上有政策 下有对策

上有政策 下有对策（精选6篇）

篇1：上有政策 下有对策

从行政决策、执行、监督的角度看——

“上有政策，下有对策”的动因及解决

何睿清 40824036 汉语言文学

一、“上有政策，下有对策”的概念诠释

“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。

二、“上有政策，下有对策”的动因分析

（一）、我国行政决策体制的不科学，导致政策制定中出现了问题；

总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：

1.科学的决策机制尚未真正建立起来。各级党委、政府以及人大是行政决策的中枢系统。但是在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能未能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并未真正履行其应有的研究决策职责。而民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，规模小，数量和功能都不完善，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。

2.决策程序不规范。目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍然很普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。

3.科学的决策责任制度缺失。责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。一是决策力和决策责任相分离、决策成败和决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏必然直接的联系；二是决策责任主体不明确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追查不严格，每每以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。

（二）、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”的滋生土壤；

执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因。

1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力。尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。

2.政府执行力的弱化

政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级的指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政策执行力是一种合力，政府执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可钻。一是政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；二是政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。三是政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。

②执行主体的利益需求和能力缺失导致偏差

政策执行主体出于自己的理解和利益需要，可能会附加一些原来政策没有的内容，特别是公共政策与自身利益冲突时，一些政策执行主体就会寻找政策替代甚至曲解、变通；政策执行主体由于自身的能力和素质不够，也会造成他们对政策难以全面、正确地理解。这些都会妨碍执行主体准确地执行政策。

（三）、分散的行政监督体制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件。

行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：

1.缺乏监督合力。在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。

2.监督法规不完善，可操作性不强。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并未出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为

3.专门监督机构缺乏独立性。目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导——同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。

三、“上有政策，下有对策”问题的解决

目前，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。

第一，健全科学民主的决策体制。

事实证明，“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。

第二，加强政策执行过程中的思想文化建设。

政策的执行落实要靠人来完成，包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。承认追求个人合理利益的正当性，同时也要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。

第三，完善权力制约体系。

任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。

第四，完善政策执行监督机制。政策执行监督是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监督主体地位、权力与配置。其次，充分利用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。

篇2：上有政策 下有对策

怎样看待政策执行过程中出现的“上有政策，下有对策”现象？

答：该问题应当从两方面来回答：

一、该现象是必要的。我们都知道上级制定的政策很多是科学的，但他并不意味着政策是适合每一个地方的，我们讲具体问题具体分析、一切从实际出发就是说的这种情况，如果不从本地的实际出发一味的执行上级的政策，就可能会与当地的实际相冲突，反而会好心办坏事。就现实来说，文革时期我国农村实行的人民公社的制度，后来证明是和本国的生产力发展状况是不相适应的，故而就产生了后来的家庭联产承包责任制，这在全国范围内得到大力推广，但是到迄今为止我国仍有一些地方在实行人民公社的制度，这其中比较有名的就是华西村，且发展的比现在的其它地区都要好很多。由此可见，“上有政策，下有对策”是很有必要的，只要是符合当地实际的就可以适当的灵活运用，只要符合“三个有利于”的标准都可以并且应当拿来为人民服务。总的来说，上级制定的政策只是一个纲要是从全国范围来考虑的，而所谓的从群众中来到群众中去的工作方法就要求我们将其应有到群众中去，这是一个共性与个性的问题，只有在应用的过程中坚持具体问题具体分析、理论联系实际、实事求是，在应用的过程中要灵活实际、活学活用，才能达到农民增收、农村富裕的目的。相对来说，如果上级的政策是错误的，就一定不能去执行否则就会带来重大损失。比如说“文革”时的政策就有些是不对的，而下级却不加辨认的执行，从而导致了一系列的问题，这也从另一方面证明了该现象存在的必要性。

二、该现象是应当严厉打击的。“上有政策，下有对策”将导致上级的方针政策得不到全面充分地贯彻实施，在具体落实时扭曲、变样、走样，从而影响了目标的实现，也在一定程度上恶化了党群关系、干部关系。不可否认，现如今社会中这一现象是相当普遍的，在有些地方上级的政策很少或根本得不到有力地实施，政策成了形同虚设之物，这对政府的公信力是一个沉重的打击。之所以会出现这样的一种现象，我觉得问题是多方面的。首先，就政府来说，我们都知道政府人员的工资在社会上来说并不是很高，或者从他们的角度来说收入同身份不相匹配，故而贪污腐败时有发生，曲解政策、罔顾法律也是有发生；其次，有些人奉行“有权不用、过期作废”的理念，我们都知道新的政策的执行必定会损害一部分人的利益，这就为他们以权谋私提供了便利：再次，现如今的干部考评制度的不完善，只以政绩来断定干部的升迁，这就导致一些利民政策的不到实施，而一些利于出现政绩的反而容易得到实施，不论是否对人民有利，或者干脆曲解上级的政策。而由于一朝权在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏应有的监督机制，政策制定好了只要发下去就行了，这是大部分的情况，上级认为或者说相信下级能很好的贯彻执行上级的指示，或者应有的监督机制形同虚设，起不到应有的作用，这一现象在地方尤其严重。比如，由于现如今煤矿事故的频繁发生，上级规定领导要下矿坑，不久后矿场里的一些矿工都成了领导；再比如，有些城市的政策是常住非户籍家庭只能购买1套商品住宅，而下面的对策是突击补交一年的社保；或搞一张一年的缴税记录，找个单位挂靠一下，再去税务局补申报一下就行等等，这样的例子不胜枚举。上级制定的政策是为了解决问题的，现在反而制造了许多问题，也导致了公众对政府的评价日益降低。所以我认为现如今的干部管理制度、绩效考核制度、行政监督制度、责任监督制度、财政管理制度、信息反馈制度都有待进一步完善，由于现行制度中的约束、监督、激励制度的缺从而所导致的这一现象，故而对出现这种现象必须严厉打击。

篇3：上有政策 下有对策

关键词：科技政策,产业政策,比较分析

引 言

随着世界经济一体化进程的日益加快,产业技术水平决定了国家和地区的经济竞争能力。科技创新对于产业的引领作用也日益凸显,更是能够引领产业的发展方向。在经济全球化的大背景下,国际竞争正逐渐向科技竞争转化,一项科技政策能够反映一个国家的产业战略规划,而一个国家能否把握经济全球化的优先权和主动权,在更深层次的意义上便是参考该国的科技能否占领技术制高点[1]。在我国,为了使科技政策满足产业的发展需求,一定要把握科技政策及产业政策间的协同效应,使二者协同配合,进而实现我国经济增长方式的转变及产业结构优化升级的国际目标,产业政策符合产业技术发展方向,充分发挥科技创新的主导作用及合理配置科技资源。

1 科技政策与产业政策比较分析

1.1 科技政策与产业政策内容比较分析

科技政策是历史的产出物,是一个国家或政党在特定的历史时期,基于某种政治、经济以及社会目的,而在科学技术领域所采取的相关行动、指导方针及行为准则,在这些方针、准则的基础上,针对科学技术制定的法律、战略、规划、措施、条例等所形成的体系[2]。而产业政策则是政府基于一定的社会和经济目标,介入产业的形成及发展所采取的一系列政策(产业结构,产业组织)。从定义上我们可以看出科技政策是从科学技术角度推动科技与社会的进步与发展;产业政策则从产业形成和发展的角度推动社会和经济发展[3]。科技政策的作用的对象是科技人员、企业,产业政策作用的对象是产业组织和产业结构,相较于科技政策,产业政策能够比科技政策更加深入影响社会经济运行的内部结构,直接干预产业间和产业内部资源配置。科技政策的核心是推动科技进步,产业政策的核心是促进经济结构转换,特别是加快实现产业结构的高级化,推进产业结构的不断优化和升级,而科技政策和产业政策的最终目标都是增强国家综合国力和国际竞争力。具体内容见表1所示。

1.2 科技政策与产业政策功能比较分析

科技政策具有导向功能、协调功能、控制功能;产业政策功能主要有“扶弱及保护幼稚产业”、弥补“市场失灵”、实现资源优化配置等功能(如表2所示)。通过比较分析我们发现科技政策和产业政策功能可以协同配合。

1.2.1 科技政策的导向功能与产业政策“扶弱及保护幼稚产业”配合

科技政策为科技事业发展保驾护航。科技政策导向功能的最基本的体现便是能够为科技事业发展树立明确的目标和准确的发展方向。对于新兴产业及能源产业而言,产业的引导和推动配合产业政策“扶弱及保护幼稚产业”的功能,能够更好的引导科技的发展方向和产业的发展方向。

1.2.2 科技政策协调功能与产业政策“弥补市场失灵”功能的配合

科技政策的协调对象是科学技术及客观环境,而客观环境可以进一步划分为社会环境及自然环境。科技政策的协调功能的体现便是促进科学技术与客观环境的良性循环,针对科技活动的计划性、组织性以及可调节性的特点,保证科技活动能够积极、正常的开展,从而将人、财、物等各项资源进行合理分配、积极运转以及有效利用。科技政策的协调与产业政策的目标相配合,可以科学的避免过度竞争、有效的限制垄断的现象,保证经济的科学发展、健康发展,提高资源利用率,最大可能的保护自然环境。

1.2.3 科技政策的控制功能与产业政策实现资源优化配置的功能配合

科技活动的生命周期可以划分为投入期、生产期。产出期以及转化期等4个阶段。科技政策对科技活动的控制功能也可以通过投入控制、生产控制、产出控制以及转化控制等4个控制阶段进一步体现,即科技政策的控制功能便是对上述4个控制阶段的总体控制,合理分配资源,实现4个阶段的轮转换位。而产业政策由于政府的介入,具有明确的社会性和目的性,对资源的应用可以根据科学的遇见进行事前控制、事前调节,这样就进一步避免了资源的浪费,保证了资源的利用率,即产业政策的根本任务便是实现资源的合理优化配置。而科技政策的控制功能与产业政策的根本任务两者具有异曲同工之妙。

1.3 产业政策工具和科技政策工具比较分析

科技政策工具主要包括科技计划和战略规划;科技财政政策;金融科技政策;人力资本存量;知识产权保护;其他支撑性制度。

产业政策包括财政手段;金融手段;外贸手段;政府订购;配额制;许可制;信息指导手段;制度变革。主要政策工具内容见表3。

1.3.1 科技战略规划是科技发展和产业政策制定的总体方针

科技资源的有限性,对科技产出及科技创新能力具有很强的束缚能力。只有突破这样束缚才能够实现真正的科技发展。一个国家只有根据自身的国情以及科技资源状况规划合理的科技战略,保证具有优势的高新技术优先发展,才能够使国家合理的投入战略资源,并科学的组织协调及实施,才能实现以科技政策、金融、税收和人才培养等政策导向为依托,明确优先发展领域,优化配置国家科技资源。

1.3.2 科技计划是技术发展趋势,指导产业内部发展

科技计划是产业内部具体的财政、金融、税收政策制定的依据。例如在对新兴能源产业资助过程中,哪些属于新兴能源产业,新兴能源产业中哪些技术是未来发展方向,应该为哪些新兴能源企业提供政策性补助等。

1.3.3 科技财政政策与科技计划和战略政策导向一致,政府对科技直接投入,配合产业政策工具推动新兴产业发展

财政政策是指基于宏观经济目标的联邦税收以及支出的改变等财政工作而规定的财政工作的指导原则,通过财政支出与税收政策进行需求调节。据此,科技财政政策作为科技政策工具也应具备满足需求调节的两方面内容:政府对科技的直接投入;政府对R&D(research and development)的税收政策。政府的财政投入对产业,特别是公共机构,都具有非常重要的作用,如果某个相关区域具有积极的科技财政政策,该区域的产业研发活动往往就表现为非常活跃,区域产业密集化发展。政策与经济实现双赢局面,政策导向与科技计划及战略规划导向一致。

1.3.4 科技税收政策促进产业技术研发,配合产业政策推动产业持续发展

科技税收政策是面向企业的,是政府期望提高区域和国家产业研发水平、推动科技进步必经之路。而企业作为产业界的创新主体,基于产业研发,不断的谋求市场利益的最大化。因此,科技税收政策一定要适应企业生产,促进产业R&D(research and development)活动,形成有效的利益激励机制,引导企业积极从事R&D(research and development)活动。

1.3.5 科技金融政策推进产业研发深化,加强成果转化,配合产业政策,提升产业发展水平

科技金融政策是财政政策的补充政策,科技金融政策的核心及基础是形成多层次资本市场,以及实现市场的自主创新。该政策能够有效的推进产业研发深度以及提升科研成果转化效率。是实现科技研究成果市场化的源动力。

2 科技政策与产业政策之间的关系

2.1 科技政策服务于产业政策

政府对科技活动的介入主要通过科技政策的形成及颁布,科技政策作为政府介入科技活动的主要工具和手段,其目的主要包括经济性和社会性两个方面,其经济性主要体现在政府职能优势。行使政府职能,能够深刻影响某些技术或产业的运行。政府职能既可以正向促进,即促进技术进步及产业升级,又能够反向抑制,即约束技术发展及引导产业发展方向;而其社会性主要体现在社会效益方面,政府对科技活动应追求扬长避短、趋利避害的基本原则,引导及避免具有危害性质的技术和产业,从而保证社会的稳定,提升社会效益。

科技政策的科学实施,不仅对新技术的开发、产业技术能力有明显的促进作用,对新产业的形成、传统产业革命更是具有不可估量的作用。科技政策的经济性,使科技政策的导向正逐渐发生转变,科技政策从一味地适应科学技术发展规律正逐步发展成为综合考虑经济发展及竞争等多元化政策,从而更好的服务于本国或本区域的经济发展。

2.2 产业政策引导科技政策

社会经济发展及需求的多元化,能够促使某一产业的高速发展,为了协调整个产业的产出规模,提升市场竞争力、迎合市场需求,企业作为产业界的创新主体,必须努力提升自身形象,提高产品及服务质量。多元化的需求促使企业进行多元化的投入,一般企业都会加大技术投入,对现有技术进行重组,对工艺流程进行改造,而这样的投入势必会导致固定资产的更新和再投资。这样也对科技政策创新提供了广阔的空间,与此同时,如若某一产业比较落后,则该产业的科技政策会选择运用新技术、新工艺、新方法对这些“落后”产业进行重组和改造,这样便会促进科技创新的发展,通过产业结构调整与转型,积极推进科技创新与技术进步,更好的引导科技政策。

2.3 科技政策与产业政策融合

科技政策与产业政策在发展的过程中,二者所涉及的范畴逐渐交叉,在外部经济环境的影响下,逐步实现科技政策与产业政策的融合。科技政策以创新科技为中心,而创新科技以产业为依托,实现了科技政策与产业政策的结合,可借助政策与产业政策的融合,形成产业技术政策。科技政策与产业政策是整体与局部的关系。产业技术政策是科技政策与产业政策的切合点,但科技政策与产业政策的范畴要远远大于产业技术政策[4]。产业政策为基础,产业技术政策为应用,产业技术的发展离不开产业政策的协调,更离不开科技政策的引导,科技政策与产业政策的融合,将相关产业发展的技术作为政策对象,在技术发展的过程中,逐步积累有效的发展政策。

2.4 以产业技术政策为切入点实现二者的配套整合

产业技术政策是科技政策与产业政策的融合,科技政策与产业政策的大部分结合点都集中在其研究领域。产业技术具有一定的核心主导技术,多种相关技术为辅的,一种具有特定功能和结构的技术体系。以产业技术政策为切入点,同时为是技术逐步演化为产业的一种特殊的存在形态,能够更好的实现科技政策与产业政策的配套整合,既能够指导产业技术的发展,同时还能够控制产业技术政策,以技术为政策对象,保障产业技术合理而有效地发展。

2.5 科技政策与产业政策共同支持国家发展战略

产业政策和科技政策共同支持社会经济的建设和发展,起着非常重要的作用。科技政策要以加大自主创新投入,突破制约经济发展的关键性技术为重点,以产业发展为依托,以企业为主体,市场为导向,产学研形结合的方法构建我国科技创新体系。产业政策和科技政策相辅相成促进科技成果向现实生产力转化。从优化科技资源配置角度,优化产业结构配置,进一步改变我国经济增长方式。

3 科技政策与产业政策配套对策

3.1 科技政策与产业政策部门协同对策

3.1.1 明晰层级政府间权责,建立产业政策和科技政策动态调控机制

权责明晰是产业政策与科技政策配套过程中的重要问题之一,部门之间运行规范、权责明晰,政策配套工作才能落实。各个政府之间。中央政府与地方政府之间的权责规范,规范产业政策与科技政策责任边界。

在产业政策和科技政策制定上,明确部门的责任边界,相互协作,避免越位、缺位、错位等现象的产生。

在层级政府间权责明确后,需要对政策实施过程进行动态调控。

政策的协同,是政策体系不断进化完善的动态过程,在这个过程中,政策系统时刻保持动态的协同状态,运用相关机理支配,不断调整,不断的强化,实现政策体系的整体协同,这样的动态调控机制既能够保持政策体系结构的基础,又能够保证政策顺利执行。

3.1.2 推动横向政府间合作,建立政策间协调配合机制

政策间的协调配合,是融合涉及机构的广泛性、政策的关联性以及经济发展水平的协同,所形成的协调体系。运用系统论的观点,政府间的横向合作,是政策协调配合机制将要迈出的第一步。而在实践的过程中,动态的产业发展,以及经济发展水平的区域性,使得政府的横向合作进一步建立政府间的协调与政府部门的协调,在保证了政策的一致性和整合性的基础之上,政策间的协调配合机制,需要战略决策的统一,也需要宏观全面的分析问题,把握政策的时效性,从长计议,然后时时刻刻以政策间的协调统一为目的,对政策执行进行协调管理。

3.1.3 建立科学合理的产业政策和科技政策协同评估机制

在政策实施过程中建立动态的的协同评价指标体系。根据科技政策和产业政策的问题解决方法、解决程度,协同的效果,影响范围等问题进行阶段性的评价。建立科技政策与产业政策动态协同评估机制,有利于理清科技政策与产业政策协同过程中存在的问题,保证科技政策与产业政策协同效果,并为科技政策与产业政策协同提供进一步调整的对策和建议,保证科技政策和产业政策协同的公平性、有效性和持续性。科技政策和产业政策协同的动态评估机制建立要以客观真实的统计数据作为依据,通过完善的信息反馈机制,迅速、准确的获取政策实施过程中的各种有效信息,加强科技政策与产业政策实施过程中的数据统计工作。建立科学的产业政策和科技政策协同评价体系,针对政策实施的全过程,选择客观中立的评价主体,建立科学、合理、有效的评价指标体系,保证评价方法的公正、公平。

3.2 科技政策与产业政策协调对接对策

3.2.1 依据产业发展特点,分类制定科技创新政策

产业发展的特点因人文环境和技术资源限制,依据企业发展的不同现状,针对不同的人文技术环境,采用不同的科技创新政策。

如有的企业生产能力较强,具有局部创新能力,但技术以及资源较弱,科技创新政策选择激励创新,支持其投入大量资金运用到技术创新、构建技术开发平台、开发新技术等活动。而对于知识产权权重较高,技术发展更新较快、企业自身创新意识优越,动力明显的相关产业,科技政策应与产业技术政策相结合,鼓励其融资行为,支持研发,充分利用学校和企业、科研单位等多种不同教学环境和教学资源以及在人才培养方面的各自优势,把书本知识和实践能力为主的生产、实际经验、科研实践相结合,即通过“产学研”合作,形成产业创新的源动力[5]。对于尚未形成规模,或者制造体系能力不足的产业,科技政策应着重两方面的内容,一方面应开发益于创业的环境,提升风险资本发展的空间,适当的通过政府创业基金形式的直接投资支持原始创新,另一方面创造市场需求,或者创造形成需求的契机,形成较为实际的支持手段,例如政府对本土中小企业采取直接或补贴方式减免专利申请和维持费,支持开展技术调查。

3.2.2 制定产业技术政策,实现产业政策和技术政策整合

科技政策与产业政策的集合点主要在产业技术领域。产业技术是产业发展的源动力。产业技术政策是以产业技术为作用对象,对产业技术的发展进行有效的指导、选择、激励及控制的政策手段的总和,是保障产业技术有效、合理发展的重要工具。产业技术政策是科技政策与产业政策的融合统一,但是产业技术政策并不是科技政策或产业政策。产业技术政策是科技政策和产业政策的一部分,是科技政策和产业政策的结合点。科技政策与产业政策的整合不仅局限于科技政策与产业政策。

3.2.3 财政科技扶持推动产业技术创新

(1)增加财政科技经费,提高产业技术创新投入

面对资源紧张的日益加剧及财政体制的转变,政策制定部门应该在鼓励企业自主创新的过程中,重点提供技术基础实施,以推动产业核心技术的研发,促进关键性技术在产业范围内的共享。这是推动产业技术创新的有效手段。政府预算中增加“产业技术研究与开发资金”科目,是适应环境变化和财政体制转变、支持产业技术创新的重要保障措施。

(2)改进财政政策投入重点和方式

财政科技经费的职能应与科技政策的职能相吻合,与产业政策的职能相协调。对产业技术研发中投入高、风险大、力量薄弱的环节进行有效的扶持,减轻科研单位的资金压力。同时,采用多种财政政策手段如贷款担保、贴息、税收减免等多种方式,充分调动财政投入的引导和杠杆作用。构建产学研合作的研发体系,加大产学研的技术研发力度,推动科研成果转化,鼓励多学科交叉、融合。

参考文献

[1].中国科技发展研究报告研究组.中国科技发展研究报告(2000)——科技全球化及中国面临的挑战[M].北京:社会科学文献出版社,2000

[2].成良斌.论科技政策的本质和目的[J].科技管理研究,2002,(4):1～5

[3].高志前.产业技术政策的内涵与功能[J].中国科技论坛,2008,(3):48～51

[4].李纪珍,吴贵生.新形势下产业技术政策研究[J].科研管理,2001,(2):1～8

篇4：上有政策　下有对策

如果你是个早期数码相机的用户，那么你现在可能痛苦地发现当年天价的数码相机居然在三四年之后的今天买不到可用的存储卡了—使用SmartMedia保存照片的相机几乎就是这样，更别提那些罕见的Click!磁盘了（你听说过这个东西么？我们实验室里还有一套驱动器和几张盘片呢）。从数码相机诞生到现在，我们可以数出超过十几种规格的存储介质被用来保存照片，而且到今天至少也有七八种在同时被使用。

目前各种闪存介质从外形到接口天差地别，这种现象的造成有需要兼容以往产品的历史原因，但更重要的还是资本家们不甘心受制于人的野心在作怪。还好，这些东西淘汰的速度也不算太慢，一般用户不用太操心具体的格式，照着样子买就是了。读取存储卡？我们有九合一读卡器对付它们，虽然麻烦点儿，但还不算大问题。

现在所有的消费类IT产品都要面临标准的问题，毕竟已经不是单打独斗的时代了，一个产品沾上IT，你就得跟别人互连，交换信息、附件、存储介质，你就需要一个标准。IT人都知道，掌握了事实上的标准就拥有了市场，最终被认可的业界标准和规范大多要从事实上的标准发展而来。所以在每一个新兴市场上，有实力的厂商都回试图取得产品规范的先机。

这场竞争的结果就是消费者要面临各种奇怪的格式问题。不过我发现，这些格式问题看起来很可怕，比如A品牌的产品不能使用B品牌的介质，B品牌的设备不能与C品牌互连。但是别担心，这些问题总会有其解决之道，而且不会多花多少钱，也不会太麻烦。

稍微回顾一下前两年，DVD的格式之争也曾经令人捏了一把汗。当年分别以索尼和东芝为首的两大集团各自力推自己的DVD盘片格式，幸好在最后关头双方妥协，达成了折中的标准，我们今天才能以这么便宜的价格买到DVD播放机和DVD光驱，而且不用操心盘片的格式。但是DVD刻录规范就没达成统一，至少在目前的市场上我们要面对DVD+R和DVD-R两种盘片。还好有了多模式刻录机，在绝大多数情况下，这两种盘片的差异也可以忽略。

根据目前的信息，新一代DVD规范Blu-Ray蓝光盘和HD-DVD没有统一的可能，看来消费者注定要面对两种格式光盘了。不过我还是不担心。在产品成熟之后，我们不太可能看到只能播放蓝光盘或HD-DVD的机器，至少他们要考虑兼容现在的DVD和CD吧？于是就需要采用双光头或者其它技术来保证兼容性。既然已经增加了新的光头，干嘛不干脆再增加点儿，把播放机搞成全兼容呢。可能标准的原始制定者不会这么干，但是我相信那些OEM厂商甚至中国的家电厂商一定是有这个实力在一台播放机上实现两种盘片兼容的。

当然，我们也可以期望在市场的考验下某一标准最终取得全面优势，一统天下。但是随着技术的发展，每一代标准的生存周期也越来越短。回想一下，VHS战胜Beta格式获得录像带格式的胜利，经过将近20年才被DVD普遍取代。我相信你家里的DVD机使用年头一定没有那台落满尘土的磁带录像机长，也就三四年的功夫吧，下一代DVD就要出来了。我们可能还没看到标准之争告一段落，它们就全都被新一代标准淘汰了。

篇5：上有政策 下有对策

摘要

伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。本文针对我国“上有政策，下有对策”的现象，探讨政策执行者执行不力的原因，引入现代企业管理方法，以期提高我国地方政府政策执行力。

关键词：政策；动因；对策

目前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾逐渐凸显出来，群体性事件频发。为实现我国顺利完成社会转型目标，贯彻落实中央政策，加强地方政策执行能力是关键。而“上有政策，下有对策”一直是我国政策执行的一大顽疾。

据搜狐网报道，2006年8月广州市国土房管局挂牌出让开发区两块住宅地，要求90%建成90平方米以下中小户型。值得注意的是这两幅最终必须建成至少4603套限价中小户型房，每套房的最高价不能超过6000元/平方米建筑面积。消息出来之后一时成为业内关注的焦点，这是广州乃至全国首先推出的限价房，而更让人们关注的是限定的价格6000元/平方米，因为这个区域的商品房均价不到5000元/平方米，在居住环境容积率方面也比“限价房”好很多，那这样的限价显然没有意义，不少网友甚至业内人士认为政府没有限价简直就是在抬价，目的是把地卖个好价钱。

近年来，房地产市场出现市场过热，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的问题。国务院对此出台多项政策严厉打击囤地炒房等非法炒作行为。然而，广州市政府在全国率先推行“限价房”，打着响应中央号召的旗，实为哄抬房价，牟取利益，“挂羊头，卖狗肉”造成政府公信力下降，上级政策也变为一纸空文。

一、“上有政策，下有对策”现象的表现

（一）政策执行的原则性缺失

有效的政策执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。“原则性是有政策本身固有的属性所决定的” ①,党和国家制定的各种方针政策是从人民的根本利益出发，针对特定的政策问题和目标而设定，具有很强的宏观性和指导意义。政策执行首要是保证领会党中央文件精神和宗旨，严格按照政策规定落实政策目

标，不能随意曲解政策。创新性要求上级政府或部门政策给予下级政府或部门一定发挥空间，地方政府或部门依据实际情况有效整合利用地方资源，寻找适当途径，创新手段，灵活解决问题达成目标。

坚持政策的原则性，才能保持政策的严肃和权威，树立政策执行者人民公仆和政府为人民服务的良好形象。坚持政策的创新性，才能避免政策教条僵化，是政策不至于成“空头支票”。

从以上角度出发，政策落实不到位往往由于政策执行者不恰当的变通： 1.“神不似，形似”，照搬照抄上级文件，不加思考，机械执行，不求灵活变通，思想僵化、保守、封闭。奉行“不求有功，但求无过”的消极思想。表面上坚持政策原则，实际违背了政策创新性。

2.“神不似，形亦失”，过分强调政策创新性，背离政策原则性。以地方利益为准，随意“变通”上级政策，给政策“打折处理”，甚至出现与上级政策相悖的情形。

（二）政策落实的不良效果

1.政策附加，在政策执行过程中，利用上级政策的信息缺陷，在政策的具体执行上，对原政策进行附加，曲解政策精神、扩大政策对象范围、替换政策内容等以获取私利。“土政策”便是典型的政策附加。不仅造成政策执行过程的复杂化，同时降低政府部门的公信力和政策的严肃性。

2.政策利用，政策在执行过程中，“断章取义”——政策只被部分执行，使政策目标偏离，政策无效等现象。

3.政策敷衍，或是由于政策阻碍地方利益，或是由于政策执行者自身原因，对政策执行只做表面功夫，照搬照抄上级文件，传达上级任务却不对政策实际执行过程不做任何评估和监督，敷衍了事。

4.政策抵制，政策执行者抱与政策相抗衡的态度，为政策落实设置重重障碍。

二、“上有政策，下有对策”现象的原因分析

（一）政策执行机制的影响

1.机构林立，职能不清。长期以来，我国政府面临机构繁多、部门林立、职能设置重复的问题，造成各方利益难以均衡，政策执行过程中出现政策附加、政

策抵抗等问题。职能划分不清，多头决策，导致政出多门和执行者相互“扯皮”、推诿现象。

2.监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。

3.组织内部沟通协调欠缺，政出多门。公共政策的执行往往牵扯到多个部门，政出多门就是由于部门间“各自为政”，缺乏沟通协调造成的，最终导致政府信用下降和政策执行的复杂性。同时，信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，耗时费力，造成资源浪费和政策执行延误。

（二）政策执行人员素质影响

政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。

领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”。

（三）中央与地方利益的博弈

中央政府制定的政策是从全国的情况出发，具有全局性。地方性政策必然从本地区情况出发。然而，我国幅员辽阔、人口众多，在东部地区和西部地区，沿海地区和内陆地区，城市地区和农村地区，经济发展方面存在很大差异性。中央与地方考虑问题的角度和方式不同，从而对利益的要求也不同。在利益总量既定的条件下，国家制度、法律对中央与地方利益界定不明确，容易使双方相互争夺某一领域利益资源，产生矛盾。

（四）政策本身的缺陷

任何政策能够得到好的贯彻和落实都必须以提供科学合理的政策方案为前提，缺乏合理性的政策只会背离了解决问题的初衷。在缺乏“实事求是”精神，主观臆想设计下提出的不合实际的政策目标挫伤政策执行者工作的积极性，甚至因政策目标要求过高造成政策执行者虚报谎报政绩。诸如“大跃进”时期提出的“赶英超美”等政策目标违背客观规律，导致在执行中失败的惨痛教训。

三、解决“上有政策，下有对策”问题的路径

（一）制定公共政策应具有公平性、正义性、明晰性的特点。

1.公平性和正义性是政府角色要求。以实现公共意志为目标的政府在社会运行系统中扮演利益再分配者和仲裁者。正是基于这样的角色要求，政府行为应始终保持公正立场，引导和落实公众意志，调节各方利益，满足公民合理需求，保障公民权利不受侵害，提供正义与功力相结合的公平方案（政策），实现社会的正义和有序。

2.明晰性是政策有效执行的重要前提。政策必须是明确、清晰，有利于政策执行过程中可操作性，不能模棱两可、含糊不清。含糊笼统的政策容易引起政策被曲解，导致政策执行失败。

（二）完善政策执行机制

1.落实责任追究机制。政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。

2.加强政策执行监督制度。实行政策执行公开化制度，增强政策执行活动的透明度——除涉及党和国家机密外，按照相关法律、程序公布信息，从而减少“暗箱操作”的生存空间。

3.完善政策执行的沟通协调机制。建立专业性的沟通协调机构，建立双向沟通的通常渠道，保证上情下达、下情上达和横向沟通顺畅。精简机构，利用现代科技，缩短沟通环节和距离，减少信息失真率。

（三）强化监督主体的监督作用。

1.强化人民代表大会的监督作用，设立专门的监督委员会，使人大代表专职化，防止人大代表权力边缘化危险。

2.保证党纪委会和政府检察机关的独立地位，要求监督主体和客体相分离，将上级机构仅限于业务领导，监督机构不受同级党委和政府的领导。

3.发挥社会监督作用，人民群众是政策主要对象，其政策感受更加深刻，且能够直接反映政策执行实际效果。政策执行的偏差造成的后果人民群众将是第一时间发现的，良好社会监督作用更全面、更具体、更直接，能有效缓解政策“滞后性”所造成的损失，和修正政策执行过程中的偏差。因此，应扩大群众政治参与，增强民众自为监督意识，完善我国检举制度，保护检举人人身安全。

（四）引入企业管理理论，规范管理

1.人员选拔。合格的政策执行者首先应具备良好的德行，公民赋予行政者公共权力是为实现公民个人无法完成的目标，即公共权力是行政者实现目标的手段而不是行政者的目标。合格的政策执行者应具备良好服务意识。不仅如此，政策执行者还应具备较高的政策水平，对政策的性质、精神、含义、内容等拥有充分的理解能力，掌握所从事政策领域的专业知识。

2.赏罚分明，注重效率。在保持政策原则性下，鼓励政策执行手段的创新，注重对执行手段进行“成本——效益分析”。物质报酬和非物质报酬相结合方式鼓励创新，调动政策执行者工作积极性，提高执行效率，以期选择到代价最经济又可实现的政策执行手段。

（五）实现中央与地方利益的一致性

我国改革开放三十年之久，在坚持“一个中心，两个基本点，四项基本原则”的基本国策下，我国经济得到长足发展。同时，亦形成以GDP增长为主要指标的绩效考核评估制度，使得地方政府“虚报”、“谎报”政绩，大肆建设形象工程，重复建设等，制造出地方GDP增长的“虚高”。

对此，应加强中央与地方沟通，协调双方利益需求，中央针对地区情况制定不同绩效考核指标和指标权重比例。将中央利益与地方利益调整一致，减少政策执行阻力，同时实现社会效益的增长。

注

释

篇6：上有政策,下有对策之动员

[内容摘要]:“上有政策，下有对策”是当前普遍存在于各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象。主要体现为下级违反上级的政策、制度乃至法律；有令不行、有禁不止，在贯彻执行中央决策部署上大打折扣。这一现象的广泛存在，对确保政令畅通、维护党和国家政策的权威性、树立政府公信力、有效的完成政府职责危害极大，扼制“上有政策、下有对策”的现象，对于确保党和政府各项政策的有效落实至关重要。

[关键词]：“上有政策，下有对策” 动因 对策

一、“上有政策、下有对策”的本质、表现、案例及危害

（一）、本质

“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。

（二）、基本表现

1、“添工加料”、附加条件的执行

在这种政策执行过程中，政策执行者往往会为了自身的利益，而在原来的政策里添加一些符合自身利益的东西，而添加的这些东西与原来政策内容相悖，缺乏应有的合理性和可行性。当政策执行者执行这些不合理的东西时，大大影响原定目标的实现，此即通常所称的“土政策”。这些执行者在明里打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，但实际上，他们却是暗地里自立一套，谋取私利。

2、象征性、“走过场”式的执行

我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。

3、改其实质、曲解其义的执行

这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。

4、表面一致、阳奉阴违的执行

当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表面上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，方案的精神却与原来政策是相违背的。

（三）、经典案列 1、2012年6月11日下午，“上海发布”用长微博详细解答了市民对于“未休年假，工资怎么算？”的疑问。上海市有关部门同意“单位确因工作需要不能安排职工休年假的，经职工本人同意，可以不安排职工休年假。对职工应休而未休的年假天数，单位应当按照该职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬。”仔细分析上述方案，可以发现，这一方案势必使中共中央、国务院文件的规定名存实亡，这就是“上有政策，下有对策”的典型。为了保障职工身心健康，1991年6月15日，中共中央、国务院以文件形式下发了《关于职工休假的通知》。文件明确规定：“凡是符合休假条件的职工都应安排”，任何单位“不得以不休假为由向职工发放或变相发放钱物。”这一规定已实施了十一年，若作上述修正，那这一规定将名存实亡。中央和国务院既然下发了这一通知，那就说明休年假是有科学依据和实践可能的。“因工作需要而不能休假”无非就是一种藉口。这个社会无论离开谁，日升月落，地球照转。不可否认，也有部分职工不休年假，或休不足天数的，那公休单一般以作废处理，从来也没人说要按加班计发工资报酬的。若这一方案实施，那大部分公务员和事业单位职工能从中增加到一部分工资。

2、习近平同志担任中共中央总书记以后，中央政治局明确提出，抓作风建设，首先要从中央政治局做起，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做，以良好党风带动政风民风。2012年12月4日，总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。应该来说，“八项规定”是一个庄严承诺，体现了党要管党、从严治党的根本要求，反映出中国未来施政纲领。然而，此项政策出台后，各地党政机关却频频出现违反“八项规定”的案例。2013年新华网报道的“茅台酒装入矿泉水瓶宴请官员”等新闻，就是典型的“上有政策，下有对策”，是违反“八项规定”的“创造”。据中央纪委监察部网站统计，截至2013年12月底，自中央八项规定实施后，各地及中央和国家机关查处违反中央八项规定精神问题共计24521起，处理30420人，给予党纪政纪处分7692人。

（四）、主要危害

1、极大地败坏社会风气

应付领导视察的手段，有阿谀奉承，有弄虚作假，极不清廉。就连实行教育的学校，也不折不扣地这样去做，如此“以身作则”，会让广大学生每天耳濡目染与比如初中思想品德课教材观点完全违背的恶劣行为，与曾子杀猪的教育观点 2 完全相反。

2、极大地扰乱了社会秩序

下级处处违反政策，上级时时帮着瞒天过海，每一套规定都很有可能成为一纸空文，每一章法律都极有可能流于空泛，很多机构都充斥了虚伪腐败，使得社会管理被极大地扰乱。

3、极大地懈怠了社会的进步、吞噬改革成果

比如当代中国学生都有目共睹，所学的内容所需要的时间与建议课时数的时间通常（一般是三大主课的重点内容，包括顺时解答作业）是绝对不一样的，相比需要将近三倍的时间，比如一般初中很多文言文建议是2课时，而仅是结新课就需要1周多十几课时的时间。因为“上有政策，下有对策”现象存在，教育主管部门就会一直不知情，以至于学生的负担一直远远超出标准，成为社会的“盲点”。几十年的建议课时数几十年的实际所需时间一直就会存在极大的不吻合。总体体现在教育上就是极大地懈怠了教育的进步，应试教育的改革。当前很多领域都几乎找不出一个基本合政策的人，即便某个人自觉遵守政策法规，然而”上有政策，下有对策“是整体吞噬改革的，政策本身存在的不足之处、难实行之处、现象就无法完善，导致人无论如何（由于政策无法完善，导致存在矛盾的不同政策规定无法解除矛盾）也无法贯彻执行政策。

4、极大地践踏民主

按理来讲，民主国家注意不使中央政府具有至高无上的权力，政府权力分散到地区和地方，地方政府必须最大程度地向人民敞开和对他们的要求做出反应。然而，现实情况是，人民实际无法管理到政府的工作，民主被极大地践踏了。

二、“上有政策，下有对策”的成因分析

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素

公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭 3 不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。

（二）、权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因

政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。

（三）、政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因 政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新政策搞“上有政策、下有 4 对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又经历了90年代的企业改制、关井压产政策，政策变化大，使得各主体主观心理预期认为政策还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度，执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说，《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。

（四）、政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的管理体制原因 冯.梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之，政策执行就是把政策付诸行动。但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单，一定会达到决策目标是错误的”在现实中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生，究其原因，主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰，所以必须对政策执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小，监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。但是，煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政策执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。

三、解决“上有政策，下有对策”问题的基本举措

1、树立适应科学发展观要求的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基本前提

贯彻落实科学发展观，必须牢固树立正确政绩观。树立正确政绩观，首先要解决好“政绩为谁创”的问题，始终把群众的情绪作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，切实解决农民增收、企业改制、劳动就业、征地拆迁以及教育、医疗等群众关注的热点问题，用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。5 其次要解决好“创什么样政绩”的问题，始终坚持以人为本，用全面、协调、可持续发展来创造政绩。再次要解决好“靠什么创政绩”的问题，想问题、做决策、办事情，必须实事求是，一切从实际出发，在科学把握本地区本单位发展基础、优势条件和制约因素的基础上，形成切实可行的发展思路，并在具体工作中加以贯彻。

2、健全科学民主的决策制度是遏制“上有政策、下有对策”现象的关键所在

合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证，而民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中，既要发挥学术性团体、专业性咨询机构的作用，更要整合政府不同机构内部各种“智囊团”的作用，使不同部门制定的政策通过“智囊团” 这一桥梁得到相互协调、配套，增加政策执行的预期性和稳定性。完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。只有通过科学决策形成合理完备的公共政策，减少政策执行主体投机行为的可能性，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现几率，才能使“上有政策、下有对策”所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。

3、完善科学的政绩考核机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容 探索建立干部政绩的科学考核机制，是推动各地方、各部门落实科学发展观的重要抓手。要抓紧建立内涵更丰富、指标更科学、设计更完善的政绩考核体系，包括劳动就业、社会保障、教育卫生、环境保护等内容都要纳入考核体系。对干部考核评价不仅要关注经济增长的速度，财政收入的多寡，还要注重党的路线、方针、政策的执行力度以及国家有关法律法规的遵守程度。要在政绩考核中增加群众评价的比重，改变自上而下的单一政绩评价体系，融入企业、社会团体特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团体和群众意见在官员政绩评价当中的重要作用，使地方官员在注重政绩和升迁的同时，更加注重可持续发展，更多考虑公众需要和公众利益

4、完善政策执行的监控系统是遏制“上有政策、下有对策”现象的重要保证

政策执行者之所以敢于挑战上级政策的权威性，一个重要原因就是政策执行监控机构法律地位低，权威性不够。有的监控机构隶属于地方政府，受权力干扰大，独立性不强，造成下级监控上级、部门监控政府的问题，机构设计的先天缺陷致使监控效率递减，监控行为流于形式。要通过立法，以法律保障监控部门的独立地位，赋予其更大的监控权力，增强权威性使监控做到“有法可依”、“有权 6 可依”；要利用现代信息技术建立政策执行的监控系统，收集处理政策执行的完整信息，建立信息控制系统。

结 论

“上有政策，下有对策”这一现象的存在时代久远，和我们五千年的传统文化也关系甚大。本文认真分析了这一现象的本质、具体表现、主要危害，并说明了两个经典案例。在此基础上，深入细致分析了其产生的深层次原因，并制订了详细的对策措施。

总体来说，笔者认为，解决好“上有政策，下有对策”问题的根本途径就是体现在执行法律、法规和政策是要有刚性，对于“以对策对政策”的现象，在党内干部中首先要肃清，这也是保持共产党的先进性所在。不然“上有政策，下有对策”将没完没了，政策法律的刚性就难以实现。“上有政策，下有对策”吞噬改革，是当前中国诸多社会问题解决的主要懈怠原因，解决了这个问题，进一步解决它所导致的其它社会问题才有可能。作为上级，应整改对政策落实无实效的视察工作；作为下级，不可自作小聪明，要努力落实政策；作为中央，应尽快作出更多的有效的举措全方面整顿该现象。

【参考文献】