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并末出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为。

3．专门监督机构缺乏独立性

目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导――同级行政机关和

上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。执行主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。

4．政策执行人员素质影响

政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。

领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”。

5.中央与地方利益的博弈

行政监督活动应是项经常性、持续性的活动。一直以来，我们过于偏重追惩性的事后监督，严重忽视了行政非法行为发生前的预防和发生过程中的控制，这样就把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，而事前预防和事中控制的不完善，导致出现了过多的行政偏差现象。

行政执行过程中存在的这系列缺陷，是“上有政策，下有对策”现象出现的必然。目前，我国离实现行政决策和监督机制两者相互协调的目标，还有相当长的段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了两者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。

三、避免“上有政策、下有对策”现象的对策

（一）加强政策执行过程中的思想文化建设

人是一切社会活动中的主体，政策的执行落实要靠人来完成，其包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，“思想意识是套逻辑相联系的价值观和信念，它提供了一幅简单化的关于世界的图，并起到指导人们行动的作用。”价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。首先得承认追求个人合理利益的正当性，但同时要认识到利益是个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。

（二）完善权力制约体系

人类社会实践说明权力具有腐蚀性，任何人都容易滥用权力。权力寻租导致腐败是“上有政策、下有对策”现象产生与影响政策执行效果的关键因索。因此，惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为的核心措施，必须要以权力约束权力。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在‘集中力量办大事’方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的相互监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约首先要合理分权，包括中央和地方政府之间，以及同级政府不同部门之间的权力划分。合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。在政策领域中，对权力进行制约不是最终目的，其最终目的在于用权力来保障政策的有效执行，减少执行中的“对策”行为。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”。规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。

（三）健全科学民主的决策制度

“上有政策、下有对策”现象的出现，除了固有的政策执行主体自身行为上的原因，还有另个诱发因索，那就是政策本身的问题。事实证明，“好制度叫以让坏人无法任意横行，制度不好叫以使好人无法充分做好事，甚至会走向反而。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条

件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。基层政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，加上专家学者具有的专业知识结构，二者结合，理论联系实际，因此他们的建议具有实际的可操作性；同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。

四、结束语

政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。

各级党委、政府和纪检监察机关特别是各级领导干部要增强创新意识，把创新热情与科学态度有机结合起来，保持昂扬向上、奋发有为、开拓进取的精神状态，坚持求真务实、尊重科学、按客观规律办事，努力作反腐倡廉建设创新的实践者、推动者；要加强组织领导，认真落实党风廉政建设责任制，把反腐倡廉建设创新纳入经济社会发展整体规划和党的建设总体部署，使之与经济社会各项工作紧密结合、相互促进，与党的建设各方面工作有机统一、良性互动；要整合资源力量，充分发挥专门研究机构、有关职能部门、各级党组织以及专家、学者的作用，不断拓宽人民群众参与反腐倡廉建设的渠道，切实形成纪检监察机关、党政部门、高等学校和科研院所以及各方面社

会力量广泛参与、共同推进反腐倡廉建设创新的工作格局；要营造创新环境，通过深化改革，健全和完善有利于反腐倡廉建设创新的体制机制，努力形成崇尚创新精神、支持创新活动、奖励创新成果、宽容创新失误的政策导向、利益机制和社会氛围，特别是对各地区各部门各单位在实践中探索形成的创新经验和做法，要热情鼓励、积极借鉴，并结合实际不断加以完善。

参考文献：

1.梁仲明，王建军：《论中国行政决策机制的改革和完善》，《西北大学学报(社会科学版)》，2008年第3期.2.陈奇星：《试论加强和完善行政监督机制》，《社会科学》2009年第7期

篇3：速滑运动员启蒙训练之探讨

1 启蒙训练的基本要素

1.1 年龄

与成年人不同, 5-7岁的儿童正处于一日百变的生长发育阶段, 其发育状态虽然极为迅速, 但就整体而言, 发育过程呈波浪状的极端发育特点。在为少年运动员进行启蒙训练时, 必须结合其实时状态进行训练计划的制定, 训练强度和训练量应与其生理生长规律相符。据调查, 少年儿童在6岁和7岁时素质发展得最为灵敏, 若要对速滑运动员进行启动训练, 应该抓住这一时期进行“早期运动”。若需要做的训练是短道速滑, 则要在更早的年龄 (如5岁、6岁) 进行启蒙训练。

1.2 兴趣

就少年儿童而言, 兴趣才是最合格的老师, 他们学习知识和技能的动力全部来自于对某一体育项目的兴趣。与其一开始就向其灌输速滑的知识和技能, 或告知其速滑可以增强体质, 使其因这些“大义”的反复灌输而产生厌烦心理, 不如结合少儿爱玩耍的心理, 通过游戏的方式调动少儿对速滑的兴趣。比如, 针对少儿注意力分散、无法长时间集中的特点, 可为11岁以下儿童安排20分钟的速滑游戏, 为12岁以上的少儿安排30分钟左右的游戏训练。这样的训练要比单调的教学有趣得多, 少年儿童更加兴奋, 更愿意投入到练习中去。

1.3 计划

选择最佳启蒙年龄、调动起少年儿童进行速滑练习的兴趣之后, 训练者需要建立起一个科学体系, 制定好整体性的启蒙训练计划, 并规划出不同的训练阶段来为不同情况的少儿进行针对性训练, 如此既可以提高少年运动员的身体素质, 还能提高其专项能力, 于未来的运动训练中做得更好。

1.4 养成良好习惯, 接受正确训练

少年时期是一个运动员可塑性最强的时期, 在这一时期进行启蒙训练, 必须引导其建立起正确无误的技术观念, 在动作上做到正确精准, 兼具理论知识和技能技巧;此外, 还要引导少儿养成良好的习惯, 在作风上做到有组织有纪律, 在思想上重视团队配合。

2 心理素质的启蒙期训练

许多运动员在训练时和比赛时取得的成绩差异很大, 造成这种情况的原因就是运动员的素质。以短道速滑为例, 运动员在比赛前要做改心理准备, 在意志上要做到坚定、稳重, 否则运动员将会失去自我控制及自我监督的能力。因此, 少年运动员要从启蒙训练时期就接受心理素质的培养。首先, 要对比赛具有求胜心, 这样可以推动运动员实力的提高;其次, 要做好心理调节, 胜不骄败不馁, 要知道运气也是比赛的一部分, 许多竞技状态不佳的运动员是因为运气好才获得了成功, 所以少年运动员不要因为比赛输了就陷于消极情绪中无法自拔, 也不要因为比赛胜利了就骄傲自满, 不再努力训练。

3 技巧和素质的启蒙期训练

3.1 准备期

在准备期, 可以针对少年儿童初学滑冰的实际情况, 将其身体素质与专项素质结合, 使其在这一时期打好基础, 以便在未来可以不间断地提高自身运动成绩。

3.1.1 速度

速滑, 顾名思义, 是依靠速度来完成的滑冰运动。在这项运动中, 运动员不仅要有良好的速度感、强有力的滑冰动作, 还要有灵活的中枢神经来实现肢体的完美协调。为了增强少年运动员的灵活性, 应该结合速滑的动作特点和项目速率, 适当进行爆发力跳跃或短距离田径跑等练习, 以提高运动员的速度。

3.1.2 素质

一些少年在冰上训练和陆上训练具有不同的表现, 在田径场上耐力很好、奔跑迅速, 一旦进行冰上训练其技术水平就会直线下降、专项素质变得极为薄弱, 和之前的陆上训练相比简直是判若两人。为了避免专项素质的差异变得越来越大, 必须对其进行专项素质的针对性训练, 针对少年运动员速滑的项目进行更有效的训练。

3.1.3 耐力

速滑通过高速度的滑跑来拉开比赛者之间的距离, 这意味着运动员必须在速度上具有一定的耐久力。在准备期, 可以通过距离训练来提高运动员的耐力, 使其有氧能力更强、心血管机能和呼吸功能更加强劲, 以便在未来的比赛中发挥出无与伦比的耐力。具体来说, 可以采取这样的方法来锻炼少年运动员的耐力:其一是100到300步左右的弓身跳;其二是100米长短的弓身跑;其三是200米到400米左右的屈膝训练;其四是200米/400米/600米的中速跑;其五是400米左右的田径跑或越野跑。以上这五种练习可以单向进行, 也可以灵活组合。除此之外, 还可以在早操和专项练习中进行柔韧性或灵敏性的练习, 使肌肉保持应有的弹性。

3.1.4 力量

在速滑运动中, 运动员在特殊的蹲姿中要保持肌肉的静力性和动力性平衡, 通过训练提高力量, 可以使运动员在神经和肌肉上具有更高的强度。在训练中, 可令其双臂摆在0.4米高的凳子上进行跳上跳下的练习, 或者做静力性的专项练习, 又或者负载20公斤的杠铃, 进行有坡度的弓身屈走, 以此来提高腰腹肌的力量。

3.2 基本期

如果说准备期是少年运动员打好基础的重要时期, 那么在基本期, 少年运动员要做到的就是巩固已经打好的基础, 更有针对性地提高专项素质, 不断接近预先设定好的运动成绩。

3.2.1 技术

速滑技术需要在不同的环境和条件下进行掌握, 通过预定强度的训练与实际比赛的验证进行改进。事实上, 技术的巩固是一个在“不适应”和“适应”中不断转化的过程, 少年运动员不应该惧怕将技术破坏掉, 而是应该尝试着增加运动负荷, 来提高自身的长滑耐力。若准备期尚无法进行3公里或者5公里的长距离训练, 仍要通过固定距离的间歇来完成全程速滑, 那么可以在基本期作进一步的尝试, 争取可以不间歇地完成3公里以上的长距离训练。在技术的不断改进中, 少年运动员的运动负荷不断增加, 反复的神经刺激使得运动器官变得越来越自动化, 肌肉运行起来所耗费的能量更小, 最终运动成绩必将越来越优秀。

3.2.2 专项

专项训练以“长短结合”或“长为主、短为辅”为主要训练方式。所有受训少年分成若干个组, 每组仅进行不到4分钟的长滑耐力训练, 中间休息时间较短, 运动员需要在单圈中保持平均速度的稳定, 还要保证总训练量可以完成。为了保证训练结果理想, 应尽量选择良好的冰面条件及天气, 练习次数和练习长度不断增加, 以此来确保少年运动员完全掌握技术的同时还能有效提高自身的速度耐力。鉴于此项训练为无氧运动, 速滑距离不要过长, 以中短距离为佳。

4 结语

青少年运动员自有其生长特点, 为其实行成人所用的训练方法不仅不会给其带来助益, 还会带来身心上的伤害, 缩短其运动寿命。对此, 必须在少年运动员启蒙期做好相关的训练, 从生理和心理、技巧和素质、力量耐性和速度上做好相应的规划训练, 来提高运动员的综合素质, 以便在未来的比赛中发挥出最佳的成绩。

摘要：受速滑事业一直以来的发展状况影响, 我国对于少年运动员的培养训练始终走着“成人化”的路子, 这一路线与少年儿童自身的身心特点不符合, 给少年运动员的身心带来了不利影响, 更是给我国速滑人才储备力量的积累带来了极为负面的干扰。故此, 体育工作者们开始重视起少年运动员的启蒙期训练。该文以此为切入点进行简单地探讨。

关键词：青少年,儿童,启蒙期,速滑,训练

参考文献

[1]李萍.游戏比赛法在速滑教学与训练中的应用[J].长春教育学院学报, 2015 (4) :118-119.

[2]王慧.浅谈对青少年速滑基本技术与训练[J].快乐阅读, 2013 (15) :27.

[3]侯强, 王鹏, 安秋.少儿速度滑冰运动员训练兴趣的培养[J].冰雪运动, 2010 (2) :13-16.

[4]刘刚.浅谈少儿短道速滑运动员的启蒙训练[J].华章, 2012 (7) :255.

[5]王磊.小学生速滑运动的练习[J].现代教育科学 (小学教师) , 2012 (6) :170.

篇4：上有政策,下有对策之动员

这位读者的宝宝一年得了两次肺炎，可能的确与“吃喝拉撒睡”这些寻常小事有点关系。睡得晚并不是因为宝宝的精神头儿大，而是因为家长的一味迁就导致孩子作息时间混乱。挑食不爱吃蔬菜的饮食习惯也必须得改改了。这些不良的生活习惯虽然不见得导致疾病的必然发生，但起码都是不利的外部诱因。许多疾病在发病、发展的过程中，的确会有一些表现和迹象可以帮助医生和家长估计病情、判断预后，宝宝肺炎也不例外。宝宝肺炎预后判断可有以下七项参考。

一、肺炎预后取决于：1.年龄；2.肺部炎症能否及时控制；3.感染细菌的数量、毒力强弱；4.患儿对抗生素的敏感程度；5.患儿机体免疫状况；6.有无严重并发症。

二、由于诊断及时、应用呼吸支持以及采用中西医结合综合治疗，肺炎病死率已明显下降，合并症也显著减少。

三、小婴儿患肺炎后因抵抗力低，病变范围较广泛，病程容易迁延，应当给予重视。

四、年龄越小，肺炎的发病率和病死率越高，尤其是新生儿和低体重儿更为明显。

五、在营养不良、佝偻病、先天性心脏病、麻疹、百日咳或长期支气管炎的基础上并发肺炎，则预后较差。肺炎并发脓气胸、气道梗阻、中毒性脑病、心力衰竭和呼吸衰竭，也使预后严重。

六、从病原菌方面考虑，葡萄球菌肺炎易发生并发症，病程常迁延；流感嗜血杆菌及肺炎杆菌所致的肺炎也比较严重。

七、从血气分析及有无乳酸酸中毒分析，有严重缺氧及酸中毒者，病死率较高，预后较差。

不过，儿科疾病的特点是：发病快，进展快，恢复也快，许多重症肺炎通过及时诊断治疗，医患密切配合，很快会转危为安的。俗话说得好，“有病三分治、七分养”。宝宝肺炎要想尽快康复，除了配合医生进行治疗，病后护理也不能掉以轻心，需要家长的积极配合。护理要点包括以下七点。

一、环境要安静，整洁。

二、对患儿耐心护理，使其精神愉快。

三、要保证休息，避免施用过分的治疗措施。

四、室内要经常通风换气，使空气比较清新，保持温度在20℃左右，相对湿度60%为宜。

五、烦躁不安常可加重缺氧，可适当给予镇静剂。但不用过多的镇静剂，避免咳嗽受抑制反使痰液不易排出。避免使用呼吸兴奋剂，以免加重患儿的烦躁。

六、饮食上维持足够的液体摄入，建议补充流食、人乳、牛乳、米汤、菜水、果汁等，并可补充维生素C、A、D、复合维生素B等，并同时补充钙剂。

篇5：上有政策,下有对策之动员

行政管理专业本科毕业论文（设计）

题目：

“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

学

号：

姓

名：

分

校：

教学点：

指导教师：

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“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

【内容摘要】伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中一种十分普遍的现象。其产生的根源是中央政府和地方政府之间客观存在的利益冲突，其实施条件是现行的一体化民主有限决策体制。“上有政策，下有对策”，这是在一定的社会背景下发生的。现阶段，我们的法律或政策不可能预计到政策或法律实施后所遇到的各类问题，所以，在某些具体而特殊的情况下，政策或法律对实际情况不能给予很好的解决，这样也就出现了“上有政策，下有对策”。

本文通过对“上有政策、下有对策”这一现象的表现、成因以及对策进行研究分析，认为“上有对策、下有政策”这种现象是要不得的，我们每个人应该行使自身参与公共事务管理的权利，使我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。

【关键词】：现阶段公共行政领域问题对策

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Abstract

With the increase in public administration, public policy theory and practice of public administration more closely with, people began to pay more attention to the implementation of the policy.“On have policy, there is countermeasure” is a very common phenomenon in the process of policy implementation in China at the present stage.Its origin is a conflict of interest exists between the central and local governments, the condition is the current limited integration of democratic decision-making system.“On have policy, there is countermeasure”, this is happening in a certain social context.At this stage, by law or policy we are not expected to policy or the law after the implementation of the various problems, therefore, in some special circumstances, policy or law to give a very good solution to the actual situation can not, this also appeared in “on have policy, there is countermeasure”.Based on the “on have policy, a policy of” the phenomenon, causes and Countermeasures Research and analysis, that “there are policy measures,” this phenomenon is undesirable, each of us should exercise their rights to participate in public transaction management, make our policy to be carried out more effectively and the implementation of, let people have more personal feel that the party and the government for their care, benefit, completely out of the “on have policy, there is countermeasure” cycle.Keyword: At the present stage The field of Public Administration The problem Countermeasures

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一、“上有政策、下有对策”的含义和表现形式………………………………………………4

（一）、什么叫“上有政策、下有对策”………………………………………………………4

（二）、“上有政策、下有对策”的五种表现形式……………………………………………4

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析…………………………………………………5

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素……………………………5

（二）、权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因…………………………………5

（三）、政策执行机制的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因…………………6

（四）、政策执行人员素质影响…………………………………………………………………6

三、“上有政策、下有对策”现象的治理对策…………………………………………………6

（一）、合理划分中央与地方事权，协调中央利益和地方利益的矛盾………………………6

（二）、制定公共政策应具有公平性、正义性、明晰性的特点………………………………7

（三）完善政策执行机制…………………………………………………………………………7

（四）、强化监督主体的监督作用………………………………………………………………7

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引言

伴随着中央提出科学发展观以来，这一理论日益深入人心，对推动我国经济社会又好又快发展起到了巨大作用，充分显示了科学理论的强大威力。在各地各部门不遗余力贯彻落实科学发展观的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。基于这一现象，本论文通过举例论证对“上有政策、下有对策”现象的表现、成因及对策进行分析，来阐述“上有政策、下有对策”现象，在短期内解决“上有政策，下有对策”的问题，是不切实际的，我们只能通过全社会的共同努力，做到臻于至善。

一、“上有政策、下有对策”的含义和表现形式

有些地方政府“上有政策，下有对策”的做法很快被社会效仿，于是就出现了许多腐败奇招，比如，2013年新华网报道的“茅台酒装入矿泉水瓶宴请官员”等新闻，就是典型的“上有政策，下有对策”，是违反“八项规定”的“创造”。我国普遍存在的“上有政策，下有对策”现象非常值得反思。比如，是否应该尽快健全法制，防止政策朝令夕改？是否应该加强民主与社会监督，防止各级政府一把手权力过大及独断专行？又如，上级政策是否符合客观实际，下级无法实施？上级政策是否政出多门，下级苦不堪言、无所适从？下级是否有难言之隐，无法诉说？下级是否阳奉阴违，谋取局部及集团不当利益等等。

建设廉洁、高效政府需要树立准备打持久战的思想，改变有些高官及政府一把手的权力欲需要时间，扭转一些地方政府奢靡之风，让他们依法履职、发挥模范带头作用需要时限；在“深水区”深化体制改革、保持经济社会持续稳定发展需要积累精力；摒弃“上有政策，下有对策”等消极思想、塑造清廉高效的政府行政新文化更需要正能量的不断积累等等。因此，实现廉洁政府、高效政府的目标绝非一朝一夕，需要一届又一届的中央政府经常抓、长期抓，更需要一届又一届地方政府持之以恒地贯彻落实。

（一）、什么叫“上有政策、下有对策”

“上有政策、下有对策”是当前存在于各级党委或政府工作中一种极其不良的现象，他们口头上喊的是政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私利。或者象征性、“走过场”式的执行。又或者改其实质、曲解其义的执行。又或者表面一致、阳奉阴违的执行。

（二）、“上有政策、下有对策”的五种表现形式

目前，“上有政策、下有对策”现象在现实中情况各异，具体表现为对中央关于推动科学发展重大决策部署的“替换性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“象征性”执行、“欺骗性”执行、等五种情况。

1.“替换性”执行上级政策

一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。以至于到最后，宏观调控落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程。

2.“选择性”执行上级政策

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一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解，选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如，这段时间第二批党的群众路线教育实践活动正在全国范围内如火如荼的开展着，自上而下到各地市区县，但是国家是将很大的力度放在了本次教育实践活动上来了，积极在领导干部中展开关于四风问题的严厉整治，并且下发了一系列的文件，严格规范各个领导干部的言行举止，就从最简单的奢靡之风上来说，国家出来的八项禁令，对官员的奢靡之风上提出了相应的要求，但是各级官员在接到禁令要求之后一边响应国家的号召积极上报各种自查自纠的汇报材料，一边呢，钻着禁令的篓子，阳奉阴违、放不下各种的花天酒地。

3.“象征性”执行上级政策

一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”，落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。

4.“附加性”执行上级政策

地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。

5.“欺骗性”执行上级政策

前段时间党和政府三令五申要求关闭不合要求地方的发展不能“唯GDP论”，但有些地方干部的阳奉阴违使这一计划的执行大打折扣。一些地方政府打着发展保护支柱产业的旗号，表面上口口声声要加大监管力度，但是为了经济为了所谓经济政治暗地里却为不法企业主和不达标企业“开绿灯”、发放“通行证”，充当代理人，纵容不合格企业生产经营，导致国家政令“严不起来、落实不下去”，出现“肠梗阻”现象。就像张家界市，大小旅行社多如牛毛，但是真正符合规定的又有几个？

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析

导致对中央关于推动科学发展重大决策部署搞“上有政策、下有对策”的原因是多方面的，既有政策实施主体的因素，也有来自有关部门政策本身配套不够方面的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素，但归根到底是受“利益”的驱动，利益驱动是消解行政执行力的内在动因。

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素

公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策、下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，譬如某项经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭或者限制其中一些不合规则、不合制度的发展相应支柱经济的企业或者工厂就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府上有政策、下有对策其官员出于地方利益的--------------------------精品

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需要对中央的政策软拖硬抗，拒不执行，就比如张家界市，各级部门为了自己的利益为查封的企业或者旅行社说情，打招呼；再比如疾控中心及卫监所就自身来看，对各类公共场所的食品卫生及公共环境卫生应作出严格的标准要求，但是因为本身单位所带来的各种历史遗留问题，在对公共场所监测的时候在制度的执行方面却不能严格履行，搪塞应付之事时有发生。

（二）、权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因

政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官商勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的工厂或工程等提供“官府”保护来获取利益；或者利用为企业办理相关许可证、相关生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是老板和股东；“官商勾结”是公权力对经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官商勾结”使得政策的执行大打折扣，在证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些未达到相应要求的企业通过检查，从而引起各种事故及危害。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。

（三）、政策执行机制的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因

1.机构林立，职能不清。长期以来，我国政府面临机构繁多、部门林立、职能设置重复的问题，造成各方利益难以均衡，政策执行过程中出现政策附加、政策抵抗等问题。具体到地市一级，因为职能划分不清，多头决策，导致政出多门和执行者相互“扯皮”、推诿现象，比如说关于公共场所的餐饮方面的安全卫生监测，张家界市疾病预防控制中心及张家界市食品药品监督局只能产生重叠，导致各个餐营业主疲于应付。

2.监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。

3.组织内部沟通协调欠缺，政出多门。公共政策的执行往往牵扯到多个部门，政出多门就是由于部门间“各自为政”，缺乏沟通协调造成的，最终导致政府信用下降和政策执行的复杂性。同时，信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，耗时费力，造成资源浪费和政策执行延误。

（四）、政策执行人员素质影响

政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必--------------------------精品

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要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。

领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”

三、“上有政策、下有对策”现象的治理对策

（一）、合理划分中央与地方事权，协调中央利益和地方利益的矛盾

如前所述，“上有政策，下有对策”现象的产生及盛行，究其本质原因，是利益的驱使。解决这一问题，首先应该做到从制度上合理划分中央与地方的事权，协调中央与地方的利益矛盾。具体来说，有两点措施：

1、按照各级政府的职能要求合理划分事权，避免在权力分配中既有权力空白又有互相侵权的现象。

2、按照各级政府承担的事权，合理划分各自的财权，兼顾中央利益和地方利益，尽量使政策执行者的价值取向与中央政策的价值取向相吻合。

（二）、制定公共政策应具有公平性、正义性、明晰性的特点

1、政策制定时要考虑周全，征求多方建议和意见，尽所能照顾到各方利益。比如人民代表大会中，要给社会最基层的农民、工人这样的普通劳动者参会的机会，对其提出的建议要引起足够的重视。

2、要规范政策制定的程序。要重视民主的作用，学习、应用一些科学的理论方法来制定决策。

3、政策制定要贴近实际，明晰职责。要切实了解实际情况考虑所需，在坚持原则的前提下保证其灵活性，任务划分要明确。

（三）完善政策执行机制

1.落实责任追究机制。政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。

2.加强政策执行监督制度。实行政策执行公开化制度，增强政策执行活动的透明度——除涉及党和国家机密外，按照相关法律、程序公布信息，从而减少“暗箱操作”的生存空间。

3.完善政策执行的沟通协调机制。建立专业性的沟通协调机构，建立双向沟通的通常渠道，保证上情下达、下情上达和横向沟通顺畅。精简机构，利用现代科技，缩短沟通环节和距离，减少信息失真率。

（四）、强化监督主体的监督作用

要切断监督机构同地方党委和政府的联系，解散其形成的利益共同体。使得监督机构的财政权、人事任免权等不再受制于监督客体, 使得监督机构不再受制于监督客体, 为内部监督落实有效力提供组织基础。另一方面, 发挥社会监督作用，人民群众是政策主要对象，其政策感受更加深刻，且能够直接反映政策执行实际效果。政策执行的偏差造成的后果人民群众将是第一时间发现的，良好社会监督作用更全面、更具体、更直接，能有效缓解政策“滞后性”所造成的损失，和修正政策执行过程中的偏差。因此，应扩大群众政治参与，增强民众自为监督意识，完善我国检举制度，保护检举人人身安全。我们既不能过分的夸大“上有对策、下有政策”这一现象的负面作用，也不能忽视其带来的负面。

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参考文献：

梁仲明，王建军：《论中国行政决策机制的改革和完善》，《西北大学学报(社会科学版)》，2008年第3期.陈奇星：《试论加强和完善行政监督机制》，《社会科学》2009年第7期

范晓杰：《我国行政监督机制改革的路径选择》，《中共长春市委党校学报》，2007年第2期.郑宗仁，王子献：《我国行政监督机制缺失及其改革路径》，《江西社会科学》，2008年第11期.(美)詹姆斯•安德森：《公共决策(中译本)》，华夏出版社，1990年版.《贺国强认真总结推广基层实践成果和经验以改革创新精神推进反腐倡廉建设》

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