失地农民问题研究

失地农民问题研究（精选6篇）

篇1：失地农民问题研究

失地农民就业问题研究

张彦丽 王峰

（山东工商学院公共管理学院，山东烟台，264005；山东工商学院法学院，山东烟台，264005）

【摘 要】 随着城市化的加快，失地农民大量涌现。他们“种田无地，就业无岗，低保无份”，处于贫困的边缘。就业是解决失地农民问题的关键。本文分析了当前失地农民就业状况和影响失地农民就业的因素，为解决失地农民就业问题提出对策和建议。

【关键词】失地农民 城市化 就业 社会保障

Research on the Employment of Land-expropriated Farmers

Zhang YanliWang Feng

(School of public management, school of law, Shandong Business and Technical CollegeyantaiShandong ,264005)

Abstract: With the acceleration of urbanization, a large number of land-expropriated farmers are emerging.They are on the brink of poverty by no land, no jobs and no minimal security.The employment is the key to solve the problem of land-expropriated farmers.At first I analyze of the current employment status of land-expropriated farmers and factors of influencing their employment.Then I put forward several suggestions to promote the employment of land-expropriated farmers.Key words: land-expropriated farmers;urbanization;employment;social security.土地作为农民赖以生存的生产资料，实际上是农民从事农业生产这种职业的依托，是农民最基本的生活保障。失去土地，不仅意味着农民失去生活来源，而且意味着农民失去了其收入主要来源的职业。近年来，随着我国城市化进程的加快，农村土地被大量征用，催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。但由于我国征地制度不完善，补偿标准过低，加之社会保障体系建设滞后，致使农民在失去土地后，不得不游离于城市与农村之间，造成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的局面，成为城市化浪潮中一个庞大的弱势群体，严重影响我国的社会稳定和经济发展。目前征地时安置就业的仅有2.7%（参见表1）。而货币安置的补偿标准又过低。与此同时，绝大多数失地农民具有强烈的就业意愿。由数据显示，河北迁安、高碑店市的失地农户有80%以上反映就业困难，山西省有55.6%的失地农户迫切希望有就业机会。[1]可见，失业是失地农民普遍面临的最大问题。“民以食为本，以业为基”，因此就业是解决失地农民问题的最佳途径。

一、当前失地农民的就业状况

1、失地农民无业状况较为严重。据有关调查表明,全国不论是发达地区,还是欠发达地区,失地农民与其他群体相比较,其失业率都比较高。2003年国家统计局农调队对28个省、自治区、直辖市的调查显示：征地时安置就业的有2.7%；外出务工占24.8%；经营二、三产业的有27.3%；从事农业生产的有25.2%；赋闲在家的占20%。而这部分继续从事农业生产的农户的耕地已经由征地前的平均每人1.13亩减少到征地后的平均每人0.36亩（参见表2）。这人均0.36亩的耕地已经无法维持基本生活，他们实际处于隐性失业状态。可以说，赋闲在家或继续从事农业的45.2%的失地农民实际上也处于无业状态。

作者简介：张彦丽（1978－），女，黑龙江牡丹江人，山东工商学院公共管理学院教师，社会保障专业硕士，主要研究方向为社会保障学，E-mail：yanlizh6565@yahoo.com.cn。

2、失地农民就业不充分、就业渠道少、就业缺乏稳定性。

首先，失地农民的就业不充分现象比较普遍。不充分就业是指有就业愿望和能力的劳动年龄段男子和妇女不能充分得到有报酬的、自由选择的、生产性就业的就业水平。不充分就业不同于失业，不是完全失去工作岗位，而是劳动力利用在数量或质量上的不饱满，是劳动力资源利用不充分的表现。我国在1995年确定了不充分就业的统计定义：不充分就业是指非个人原因，在调查周内工作时间不到20小时，并愿意从事更多工作的人员。可以说赋闲在家的劳动力中的失地农民基本都符合这三个条件。浙江省统计局在2003年作的一项调查表明：土地被全部征用的农户，基本赋闲在家的富余劳动力比例更大，占调查户全部富余劳动力的68.5%。

其次，失地农民的就业渠道少、就业缺乏稳定性，就业转失业的比例过高。经分析，失地农民的就业渠道较少，大致可以划分以下两类：一是通过“招工安置”或“自谋职业”在本地企业务工，开店经商或在当地从事个体经营。这种工作表面上看似稳定，但是一方面这类具有自主创业、自谋职业的勇气、技能与资金支持的失地农民数量比较少；另一方面，这些农民有的会随着企业转制、技术进步以及企业用工制度的市场化，由于自身缺乏知识技能而面临下岗与失业；二是外出做建筑工人、跑运输、搞装修、干零活、摆地摊、装卸等短期的临时性的工作。这类工作是大部分失地农民选择的就业方式，但是很显然这种方式很容易由于受季节性或者市场需求等因素的影响，使其就业不充分或者直接造成失业。据四川省劳动和社会保障厅的调查，在全省历年征地已得到就业安置的42.94万人中，到2003年底处于失业状态的人数为24.46万人，占征地时已得到就业安置人数的56.96%。另据浙江省人民政府研究室课题组统计，杭州市江干区历年征用土地招工安置4916人（只占应招工安置人员的72.67%），目前已有80%下

[2]岗回村。失地农民的回流，一定程度上影响了当地的社会稳定。

3、失地农民就业责任分担不合理。

在占地与解决就业的相互关系上，内在要求是谁占用土地谁就应承担对失去土地的农民的就业问题。而现在占用土地的情况是既有国家占地，也有地方占地；既有本村建设占地，也有外来企业占地。农民为支援国家和地方建设，为外来企业的发展失去了土地，却没有一方承担农民就业问题的责任。各级政府的忽视、外来企业的漠视，土地被征用之后留给地方的是大批就业无门的农民和由此引发的上访事件，这也是在征地谈判过程中未能重视对即将失去土地的农民今后就业问题的结果之一。

4、失地农民的收入水平普遍下降。

2003年国家统计局农调队对28个省、自治区、直辖市的调查显示：接受调查的农户的年人均纯收入在耕地被占用前平均为2765元，耕地被占用后为2739元。虽然下降的比例仅为1%。但是，其中年人均纯收入下降的农户占到总数的46%之多。[3]可见，失去土地使接近五成的农户的家庭收入受到影响。而且大部分农户随着城市化搬进楼房之后，水费、电费、卫生费、物业费、燃气费、取暖费、有线电视费、电话费等固定支出接踵而来。加之，土地被征用前农民家庭食品消费如粮、菜主要依靠自己种植，而现在需要从市场购入，这样一来食品消费的增加也导致了失地农民的固定消费支出。尤其对于征地后收入降低的农民，消费支出的增加可谓是“雪上加霜”。

5、失地农民对目前的收入水平和生活状况的满意度较低，尤其不满就业安置工作。

造成目前失地农民对目前的收入水平和生活状况普遍不满的原因有很多：我国土地制度改革滞后、现行征地制度存在缺陷、征地过程存在暗箱操作和违规行为、补偿标准低、补偿不到位、补偿费用分配机制不规范，以及征地后安置工作不到位、社会保障体系建设滞后等。而不满意农民主要是找不到工作、年龄较大和收入减少的那部分。这些表面上看是农民失地后收入减少以及对年老后的生活产生后顾之忧。然而隐藏在其背后的深层次原因是失地农民的就业问题没有解决。农民失去集就业、养老、最低生活保障为一体的生产资料——土地后，却不能和城市人一样获得就业机会（农业与非农业户口的区别），没有就业就没有稳定的收入支撑他们未来的生活，极易使他们陷入贫困。

二、影响失地农民就业的因素分析

1、土地征用过程过快过急。

随着我国改革开放的深入，交通、能源等各种基础设施建设全面铺开与完善，以及工业化、城市化进程的加速，农村土地被大量征用。由于每次征地过程都可谓“时间紧、任务重、涉及人数多、拆迁面积大”，从而造成土地征用过程过快过急，失地农民的就业安置问题被忽视。同时征地拆迁的仓促进行也使失地农民即没有思想准备，也没有再就业的知识技能与资金的储备，从而无法应对突如其来的就业压力，由此频频引发大批农民失业和征地拆迁矛盾与纠纷。征地拆迁速度过快造成大量失地农民一时无法就业，他们在同一时间囤积在同一区域内的劳动力市场。这样即干扰了劳动力市场的有序运转，也增加了就业的难度。致使有些地区甚至两到三年内也无法消化这些滞留多年的待业失地农民。这种情况在大中城市的城乡结合部和人多地少的较发达地区尤为突出。以北京市为例，位于北京市三环路与四环路内外的第一道绿化隔离带，启动于2000年，2003年基本建成，绿化总面积102.3平方公里，涉及6个区，26个乡镇，91个行政村，339个自然村和3个农场，总人口88.5万。这项工程涉及的征地范围之大，人数之多，时间之短，前所未有。据统计，目前丰台区共有1.8万农村富余劳动力，其中10404人是因为绿化隔离带建设造成的。截止到2003年上半年，朝阳区绿化隔离带地区80个村仅因绿化就导致13191人失业。

[4]

2、现行征地安置方式单一，法定安置途径存在缺陷。

现行《土地法实施条例》规定主要通过三种途径实施对被征用土地农民的安置：用地单位的就业安置、农村集体经济组织的就业安置和发放安置补助费给失地农民自谋职业的货币安置。从目前实际情况看，这三种安置方式都存在缺陷和问题。

第一种是传统的“以土地换就业” 的安置方式。即由用地单位一方负责吸纳失地农民就业。然而随着我国市场化改革深入，劳动用工制度也已完全市场化，传统模式下被安置就业的失地农民往往会由于年龄偏大或缺乏技能而在企业转制过程中面临下岗和失业，从而造成就业不稳定或隐性失业状态。

第二种是由失地农民所在乡村集体负责安置就业的方式。即把征地款付给当地乡村组织，让其妥善安置失地农民。他们往往通过兴办各种经济实体吸纳失地农民就业。但是由于农村集体所有制企业产权不明晰，监督机制不健全，管理和技术人才缺乏，融资困难，信息不畅，从而在市场竞争中败多胜少，导致大批失地农民就业转失业比例高。

第三种方式是给予失地农民一次性货币补偿，这也是目前被采取的最多的征地安置补偿方式。以福州市2000年安置征地农民为例，货币化安置比例高达82%。根据四川省劳动和社会保障厅的统计，1999

[5]年至今，全省因征地农转非427395人，采取货币安置自谋职业的311955人，比例高达72.99%。上述两

种就业安置方式操作耗时久难度大，所以操作简单的一次性货币补偿方式受到了政府各级机构和用地企业的青睐。但是对失地农民采取货币化安置，只能解决他们的近忧，却难以化解远虑，尤其是对于就业难度大，养老和医疗风险迫在眉睫的大龄失地农民而言。更何况，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中可能因他们只注重眼前利益或使用不当而坐吃山空。重庆市农调队的问卷调查表明，超过半数的失地农民将领到的土地安置补偿费用来补贴家庭日常生活开支，而真正将这笔钱用来发展和投资从事个体

经营的只占一成。

目前我国征地补偿费的计算标准，是依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：一是土地补偿费，标准为该耕地征用前3年平均产值的6—10倍；二是安置补助费，为该耕地年产值的4—6倍；三是被征用土地上附着物和青苗的补偿费。然而进一步剖析发现，我国现行征地补偿费的计算标准也有待商榷。

首先，这种计算方法没有考虑土地被征用后，由于使用用途的不同，会产生不同的增值价值。特别是当土地被用于房地产、商业、旅游、娱乐以及生产企业等经营性建设项目，土地附加值的飙升带给用地单位巨大的收益。有资料显示集体土地经过行政划拨和市场批租所产生的价值增值中，被征地收益方地方政府占有20-30%，开发商占有40-50%，村级组织占有25-30%，而分配到个人的补偿金仅占5%-10%。

[6]而失去这些土地的农民不但得不到这部分增值收益，就连货币补偿的部分在实际发放过程中，也要受到各级政府巧立名目提留发展基金或收取各种税费等的层层盘剥，最后发放到农民手中的已寥寥无几。

其次，目前的补偿标准偏低。据有关资料显示，在西部地区的一些城市根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果将1.8万元全额缴费让农民进入社保，按失地农民

平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活

[7]保障费180元和城市中档养老金500元的水平。可见，现行征地补偿标准确实偏低。

3、失地农民择业观念落后、就业技能缺乏，就业培训跟不上，造成就业竞争力弱。

受传统思想影响，失地农民择业观念落后，尤其年龄较大者对土地有着血浓于水般的深厚感情。长期从事农业生产，使他们养成了保守、安于现状、不思进取的观念，不愿意离开赖以生存的土地，不愿意改变过去的生活方式。因而不能适应征地后的诸多变化，不能面向市场主动出击。即使就业，也不愿意远离家乡，到陌生或者艰苦的地方创业，造成在就业竞争中的失利。

此外，失地农民文化水平低、技能缺乏，培训跟不上以及地理条件和信息沟通等多种因素的限制，使其在就业竞争中处于弱势地位。目前在我国4.8亿农村劳动力中，小学及以下文化程度占37.3%，初中文化程度占50.2%，高中文化程度占9.7%，中专文化程度占2.1%，大专及以上文化程度占0.6%。1约4.2亿近九成农村劳动力只具有初中及以下文化程度，加之目前我国尚缺乏对农民的系统的职业技能培训，造成就业培训跟不上。不仅制约了我国农业科研成果的有效转化和技术的快速推广，也影响着农村富余劳动力向城镇和二三产业转移就业的进程。而且高中及以上文化程度的6000万农民中却大部分是30岁以上的人，其中相当一部分又由于年龄较大、身体不好，缺乏相应的就业技能，受到用人单位的歧视而很难找到工作。

4、城镇吸纳富余劳动力的能力有限。

近年来，随着经济体制转型时期，国有企业改革和高校的不断扩招，下岗失业人员和高校毕业生激增以及新增劳动力、复员转业军人的安置给我国就业带来沉重压力。就业已经成为各级政府面临的严峻挑战和亟待解决的主要难题。与此同时随着我国城市化进程的加快，大批失地农民涌入城镇，这给原本已经形势严峻的我国城镇劳动力市场带来巨大的压力。有资料显示，近十年我国已产生失地农民近3400

[8]万人，而且每年还将以260万人的速度保持增长。

保持经济平稳较快发展，防止经济出现大的起落，是2006年政府工作的重点任务。将“城镇新增就业900万人，城镇登记失业率控制在4.6%”是2006年经济社会发展主要预期目标之一。控制经济总量，提高经济质量，国家的诸多的经济政策在促进就业的同时，也在制约着城镇吸纳富余劳动力的能力，从而影响失地农民在城镇的再就业。

三、解决失地农民就业问题的对策和建议

失地农民的就业问题源于现行征地制度的缺陷、征地安置工作不到位、社会保障建设滞后以及失地农民自身就业技能缺乏和择业观念落后。因此，解决失地农民就业问题的关键还要从完善现行土地征用制度着手。然后结合征地制度的改革、补偿安置工作的完善以及社会保障体系的建设，在城市化快速发展的同时，采取各种措施全方位地促进失地农民就业。

首先，应改革土地征用制度，保障失地农民权益不流失。

第一，政府应提前做好土地使用规划，加强征地的行政审批工作，合理有效利用土地资源。根据城市发展的需要，将未来5到10年内待开发的土地资源进行分类，然后综合考虑未来使用用途做出规划，提高土地的利用价值。同时将土地使用规划公之于众，使农民对自己未来的失地状态有个准确地预知和准备。不至于造成因征地过程过快过急使农民仓促进失业的尴尬境地。并且在征地审批工作中应充分考虑征地项目是否符合国家产业政策、是否与经济持续发展和两个率先的要求相符合，防止耕地被不合理开发。

第二，应建立农业用地综合估价体系。综合考虑被征用土地的自然条件、区位条件、周边环境等因素，将这些指标量化后对农用地进行分等定级。然后根据农用地等级，制定具有可操作性的农地价格评估体系。这样可以避免土地的低价出让以及因此带来的不良竞争和国家与集体的经济损失。

第三，适当提高土地补偿标准，建立土地补偿标准增长机制。以农地估价结果为基础，以被征用前土地的地上作物价值和周边房地产市场价格为参照，科学合理地确定补偿标准。并根据国民经济与物价指数的增长状况，适时提高补偿标准，保证失地农民的生活水平不下降。

第四，探索多种安置方式的同时，将就业安置作为重点，保障农民失地后获得相应的就业机会。除1 农业部副部长张宝文2005年11月15日在中央农业广播电视学校主办的以“培养新农民，服务新农村”为主题的“农民教育创新与发展论坛”上的发言。

一次性货币补偿外，各地积极探索“就业安置”、“留地安置”以及“基本生活保障”和“社会保障”等多种安置方式与配套措施。各种方式在保障农民权益方面都有各自独特的作用。这里需要强调的是就业安置。为保证农民失地不失业，各地政府应将农民的就业安置作为征地安置工作的首要任务来抓。在土地出让、招商引资时，将就业安置作为征地的前提条件。本着“谁征地谁安置，谁开发谁负责”的原则，与征地单位签订提供一定数量或比例就业岗位的协议，吸纳适龄失地农民就业。除此之外，城市化后形成的新社区，社区服务业就业空间大，可招纳失地农民作为保洁工、保安员等参与社区服务与管理。

第五，公开征地过程，建立群众监督机制，提高征地补偿安置工作的透明度，乡、镇、村必须对征地补偿安置费的收支、使用情况实行村务公开，使被征地农民具有知情权、参与权和监督权，确保征地的各项费用按时全额到位发放。政府有关部门应对补偿安置过程实施全程监督，真正做到事前防范、事中监督与事后查处结合。同时，应加大执法力度，坚决查处各类违法违纪行为，确保各项征地制度落到实处。

其次，加强文化教育与职业技能培训，转变其就业观念，提高失地农民自身就业能力。培训要坚持“面向市场、突出重点、因人而异、提高质量”的方针,推动“市场引导就业、培训促进就业”机制的形成。在组织培训过程中,应注意以下几个方面：一是开展有针对性的培训。通过了解企业人才需求状况，制定培训方案，确定培训内容，提高劳动力供求的匹配度。有益的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目，例如江浙等地开展的对失地农民实行“菜单式”和“计单式”培训；以竞争定培训机构，例如对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制；以补贴促参与，例如对参加就业技能培训的失地农民，政府给予一定的财政支持。二是开展多层次的培训。结合失地农民的年龄、文化水平、性别、求职意愿等不同特点，侧重于文化知识、农科知识、经营知识、职业技能以及创业培训等不同方面的培训，更好地为失地农民的就业服务。同时，开展教育与宣传，帮助失地农民树立自强、自立意识，增强就业信心，转变择业观念，改变被动的就业态度为主动出击参与市场竞争，寻找就业岗位的积极的就业态度。

再次，建立和完善就业服务体系。将失地农民纳入城镇就业管理服务范围，按照城市下岗职工再就业优惠政策，通过税收减免政策和个人自主创业信贷政策，提供就业扶持，促进其就业。基层政府和村级组织要充分发挥职能，建立失地农民档案，定期组织适龄失地农民到劳务市场进场交流，或及时掌握用工需求，引导企业优先录用失地农民。同时，加强与各类职业中介组织的联系，拓宽分流安置渠道。有条件的地方，要建立就业管理服务组织，为失地农民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。

最后，探索建立失地农民基本生活保障，并逐步将失地农民纳入城镇社会保障体系。借鉴南京等地的成功经验，提留部分土地出让金，由政府主导，财政兜底，建立失地农民基本生活保障。由失地农民根据自身要求和经济状况选择具体的参保档次。在充分考虑失地农民未来养老和生活问题的同时，针对各个年龄段人员目前生活、就业等状况，给予不同生活补助费，为失地农民提供稳定的基本生活保障。同时，还要不失时机地逐步将失地农民纳入城镇社会保障体系。

参考文献：

[1] 国家统计局农调队：中国农村经济调研报告—2004[M].中国统计出版社.2004,79-81.[2] 游 钧：2005年中国就业报告—统筹城乡就业[M].中国劳动社会保障出版社.2006.63-75.[3] 同[1].[4] 同[2].[5] 同[2].[6]中国社科院“社会形势分析与预测”课题组.构建和谐社会:科学发展观指导下的中国——2004～2005年中国社会形势分析与预测[J], 管理世界，2005（1）：17-25.[7]张亚 郑予捷 潘渝棱,失地农民就业问题探讨[J],南方农村.2005（3）：10－13.[8]杜 伟.失地农民基本生活保障制度的完善[J].财经科学.2004（02）：91-94.张彦丽 工作单位：山东工商学院公共管理学院；通信地址：山东工商学院公共管理学院264005。

联系电话：***、***； yanlizh6565@yahoo.com.cn

篇2：失地农民问题研究

摘要：随着经济的发展和城市建设的需要，大量土地被征用，必然导致大规模失地农民以及相应问题的产生，因此针对失地农民的社会保障制度的建立刻不容缓。本文分析了现阶段失地农民存在的问题，论述了建立和完善失地农民社会保障制度的重要性和必然性，并提出了解决问题的基本思路。

关键词：城市化；失地农民；社会保障；对策

随着城镇化的发展，必然大规模征用农民的土地，使越来越多的农民正在或即将失去土地。如果征用土地与农民市民化同步发展，农民在失去土地的同时能及时被纳入城镇体系，享有市民的各种权利，失地农民就不会形成一个严重的社会问题。但实际情况却不是如此，在城市化进程中农民失去土地的同时，却成为一个介于农民和市民之间的特殊群体--“三无”人员（上班无岗、种田无地、低保无份）。失地农民问题已成为我国城市进程化进程中令社会各界都十分关注的一个问题，因此研究解决失地农民的社会保障问题成为推进城镇化过程中一项紧迫任务。

一、失地农民社会保障中存在的问题

1.安置方式单一，征地补偿偏低，政府“低征高卖”，农民享受不到土地增值带来的好处。土地巨额差价刺激政府官员寻租，滋生腐败。我国实行征地补偿办法，补偿费虽然在每个地区存在一些差异，但从整体看，现金形式的补偿标准仅在每亩1.5-3万元之间。我国现行的土地管理法规定：征地补偿由三部分组成：一是土地补偿费，按每亩土地前3年农业的平均产值的6-10倍来计算；二是青苗及其他地上附着物补偿费，按成本或市价补偿；三是对劳动力安置补偿费，按每亩土地前3年农业的平均产值的4-6倍来计算。在实践中，按法定标准算出来的补偿标准太低，不能解决失地农民的长远生计。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，出现了低征高卖现象，而农村的土地所有者并没有分享到土地出让后的增值。

2.征地补偿金分配被层层截留，村级留用管理不规范。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用收益权，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配。但有些县乡政府也参与补偿收益的分配，使得

农民获得的补偿收益减少。留村的补偿费用份额较大，但缺乏严格的监督管理机

制，使一些村干部任意霍霍，不当的使用和管理使得农民的所得进一步减少。据

国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。

3.失地农民的生活保障问题比较突出。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，只要从事一些技术要求低的体力劳动。随着经济的发展，劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技能型逐

步转变，低素质的失地农民就业难度大。同时，由于政府的社会保障制度和就业

制度的短缺，导致不少农民失业失地。失地农民的养老、医疗等社会保障问题得

不到妥善解决，生存风险极大。

4.部分失地农民丧失了基本的“国民”待遇。大量农民失地失业，使其成为

典型的弱势群体，丧失了基本的“国民”待遇。一是他们失去了土地，不再是原

来意义上的农民，没了土地这个基本的生活保障；二是失地农民并未成为真正的城镇居民，因为他们失地后没有稳定的工作，也没有被纳入城镇社会保障范畴，尤其是我国二元体制的存在，不能与城镇居民一视同仁。

二、构建失地农民保障制度的必要性

1.有利于减少征地矛盾和纠纷，促进各项政策落实。近年来，由征地引发的矛盾和冲突不断出现，很多失地农民的合法权益得不到保护，进而导致失地农民

与政府、开发商之间矛盾加深，纠纷不断，形成社会不安定因素。因此，建立失

地农民保险制度，切实维护失地农民的合法权益，在征地过程中做到公平、公正、公开，减少矛盾就封的产生，促进政府各项政策的落实。

2.为失地农民建立社会保障，是实现城乡社会保障一体化的突破口。长期以

来，由于我国城乡二元分割的现实状况，农民一直未被纳入社会保险制之中，客

观上造成城乡社会保障制度发展的不均衡。按照统筹城乡经济发展、推进城乡一

体化的总体要求，建立失地农民社会保障制度，为失地农民提供不同的制度安排，将失地农民逐步平稳的吸纳入社会保障体系，消除城乡人员两种身份制度的差

别，使失地农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的社会保障待遇，促

进城乡一体化的进程。

3.建立和完善失地农民社会保障制度是城乡协调发展、构建社会主义和谐社

会的必然要求。在“三农”问题已经成为制约我国经济社会发展的根本问题，成为政府各项工作的重中之重，建立和完善失地农民的社会保障制度有助于缩小城

乡差别，促进城乡协调发展，维护社会稳定，实现社会和谐。

三、针对失地农民社会保障制度中存在问题的解决对策

随着经济的发展，农村走向城镇化是必然趋势，但在这个过程中，决不能牺

牲农民的利益，必须给他们基本的社会保障，使其也能享受到发展带来的成果和

利益。因此，针对失地农民社保制度中存在的一些问题，提出以下几个解决对策。

1.改进补偿方式，加强社会保障基金管理制度。为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理的补偿标准，以

市场的价值为基础，按市场经济规律进行补偿。社会保障基金是建立社会保障制

度的关键和核心，其资金主要来源于所征用土地的补偿费用，可由政府、集体和

个人三番反共同出资来承担该基金的筹集。同时，由国家劳动部门设立专门的社

会保障基金账户。

2.改革土地征用制度，切实维护失地农民的合法权益。按照现行的土地征用

制度，农用土地再转为城市建设用地前必须先征为国有，具有强制性和垄断性。

政府通常以很低的土地补偿费将集体土地变成国有土地，在以市场价格将土地转

让出去，从中获取丰厚的经济利益，而失地农民却不能享受到利益分配，使农民的权益受到严重损坏。因此，必须改革现行的土地征用制度，维护农民在土地征

用过程中的合法权益，应该坚持征地收益分配向农民倾斜的原则，让失地农民拿

大头，政府的中头，集体拿小头，这样不仅可以有效的解决征地产生的矛盾，保

护农民的利益，而且可以和谐干群关系，为建立失地农民社会保障制度奠定良好的基础。

3.促进失地农民再就业，增强其养老保障能力。重新就业是改善失地农民家

庭经济状况的根本途径。然而，在以技术知识为重的今天，失地农民由于文化水

平低，缺乏在城市谋生的技能，且他们市场意识浅薄，缺乏资金积累。在促进失

地农民在就业的过程中，当地政府应为失地农民提供受教育和培训机会，一个有

效的措施就是建立再就业培训基金。

4.分层次、分重点建立失地农民社会保障制度。现阶段，失地农民的社会保

障制度建设可以先从失地农民最低生活保障制度、基本养老和基本医疗社会保险

制度建设入手，待经济发展到一定程度后再发展完善社会保障体系中社会救济、社会保险和社会福利等其他内容，为失地农民提供适度的社会保障替代模式，充

分发挥社会保障在经济发展和社会稳定方面的“稳定器”、“安全网”作用，对解

决失地农民问题具有重要现实意义。

参考文献：

[1]李一平.失地农民基本生活保障制度：浙江的证据[J].改革，2005，（5）.[2]王敏，杨宇霞.城镇化进程中失地农民养老保障问题研究.重庆社会科学.2006

篇3：失地农民权益保障问题研究

我国作为农业大国, 在农业文明向工业文明过渡的过程中, “三农”问题的产生是不可回避的。近几年政府出台的“一号文件”都将保障农民权益作为工作重点, 由此可见“三农”问题举足轻重。

随着我国城镇化进程的不断推进, 城镇化所需的建设用地与农业用地的数量矛盾日益凸显, 并且越来越激烈。土地资源的稀缺性引发了城镇化过程的瓶颈制约。有限的土地与近乎无限的需求, 必然会使一部分人失去土地, 而不完善的征地制度则最终导致处于弱势地位的农民群体的利益受损。尽管国家不断出台一系列政策措施, 2014年以来国家更是连续颁布许多新政策, 如:进一步深化土地确权问题、保障农民土地承包经营权、完善土地流转程序、推进土地有序流转、进行失地补偿试点改革, 但农民的权益却仍然不断受到损害。如果城镇化进程中农民权益受损问题不能有效解决, 将给我国的城镇化过程带来巨大的阻力, 甚至引发社会动荡。

国内外许多专家和学者对失地农民权益保障问题开展了深入研究, 政府也制定了相关的法律与政策来保障失地农民的权益。庞文 (2012) 认为政府应该通过制度设计、执政理念转变, 完善对失地农民的利益补偿、就业安置与社会保障, 全方位保护失地农民的权益;李静 (2014) 通过对我国失地农民权益保障现状进行梳理和对比, 提出了改革土地权益补偿制度、完善社会权益保障政策、推进就业促进机制改革等具体对策;朱靓等 (2014) 提出应加大土地监管力度, 以合理补偿为原则提高征地拆迁的透明度, 建立完善政府主导型社会保障制度;2014年中央“一号文件”提出了引导和规范农村集体经营性建设用地入市, 加快推进征地制度改革一系列措施。

以上研究, 多侧重于简单地提高征地补偿标准、推进就业安置, 始终未触及失地农民权益受损之根本, 也并未从土地征收制度、后续保障措施等方面进行全方位、多层次的对策探讨;即使有的学者提及到了制度设计问题, 也没能提出具体有效的实施方案。

本文拟通过对现有的失地农民权益保障问题研究的分析, 结合国家最新的相关政策措施, 联系我国城市化进程实际, 从土地产权、土地征收制度、后续保障措施等方面, 探索长足有效的办法来维护失地农民权益。以期促进社会的稳定与发展, 为我国的现代化建设提供帮助。

2 失地农民权益受损分析

2.1 失地农民形成的原因

我国是一个农业大国, 城乡二元结构体制突出。随着我国的城镇化建设不断推进, 非农建设需要占用大量的土地, 国家征收农民土地, 从而导致了农民完全或者部分失去农业用地份额, 造成了失地农民的存在。

国家每年批准的建设用地面积不断增长, 从2008年的39.8万hm2到2014年的61万hm2;同时国家建设用地占用农用地的数量基本呈现上升趋势, 从2008年的24.3万hm2到2014年的39.84万hm2。伴随我国现代化进程的继续推进, 国家建设占用农用地的需求将继续扩大, 我国的失地农民数量将持续增长, 据预测到2020年我国的失地农民数量将超过1亿人, 失地农民权益保障问题的解决已经迫在眉睫。

2.2 失地农民权益受损原因

除兼业农民外的大多数农民, 失去土地后最直接的后果就是失去经济来源。土地是农民赖以生存的基础, 农民失去土地后, 如果没有新的经济来源, 其生活水平将处于下降趋势。

我国现有的土地征收制度用行政手段代替市场规律, 造成了政府随意扩大征收范围, 更改土地用途的现象, 并且由于信息的不对称, 导致农民丧失了征地前的知情权和咨询权, 征地中的参与权和话语权, 已及征地后的受益权和监督权。农民即使不愿意自身的土地被征用, 往往也没有拒绝的权利, 加之征地过程是不可逆的, 所以农民失地是没有回头路可走的。失地后的农民不仅要面临生活环境和自身身份的转变, 还要面临生活成本增加、生活方式及职业改变等一系列的问题, 给失地农民造成了巨大的心理压力及生存压力。

我国现有的征地补偿措施多以一次性的征地补偿为主, 很少考虑到农民的长期发展需要。土地资源给农民带来的收益是长期性的, 而一次性的征地补偿则只能在短期内满足农民的生存需要。由于农民缺乏理财知识, 获得补偿款后无法保值增值, 同时又失去固定的经济收入, 长久来看, 失地农民权益仍然备受威胁。并且由于征地补偿实施过程中存在诸多漏洞:土地产权界定不明晰、征地补偿分配机制不完善、失地农民社会保障制度不完善、缺乏相应的问责机制、政府截留比例过高等原因, 致使农民得不到应有的征地补偿, 进一步损害了失地农民的权益。

再者, 随着社会的快速发展, 原有的征地补偿标准已经不能提高农民生活水平, 甚至不能维持失地农民征地前的生活水平, 更难以取代近年来不断增强的土地保障功能。导致失地农民的生存状况越加艰难。

3 失地农民生存现状

3.1 失地农民权益保障现状

现阶段, 我国最常使用的失地农民补偿机制为货币补偿模式, 这种模式能在较短的时间内取得农民的认同, 并且由于统一的征地补偿标准, 操作较为简便, 具有一定的优越性。但是一次性的征地补偿款往往只能解决农民的短期生活需要, 不利于失地农民长期稳定的发展需要。使用频率次之的是住房安置模式, 这一模式解决了失地农民的长久居住需要, 却仍不可避免地造成了生活成本增加、住房质量下降等弊端。部分经济发达地区建立了失地农民社会保险制度, 但仍存在个人缴费比例过高、保障水平过低、宣传不到位、养老金不能足额准时发放等问题, 导致许多失地农民不愿意或者无法参加养老保险。近年来, 我国采取了许多新措施来保障失地农民的权益, 并且在各省市积极推进试点工作, 诸如:

3.1.1 土地换社保。

2007年四川省成都市温江区率先提出的“双放弃换社保”设想, 即自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农民, 可在城区集中安排居住, 并享受与城镇职工同等的社保待遇。随后, 重庆、陕西、浙江等省 (直辖市) 也先后实行了“土地换社保”的政策。然而“土地换社保”的政策却制造出了新的不公平, 导致农民失去享有地方政府拖欠农民的公共服务和公共品债务的权利。

3.1.2 失地农民就业安置。

海南省三亚市、安徽省阜阳市、陕西省泾阳县等全国多个省市不断推进失地农民就业安置措施。三亚市免费对失地农民进行培训, 充分利用资源条件和区位优势, 引导和带动失地农民就近就业和自主创业, 培育农村可持续地发展产业;阜阳市开展失地农民就业项目, 政府、企业与失地农民共同合作开发土地, 并且在开发之初就将相关后续的产业链设计出来, 使土地变成一种能够继续向外延伸的财富, 农民能共享这一财富, 做到了就业的可持续性。然而此种方法却严重受到地区经济发展状况的制约, 对于经济不发达的地区是不具有现实意义。

3.1.3 推进农村社区股份制改革。

农村社区股份合作制, 是指以农民小组为单位, 把社区型合作经济组织的集体经营性资产全部或部分折成股份, 量化到每个成员, 并参照股份制和合作制的治理结构进行管理、分配的一种制度。目前我国江苏省丹阳市、江苏省通州市、浙江省温州市已经进行过农村社区股份制改革, 取得了一定成果, 然而目前这项改革由于基层认识不够、存在畏难情绪, 推进力度还不大。

我国一些省市也发生过因失地农民权益保障不当引起的不良事件, 如:2012年6月4日江西省吉安县敦厚村民跪求政府公告200hm2农田征收实况;2013年浙江多起民告官案件涉及土地征用、房屋征收等问题。并且由于不同地区的经济、社会差异, 地方财政支持力度和能力不同, 许多试点措施难以向全国推广, 加之我国现有的土地制度不完善、土地产权界定不明晰、土地管理法也没有得到有效的实施, 更是给失地农民权益保障工作带来了不小的阻力。总的来说, 我国的失地农民权益保障机制仍然不够完善, 仍然缺乏长足有效的保障措施。

3.2 失地农民生活现状

除部分兼业农民外, 农民土地被征用后, 失去直接经济来源, 固定收入减少, 生活成本增加, 最终导致农民生活质量不断下降。家庭一旦遭遇经济危机, 生活就将变得十分艰难。现有的征地补偿机制无法取代土地给予农民持久的生活保障, 大笔的征地补偿款给失地农民带来的可观收入只是短期的, 由于缺乏专业理财知识, 许多失地农民无法正确管理与运用征地补偿款, 最终导致挥霍无度或坐吃山空等消极结果。失地农民的长远生计缺乏保障。

不完善的社会保障机制和单薄的维权意识, 进一步恶化了失地农民的生活状况。政府征用农民土地后, 农民从身份上转化为市民, 失去了土地的保障, 又常常无法享受到与市民相同的社会保障待遇。特别是欠发达地区, 地方政府没有充足的财政盈余来为失地农民提供社会保障, 致使失地农民无法享受到其合法权益。加之农民知识观念相对落后, 缺乏维护自身合法权益的意识, 更是加剧了失地农民权益受损情况, 导致失地农民的生存状况受到严重威胁。

社会就业压力日趋沉重, 面对激烈的求职竞争和不断涌现的高素质人才, 失地农民缺乏竞争力。大多数失地农民土地被征用前是纯农业户, 基本完全依靠土地为生。他们文化素质较低、生产技能缺乏、思想观念落后、就业意识不足, 面对当今社会激烈的岗位竞争没有明显的竞争优势, 难以在城市中找到合适的工作。对许多纯农业户来说, 失地也就意味着失业。问卷星网站的调研数据显示政府征地过程中通过征地安置再就业的失地农民比例仅占2.7%;以外出务工为再就业途径的失地农民占比达32%;找到相对优渥的二三产业岗位的失地农民只占13.1%;而继续从事务农工作失地农民占比25.2%;难以找到工作从而赋闲在家的失地农民比例高达27%。数据表明我国失地农民再就业状况确实十分艰难, 失地农民稳定经济来源没有得到有效保障。

4 结论及政策建议

4.1 结论

农民在社会群体中处于相对弱势地位, 在征地过程中, 农民的权益最容易受到损害。加之我国现有的土地产权界定不清晰、征地补偿机制不完善、征地补偿标准不合理、征地程序不规范、相关组织机构执行不到位, 导致失地农民的合法权益无法得到有效的保护。虽然近年来党和政府不断采取相应措施, 颁布相应政策来维护失地农民权益, 这些政策措施也确实略有成效, 但是在保障失地农民权益这一问题上却仍然存在诸多困难, 需要进一步解决。事实上, 要想从根本上保障失地农民的权益, 仍需继续探询一条具有可实施性、有效性强并且可持续发展的道路。

4.2 政策建议

4.2.1 加速土地确权工作。

历史遗留的土地确权问题严重影响农民权益, 农民的土地产权无法得到认可, 失地补偿就更无从谈起。我国《民法通则》规定:集体所有的土地属于村农民集体所有。既不是个人所有权基础上的共有, 也不是股份制基础上的法人所有, 集体所有制造成了土地产权的主体虚化, 这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”, 根本无法维护土地所有者的权利。

土地产权界定不明晰, 使农民土地极易被非法侵占, 农民的合法权益无法得到国家的认可和保障。要想保障失地农民权益, 国家首先应着力于加速土地确权, 准确测量, 登记到户, 建立专门的数据库存档;同时国家应该建立健全土地流转相关规定。只有明确土地使用者和所有者的权利和义务, 明确农民的土地产权, 规范土地流转程序, 才能确保稳定、有序地推进失地农民权益保障各项工作。

4.2.2 完善土地征收制度。

我国现有的土地征收制度具有强制性、目的性、权属转移性等特点, 常常牺牲了失地农民的利益。再者随着经济社会进一步发展, 现有的土地补偿标准或已不能保障失地农民的生存权益。在财政允许的前提下, 政府应该适当提高征地补偿标准, 可以根据不同地区的经济发展状况, 制定相应的征地补偿标准:具体执行可以将征地补偿标准与各个地区相应期间内的GDP挂钩, 落实到以省或市为单位, 建立区域内统一的征地补偿标准。具备条件的省份甚至可以采用完全补偿标准, 建立起城乡统一的土地流转市场, 形成公平合理的土地市场价格, 让市场规律来进行土地资源的配置。同时, 对于公益用地和商业用地应该建立不同的补偿标准, 商业用地补偿应高于公益用地。

国家还应制定完善的土地征收法律法规。完善的土地征收法可以制约征地主体的权利和义务, 从而避免征地过程出现权责滥用现象;完善的监督机制和问责机制可以一定程度避免征地过程中的黑色利益链条。因此国家有必要制定完善土地征收法律, 使土地征收过程在法律框架内有序进行, 以相应的监督机制来制约征地过程中的不合理现象;以问责机制和惩处机制来约束征地过程中相关人员的行为, 确保征地过程中的不利后果可以找到相关责任人来承担。完善的土地征收法律法规可以维护征地双方的合法权益, 尤其是处于弱势地位的失地农民权益。

4.2.3 加强后续保障力度。

要想从根本上保障失地农民的权益, 就必须建立起完善后续保障制度。由于失地农民在知识和技能上存在不足, 导致失地农民再就业十分困难, 长远生活无法得到保障。国家应该加强对失地农民的技能培训, 努力提高失地农民的文化水平、知识技能、综合素质;为其提供工作岗位, 积累工作技能;甚至引导其自主创业。政府应加大对失地农民职业培训的投入。各级财政可以定期拨款建立失地农民技能培训专项基金, 并在充分考虑当地失地农民数量和质量的情况下, 建立培训基地, 定期开展失地农民技能培训来提高失地农民就业竞争力。有条件的省市可以在为失地农民提供工作岗位的前提条件下, 进行对应岗位的知识技能培训, 以达到供需对接的效果。

国家还应建立起完善的失地农民社会保障制度, 维持失地农民的长远发展需要。我国现有的不健全的农村社会保障体系中, 土地承担着农民的基本生活、就业和养老功能, 导致失地农民失去土地的同时也失去养老保障。为失地农民长远生计, 政府应着力推进城乡居民养老保险制度, 加速完善办理城乡养老保险制度衔接手续。鼓励失地农民参加城乡居民养老保险, 对于确实无力缴纳养老保险费用的失地农民, 地方政府和中央政府应适当给予社会保险补贴。政府各部门应联合建立失地农民保障机制, 加强分工协作, 切实做到了人员落实、任务落实、责任落实, 从而建立起长久、稳定、有效的失地农民社会保障制度。

4.2.4 探索新型征地机制, 推进改革试点工作。

要想落实失地农民权益保障工作, 国家与政府还需进一步探索合理有效、可持续的新型征地机制, 并且选取适当的地区进行试点改革工作, 以检验效果。可以考虑到土地被征用后的用途, 将征地补偿标准与被征用土地的后期收益联系起来, 根据土地被征用后的收益, 按照一定比例定期给农民发放补偿。土地被征用的价格不应该只是由政府和买方单方面决定的, 农民作为土地的权利主体, 对于土地是否被征用、以什么价格被征用?等问题应该拥有切实的谈判权。国家应该逐步归还农民在土地征用过程中应该拥有的政治民主权和政治发言权。对于商业用地的需求, 可以不通过行政手段征用土地, 而让农民以土地入股, 定期获得分红, 从而保证失地农民的收入来源, 维护农民切身利益。

总而言之, 凡是能有效促进各方利益均衡、保障失地农民权益, 推进我国现代化建设进程的提案, 都应逐步进行试验, 在实践中摸索、在探索中积累经验, 最终找到一条适合我国国情的、可持续的、有效的失地农民权益保障道路。

摘要：基于我国城镇化建设中涌现的失地农民权益受损问题展开研究, 通过结合国家最新的相关政策措施, 联系我国城镇化实践, 对现有的失地农民权益保障问题研究进行了总结归纳。

关键词：失地农民,权益保障,征地补偿,制度建设

参考文献

[1]庞文.失地农民的权益保护研究[J].安徽农业科学, 2012, 40 (23) .

[2]徐国香.论失地农民权益保障的经济学研究[J].农民致富之友, 2013 (11) .

[3]李静.我国失地农民权益保障政策研究[D].武汉:华中师范大学, 2014.

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[6]武心天.浅析失地农民养老保险问题及对策[J].中国劳动关系学院学报, 2011, 2 (25) .

篇4：失地农民再就业问题研究

关键词：城市化 失地农民 再就业

一、引言

（一）研究背景和意义

随着我国经济实力的不断增强，城市化过程中的大规模征地活动使得越来越多的农民失去农地，大量农民面临再就业及社会保障等问题。然而，就目前的情况看，我国许多地区都将解决失地农民问题的重点放在了补偿制度上。这虽在一定程度上有助于农村地区的稳定和谐，但实际上是一种“治标不治本”的方式，只有通过及时调整现行就业政策，采取有效的再就业措施，才能保证失地农民再就业的实现，从根本上解决征地活动带来的失地农民问题。

对失地农民再就业问题的研究，为我国农村经济发展的人地矛盾的解决和再就业制度的完善提供了理论支持。通过对失地农民再就业的影响因素和原因的研究，可以为我国再就业问题的研究提供思路和方向，并有利于构建稳定和谐的社会秩序。

（二）国内外研究现状

目前我国有关失地农民再就业问题的政策与制度还有待完善，很多失地农民自谋职业甚至被迫失业。大部分失地农民由于受教育程度低、职业技能低、工作积极性低、思想观念落后，失去土地后的职业报酬很难支撑其日常开销。失地农民再就业问题已成为亟待解决的迫切问题。研究表明，在我国的城市化发展进程中，只有约30%的失地农民的日常生产生活未因失去农地而受到影响；大部分农民的生活受到严重影响，甚至进入贫困状态，且就业率偏低。失地农民所带来的再就业问题已十分普遍。

国外对于失地农民问题的研究主要集中在英国的圈地运动上。早期的圈地运动形式与动机不尽相同。一部分地主圈地是为了提高土地价值以增加地租收入，有的变耕地为牧场是为了节约劳动成本。圈地运动在一定程度上改变了农业生产结构和农民生活，促进了失地农民向城市居民的转变。

二、失地农民再就业的相关概念

（一）失地农民

在城市化的发展过程中，国家依照相关法律法规征用农民耕地，使部分农田作其他建设用途，导致一些农民失去部分或全部土地，转变为失地农民。失地农民是一个介于普通农民和城市居民之间的过渡概念。

（二）再就业

再就业是指由就业转失业的人员重新就业的现象。失地农民由于失去了土地，无法继续从事农业生产活动，即从就业状态转变到了失业状态，需要再次就业来获取报酬。

三、x镇的失地农民再就业现状

（一）x镇失地农民基本情况

本人于2015年6月起对x镇失地农民进行了调查，调查包括这些失地农民的家庭基本情况、土地征用情况、再就业情况等，发现x镇失地农民再就业过程中存在如下问题：

一是部分农民仍处于失业状态。失地农民由于普遍文化程度偏低、就业能力差、适应能力差、就业资金相对缺乏，很难在一个全新的领域立足。虽然x镇政府在征地以后已积极采取一系列措施来改善失地农民的就业率，但失地农民依然存在。这些失地农民大多经由朋友亲人介绍进城务工，但情况不容乐观。一方面由于这些中年农民自身缺乏相关的知识和技能；另一方面由于城市劳动力供大于求，就业已趋饱和，劳动力过剩。

二是部分农民再就业后情况仍不容乐观。失地农民由于自身职业技能的限制和就业环境的激烈竞争，只能被迫从事一些技术要求和报酬都比较低的工作。这类岗位普遍存在着易被替代的风险，于是便导致了失地农民再就业后再失业、就业不稳定或就业层次低的现象。

三是就业渠道人为狭窄。由于征地补偿逐年提高，镇内部分农村地区近年也出现了不少因征地拆迁而迅速富裕的人群，被网络上称呼为“征二代”、“拆二代”，一夜暴富使得部分人心理有了较大变化，价值观、就业观发生偏移。一些技术要求高、处于生产一线的岗位被他们放弃，却又缺乏较高的符合产业转型所需要的技能和水平，也缺乏继续学习提高的积极性，就业渠道被人为狭窄，长此以往终将被逐步边缘。

（二）x镇失地农民再就业的质量

失地农民再就业后所从事的职业的质量也是衡量再就业的一个重要指标。在被调查的失地农民中，只有极少数再就业农民找到了正式工作，大部分以打零工的方式实现再就业，一小部分以做小生意的方式实现再就业。此外，部分人自己办起了工商企业，以创业实现就业。此调查结果表明，较大部分失地农民的再就业还是被动的、非正规的，这在一定程度上导致了失地农民在城市化进程中社会地位的边缘化，不利于其生活质量的改善及社会地位的提高。

四、x镇失地农民再就业困难的原因

（一）农民自身的原因

首先，x镇失地农民普遍文化程度与职业技能偏低，无法适应新环境中激烈的工作竞争。其次，已经再就业的失地农民的自我保护意识十分薄弱，不与用人单位签订劳动合同等方面，不利于保护自己的合法权益，易导致再次失业。第三，部分失地农民再就业意识十分薄弱，对政府的社会保障制度有依赖心理，不愿在被征地以后积极主动地采取措施，而是被动、消极地依赖政府的社保，导致无法再就业。

（二）制度和政策的失误

首先，x镇的征地补偿制度还存在不合理的地方。在进行对一些地方失地农民进行补偿时，x镇政府忽视了土地的增值收益，损害了失地农民的利益，导致城乡差距的增大。这也会从一定程度上打击失地农民再就业的积极性。其次，社保体系的不健全也是x镇失地农民再就业困难的一个重要原因。土地是x镇农民的生存生产依靠，由于就业安置困难和社会保险的欠缺，失地农民无法再就业，生计困难。

（三）过高的征地补偿

尽管对失地农民的补偿数额偏低时，失地农民主动再就业的积极性会收到严重打击。然而经调查发现，x镇部分地区存在着征地补偿过高的现象。存在这一现象的地区的失地农民的就业率非但不比征地补偿偏低地区高，反而有更低的趋势。通过对征地补偿过高地区的失地农民的调查发现，这些失地农民由于享受了政府的补偿，贪图不劳而获，客观上削弱了他们再就业的积极性。

五、x镇失地农民再就业问题的建议

（一）提升失地农民的自身建设

失地农民失业率较高的主要原因是就业意识与就业观念的落后。他们缺乏相关的职业技能和文化知识，无法适应就业竞争。要改变这一现状，首先要先转变失地农民的就业意识与就业观念，争取树立正确的就业观，积极主动地搜索再就业机会。其次，失地农民必须提高自身的工作技能和文化水平，如可参加一些x镇政府部门组织的成人教育活动等，以此来提高综合竞争力。

（二）政府完善相关制度和政策

首先，x镇政府要充分发挥自身职能，完善x镇的征地补偿制度，使失地农民的合法权益得到最大保障。其次，x镇政府应健全征地程序，提高征地过程的公正性。如设立与征地相关的机构，使征地过程能完整有序地进行。此外，政府还应健全补偿标准，研究更合理的补偿措施。一旦相关制度和政策得到了完善，失地农民的基本权利得到了保障，他们的再就业积极性也更容易被调动，这也将促进x镇失地农民再就业率的提高。

（三）以鼓励创业促进失地农民再就业

x镇经济较发达，良好的经济基础为失地农民再就业创造了条件。镇政府可出台一些相关政策，鼓励失地农民经商办企业，激发其以创业促就业的精神热情，坚持“共赢发展、共同富裕、共享成果”的理念，把“人”作为城镇化的最终落脚点。这是x镇对失地农民从身份到内在蜕变的促进。

六、结语

城市化过程中的土地征用是一种必然现象。失地农民是我国城市化过程中所形成的一个特殊群体，其再就业问题的研究关系到我国城市化的进程和社会和谐。本文客观分析了诸暨市x镇失地农民的再就业问题，从农民自身方面及政府的政策和制度等方面提出了失地农民再就业困难的原因及具有操作性的建议，对失地农民再就业的实现以及农村地区的持续稳定发展有一定的理论意义。

参考文献：

[1]Joan Thirsk. The Rural Ec-

onomy of England Collected Essays[M]. London：The Hanbledon Press，1984：18

[2]杜伟，黄善明.失地农民权益保障的经济学研究[M].科学出版社，2014

[3]代华，韩雪.我国失地农民在就业研究文献综述[J].决策与信息，2011（5）：250—251

〔本文系浙江省哲学社会科学重点研究基地（浙江省农民发展研究中心）资助项目“基于入股安置模式的失地农民权益保障制度研究”（项目编号：14JDNF01Z）；浙江农林大学暨阳学院科研发展基金项目“基于入股安置模式的诸暨市失地农民权益保障问题研究”（项目编号：JYMS1406）阶段性成果〕

篇5：失地农民问题研究

摘要：“城市化”是指城市规模和数量不断扩大，大量农村人口不断向城市转移，农业产业结构由农业型经济转变为工业型经济，城市生活方式向农村扩展的过程。在这一过程中随着我国城市化水平的不断提高，必然要求大量农业用地转为非农业用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和产生失地农民就不可避免。由于我国土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分农民在失去土地之后，有没有替代土地所必要的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、上班无岗、低保无份”的边缘群众和弱势群体，并由此引发一系列社会问题，成为我国改革发展稳定的巨大隐患和重大难题。因而对城市化进程中失地农民问题进行系统的研究，探讨解决农民失地问题的对策，对于维护社会问题和国家长治久安，具有特殊的重要意义。本文在城市化的背景下探讨失地农民问题，以城市化理论、三农问题理论、政府职能理论为指导，分析了城市化进程中失地农民面临的主要问题及其原因并提出相应的解决对策，有效解决城市化进程中农民失地问题。

关键词：失地农民、城市化、征地制度、保障机制、问题、对策

引言：“城市化”是一个正在改变着十几亿中国人生活的。并且也令全世界注目的社会急剧变迁的过程。“城市化”主要是指一个社会向城市型社会转变的过程，他最主要的内容人口的城市化和生活方式的城市化，即农村人口向城市的集结，以及城市型生活方式向全社会的渗透、普及。然而城市化的发展必然带来耕地大面积征用，失地农民增多。

现代农业经济理论认为：每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业。据专家分析，按照目前城市化的速度，我国今后每年建设用地需250万亩到300万亩。按城郊农民人均1亩耕地推算，就意味每年将有250万到300万的农民失去土地，按照此速度，到2030年我国的失地农民将由目前的3500万人剧增到1.1亿人。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，不仅经历着从乡村到城市、从传统到现代的剧烈社会变迁，更面临着生活、心里等各方面的巨大困境。在推进城市化进程中，广大农民做出了巨大的贡献和个人利益的牺牲，但是他们不仅没有分享土地增值收益和城市化成果，反而成为城市化进程中的边缘人和弱势群体。离开了土地，这些农民的就业将逐渐向非农方向转变。但是，我国目前大多数失地农民都是属于文化和技能低、资金少的弱势群体。往往被排挤在现代工业大门之外，失地农民就业难、增收难的问题己成为影响社会稳定和城市化进程的障碍性因素。农民失地是社会进步的结果，但同时也是我国社会稳定面临的重大难题。近年来由征地问题所引发的一系列矛盾越来越激烈，由此形成了失地农民、农民工和农地的“新三农问题”。据国土资源部提供的数字表明，目前全国1/3以上的群众上访是由于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不仅仅是建设出气派雄伟的城市建筑、四通八达的交通网络，更重要的是人的城市化，经济发展、社会稳定、人民安居乐业，必须正确认识农村城市化对于我国社会发展的重大意义，妥善处理失地农民问题已经成为关系到社会和谐的重大问题，研究和解决保护农民利益是我们现阶段各级政府的重要课题，是进一步推动经济稳定发展的关键。如何帮助农民度过失去土地后的阵痛期，保持社会的稳定，是各级镇府不可回避的责任。失地农民问题已经引起我国政府的高度重视。城市化进程对农民的影响

1.1 失地农民数量越来越多

随着当前城市化进程的加快，建设用地需求不断增长，征地规模越来越大，与此同时失地农民也日益成为了一个不可忽视的庞大群体。近年来随着我是招商引资城区开发和工业化进程逐步加快，大量的农村集体土地被征用。特别在一些城市郊区和城乡结合部，失地农民所占比例较大。至 2011 年底，全区共有失地农民一万两千余人。土地不仅是农民基本的生产资料，也是农民最基本、最可靠的生活保障。农民所拥有的诸多权利和利益，都是以土地为载体的，失去土地就意味着失去了这些权利和利益存在的基础和实现条件，导致这些权利和利益的损害或流失，尤其是导致最主要的权利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地农民长远生计堪忧

我国征地的补偿费形式不尽相同，但总体来讲征地补偿标准都偏低。被征地群众对现有征地补偿方法普遍不认可，单一的经济补偿模式也很难给失地农民今后的生活提供足够保障。按现在的物价消费水平，一次性土地补偿和安置补助费，最多可维持六七年，而且还要精打细算。事实上，不少农民缺乏长远眼光，有限的补偿费很快就会用完。由征地拆迁引发的很多纠纷、冲突、上访、诉讼，甚至重大恶性和群体性事件也有时发生，影响了社会稳定和和谐社会的构建。

1.3 就业渠道狭窄

虽然当前有部分失地农民在土地征用过程中能获得较大数额的土地补偿款，但在没有新的生活来源、城市生活消费高的情况下，一旦土地补偿款被消耗，生活水平将马上下降，失地农民群体的生活水平总体上呈现出动荡性变化。受文化、技能、年龄和政策性因素限制，失地农民面临就业困境，而对于已经就业（再就业）的失地农民来说，他们大多从事较低社会地位和工资水平的工作，如清洁工、开小出租、饭店服务员等。有的农民失地后背井离乡到外地打工。他们如果没有技术特长，没有年龄优势，很难找到合适的工作，即使找到，也是既费力收入又低的苦活、脏活、累活。由于失地农民大量涌入大中城市，给当地居民的生活环境和社会治安带来了一定影响，他们又往往是受排斥、受歧视的对象。总体来说失地农民就业困难，尤其是失地的中老年农民就业更难了。

1.4 失地农民难以适应生活

由于目前失地农民的安置大多是集中地封闭安置方式，失地农民大多仍聚居在城市近郊的回迁小区，仍处于城市的边缘地带，平时很少与城市居民打交道。同时，楼方式的城市居住模式也使得失地农民的互动次数开始减少，可以说，失地农民的社会交往既保留了农村特点，又有了些城市的特征，兼具传统社会和现代社会的双重特征。在日常生活方面，低收入、高消费的城市生活使得失地农民难以对城市生活产生认同。同时，由于失地农民过分依恋土地，使得他们对城市生活信心不足，内心深处有种莫名的惧怕感，他们面对繁杂而陌生的城市生活，油然产生一种茫然不知所措的心里，对未来充满了忧虑，非常苦恼和烦躁，影响了他们的正常生活。

造成失地农民一系列问题的原因

2.1 政府补偿标准设立不科学，低位补偿造成失地农民利益受损。

一般的城市采用的征地补偿标准是《土地管理法》第47 条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及、地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，最高不得超过十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30 倍。此种计算方法有其不科学性：首先，土地补偿标准没有与征用土地后的土地所得利益挂钩。补偿考虑的只是过去土地的产值，没有把土地开发后的收益计算在内。其次，土地补偿标准的设立缺乏对土地本身价值的充分考虑，补偿标准没有把土地肥沃程度计入补偿公式之内。

2.2 法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。

《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

2.3 现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

2.4土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。

依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的 现代 都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

2.5与市场经济规则不相适应。

我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

2.6 社会保障体制不健全 目前我国的社会保障主要是针对城市户籍人群，城市化过程中失地农民身份难以准确定位则造成该群体在社会保障制度上的缺乏。很多城市征地补偿通常都是以货币补偿为主，基本上没有就业培训及就业安置，也没有为失地农民提供社会保险、社会救济、社会福利等。土地是农民的生活保障，农民可以利用土地的价值为自己提供养老保障。然而，如果农民失去了土地而没有获得社会保障则势必造成农民心理的畏惧感，他们担心失业，担心失去生活保障，担心未来的生存。

2.7失地农民的再就业困难重重

一般城市失地农民再就业的职业多数为环卫工人、小贩、临时工等，自主创业比例很低，有些甚至沦为无业游民。为了生存，一些危害社会秩序的行为就很有可能发生，一定程度上影响着社会和谐。据调查分析，缺乏职业技能是失地农民再就业困难的主因。城市失地农民的主要技能是耕种，由于缺乏技能知识，失地农民在再就业过程中完全被动，工资待遇低，劳动强度大；其次，政府对失地农民必要技能的培训不到位，部分劳动培训机构完全为应付上级部门的检查而潦草行，缺乏跟踪检查及反馈；最后，由于就业渠道的狭窄、就业信息的不畅通及企业结构性改革等环境的影响，失地农民就业难问题突出。部分农民失去土地后生茫然。一些失地农民不去积极找工作，依赖一次性征地补偿维持生计。村民形容这种靠征地补偿款过日子为“赋闲吃老本，死坐活吃”。

2.8进城后日常消费支出增长较快

农田地被占用后，农民原来依靠耕地提供的基本生活保障功能被严重弱化，进城后，他们收入减少而物价不断上涨造成日常生活支出增长较快，原来自产的粮食、蔬菜、家禽等都要购买，有75.4%的失地农民认为进城后消费支出“增加很多”。许多失地农民对我们说：“过去在农村，烧不用花钱的，吃是不用花钱，用水不花钱。自家种点菜吃有余，剩点还可以卖。现在什么都要像城里人一样，什么东西都得花钱买”。失地农民面对城市的高消费，自然就感到消费成本剧增，生活压力较大。

2.9文化生活缺失，精神文明建设急需加强

失地农民的日常生活状况往往能反映出社会适应的程度。生活方式具有鲜明的群体性。不同的生活方式在一定程度上反映出城乡居民的差异性，而生活方式一个重要的方面就是闲暇生活的安排。据调查：失地农民闲暇活动排在前五位的是“看电视”、“聊天”、“打麻将”、“打牌”和“串门”。可见，失地农民进城后，闲暇生活基本沿袭传统农村的习惯，闲聊天、串门成为闲暇活动的重要内容，休闲娱乐活动贫乏、单调、不需要消费支出，娱乐活动主要在原村民群体内部，几乎不参与城市社区的文化活动。如何有效解决城市化进程中失地农民问题

3.1 统筹城乡经济发展，不断增强经济实力

党的十六大提出：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，提高农业的竞争力；要靠加快城镇化、城市化进程，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。

3.2 建立健全的土地征用及补偿制度

集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失土地的自身价值，更应从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。为了切实保护农民利益，征地补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准，以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。补偿方式要灵活多样，补偿时不仅要考虑土地作为生产、生活资料的补偿，还要考虑失地农民市民化过程中居住安顿、重新就业所需的困难补偿。

3.3 实行多样化补偿，提供多种形式保障制度

由于我国各地经济发展情况不一样，因此补偿方式也不能完全一样，不同的地方可以采取适合当地基本状况的补偿形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作为村组集体发展集体经济的形式来作为补偿及可持续发展的一种方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 亩工业用地，人均14平米，他们没有把所有的征地补偿全部发放给农民，而是预留一部分用来改造村容村貌，一部分用来开发村里仅仅剩下的80 亩地，他们根据市场需建立了2 万余平米的古典家具民俗园，吸引商户和顾客，大力发展古典家具、古旧家具和硬木家具，产品远销欧美和东南亚，2005 年，该村村域产值就达12.5 亿，人均23652 元，村里每年根据当初土地入股情况进行分红，不仅解决了村民的生存问题，同时也使集体经济进一步壮大，值得其它地方借鉴。

3.4 逐步增强失地农民就业适应能力

政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府可以拿出一部分土地出让金，专门用于失地农民的定期再就业培训。首先应加强宣传和培训在就业指导、就业观念、法律意识等方面加强宣传和引导，提升农民自主就业的意识，使失地农民转变就业观念，积极发展二、三产业，从事个体私营经济。同时，充分利用区劳动市场和区镇劳务输出网络，组织引导失地农民向区域外发达地区转移，实现外出务工就业。建立失地农民就业培训中心，在尽可能的条件下，以较低成本费用，引导青年农民学习劳动技能，应有政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。此外，对自主创业的失地农民提供优惠政策，加大扶持力度。对自主兴办二、三产业的人员要像对待城市下岗职工一样，在工商登记、税务、信贷、用地、用电等方面给予优惠倾斜，让利于民，增加其自主创业的信心和决心。

3.5 不断完善失地农民社会保障制度

建立健全的失地农民社保制度，加快建立失地农民基本生活保障制度体系，妥善解决失地农民基本生活问题，是贯彻“三个代表”重要思想、坚持以人为本、维护社会稳定、构建和谐社会的重要举措；是落实科学发展观，加快推进工业化、城市化的客观要求。首先应建立失地农民最低生活保障制度，对没有达到城市低保标准的失地农民，全部纳入城镇最低生活保障范围，享受与城市居民同等的最低生活保障，解决失地农民中的基本生存问题；其次，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制的农民基本养老保险制度，确保使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费，真正让广大失地农民老有所靠，老有所养；第三、建立失地农民失业保险制度，对失地农民进行失业登记，由政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，对在一定期限内失地又失业的农民进行失业救济，保障最基本的生活需求；最后要建立失地农民基本医疗保险制度，实行与城镇职工一样的基本医疗保险制度。

3.6 建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。

在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好 历史 遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中，对集体经济资产不能搞平调，为其发展壮大创造条件。

3.7 引导和帮助失地农户积累资产。

资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

3.8 因地制宜，因势利导，全面做好失地农民的就业安臵

（1）、采取规划留用地或土地流转的办法，解决失地农民从事农业所必需的土地，引导失地农民参与农业产业结构调整。失地农民是城郊农民，从事的大都是经济效益较高的种养业，有丰富的经验和技术，失去土地后，多数仍愿意从事原来的种养业。为此，建议市政府可在今后规划征地中为失地农民规划留用地。

（2）搞好服务，不断完善失地农民就业服务体系，为失地农民创造更多的就业条件。各乡镇、街道办事处要成立劳动保障就业所，加强失地农民的职业技术培训，使失地农民学得一技之长。另外要加强对失地农民的管理工作，对失地农民可由国土资源管理部门根据土地征用情况，发给《失地农民手册》，其作用可相当于《再就业优惠证》等类似证明。

（3）加大支持力度，让失地农民参与城市建设、城市管理、城市服务工作，拓宽就业渠道。

（4）组织失地农民以股东、交易、管理或服务等形式参与批发市场经营，实现再就业

3.9 强化体制改革，进一步完善配套政策

（1）尽快出台失地农民农转非政策。

（2）制定失地农民再就业优惠政策。

（3）进一步改进实物安置政策。

（4）不断完善土地征用补偿政策，维护失地农民的切身利益。

（5）建立土地入股和租赁制度。用于经营项目被征用的土地，进行土地折价，全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农民定期分得红利或租金。

（6）实行预留安置政策。要在土地统征中安排一定比例的土地，作为安置用地，组织失地农民发展二、三产业，建市场、停车场等，这样既解决了部分失地农民的就业难问题又壮大了集体经济。

总而言之，近年来，虽然我国城市化进程取得了一定的成就，但是农业依然是我国社会经济中最重要的基础产业，特别是在我国进一步转变经济发展方式和重大项目的推进过程中，农业所起的支撑作用更是不可忽视。在这其中，失地农民的就业问题日益突出，影响到了我国社会经济发展的稳定，也影响到了社会经济的进一步发展。因此，正确认识农村城市化对于社会发展的重大意义，妥善解决失地农民的就业问题，对提高与促进我国社会经济发展具有重要作用。

参考文献：

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篇6：失地农民问题研究

摘要：随着社会主义新农村建设目标的提出，浙江省舟山市新渔农村建设进行得如火如荼，随着经济的发展，征地问题是城市化进程中所不可避免的。文章以桃花岛为例，对海岛地区的征地问题进行研究，并针对问题提出完善对策。

关键词：失地农民；补偿安置；多模式补偿模式

桃花岛位于浙江省舟山群岛东南部，为舟山群岛第七大岛，全岛面积41.7平方公里，由于风景旅游资源丰富，1993年被浙江省批准为省级风景名胜区。近些年来，随着该区风景旅游业的发展，旅游基础设施的不断完善，岛上很多农民土地被征用，由于岛上土地资源有限，失去土地不仅意味着农民失去了最基本的生活资料来源，还意味着未来的一系列权利都受到了严重的挑战。同时由于岛上交通不便，大部分中老年人信息闭塞，思想保守，缺乏就业技能，失去土地以后他们的生活将何去何从，笔者走访了桃花岛的塔湾社区、射雕城及桃花镇，对当地的失地农民进行了访问。

一、桃花岛失地农民存在的问题

通过走访和当地农民的交谈，总结出该区失地农民存在以下问题：

（一）补偿安置机制方面

1.补偿方式单一。该区目前仅是采取单一的货币补偿方式，虽然早在2003年浙江省就颁发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，并且近些年来浙江省失地农民养老保险也是在全国实施最好的省份，可是时至今日，桃花岛居民还没有享受到该项政策。由于补偿方式让农民不满意，农民对征地通常持反抗心态，同时又加上地区差异性比较大，比如沈家门失地农民拥有养老保险，而该区只有很少的货币补偿，使得该区居民的被剥夺感相对较强，这种反抗情绪成为影响社会稳定的重大隐患，容易激化干群之间的矛盾，不利于政府工作的展开，也不利于社会主义新渔农村建设的顺利进行。

2.补偿标准比较低。据调查，该区的补偿标准普遍较低。塔湾社区目前的补 偿标准为23100/亩，而射雕城目前为32000/亩，这样的补偿标准在浙江这样的经济发达地区补偿标准算是很低了，加上岛上物价比较贵，补偿款只能维持几年的基本生活，这不利于失地农民长久发展。

3.征用监督程序不健全，存在土地浪费现象。据射雕城附近的村民介绍，他们有一部分土地曾于前几年以7000/亩的价格承包给宁波开发商用于开发旅游业，本来协商建好以后，未来所得旅游费用每年给予失地农民分红，但是截止目前，该片土地一直闲置，同时随着近几年土地价格的飞涨，之前的补偿价格太低，农民心有怨言，对这块土地争议不断。

（二）失地农民自身方面

1.文化程度低，缺乏就业技能。调查发现该区居民一般都是初中以下学历，并且缺乏就业技能，只能从事低技能的体力劳动，由于该区的企业有限，很难吸纳剩余劳动力，据当地大部分失地农民反映生活水平较之以前有所下降。同时由于失去土地，大部分年轻人前往沈家门、定海打工，并且大部分在打工的地方定居，造成岛上居民以老年人为主，缺乏活力，也不利于该区旅游业的进一步发展。

2.思想保守，缺乏创新意识。由于该区是岛中岛，交通不便，网络普及率不高，据调查，塔湾社区网络普及率并不高，只有居委会办公的地方上网比较方便，村里唯一能获得外界信息的地方就是通过村里设置的广播，但是广播一般设置在路边，并且播放声音比较小，很难起到信息宣传的效果。加上当地居民文化水平不高，信息接收有限，大部分人思想保守，缺乏创新意识。据射雕城的居民反映，射雕城建成以后，在城里做生意的都是开发公司从宁波派过来的，这主要是由于当地居民不愿冒风险，不愿经商，因此，旅游费用大部分被外地人赚走，这也限制了当地居民生活水平的提高。

二、解决该区失地农民问题的对策建议

（一）建立多模式的失地农民补偿安置模式

根据当地居民需求，改变单一的货币补偿模式，建立“货币补偿+社会保险+就业培训”的补偿安置模式。其中，货币补偿的补偿标准要与土地的征收用途相联系，最低标准要结合当地的经济发展水平来确定，充分保障失地农民的切身利益。社会保险方面，最先建立失地农民基本生活保障，解决大龄失地农民的基本生活问题，同步建立失地农民养老保险，向沈家门、定海区看齐，提升他们的公平感。同时，按照可持续发展理论，针对青年人、中年人实施就业培训计划，该计划既要结合当地居民自身的需求，又要和当地的就业结构相协调，合理实施就业培训。这种补偿模式的优点，主要有：第一，发挥了政府、企业、失地农民三方的积极性，各自的责任进一步明确。满足失地农民的多种利益诉求，使得企业承担一部分社会责任，符合社会公平的要求。第二，充分考虑了失地农民短期和长期利益。在短期，补偿费用可以解决失地农民的暂时生活问题，长期来看，通过社会保险使得失地农民在失去土地后又有了新的长期保障，并且通过就业培训计划，提升失地农民的就业技能，符合可持续发展的要求。第三，执行的难易问题。货币补偿容易执行，土地入股、留业安置执行比较困难，这样的结合先难后易，有利于社会的稳定。

（二）完善征地补偿安置机制

建立健全征地补偿程序，保障土地征收的合理性和合法性。首先设置一个公益事业项目认定阶段，即征地者提出申请后，由政府部门审核，并将审核结果公告，征询公众意见，其次，将公告程序提前到政府审批征用土地方案之前，最后政府在被征地区域发布征地方案，只有这样才能对维护失地农民权益起到一定的积极作用。同时要设立土地监察机构，确保申诉救济渠道。这样有利于减少政府和农民之间的征地纠纷，有利于和谐社会的建设。

（三）建立创业、投资咨询机制

农民在获得补偿安置费后，手中具有一定的资金，如何更好的利用这些资金，是解决农民问题的重要途径。政府要做好投资管理和组织工作，政府可以利用自身对管理部门的领导权，或者结合专家、学者、企业家，建立创业、投资咨询机构，让包括失地农民在内的需要咨询者提供指导，促进失地农民的发展建立的咨询机制，要以坚持服务为原则，避免以盈利为目的。以该区为例，政府要积极引导，继续开发当地旅游产业，提升当地居民的旅游服务意识，当地企业由当地居民开发，这一方面可以解决当地居民的就业，另一方面又可以提升当地居民的生活水平，突出桃花岛的旅游特色。

（四）完善信息流通设施，解放思想

当地政府要完善外界信息的传入渠道，改变目前的广播设置格局，将广播设置在居民区附近，保证至少五个家庭共享一个广播，广播节目可根据居民的要求来设置，增加居民感兴趣的事物和知识，在不知不觉中提升他们的思想意识，逐渐树立创新意识。

参考文献：