“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

“上有政策、下有对策”之动因与对策研究（共6篇）

篇1：“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

目 录

一 “上有政策,下有对策”现象的表现„„„„„„„„„„„„1 １.部分领导的错误政绩观„„„„„„„„„„„„„„„„„1２.欺上瞒下,蒙哄过关„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2３.象征性、“走过场”式的执行„„„„„„„„„„„„„„„2４.改其实质、曲解其义的执行„„„„„„„„„„„„„„„3５.表面一致、阳奉阴违的执行 „„„„„„„„„„„„„„„4

二、“上有政策、下有对策”现象的动因分析 „„„„„„„„„5

（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性„„„„„5

（二）行政监督机制过于分散„„„„„„„„„„„„„„„„6

三、“上有政策、下有对策”现象的政策建议 „„„„„„„„„9

（一）加强政策执行过程中的思想文化建设„„„„„„„„„„9

（二）完善权力制约体系 „„„„„„„„„„„„„„„„„9

（三）健全科学民主的决策制度„„„„„„„„„„„„„„„10

四、总结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

五、参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12

“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

【内容摘要】“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。

【关键词】上有政策，下有对策；动因；决策机制

一、“上有政策，下有对策”现象的表现

“上有政策，下有对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现形式是多种多样的，在不同的领域、单位、行业有不同的表现形式，但概括起来，总的有以下几种表现形式：

（一）部分领导的错误政绩观

第一，“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不

从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。

（二）欺上瞒下，蒙哄过关

这种表现形式就是指有的单位、部门或者个人，明知自己的所作所为是上级政策不允许的，但却要采取欺上瞒下，蒙哄过关的方式达到自己的目的。这是一种明知不能为却故意要为之的行为。象基层少数党政干部为了应付上级部门对计划生育的检查，提前将有超生行为的妇女、孩子送走，将不合规定的外来人口藏起来，使上级在检查中发现不了问题，从而顺利过关，得到上级的充分肯定和好评；更有甚者还被评上先进，受到上级的表彰奖励。这种现象在基层特别是村委会和村社十分普遍。既欺骗了上级组织，又隐瞒了群众，最终达到少数人私分救灾款的目的。

（三）象征性、“走过场”式的执行

我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但是在我国政策

执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。例如，教育部门反复下发文件，不允许学校办各种形式的重点班，许多学校就根据这一政策规定，不办重点班，在向上级上报贯彻落实文件情况时说已经取消了所有的重点班，但实际上只是把重点班改成了实验班，所有课程的安排设置和教师配备与原来的重点班是一模一样的，只不过改了个名称而已。又如，政策规定单位党政主要领导报销的手机费不能超过300 元，到年底检查时，向上级上报的是单位党政主要领导报销的手机费都没超过300 元。而实际执行的一套却是超过300 元的都用接待费报销了。

（四）改其实质、曲解其义的执行

这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。如上级出台政策要求清理整顿各级领导干部参与矿产入股，某县只把上级的文件转发一下，要求有的就按要求上报，退出股份，而根本就不采取过硬措施加以贯彻落实；直到发生重大安全事故后，在群众的举报下，才牵涉出入股的许多领导干部。

（五）表面一致、阳奉阴违的执行

当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表而上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，表面执行，实则谋利。指下级部门表面上是在贯彻执行上级的政令，实际上却是借机谋取本部门、本单位及个人的利益。象少数

基层公安部门借以查处赌博为名，将一些参与娱乐性的玩牌、打麻将活动的人员抓起来，作为治安案件办理，然后进行上限罚款；还有极个别的公安干警找各种理由和借口威胁当事人，对当事人处罚巨额罚款。罚款按规定要开正规的罚没收据（财政部门印制），但有的干警却以罚没收据没带来，开个白条了事，有的连白条都不开，说过后再补开，最终是根本就不开。所收的现金流入个人口袋或者单位的“小金库”。这种名义上是执行政策规定，实则是谋私利的行为，严重损害了广大干部群众的利益，在人民群众中造成极其恶劣的社会影响。又如少数烟草专卖部门打着烟草专卖的旗号，打击烟贩烟霸，实际上却把老百姓的烤烟进行没收，并处以高额罚款，参与人员从中私分没收所得款项和罚款。这种行为在县、乡、村三级部门表现得十分突出和普遍。

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析

（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性

整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制，但政策制定中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为: 1.决策机制不科学

各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。但是在实践中，它们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽己组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的

缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性末能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履行其应有的研究决策职责。而机制之外，包括民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。

2.决策程序不规范

目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍较普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。其次，地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且自身学习能力缺失，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法定程度上使决策的科学化水平大打折扣。

3.科学的决策责任制度缺失

责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。具体表现为:决策权力与责任相分离，决策成败与决策者的利益缺乏直接的联系；决策责任主体不清晰，这样便会出现“责任扩散效应”，导致决策失误后责任不明，决策失误责任追究不严，逃避责任追究缺乏约束机制。

（二）行政监督机制过于分散

行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前

提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽己形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面: 1．缺乏监督合力

在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，末能形成个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化监督合力缺失。

2．监督法规不完善，可操作性不强

行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并末出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为。

3．专门监督机构缺乏独立性

目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导――同级行政机关和

上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。执行主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。

4．政策执行人员素质影响

政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。

领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”。

5.中央与地方利益的博弈

行政监督活动应是项经常性、持续性的活动。一直以来，我们过于偏重追惩性的事后监督，严重忽视了行政非法行为发生前的预防和发生过程中的控制，这样就把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，而事前预防和事中控制的不完善，导致出现了过多的行政偏差现象。

行政执行过程中存在的这系列缺陷，是“上有政策，下有对策”现象出现的必然。目前，我国离实现行政决策和监督机制两者相互协调的目标，还有相当长的段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了两者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。

三、避免“上有政策、下有对策”现象的对策

（一）加强政策执行过程中的思想文化建设

人是一切社会活动中的主体，政策的执行落实要靠人来完成，其包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，“思想意识是套逻辑相联系的价值观和信念，它提供了一幅简单化的关于世界的图，并起到指导人们行动的作用。”价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。首先得承认追求个人合理利益的正当性，但同时要认识到利益是个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。

（二）完善权力制约体系

人类社会实践说明权力具有腐蚀性，任何人都容易滥用权力。权力寻租导致腐败是“上有政策、下有对策”现象产生与影响政策执行效果的关键因索。因此，惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为 的核心措施，必须要以权力约束权力。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在‘集中力量办大事’方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的相互监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约首先要合理分权，包括中央和地方政府之间，以及同级政府不同部门之间的权力划分。合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。在政策领域中，对权力进行制约不是最终目的，其最终目的在于用权力来保障政策的有效执行，减少执行中的“对策”行为。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”。规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。

（三）健全科学民主的决策制度

“上有政策、下有对策”现象的出现，除了固有的政策执行主体自身行为上的原因，还有另个诱发因索，那就是政策本身的问题。事实证明，“好制度叫以让坏人无法任意横行，制度不好叫以使好人无法充分做好事，甚至会走向反而。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条

件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。基层政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，加上专家学者具有的专业知识结构，二者结合，理论联系实际，因此他们的建议具有实际的可操作性；同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。

四、结束语

政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。

各级党委、政府和纪检监察机关特别是各级领导干部要增强创新意识，把创新热情与科学态度有机结合起来，保持昂扬向上、奋发有为、开拓进取的精神状态，坚持求真务实、尊重科学、按客观规律办事，努力作反腐倡廉建设创新的实践者、推动者；要加强组织领导，认真落实党风廉政建设责任制，把反腐倡廉建设创新纳入经济社会发展整体规划和党的建设总体部署，使之与经济社会各项工作紧密结合、相互促进，与党的建设各方面工作有机统一、良性互动；要整合资源力量，充分发挥专门研究机构、有关职能部门、各级党组织以及专家、学者的作用，不断拓宽人民群众参与反腐倡廉建设的渠道，切实形成纪检监察机关、党政部门、高等学校和科研院所以及各方面社

会力量广泛参与、共同推进反腐倡廉建设创新的工作格局；要营造创新环境，通过深化改革，健全和完善有利于反腐倡廉建设创新的体制机制，努力形成崇尚创新精神、支持创新活动、奖励创新成果、宽容创新失误的政策导向、利益机制和社会氛围，特别是对各地区各部门各单位在实践中探索形成的创新经验和做法，要热情鼓励、积极借鉴，并结合实际不断加以完善。

参考文献：

1.梁仲明，王建军：《论中国行政决策机制的改革和完善》，《西北大学学报(社会科学版)》，2008年第3期.2.陈奇星：《试论加强和完善行政监督机制》，《社会科学》2009年第7期

3.范晓杰：《我国行政监督机制改革的路径选择》，《中共长春市委党校学报》，2007年第2期.4.郑宗仁，王子献：《我国行政监督机制缺失及其改革路径》，《江西社会科学》，2008年第11期.5.(美)詹姆斯••安德森：《公共决策(中译本)》，华夏出版社，1990年版.6.《贺国强认真总结推广基层实践成果和经验 以改革创新精神推进反腐倡廉建设》

篇2：“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

伴随着中央提出科学发展观以来，这一理论日益深入人心，对推动我国经济社会又好又快发展起到了巨大作用，充分显示了科学理论的强大威力。在各地各部门不遗余力贯彻落实科学发展观的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。

本文通过对“上有政策、下有对策”这一现象的表现、成因以及对策进行研究分析，认为“上有对策、下有政策”这种现象是要不得的，我们每个人应该行使自身参与公共事务管理的权利，使我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。

关键词：“上有政策、下有对策”；上级政策；执行；监控

ABSTRACT Along with the central government since the scientific concept of development, this theory is growing in popularity in promoting sound and rapid economic and social development played a significant role, it shows the power of scientific theories.All localities and departments to spare no effort in implementing the scientific concept of development, but also there are some localities and departments implement the central authorities to promote the scientific development there are some major decisions and plans discordant noise, a small number of departments and leading cadres to the interests of small groups under the pretext of local andspecial department, set the expense of the central repeated orders, to engage in “policies, under the measures”, undermining the unity and flow decree.Based on the “policies, under the measures” the performance of this phenomenon, causes and countermeasures research and analysis, that “there are measures under the policy” of this phenomenon is undesirable, each of us should exercise their participation in publictransaction management rights, our policy has been implemented and the implementation of more effective, so that our people can be more immediate feel the party and the government of their own care, to be affordable, completely out of the “policies, under the measures”the cycle.Key words：“Policies, under the measures”;higher-level policy;implementation;monitoring

引言

伴随着中央提出科学发展观以来，这一理论日益深入人心，对推动我国经济社会又好又快发展起到了巨大作用，充分显示了科学理论的强大威力。在各地各部门不遗余力贯彻落实科学发展观的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。基于这一现象，本论文通过举例论证对“上有政策、下有对策”现象的表现、成因及对策进行分析，来阐述“上有政策、下有对策”现象，在短期内解决“上有政策，下有对策”的问题，是不切实际的，我们只能通过全社会的共同努力，做到臻于至善。

一、令人关注的“上有政策、下有对策”

伴随着中央提出科学发展观以来，这一理论日益深入人心，对推动我国经济社会又好又快发展起到了巨大作用，充分显示了科学理论的强大威力。在各地各部门不遗余力贯彻落实科学发展观的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。

（一）什么叫“上有政策、下有对策”。

“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。

（二）“上有政策、下有对策”的五种表现。

目前，“上有政策、下有对策”现象在现实中情况各异，具体表现为对中央关于推动科学发展重大决策部署的“替换性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“象征性”执行、“欺骗性”执行、等五种情况。

1、“替换性”执行上级政策。

一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。以至于到最后，宏观调控落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程。

2、“选择性”执行上级政策。一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解，选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如，一些地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位。但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济效益不明显，就得不到执行者的重视，一些地方甚至不管不问，致使资源枯竭，矿难不止，影响了国家安宁、经济发展、社会和谐、人心稳定。

3、“象征性”执行上级政策。一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”，落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。

4、“附加性”执行上级政策。

地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。某市政府曾发文规定，依法注册且固定资产投资在5000万元以上的法定代表人或年纳税500万元以上企业的法定代表人，就可以享受“超国民待遇”：车辆违规不用受罚、子女上学可自由择校、娱乐场所消费不受公安机关检查„„

5、“欺骗性”执行上级政策。

一些地方政府打着发展保护支柱产业的旗号，表面上口口声声要加大监管力度，暗地里却为不法矿主和环评不达标企业“开绿灯”、发放“通行证”，充当代理人，纵容不法煤矿和污染企业生产经营，导致国家政令“严不起来、落实不下去”，出现“肠梗阻”现象。尽管近些年来党和政府付出很大努力，三令五申要求关闭不合要求的小煤矿，但有些地方干部的阳奉阴违使这一计划的执行大打折扣。2006年11月25日，发生在云南省曲靖市富源县昌源煤矿的瓦斯爆炸就暴露了地方政府的监督问题。这是一个已经被煤矿监察局和云南省政府发布公告予以关闭的矿井，却被偷梁换柱，以置换名义保留下来，并且继续生产，以致酿成特别重大事故。

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析

导致对中央关于推动科学发展重大决策部署搞“上有政策、下有对策”的原因是多方面的，既有政策实施主体的因素，也有来自有关部门政策本身配套不够方面的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素，但归根到底是受“利益”的驱动，利益驱动是消解行政执行力的内在动因。

第一，“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。

一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。

第二，“上有政策、下有对策”源于地方政府本位主义。

政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。作为一个相对独立的利益主体，一些地方政府本位主义严重，大搞地方保护主义，以违背中央、国家政策法规的方式滥用或消极行使手中的权力，以达到维护或扩大地方局部利益的目的。不听中央的话才能获得经济增长的利益，这在一些地方政府官员中很有市场。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义，不仅损害了法制统一和市场统一，而且削弱了中央的调控能力。少数地方政府行为企业化，过多地介入经济建设领域，妨碍了市场资源的有效配置，而对于那些具有负“外部性”的问题，如环境污染、安全生产常常是得过且过；对于具有正“外部性”的问题，如义务教育、公共卫生，则是能放手则放手，甚至把一些公共服务甩给了市场。

3、“上有政策、下有对策”源于政策本身的缺陷。

政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又经历了90年代的企业改制、关井压产政策，政策变化大，使得各主体主观心理预期认为政策还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度，执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说，《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。

4、“上有政策、下有对策”源于政策执行的监控不力

冯.梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之，政策执行就是把政策付诸行动。但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单，一定会达到决策目标是错误的”[7]在现实中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生，究其原因，主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰，所以必须对政策执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小，监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。但是，煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政策执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。

三、“上有政策、下有对策”现象的治理对策。

实现党的十七大提出的全面建设小康社会的目标，关键在于各地、各部门着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，使中央关于推动科学发展重大决策部署贯彻落实到位，保证政令畅通，真正把全社会的发展积极性引导到推动科学发展、促进社会和谐上来。

（一）树立适应科学发展观要求的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基本前提。

贯彻落实科学发展观，必须牢固树立正确政绩观。树立正确政绩观，首先要解决好“政绩为谁创”的问题，始终把群众的情绪作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，切实解决农民增收、企业改制、劳动就业、征地拆迁以及教育、医疗等群众关注的热点问题，用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。其次要解决好“创什么样政绩”的问题，始终坚持以人为本，用全面、协调、可持续发展来创造政绩。再次要解决好“靠什么创政绩”的问题，想问题、做决策、办事情，必须实事求是，一切从实际出发，在科学把握本地区本单位发展 基础、优势条件和制约因素的基础上，形成切实可行的发展思路，并在具体工作中加以贯彻。

（二）健全科学民主的决策制度是遏制“上有政策、下有对策”现象的关键所在。

合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证，而民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中，既要发挥学术性团体、专业性咨询机构的作用，更要整合政府不同机构内部各种“智囊团”的作用，使不同部门制定的政策通过“智囊团”这一桥梁得到相互协调、配套，增加政策执行的预期性和稳定性。完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。只有通过科学决策形成合理完备的公共政策，减少政策执行主体投机行为的可能性，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现几率，才能使“上有政策、下有对策”所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。

（三）完善科学的政绩考核机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容。探索建立干部政绩的科学考核机制，是推动各地方、各部门落实科学发展观的重要抓手。要抓紧建立内涵更丰富、指标更科学、设计更完善的政绩考核体系，包括劳动就业、社会保障、教育卫生、环境保护等内容都要纳入考核体系。对干部考核评价不仅要关注经济增长的速度，财政收入的多寡，还要注重党的路线、方针、政策的执行力度以及国家有关法律法规的遵守程度。要在政绩考核中增加群众评价的比重，改变自上而下的单一政绩评价体系，融入企业、社会团体特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团体和群众意见在官员政绩评价当中的重要作用，使地方官员在注重政绩和升迁的同时，更加注重可持续发展，更多考虑公众需要和公众利益。

（四）完善政策执行的监控系统是遏制“上有政策、下有对策”现象的重要保证。

篇3：绿色审计研究:动因、现状与对策

经济的高速发展大都伴随着全球气候日渐变暖、二氧化碳与其他废弃物排放加剧、土壤污染等一系列环境问题, 因环境问题造成的经济损失越来越严重, 给我国经济发展带来了潜在的威胁。在发展经济和保护环境的双重压力下, 绿色审计 (又称环境审计) 作为一项有效的经济、环保监督手段, 通过独立的国家审计机关、内部审计机构、社会审计组织依据环境法规、政策和标准, 遵循审计准则, 系统的、定期的对被审计单位的环境活动、环境财务信息和环境管理系统进行监督与评价, 并通过有助于环境管理控制及有助于对公司有关环境规范方面的政策鉴证等手段, 以达到保护环境的目标、促进可持续发展。

绿色审计也被称作环境审计、生态审计, 是绿色经济管理体系的重要组成部分。国际标准化组织给出的定义是:“绿色审计是客观地获取证据并予以评价, 以判定特定的环境活动是否符合审计准则的一个验证过程。”国际商业学会认为:“绿色审计是环境管理的工具, 对与环境有关的组织、管理和设备的业绩进行系统、有说服力、定期、客观的评价, 并通过有助于环境管理控制及有助于对公司有关环境规范方面的政策鉴证等手段, 达到保护环境的目标。”可持续发展理论 (陈东, 1999) 、大循环成本理论 (陈东, 1999;杨芳, 1999;薛岩、张晓君, 1997) 、经济的外部性理论 (武佳, 2000;张军, 2000) 和资源价值理论 (武佳, 2000;张军, 2000) 是绿色审计的理论基础;此外, 还有人从审计产生发展的过程、开展环境审计的法律依据、审计学、会计学、环境经济学、计量经济学、生态经济学、经济的管理职能和环境审计能够满足审计的本质要求等方面对绿色审计的理论基础进行了分析 (李雪、杨智慧、王健姝, 2002) 。绿色审计最早出现在20世纪70年代的美国, 企业为规避《资源保护和回收法》等一系列法律的惩罚, 开展了企业内部的环境审计, 美国审计总署也对水污染控制项目进行了审计。之后, 绿色审计逐渐扩展至加拿大和欧洲各国。1995年6月, 丹麦国会通过绿色会计法, 使丹麦成为全球第一个推行绿色会计的国家。绿色审计监督也就应运而生, 并引起联合国及有关国际组织的关注。1992年联合国环境发展大会、2000年8月联合国《世界首脑可持续发展高峰会议》和2009年12月哥本哈根气候变化大会的相继召开使环境问题愈来愈受关注, 绿色审计逐步得到世界各国的普遍重视, 许多国家审计机关开始把环境问题纳人审计的范围。由于最高审计机关国际组织的大力倡导和推动第13届、14届和15届审计大会决议, 各国依据具体情况, 相继开展了不同形式、不同程度的绿色审计工作。近年来, 美国、英国、加拿大等发达国家, 都在广泛实行环境会计的同时实施开展了绿色审计工作。广大发展中国家亦充分意识到环境保护的重要性, 采取了各种措施加强绿色审计制度的建设。我国自20世纪80年代起开展对绿色审计的研究。1998年, 国家审计署开始开展绿色审计工作, 我国《宪法》和《审计法》对审计机关职能作了相应的规定, 绿色审计成为我国审计理论的研究重点。目前, 国家审计机关已开展了包括工业、农业、渔业、林业等方面的资源与环境保护审计评价, 并注意开展了环保专项资金审计等“绿色审计”实务工作。2009年9月4日, 国家审计署出台了《关于加强资源环境审计工作的意见》, 要求加强资源绿色审计基础理论与实务的研究, 以期指导实践, 推动绿色审计事业的发展。总的来讲, 我国绿色审计理论研究和实务发展缓慢, 这不利于发挥绿色审计在环境资源优化配置、经济结构优化调整、经济运行质量稳步提升上的巨大作用 (尤孝才、杨淑兰, 2005) 。

二、绿色审计动因及存在的问题

(一) 绿色审计动因分析

(1) 受托经济责任是绿色审计发展的内在依据。审计因受托责任的发生而发生, 又因受托责任的发展而发展 (杨时展, 1990) 。受托经济责任 (Accountability) 是指按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其经管状况的义务。随着社会经济的发展, 受托经济责任的具体内容不断扩充, 包括保全责任、合法合规责任、经济节约责任、效率责任、效果责任、社会责任、环保责任等。绿色审计就是适应监控环保责任而产生的。因此, 理论上, 绿色审计是受托经济责任内容拓展的产物, 是促进受托经济责任中的环保责任得到全面有效履行的一种控制机制 (蔡春, 2007) 。 (2) 绿色审计是经济发展与环境保护博弈的结果。当今全球自然资源短缺、生态环境污染严重, 未将资源环境纳入核算范畴可能导致会计核算失真。为了督促政府、企业有效履行环境保护责任, 全面贯彻落实科学发展观, 依据相关法律、法规及政策对被审计单位履行环境责任的公允性、合法性和效益性进行鉴证的绿色审计应运而生。绿色审计在保护环境方面的作用不容忽视, 扮演着经济、生态兼顾发展的“检察官”的角色, 是走全面、协调、可持续发展之路的理想选择。在我国这样的发展中国家, 环境污染问题甚为严重。环境问题是一个选择题, 既不能为单纯发展经济而牺牲环境, 不利于经济的长远发展;也不能为单纯保护环境而放弃发展经济, 不利于国际地位的提高和人民生活水平的改善。环境问题就其实质是经济问题 (姚建, 2001) , 环境与发展经济是我国现阶段各方利益“博弈”的核心部位, “博弈”的结果便是在保护环境和发展经济中求得平衡, 在经济发展中重视环境保护, 力所能及地提高资源利用效率, 减少环境污染。绿色审计是经济发展与环境保护博弈的结果, 且这种博弈是动态和永续的, 随着社会经济发展水平和人类“生态文化”的沉淀, 绿色审计的重要性将更加凸显。它通过鼓励发展技术密集型、节能、环保的产业, 抑制或减少重污染项目的投产, 有助于提高企业发展潜力、增加企业的竞争力, 有助于推动产业结构优化升级。 (3) 绿色审计是审计履行社会责任的重要体现。企业不仅是“经济人”, 也要充当“社会人”的角色。审计行业既要维护自身利益, 同时也要履行相应的社会责任, 审计人员应在保护公众利益的前提下追求自身利益最大化的可能性。因此, 审计人员应根据社会公众的需要, 对审计客体履行受托责任的情况进行检查, 并就审计客体提供的相关信息的质量向包括股东和其他利益相关者在内的信息使用者提出意见 (韩晓梅, 2006) 。审计的内容理应拓展到体现社会责任履行情况的相关信息, 包括环境保护和业绩评价等方面的信息。而对环境保护有着重要意义的绿色审计的出现, 能在一定程度上有效协调各利益相关者如股东、雇员、顾客和社会大众的利益, 挽救大量审计诉讼带来的濒于危机的审计公众形象, 也是审计职业随当今社会经济形势变化而不断发展变化的保证。 (4) 绿色审计是减少绿色壁垒的有效手段。一方面, 随着全球经济一体化的推进, 绿色壁垒逐渐成为发达国家实施贸易保护主义的主要手段之一, 给加入WTO的中国产品出口造成了极大的障碍。另一方面, 我国环境保护标准相比国外尤其是发达国家低, 环境保护的制度建设不完善。为了逃避本国绿色贸易管制、牟取高额经济利益, 一些外商投资者将污染密集型企业转移到我国境内, 这对我国的生态环境造成了严重的破坏, 损害了消费者的合法权益, 不利于中国经济的可持续发展。因此, 实施绿色审计势在必行。通过外在监督与披露引导企业自觉调整产品结构, 更加重视环境保护, 提升国际竞争力, 使我国产品免受绿色壁垒限制;考虑环境因素进行拟引资项目的成本收益分析, 将国外不符合我国要求的产品拒之门外, 有效规范和制止发达国家环境污染的转嫁。 (5) 绿色审计是全球金融危机、灾后重建与污染减排事业的必然要求。为应对全球金融危机对中国经济的冲击, 中国政府投入巨额资金扩大内需。汶川大地震和玉树大地震等重大自然灾害发生后, 国家也投入了大量的资金用于灾后恢复重建, 在已遭受严重自然灾害的地区实施经济建设更要注意对环境污染的防治, 强调环境保护的重要性。当前, 国家制定了一系列污染减排政策, 且将主要污染物减排目标正式纳入地方政府政绩考核。为了实现经济可持续发展, 将资金投入到具有长远利益的项目中去, 急需绿色审计发挥监督效能。绿色审计通过对环境污染、环境防治、环境成本效益的审计, 发挥对社会资源环境责任履行情况的绿色信息披露的再监督功能。

(二) 我国绿色审计存在的问题

我国绿色审计处于初步探索阶段, 在法律上的规定更是空白。绿色审计现状与国家、社会公众的要求尚存在很大的差距。 (1) 绿色审计的实施环境。绿色审计相关知识在企业管理者和政府监管者中普及度较高, 了解程度较深, 但大多数利益相关者 (如投资者、债权人、供应商、客户、普通员工等) 对其并不太了解。当前我国绿色审计的宣传推广渠道主要集中在报刊杂志、电视广播等公开媒体以及政府下发的相关文件, 渠道相对单一。这说明目前不够充分的准备工作没有为绿色审计的有效运用提供较好的氛围, 而这些工作是关系到将来绿色审计应用效果的关键。 (2) 绿色审计主要由政府审计担当, 注册会计师审计和内部审计尚未充分介入。绿色审计的主体为主体国家审计机关、社会审计组织和内部审计机构, 注册会计师审计、内部审计没有在绿色审计中发挥作用, 这无疑削弱了审计力量。绿色审计的对象分为企业能够用会计信息反映的与环境有关的经济活动和各级政府能够用会计信息反映的与环境有关的经济活动。若政府审计审政府的经济活动, 则独立性难以得到保证。注册会计师审计在组织人事关系上和工作上独立于被审单位和委托人, 独立性最强。通过注册会计师实施绿色审计, 能以保持中立的状态客观公正地对被审计单位发生的与环境有关的经济活动的真实性、合法性和有效性进行监督、鉴证与评价, 确保审计结论的客观公正。内部审计虽然独立性较弱, 但它在公司治理和企业社会责任承担中发挥着增值作用, 能对企业经营管理活动中环境保护责任履行情况进行评价, 并对存在的问题提出建议和咨询意见, 帮助企业管理层改善环境保护责任履行质量。 (3) 绿色审计的内容主要局限于环保资金的投人和支出方面, 内容较单一。我国绿色审计主要审查专项资金的使用是否遵循了相关法律法规, 企业用于治理污染的资金是否使用到位等, 而对绿色经济视角下企业领导人经济责任审计、在环境保护方面发挥作用的经济效益审计和社会效益审计还处于探索阶段。 (3) 绿色审计相关法律法规和会计、审计准则的限制。我国颁布了一系列环保方面的法律以及300多项环境标准, 为绿色审计的实施提供了一定的评价标准。但是可操作性不强, 且《审计法》、《中国独立审计准则》等法律中没有涉及绿色审计这一具体范畴, 完善的循环经济法律体系至今尚未建立。绿色审计是绿色会计的再监督, 绿色会计信息披露的建立是绿色审计的重要基础。“企业环境会计和报告使许多事项进入财务信息, 由此引致环境审计” (世界资源研究所, 2003) 。实施在我国绿色会计的基本前提和核算原则尚未形成, 绿色会计的计量方法尚不完善, 会计准则没有对绿色会计做出规定, 使得绿色审计难以开展。另外, 我国现行的注册会计师审计准则也没有对绿色审计做出规定。即我国缺少环境财务会计、审计规范所需的相关准则配套支持, 对准则或规范制定的前瞻性和紧迫性认识不够 (周志方, 肖序, 2010) 。因此, 当务之急是尽快制定绿色会计、审计准则及其他绿色会计、审计规范, 对绿色会计、审计的内容、范围、方法、程序、具体实施办法、报告等做出明确规定, 使注册会计师实施绿色审计工作有法可依, 有章可循。

三、绿色审计发展实施的策略

(一) 绿色审计内外环境优化

要加强绿色会计、绿色审计的宣传推广工作, 将外部宣传推广与内部组织学习有机结合, 为以后全面开展绿色审计培养和储备人才。外部监管者通过发布企业必须进行某种操作的刺激信号, 并通过法律、行政等手段强化企业自觉学习绿色会计、审计相关法律法规和自觉进行环境保护的遵从意识。除监管者以外的利益相关者通过发挥外部监督功能, 督促企业自觉履行社会责任, 从而营造良好的外部环境。内部监管者利用公司治理、战略、文化等规则引导企业生成企业主动实施绿色会计、接受绿色审计监督的学习行为。绿色会计与绿色审计的有效实施需要公司具有完善的治理结构尤其是内部治理结构。只有企业具备了这样的公司治理结构, 才能形成其有效实施的微观基础。在这个基础上, 政府就可以运用宏观调控手段, 制定相应的政策, 引导企业进行绿色会计考核、接受绿色审计监督。企业应将绿色会计、绿色审计所体现的环境保护意识整合、转变为企业的一种战略和一种经营理念, 渗透到自身的持续发展过程之中, 并体现、分解在管理目标的制定上, 并将各种潜在目标不断转化为实质性目标。除此之外, 企业管理者应转变观念, 使企业各层级都积极参与到绿色会计和绿色审计的学习和实践过程中, 使企业所有的人员都能真正的理解其核心理念并真正意识到其优势, 最终把绿色会计、绿色审计所体现的核心价值观念融入到企业文化中。

(二) 绿色审计主体多元化

环境管理是一项庞大而又复杂的系统工程, 需要政府审计、注册会计师审计和内部审计各司其职, 共担绿色审计的重任。政府审计最具权威性, 应在绿色审计中充当重要角色。政府审计随公共受托经济责任的发展而发展, 而我国对环境保护先后投入的大量资金中绝大部分流向了政府和国有大中型企业, 产生了公共受托经济责任, 故政府审计应对其公共受托经济责任履行情况进行审计。注册会计师具有审计力量强大、独立性强、专业胜任能力高、适应性强等优势, 应当在绿色审计中扮演主要角色。中国注册会计师事务所应树立科学发展观, 尽快提高素质实行绿色审计监督, 在传统单一事后的财经审计时, 重点对企事业环评的事前、事中、事后的经济效益、环境效益、社会效益进行综合审计再监督。会计师事务所要积极培养绿色审计人才, 建立一支高素质的绿色审计队伍。内部审计是企业经营者实施环境管理的重要“参谋和助手”, 具有监督企业环境管理的重要职责和作用, 作为外部审计部门必须借助内部审计的工作成果。内部审计部门积极参与企业环境管理, 为企业经营者提供充分的环境信息, 在公司治理中扮演着重要的角色。它能协助识别环境风险因素, 针对环境风险管理程序中存在的问题提出意见和建议。绿色审计中内部审计职能的履行, 能激励管理者增加公司价值、促进公司长远发展。

(三) 绿色审计对象多元化

在发展绿色经济的宏观背景下, 随着政治、经济、社会、法律环境的变迁, 经济责任审计关注的重点也应该更加“绿色化”。绿色审计对象应既包含绿色会计所提供的绿色会计报告, 又包含环境管理系统或环境活动等;既包含环境法规的合规性审计, 又包含环境效益审计;既涵盖绿色核算计量、清洁生产、环境税收、环境管理、社会环境责任、环境影响评价及环保绩效等真实绿色信息公开披露状况等方面, 又把绿色审计作为企业领导人经济责任审计的组成部分, 明确企业、政府党政领导人责任, 建立健全环境保护的责任追究机制。

(四) 绿色审计法规系统化

推动绿色审计立法, 完善绿色审计相关法律、法规和规章。政府部门应从审计为宏观经济决策服务的视角出发, 发现我国在实现可持续发展战略中存在的不足和问题, 尽快制定出规范性法律法规, 对企业进行绿色会计核算、绿色审计监管的原则、范围、内容、报告、披露以及法律责任等予以具体、详细的规定, 便于企业和相关部门在实践中实施和执行, 使绿色审计有法可依。加强绿色会计、审计的理论研究。处理好“拿来主义”和“自主主义”的关系, 有选择性地借鉴国外先进的研究成果, 并结合我国企业的特点与特殊国情进行理论研究和拓展, 建立符合我国国情的、可操作性高的绿色会计、审计理论框架、作业规则与报告标准, 尽快制定相应的准则体系, 使绿色会计、绿色审计工作密切配合, 在事前、事中与事后控制方面发挥作用。具体来讲, 除了对绿色审计的定义、如何计量、范围、适用对象、程序、方法、特殊事项等问题进行详细的规定, 还要规范绿色审计报告:界定报告的行为主体、统一报告方式和方法、明确报告内容和要求、强化监督办法和奖惩措施, 以满足利益相关者对公司经营活动对环境享有“知情权”和“监督权”。此外, “应对相关的政治体系进行改革, 确保审计部门和环境监管部门的独立性和公正性, 以避免其受到当地政府出于对地方经济的保护而对其工作的干预, 以及企业的环保寻租行为” (谢斯静, 2010) 。

(五) 绿色审计持续化

绿色审计的推广不可能一步到位, 是一项长久持续的系统性工程, 应按照循序渐进、导向性、渗透性的原则, 先选择部分实行积极性高、管理体制健全、治理结构较完善、改革发展基础较好、主营业务相对集中的代表性行业先行试点, 在试点行业实施效果较好、实施经验相对成熟的基础上, 稳步扩大试点所涉及的行业, 最终将所有的企业纳入绿色审计监管范围 (赵尔军, 2009) 。在各行业的推广过程中, 对绿色审计实施效果进行客观评价, 根据不同行业的特点对绿色审计监管体系进行修正。此外, 审计部门对内需要与社会各部门通力合作, 加大审计部门与环保部门、财政部门、金融部门等部门之间的协作力度;对外要加强绿色审计的国际交流与合作, 积极参与全球性或区域性的绿色审计专业组织, 实施跨国联合审计, 加速中国绿色审计与国际绿色审计的趋同。这对促进绿色审计的深入发展具有十分重要的现实意义。

参考文献

[1]张春平:《绿色审计:为绿色经济保驾护航》, 《中国管理信息化》2010年第1期。

[2]黄溶冰、单建宁、时现:《绿色经济视角下的党政领导干部经济责任审计》, 《审计研究》2010年第4期。

[3]韩晓梅:《论审计的社会责任观——关于审计目标的思考》, 《审计研究》2006年第2期。

[4]周志方、肖序:《国外环境财务会计发展评述》, 《会计研究》2010年第1期。

篇4：“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

关键词:住房政策;公共性;影响;动因;对策

在我国现阶段，住房问题已不只是简单的经济问题，而是复杂的社会问题、政治问题，它不仅涉及到公民个人的基本住房权益、市场各主体之间的利益均衡、还牵涉到社会财富的公平公正分配、住房及土地资源的有效利用等重大问题。这就需要政府按照社会公共利益的要求，制定并执行以公共利益为核心价值基础、具备公共性内涵的住房政策来协调相应主体之间的利益关系，寻求公共利益关系的平衡点，切实确保公民基本住房权利，以保障社会公平正义，促进社会公共利益的逐步增进与合理分配，促进住房市场健康稳定发展，减小住房市场风险，进而维护社会和谐与稳定。

一、中国住房政策及其公共性概述

中国住房政策具有双重性功能，即经济功能和社会功能。对于经济功能而言，其主要以稳定房地产市场秩序，推进房地产业发展为目标；对于社会功能而言，其主要以合理配置社会资源，提高社会整体福利，确保社会中每一个公民均能够享受到住房权利为目标。随着我国经济制度的完善和社会转型，中国住房政策发生着不断的转变，自建国起截止现阶段，中国住房政策先后经历了三个阶段，一是社会化的福利分配住房政策阶段，二是福利分配到市场化的住房政策转化阶段；三是市场化的住房政策形成阶段。住房政策的实施始终围绕缓解公民住房问题为中心，以公共性为原则指导，通过促进住房制度改革，切实改善公民的住房问题。

二、中国住房公共性缺失的影响

1.住房政策丧失社会功能

住房政策公共性作为一种市场利益协调机制，对维护社会的和谐和稳定起着至关重要的作用。现行住房政策缺失直接导致其丧失社会功能，首先，随着房地产市场竞争日益激烈，其住房与土地资源的配置失衡现象愈加严重，再加上，住房政策对土地资源引导、控制以及分配功能失效，不利于充分发挥住房政策的市场利益协调作用，进一步加剧了住房市场中的矛盾，使其经济问题逐渐趋于社会问题、政治问题转化；其次是住房政策公共性缺失将造成其流于形式，调整和协调功能丧失，整个社会将趋于不公平性、不合理性发展，房地产市场问题和矛盾将大幅度增加。

2.住房政策严重脱离核心价值取向

在住房政策公共性缺失的状态下，政府部门将一味追求提升住房政策的经济效率，忽视了社会公平需求的重要性，导致地方政府将绝大多数的土地建设商品房，以此下去，将使得商品房供大于求，保障性住房供不应求，严重破坏了住房供应结构，造成大量的商品房空置；另一方面，住房政策公共性的缺失，使得更多的人一心着眼于眼前的利益，以牺牲后代人的利益，实现自身的利益，浪费了大量的社会资源，因此，住房政策严重脱离核心价值取向的行为将进一步加剧我国社会见的贫富差距，很大程度上制约着社会的发展与进步，不利于我国社会的可持续发展。

三、住房政策公共性缺失动因

1.缺乏完善的公民政策参与机制

中国是社会主义国家，每个社会公民都具有参与政治活动的权利。现阶段，我国缺乏完善的公民政策参与机制，其主要表现在：首先，受我国传统冷漠型政治文化和制度的影响，使得我国公民政策参与积极性不高，即使关系到自身的切实利益，仍有诸多公民避而远之，给予住房政策的制定和执行产生了较大的负面影响；其次，在现代民主社会环境中，当价值和利益发生冲突时，经济实力雄厚的集团企业将利用自身种种优势使住房政策脱离合法轨道；最后，我国金字塔式的集权结构阻碍了公民参与渠道，在信息传递过程中，极易造成信息“失真”，使其上级部门难以获取到真实的公民信息，久而久之，将导致公民对政府部门失去信任，不能够主动地参与到决策中去。

2.住房政策过于注重经济效率目标

自住房政策颁布以来，其发生着不断的完善，但其完善过程中尚未摆脱偏重于经济效率目标的不良现象，以至于住房政策趋向于两个极端发展：一是实物分配制度。住房政策下的实物分配制度坚持公平性原则、以户籍管理核心，由政府部门统筹管理，该制度过于注重保障公民住房权，忽视了住房资费分配效益，导致住房资源分配呈现平均主义，不利于实现社会的公平性、公正性；二是多层次住房分配制度。住房政策下的多层次住房分配制度坚持效率性原则，以住房商品化、市场化为核心，该制度制定过程中涉及住房资源分配的公平与效率问题，一旦政府一味重视经济效率，忽视社会公平需求的重要性，将导致住房政策难以朝着预期经济效率目标发展，进而，难以确保其社会公平目标的实现。

四、实现住房政策公共性的对策

1.构建住房政策体系，统筹效率与公平目标

政府住房政策质量的高低往往依据住房政策评估标准进行评定，随着我国房地产市场竞争的日益激烈，住房政策公共性所发挥的作用日益突出，我国政府部门应切实保障住房政策的公共性，统筹效率和公平目标，依据我国公民整体住房水平，结合我国经济效率和社会公平的需求，构建富有弹性的住房政策体系，并不断完善动态的住房政策目标调节机制，以此，保证我国住房政策公共性的实现，有效缓解我国公民住房难问题，促进我国社会主义和谐社会的构建。

2.健全公众参与机制，树立公众参与意识

在当今公众参与意识薄弱，各项机制不健全的大环境下，健全公众参与机制，树立公众参与意识已是迫在眉睫。因此，政府部门应积极开展各项有效活动，增强公众的参与意识，通过加强对社会公众的法制教育，使其能够认识到自身应有的合法权益和所承担的各项义务，确保其能够积极、自主的参与到住房政策制定和落实过程中，将住房政策公共性落实到位；另外，政府还应加强公民的素质教育，针对于弱势群体建立保障机制，切实保证每一个社会公民都有权利参与住房政策制定和落实，同时，不断提高公民实际政策参与能力，充分发挥公民应有的职责。

3.坚守公共利益的价值取向，建立城市基本住房保障制度

在现代文明社会里，坚守公共利益取向是住房政策公共性实现的基础和前提。住房政策所追求的价值是对社会期望的适当回应，其制定必须坚守公共利益价值取向、关注公民居住权益保护与社会公平问题，化解住房问题所带来的经济社会政治问题。因此，在目前住房价格居高不下、住房政策偏重于经济导向而缺失公共性、众多中低收人家庭自己无力解决住房的形势下，政府应修正住房政策目标，建立普惠制的城市基本住房保障制度，特别是城市基本住房土地使用权制度，既弥补现有狭义住房保障制度的不足(仅对中低收入及以下家庭)，也促使政府依法提供适足的基本住房用地，遏制地方政府的“土地财政”和“寻租”行为，保证城市基本住房用地的供应，消除住房结构失调的价格上涨因素，还可提升城市居民住房保障的安全感，消除城市居民的“地荒”、“房荒”的恐惧心理，抑制潜在住房需求的提前释放，在一定程度上消减住房交易“变现”能力，抑制住房投资投机行为，消除非正常住房需求增长的价格上涨因素，从而使住房价格平稳回落，促进住房政策公共性的理性回归。

参考文献:

[1]周 望:世界各国构建住房保障体系的基本模式和经验归纳[J].当代世界，2010（9）.

[2]赵 伟 曾繁杰:我国住房保障体系的症结与改革思路[J].甘肃社会科学，2010（4）.

[3]唐 钧:从社会政策视角看中国住房保障问题[J].中共中央党校学报，2010(1).

篇5：“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

摘要

伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。本文针对我国“上有政策，下有对策”的现象，探讨政策执行者执行不力的原因，引入现代企业管理方法，以期提高我国地方政府政策执行力。

关键词：政策；动因；对策

目前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾逐渐凸显出来，群体性事件频发。为实现我国顺利完成社会转型目标，贯彻落实中央政策，加强地方政策执行能力是关键。而“上有政策，下有对策”一直是我国政策执行的一大顽疾。

据搜狐网报道，2006年8月广州市国土房管局挂牌出让开发区两块住宅地，要求90%建成90平方米以下中小户型。值得注意的是这两幅最终必须建成至少4603套限价中小户型房，每套房的最高价不能超过6000元/平方米建筑面积。消息出来之后一时成为业内关注的焦点，这是广州乃至全国首先推出的限价房，而更让人们关注的是限定的价格6000元/平方米，因为这个区域的商品房均价不到5000元/平方米，在居住环境容积率方面也比“限价房”好很多，那这样的限价显然没有意义，不少网友甚至业内人士认为政府没有限价简直就是在抬价，目的是把地卖个好价钱。

近年来，房地产市场出现市场过热，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的问题。国务院对此出台多项政策严厉打击囤地炒房等非法炒作行为。然而，广州市政府在全国率先推行“限价房”，打着响应中央号召的旗，实为哄抬房价，牟取利益，“挂羊头，卖狗肉”造成政府公信力下降，上级政策也变为一纸空文。

一、“上有政策，下有对策”现象的表现

（一）政策执行的原则性缺失

有效的政策执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。“原则性是有政策本身固有的属性所决定的” ①,党和国家制定的各种方针政策是从人民的根本利益出发，针对特定的政策问题和目标而设定，具有很强的宏观性和指导意义。政策执行首要是保证领会党中央文件精神和宗旨，严格按照政策规定落实政策目

标，不能随意曲解政策。创新性要求上级政府或部门政策给予下级政府或部门一定发挥空间，地方政府或部门依据实际情况有效整合利用地方资源，寻找适当途径，创新手段，灵活解决问题达成目标。

坚持政策的原则性，才能保持政策的严肃和权威，树立政策执行者人民公仆和政府为人民服务的良好形象。坚持政策的创新性，才能避免政策教条僵化，是政策不至于成“空头支票”。

从以上角度出发，政策落实不到位往往由于政策执行者不恰当的变通： 1.“神不似，形似”，照搬照抄上级文件，不加思考，机械执行，不求灵活变通，思想僵化、保守、封闭。奉行“不求有功，但求无过”的消极思想。表面上坚持政策原则，实际违背了政策创新性。

2.“神不似，形亦失”，过分强调政策创新性，背离政策原则性。以地方利益为准，随意“变通”上级政策，给政策“打折处理”，甚至出现与上级政策相悖的情形。

（二）政策落实的不良效果

1.政策附加，在政策执行过程中，利用上级政策的信息缺陷，在政策的具体执行上，对原政策进行附加，曲解政策精神、扩大政策对象范围、替换政策内容等以获取私利。“土政策”便是典型的政策附加。不仅造成政策执行过程的复杂化，同时降低政府部门的公信力和政策的严肃性。

2.政策利用，政策在执行过程中，“断章取义”——政策只被部分执行，使政策目标偏离，政策无效等现象。

3.政策敷衍，或是由于政策阻碍地方利益，或是由于政策执行者自身原因，对政策执行只做表面功夫，照搬照抄上级文件，传达上级任务却不对政策实际执行过程不做任何评估和监督，敷衍了事。

4.政策抵制，政策执行者抱与政策相抗衡的态度，为政策落实设置重重障碍。

二、“上有政策，下有对策”现象的原因分析

（一）政策执行机制的影响

1.机构林立，职能不清。长期以来，我国政府面临机构繁多、部门林立、职能设置重复的问题，造成各方利益难以均衡，政策执行过程中出现政策附加、政

策抵抗等问题。职能划分不清，多头决策，导致政出多门和执行者相互“扯皮”、推诿现象。

2.监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。

3.组织内部沟通协调欠缺，政出多门。公共政策的执行往往牵扯到多个部门，政出多门就是由于部门间“各自为政”，缺乏沟通协调造成的，最终导致政府信用下降和政策执行的复杂性。同时，信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，耗时费力，造成资源浪费和政策执行延误。

（二）政策执行人员素质影响

政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。

领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”。

（三）中央与地方利益的博弈

中央政府制定的政策是从全国的情况出发，具有全局性。地方性政策必然从本地区情况出发。然而，我国幅员辽阔、人口众多，在东部地区和西部地区，沿海地区和内陆地区，城市地区和农村地区，经济发展方面存在很大差异性。中央与地方考虑问题的角度和方式不同，从而对利益的要求也不同。在利益总量既定的条件下，国家制度、法律对中央与地方利益界定不明确，容易使双方相互争夺某一领域利益资源，产生矛盾。

（四）政策本身的缺陷

任何政策能够得到好的贯彻和落实都必须以提供科学合理的政策方案为前提，缺乏合理性的政策只会背离了解决问题的初衷。在缺乏“实事求是”精神，主观臆想设计下提出的不合实际的政策目标挫伤政策执行者工作的积极性，甚至因政策目标要求过高造成政策执行者虚报谎报政绩。诸如“大跃进”时期提出的“赶英超美”等政策目标违背客观规律，导致在执行中失败的惨痛教训。

三、解决“上有政策，下有对策”问题的路径

（一）制定公共政策应具有公平性、正义性、明晰性的特点。

1.公平性和正义性是政府角色要求。以实现公共意志为目标的政府在社会运行系统中扮演利益再分配者和仲裁者。正是基于这样的角色要求，政府行为应始终保持公正立场，引导和落实公众意志，调节各方利益，满足公民合理需求，保障公民权利不受侵害，提供正义与功力相结合的公平方案（政策），实现社会的正义和有序。

2.明晰性是政策有效执行的重要前提。政策必须是明确、清晰，有利于政策执行过程中可操作性，不能模棱两可、含糊不清。含糊笼统的政策容易引起政策被曲解，导致政策执行失败。

（二）完善政策执行机制

1.落实责任追究机制。政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。

2.加强政策执行监督制度。实行政策执行公开化制度，增强政策执行活动的透明度——除涉及党和国家机密外，按照相关法律、程序公布信息，从而减少“暗箱操作”的生存空间。

3.完善政策执行的沟通协调机制。建立专业性的沟通协调机构，建立双向沟通的通常渠道，保证上情下达、下情上达和横向沟通顺畅。精简机构，利用现代科技，缩短沟通环节和距离，减少信息失真率。

（三）强化监督主体的监督作用。

1.强化人民代表大会的监督作用，设立专门的监督委员会，使人大代表专职化，防止人大代表权力边缘化危险。

2.保证党纪委会和政府检察机关的独立地位，要求监督主体和客体相分离，将上级机构仅限于业务领导，监督机构不受同级党委和政府的领导。

3.发挥社会监督作用，人民群众是政策主要对象，其政策感受更加深刻，且能够直接反映政策执行实际效果。政策执行的偏差造成的后果人民群众将是第一时间发现的，良好社会监督作用更全面、更具体、更直接，能有效缓解政策“滞后性”所造成的损失，和修正政策执行过程中的偏差。因此，应扩大群众政治参与，增强民众自为监督意识，完善我国检举制度，保护检举人人身安全。

（四）引入企业管理理论，规范管理

1.人员选拔。合格的政策执行者首先应具备良好的德行，公民赋予行政者公共权力是为实现公民个人无法完成的目标，即公共权力是行政者实现目标的手段而不是行政者的目标。合格的政策执行者应具备良好服务意识。不仅如此，政策执行者还应具备较高的政策水平，对政策的性质、精神、含义、内容等拥有充分的理解能力，掌握所从事政策领域的专业知识。

2.赏罚分明，注重效率。在保持政策原则性下，鼓励政策执行手段的创新，注重对执行手段进行“成本——效益分析”。物质报酬和非物质报酬相结合方式鼓励创新，调动政策执行者工作积极性，提高执行效率，以期选择到代价最经济又可实现的政策执行手段。

（五）实现中央与地方利益的一致性

我国改革开放三十年之久，在坚持“一个中心，两个基本点，四项基本原则”的基本国策下，我国经济得到长足发展。同时，亦形成以GDP增长为主要指标的绩效考核评估制度，使得地方政府“虚报”、“谎报”政绩，大肆建设形象工程，重复建设等，制造出地方GDP增长的“虚高”。

对此，应加强中央与地方沟通，协调双方利益需求，中央针对地区情况制定不同绩效考核指标和指标权重比例。将中央利益与地方利益调整一致，减少政策执行阻力，同时实现社会效益的增长。

注

释

篇6：“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

对策分析

杨红

单位

摘要：中小企业在国民经济中起着重要的作用，但人才流失问题已经严重影响了我国中小企业的生存与发展，文章首先指出了人才流失的现状及对企业造成的严重影响，分析了人才流失的原因，最后为企业如何进行人才的流失管理提出了建议。

人才问题是企业的核心问题，人才竞争将成为中小企业竞争的首要主题和核心内容之一，想要获得持久的竞争优势，必须要依靠构筑人力资源竞争力，拥有比对手更优秀、更忠诚、更有主动性和创造力的人才。人才流失是企业资本的流失，必然影响到企业的生存与发展，而人才流失问题更是中小企业生死存亡的大问题。如何防止人才流失，已成为国内众多中小企业必须面对和解决的首要问题。

一、我国中小企业人才流失的现状及影响

显示,目前国内一些中小企业中高级人才的流失率高达30%，而过高的人才流失率必将给企业带来相当大的负面影响，最终可能影响到企业持续发展的潜力和竞争力，甚至可以使企业最终走向衰亡。具体说来，人才流失对我国中小企业的影响主要有以下几个方面：

1.人才流失会造成技术的流失或商业机密的泄露

在企业中，流动最频繁的往往是技术人员、管理人员、销售人员等对企业发展比较重要而社会需求量也比较大的人员，这些人员离开企业后，其所掌握的技术、客户等很可能随之流失，一些商业机密也会被泄露，这对企业是非常不利的。

2.人才流失会增加企业的经营成本

人才流失造成的损失最终都会反映到企业的经营成本上，造成经营成本的上升，如老员工离职后的生产损失成本及新员工的失误和浪

费带来的成本等。同时，企业要重新招聘、培训新的员工，所以企业人力资源的原始成本和重置成本也必然上升。

3.人才流失会影响企业职员士气

人才流失对企业产生的消极影响或间接成本损失还在于，因一部分人才的流失对其他在岗人员的情绪及工作态度会产生消极的影响。这是因为人才流失很可能刺激更大范围的人员流失，而且向其他人员提示还有更具前景的选择机会存在。特别是当看到流失的人才得到了更好的发展机遇或者得到了更多收益时，留在岗位上的人员就会心动，工作积极性受到影响，也许以前从未想过跳槽的人也会开始或者准备开始寻找新的工作。

4.人才流失会使竞争对手的竞争力提高

人才流失大多会在本行业内发生，他们或是自己创业、自立门户，或是流向竞争对手企业。无论何种情况都有可能增强本企业竞争对手的实力，使得强敌弱我，形成更大的竞争力反差。

二、我国中小企业人才流失原因的分析

1.中小企业缺乏良好的企业文化

大多数中小企业不注重企业文化的建设，员工缺乏共同的价值观念，对企业的认同感不强，往往造成个人的价值观念与企业理念的错位，这是中小企业难以吸引与留住人才的一个重要原因。

2.中小企业薪酬、福利待遇相对较差

物质利益是人们生存的基本条件和工作的基本动力，对大多数人来说，薪酬高是最有效的激励手段。很多企业花费很大的代价寻求人才、挖掘人才，这在客观上为优秀人才的流动提供了广阔空间。当人才的经济收入很低或者无法体现个人价值时，流失成为必然。

3.中小企业工作、生活环境有待改善

存在的问题主要有：无休止地加班，经常到深夜；工作环境不好；居住条件差，很多人住一个房间；伙食不好；文化生活匮乏等。

4.中小企业发展前景不明朗

由于本身的规模、资金等制约，目前我国大部分中小企业存在融资渠道不畅、管理不科学、技术创新能力弱、产业结构不合理、抗风险能力差等问题，这些因素制约了中小企业的发展，企业的发展前景很不

明朗。一旦企业不能经受市场的考验而被淘汰，企业的员工首当其冲成为牺牲品，降低薪金、裁员、失业会接踵而至。对于人才来说，不能不考虑这一关乎生存的因素。

5.舆论宣传导向的影响

近年来大学急剧扩招, 人才需求却没有同步扩大, 就业形势严峻, 以至于大学生存在毕业就是失业的开始的问题。在这种情况下, 学校、家长、朋友都向学生灌输骑驴找马的观念，在没有找到合适单位的情况下, 先找到一个落脚点, 边工作、边寻找理想的单位。中小企业往往成为这种跳板, 一些根本不想在中小企业工作的大学生, 先找中小企业做发工资的地方, 一有合适的单位马上远走高飞。也有一些学生将中小企业作为积累工作经历的跳板，以便二次就业。

6.缺乏有效的人才开发和培养机制

中小企业人才培养缺乏规划，缺少人才职业生涯设计的概念，使人才对在企业中的定位和发展感到茫然。特别是不注重人才的开发，不能为员工提供有发展潜力的空间，把培训看成是得不到回报的投入，使员工不能随着企业的发展而快速提升自己的能力。

三、中小企业人才流失的对策分析

1.加强“以人为本”的管理原则

“以人为本”就是必须尊重人的需求和愿望，尊重人才、强调人才的主体性，关心人才的自我实现，努力满足人才各方面的合理需求。当员工在本企业中得不到尊重，自己的需求、愿望已无法实现时，他们就会义无反顾地做出离开企业的选择，而贯彻“以人为本”的原则，就可以使他们相信留在本企业对他们是有利的。

贯彻“以人为本”的原则要求企业领导具有科 学的人才观，既要有识才的慧眼、选才的勇气、容才的胸怀、用才的艺术，还要在企业的生产经营中，发挥每个人的作用，让全体人员都来关心企业，参与决策，参与管理，把个人与企业融合起来，使人才得到企业的重视和心理的满足。通俗地说，“以人为本”的原则是一种 “留人先留心”的原则。

2.坚持依“法”管理的原则

人才流动是不可避免的，正常的、合理的流动应该予以保证。但

同时，企业又必须尽量防止骨干力量的流失，避免由此而造成技术失密、商业失密，给企业带来严重损害，同时还要尽量降低人才流失的各项成本。而既要保证合理的流 动，又要防止或降低企业的损失，这就需要贯彻依“法”管理的原则，用“法”来规范人才流动行为，以“法”来保证流动者与企业双方的利益，平衡双方的权利与义务政府制订相关的法律法规，对企业人才流动进行调控。政府的调控是指政府运用行政、经济、法律等手段对企业人才流动进行调控和管理。依靠法律的强制手段，使合理的人才流动得到有力的保障，使不合理的人才流动受到强制性的约束。以法律的形式把人才流动中的问题，如用人单位与员工的契约关系、人才流动的程序、企业商业利益的保障、人 才流动的正当利益保护等以法律条文的形式确定下来，这样才能够依靠法律的力量来促进人才流动的约束机制的建立与完善，保证人才资源的合理配置，并维护整个社会的生产和秩 序。企业制定合理的规章制度，对企业商业秘密流失进行控制。企业要制定合理的规章制度保护企业的商业机密不被泄漏。在激烈竞争的市场中，企业都有自己的商业机密，这是企业在市场竞争中取胜的法宝，必须加以保护。因此为了防止因为人员的流失导致的商业机密的泄漏，企业必须规定一个隔离期，即 根据该机密效益期长短，规定高层管理人员在流出企业前一段相应的时间内必须与该机密脱离接触，亦可依法对其流动趋向、从事岗位、流失后 的保密义务做出必要的限制。

3.采用多元化的薪酬体系

人才之所以离开企业，是因为在其自身发展的不同阶段上对企业产生了不满足感。比如说，新员工进入企业的首要目标是高薪，用来满足衣食住行上的基本需求，当物质上得到满足后，就会进一步发展到更高层面的需求。如果员工觉得需求不能得到满足时，就会选择离开。企业在人力资源管理中应当及时识别人才在不同阶段的需求或是满足不同层次人员的不同需求，施之以多元化的价值分配形式，如：工资和福利、年薪制或股票期权方案、利润分享制、晋升和发展机会，用经济的和非经济的薪酬来满足各级人才自身的生存、发展、完善需求，让员工在 自身发展的每一个阶段上都能寻找到新的空间和热情，为企业的长久发展贡献力量。

4.加强企业人才职业生涯的设计

中小企业在发挥员工的积极性的同时还要注意他们的长期性培养，不要只顾眼前利益而忽视了他们的长远发展。在知识经济模式中，企业人才具有对知识不断学习、更新，对新技术不断探索追求，以期促进自我完善的意识和自觉性。这种自愿“充电”的动力是自我发展欲望的自我暗示和激励的结果，知识型员工自我发展的欲望决非仅仅满足于对现有职务或现 有工作的胜任，其目标是为未来职业发展打下基础创造条件。所以，中小企业在人员较少的情况下，可以集中精力和资金为知识型员工制定一套切实可行的职业生涯 规划，职业生涯规划的主要内容是员工职务或职称的晋升机制、员工培训体系以及用人制度等。知识型员工的职业生涯规划可以为人才营造施展才华的空间和舞台，让更多的人想做事，让想做事的人能做更多的事，让做更多事人能够得到合理的回报，根据人才、职业的特点和规律，为人才的发展提供机遇和动力，使员工的发展 方向与企业的目标融合在一起，形成双赢的局面。

参考文献：