中药饮片及其监管存在的问题与对策

中药饮片及其监管存在的问题与对策（精选6篇）

篇1：中药饮片及其监管存在的问题与对策

中药饮片及其监管存在的问题与对策

中药饮片可作为中成药的原料药，也可直接调配用药，其质量的优劣直接关系到人民群众的身体健康和生命安全。近几年来，国家食品药品监管部门不断加大对中药饮片质量的监管力度，但其不合格率仍居高不下。影响中药饮片质量的因素诸多，笔者试从生产、流通、监管等方面作浅显分析。

1、问题及分析

1.1、原料方面，长期以来，中药材的种植基本依据传统习惯，种植的随意性很强。一方面，在种植过程中乱施农药、化肥，导致饮片农药残留量和重金属超标；另一方面，不按规律采收，提前或滞后采收，严重影响了中药材的质量。尽管国家食品药品监督管理局推行了《中药材生产质量管理规范》(GAP)，但因其不是一种强制性规范，加之中药材种植基地又很少，因此短期内中药材种植、采集难以规范。

1.2、生产方面

1.2.1、生产条件落后，饮片质量难以保证。目前，我国有近1 000家中药饮片生产企业，但通过《药品生产质量管理规范》(GMP)认证的极少。大多数企业设施、设备陈旧，加工技术落后，致使药材有效成分流失或混入非药用部位，使饮片质量难以保证。

1.2.2、中药人才紧缺，原料购进把关难。当前，一些中药饮片生产企业相关专业人才短缺，在购进原料药材时，药材药用部位辨识不清，对同科同属或同科不同属的正品和伪品缺乏鉴别能力，甚至有些饮片生产企业低价收购质量低劣或假冒的中药材进行加工。

1.2.3、标准掌握不准，饮片炮制不规范。药品标准中对每一种中药饮片的来源和药用部位都作了具体的规定，不仅要求来源准确，而且应除去非药用部位和杂质，并按规范进行加工炮制。但有些饮片生产企业并未按照标准要求加工炮制，致使一些饮片质量下降。如：饮片切制不合理，造成形态不均、厚薄不

一、药屑和异形片所含比例过高；因炮制不当，失去了其固有的色泽，如黄芩色变绿；有些药材未按规定进行前处理，泥土过多，特别是全草类中药饮片；有些大量混入非药用部位，如柴胡、龙胆草含地上茎竟达10%～30%，沉香不含树脂的木部却占大多数，苏木边材占比例较大，桂枝掺有很多老枝，山萸肉未除尽果核，远志、巴戟未抽心等。

1.2.4、物料未按规定时间储存。GMP第45.条规定：“物料应按规定的使用期限储存，无规定使用期限的储存一般不超过3年。”第85条明确规定，物料是指原料、辅料、包装材料等。中药材和中药饮片是中成药和中药配方的原料，而一些企业常把因各种原因造成积压多年的中药材经过加工炮制或经过重新包装后销售。

1.3、流通方面

1.3.1、市场流通监督难。由于中药材具有自然采收的特殊性，法律允许大部分中药材在集贸市场交易流通，所以部分药品经营企业和医疗机构为了追求高额利润，从集贸市场直接采购药材自行加工；还有一些单位，从不具备经营资格的不法商贩手中购进中药饮片，导致质次甚至假劣饮片进入临床。

1.3.2、非法加工饮片市场清除难。一些中药材市场和城乡集贸市场药材经营户，自行加工中药饮片，切片后鉴别难度增大，更容易掺假，由于这些饮片经营者由来已久，形成了产、供、销网络，结成了集团利益，取缔清除难。

1.3.3、储存、养护规范难。中药饮片大都含有淀粉、糖类、蛋白质、鞣质等成分，易受空气、湿度、温度等因素的影响。一些经营和使用单位，因仓储条件简陋，储存时不分其特性都混放在货架上或格斗中，甚至席地存放，导致一些中药饮片霉变、虫蛀、走油，质量下降。如：柏子仁泛油、使君子虫蛀、硼砂风化、当归变色、薄荷油挥发等。

1.3.4、质量管理措施到位难。部分医疗机构和饮片经营单位不作饮片购进验收记录，或所作的记录不规范，不按规定对饮片进行陈列检查，因此饮片串斗、漏斗、混药现象严重，药柜标签上标志的药品名称与实物不符。加之未做到正名正字，如把“白及”写成“白芨”、“旋覆花”写成“旋复花”、“绵马贯众”写成“贯众”，错抓方现象时有发生。

1.3.5、中药从业人员技术力量保证难。一是中药技术人员缺乏，难以满足中药饮片质量验收、储存养护、临方炮制、处方调配和审核等环节的技术要求；二是从业人员水平参差不齐，大多缺乏加工炮制操作和真伪鉴别能力，如不能识别半夏与水半夏、酸枣仁与李枣仁等真伪，也不能指出处方中存在的配伍禁忌问题；三是药学技术人员难以真正在职在岗，少数企业频繁变更药师，造成所经营的中药饮片质量得不到有效控制。

1.4、药品监管方面

1.4.1、法律、法规体系不完善。一是各地炮制方法不一，即我们常说的“一地一法”。同一种药材对名称的描述及设备、工艺、制法的要求常常存在很大差异。二是质量监控评价体系欠完善。目前，大多数地方中药饮片炮制规范内容陈旧，饮片质量标准较低，质量检测方法及控制技术比较落后，缺少量化指标。比如，大多数饮片炮制项下未规定检查浸出物、有效成分含量等。三是对临方炮制的标准缺乏明确规定。饮片炮制必须具备符合要求的人员、场房设施、工艺流程等条件，所以对药品生产企业实行严格的准入制度。但同时又允许药品经营企业、医疗机构从事饮片临方炮制，而对临方炮制的资格规定又处于空白状态。四是对药食两用中药饮片的管理缺乏管理法规。药品经营企业可以从不具有药品生产、经营资格的企业购进中药材，零售药店从市场购进的诸如枸杞、良姜、肉桂等原料药材是否必须按照饮片实施包装管理无明确要求。五是对中药饮片的包装、标签管理难。按照《药品管理法》的有关规定，药品的包装、标签和说明书应由药监部门在审批药品时一并审批，但大部分中药饮片未实行批准文号管理，审批包装也无从说起。

1.4.2、法律、法规宣传不力。药监部门自成立以来，在药品法律、法规的宣传方面做了大量工作。但在检查中仍发现生产、经营企业对新的药品管理法律、法规及相关质量管理措施的重要意义认识还不充分，主要表现在多数企业没有按照现有标准、法规的要求实施。某些中药管理者特别是老中医们，抱着传统的观念，认为“蛀药不蛀性”，串斗、漏斗是平常现象，中药标签没有正名正字根本就是个小问题，等等。这些错误的认识一方面说明涉药单位自身不注重员工的业务培训；另一方面也表明监管部门对相关法律法规的宣传力度还不够。

1.4.3、中药饮片抽检难度大。一方面，药监部门组建时间不长，懂得中药饮片药性和鉴真识假的人员比较少，加之现有的快检设备都是针对化学药品及抗生素药品的，缺乏针对中药饮片的快检设备；另一方面，由于中药饮片使用的特殊性，大部分药品经营和使用单位购进量少，不能保证抽检量，为了提高执法效率，降低执法成本，常忽略了这方面的抽检，有时即使抽检，因外地品种标准不一或无标准，检验部门难以判定。

2、对策

2.1、加快中药GAP、GMP认证步伐

2.1.1、狠抓源头治理。根据中药产业结构和市场导向，药监部门要会同农牧、科技、经贸、财政等有关部门，给当地政府出谋划策，加强对道地药材生产基地的规划、培育和扶持，大力推进中药材生产基地GAP认证步伐，从基地源头上保证中药材的质量.2.1.2、强化生产监督。目前，药监部门要对现有中药饮片生产企业作一次全面的调查摸底，对那些条件较好、设备先进的企业，给予政策上的倾斜和技术上的帮扶，全面实施GMP认证；对那些设备陈旧、技术较差、实施GMP无望的企业要坚决淘汰：为提高中药饮片质量奠定坚实的基础

2.2、建立健全相关法律法规

2.2.1、加快制定统一的炮制标准。应按照国家和部颁标准，尽快提高地方标准，严格把握中药饮片的药源、药用部位及加工炮制方法，同时从有效成分、指标成分的含量测定、浸出物、杂质检查等关键环节对中药饮片生产加以控制，促使饮片生产企业按照GMP要求建立完善的中药饮片质量管理体系，规范生产行为。

2.2.2、加快实施中药饮片批准文号管理。依法实施中药饮片批准文号管理制度是规范中药饮片流通、提高中药饮片质量的治本之策。应尽快出台实施批准文号管理的中药饮片品种目录和审批管理办法。目前，首先要对那些需求量大、标准统一、质量较好的品种进行注册管理，然后再推及其它品种。对没有竞争力、达不到标准要求的，须让其有序退出市场。

2.2.3、制定《中药饮片流通管理办法》，规范中药饮片流通管理。明确列入国家标准的中药饮片可以在全国范围内流通；在尊重地方用药习惯的基础上，列入地方标准的中药饮片不能跨省流通；确需跨省流通的必须经流通终地的药监部门审查同意。饮片生产厂家必须购进原料药材，严禁购进中药饮片。禁止药品零售企业和医疗机构从不具有药品生产、经营资格的企业购进中药饮片，包括药食同源的药品。中药材专业市场不得自行加工中药饮片。对出于诊疗需求，需要自行加工炮制中药饮片的医疗机构，要确定炮制设施、设备、人员和环境条件，严格准入条件，且切制、炮制的中药饮片仅限于本单位使用。

2.2.4、尽快制定《中药饮片包装、标签和说明书的管理规定》，对中药饮片的包装和各项目内容的填写要求和方法作出明确规定。如在中药饮片标签格式中增设炮制方法、储存条件、净重等项目；实行批准文号管理的还必须注明批准文号；对中药饮片实行效期管理，在包装上注明有效期，使饮片包装管理做到有法可依，有章可循。

2.3、加强专业人才的培养和监管人员的业务培训

首先，各药品生产、经营企业和医疗机构应制订切实可行的培训计划，把培养实用型中药从业人员作为一项重要工作来落实。对从业人员不仅要加强中药学、中药鉴定、中药炮制、中药调剂等理论知识的“应知”培训，而且要运用中药饮片质量讲评、炮制操作演练和临方调配竞赛等多种形式，提高从业人员的质量验收、真伪鉴别、储存养护、临方调配等实际操作技能。药品监管部门要对从业人员实行上岗考核准入制度，把好准入关，并将从业人员培训纳入继续教育的范畴，形成长期培训机制。其次，药品监管人员自身也要加强学习，不断提高业务能力和执法水平，为进一步加强中药饮片监管提供技术保证。

2.4、继续加大法律、法规的宣传力度

一方面充分利用报刊、广播、电视等媒体，加大药品相关法律、法规特别是中药饮片相关法律法规的宣传，制作中药饮片假劣药品标本，利用“送法进社区”和“送法进乡村”等多种形式向广大人民群众宣传假劣中药饮片鉴别知识；另一方面，要认真做好饮片生产、经

营和使用单位疑难问题的解释工作，使各项药品管理的法规和规定深入人心，成为饮片生产、经营和使用单位的自觉要求。

2.5、加大对中药饮片的行政执法力度

药品监管执法部门必须树立科学监管的理念，做到有法必依、执法必严、违法必究。对经营和使用假劣中药饮片的行为，加大处罚力度，坚决取缔无证生产、经营中药饮片的单位或个人，曝光一些大案、要案。坚持日常监督检查和专向检查相结合，加大对中药饮片的监督抽样检验，严格药品抽样管理规定。同时，帮助中药饮片生产、经营和使用单位树立科学生产和质量管理的新理念，保证中药饮片质量和人民用药安全、有效。

篇2：中药饮片及其监管存在的问题与对策

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我国银行监管法制存在的问题及其对策 李金泽 中国工商银行总行法律事务部

关键词: 银行/银行监管/我国银行监管法制

内容提要: 本文反思了我国大陆现有监管法制的现状，尤其是法律体系、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管方法和手段的运用、监督机制、适应银行业国际化等方面的问题，并针对这些问题，提出了重视立法规划和系统化、立足国情借鉴外国经验、正确处理放松监管与改善监管和严格监管的关系、完善监管主体自身建设相关的制度及其它具体监管制度等措施。

一、我国银行监管法制的现状及存在的问题

自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

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《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]

《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规

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则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。

从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：

第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章(包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式)。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。

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其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24(第一项)、29(第一款)、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》 [3]等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章(共32个条文)绝大多数内容均直接来自1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》。[4]人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》(1997年)和《信用卡业务管理办法》(1996年)就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行(包括外资银行、合资银行)、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。„„”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经

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批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日发布的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》 [5]等便属此类。从这两个文件的名称及发布的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1)“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2)《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第(三)项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3)《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‟，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日发布的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。” [6]

我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间

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或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。

第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条

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快速专业解决您的法律问题 的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》 [8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位;第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系 [9]、高额信贷 [10]、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务;第三章“对信用机构的监督条款”;第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等问题;第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。

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当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。

另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：(1)业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之

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监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。(2)广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。

从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例(28个)[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》(B条例)、《电子资金转让的规定》(E条例)、《金融证券交易的延伸贷款规定》(G条例)、《支票托收和资金转移的规定》(J条例)、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》(L条例)、《诚实信贷条例》(Z条例)等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。

第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、文章来源：中顾法律网

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变更、终止及其业务范围”;第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“„„随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：(1)要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可;(2)赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室;(3)监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现;(4)可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。

其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重

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要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法——审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或代理人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。” [15]

再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。

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第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。

市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的 文章来源：中顾法律网

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破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。

在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标;后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领

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导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18] 2)立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务” [19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。

我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]

第五，监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文，即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度;第60条要求健全稽核和检查制度，并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督;第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。业务报告的要求既未对报告应涉及的具体(尤其是那些强制性要求报告的)内容进行明确，也未就报告的时间、报告的形式、程序等作出规定。其二，未对内容专门性的稽核检查途径——审计予以规制，这无疑会大大削弱

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该途径的有效性。因为内部审计员只有在任命、其职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据，才足以保证其履职的客观、及时与合法。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定，但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员;并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局，并可要求另任命一名其他的审计员，监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员，同时，进一步为审计员的特别责任作了专门规制。[22]其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。对银行内部工作程序过于简单，部门之间、员工之间的职责划分过于粗放，缺乏完善的管理信息系统，没有明确合理和透明的业绩评估程序(如缺乏详细的业务标准、明确的业务标准考核程序)[23]等问题均无再监管的标准、强制性制裁措施。另外，加上我国银行评级机制不健全，同业自律机制不健全，倘不强化中央银行对内部控制系统的再监管，势必使该机制处于虚设的状态。

在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法

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制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅助性的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善——特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。

第六，监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业

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务试点暂行管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等。综观这些法规、规章，仍有如下不足：1)规范性文件的权威性不高。这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象，但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来。尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”，但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务，因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现，特别是《商业银行法》自身尚有诸多不足会强化这种效果。2)在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单。这极不利于监管目标的有效实现。美国的1991年《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例》，不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查，而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度，特别是现场检查制度尤为完善。现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行，将控制银行所有帐本和资产，如现金、证券等，检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外，还对管理组织(包括高层管理人员和经理层的监管能力等)进行评估。[24]3)在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境

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内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制取向，表现看来有助于我国金融机构境外业务的拓展，但是事实上并不利于这一目的的达到。因为各国在接受外资金融机构之发展时，往往把母国的金融监管制度作为一个考虑因素(正如我国立法也如此)。如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动，要经过严格审查。[25]美国立法也重视对海外金融机构的风险监管(如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等)、准备金(要求对海外分支机构〈包括分行〉及其他外资银行的借款，以及海外机构对非居民的直接贷款都按10%缴纳准备金)[26]均有要求。而且在检查审核方面，对海外分行和子行都要进行现场检查，尤其是常对海外子行实施现场检查。[27]新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、代理行或办事处的帐册、帐户及业务情况”。4)银行监管法制还面临着我国即将加入WTO后的诸多国际标准的冲击。既有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则，因为目前的法制对外资银行的 文章来源：中顾法律网

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限制性待遇还甚多，要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管，尚需监管法制及有关政策的修订。

此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。我国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联;对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我国银行监管法制的若干思考

鉴于我国银行监管法制仍存在许多不足和缺憾，今后的监管法制建设需注意如下问题：

1.在法律、法规及规章的制定与废改上要突出监管法制体系内部的协调和完备。要达到这一目标，首先法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。由于我国专门针对银行监管的法律只有两个，行政法规也不多，引发监管法制内部不协调的主要原因来自于人民银

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行制订的一系列监管规章。人民银行要克服此弊病，一方面要尽可能对近期需要制定的规范性文件进行规划;另一方面也要注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不便于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调不照应。要作好立法和制定银行监管规章的计划性，也需要制定者具有前瞻性地把握国内金融体制改革的动态，也需要制定者熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容。其次，法律、法规及规章的制定者必须充分重视对既有的法律规章不合时宜的内容进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，目前的法律法规，特别是在《人民银行法》、《商业银行法》出台以前的法规和规章都有必要进行清理。再次，人民银行针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。对既有规章的系统化管理可为规章内部之间的协调和及时修正不合时宜的规则均有帮助。我国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。否则会徒增监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。

2.充分重视在结合国情的基础上借鉴外国立法经验，尤其是那些银行监管法制行之有效的国家之经验，并使我国银行监管法制大胆接

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纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则既是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性，[29]而不便于学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴和移植。为此，我们应创造条件积极主动地学习、研究国外银行监管法制的经验，特别是中国人民银行有必要重视此项工作。要学习和借鉴，首先就要注意收集、翻译和整理国外的银行法律制度，有关部门应为此提供必要的资助;其次，集中理论界和实务界的力量对监管法制成效显著的美国、德国、新加坡等国的法律制度及实施机制作系统的研究;再次，应注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能;此外，重视调查分析国内现有监管法制及其实施的局限性，结合实际在法制的完善和实施上借鉴外国的经验，绝无必要为中国监管法制之特色而拒绝外国具有参考价值的经验。

3.要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。我国监管法制由于打上了由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，诸多制度具有一定滞后性，特别是在我国加入WTO后，我们必须直面放松监管与改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制，文章来源：中顾法律网

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这势必增大我国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。在监管法制上也必须作出回应，逐步地放弃和修正旧法制的过严监管，及时地有步骤地健全应该监管方面的法律制度。有鉴于此，银行监管法制的废、改、立不仅需要勇气，更需要“技术”。

4.完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。监管主体建设需法律进一步明确其地位和权责，要把防范地方政府干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。监管主体内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。监管主体中工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员(特别是主要负责人)对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。尤其是在中国加入WTO后，中国银行业国际化进一步深化，银行监管工作人员的责任更加艰巨，其素质也就更有必要作出更高要求。

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5.在具体的监管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善监管主体对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此人民银行应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权——一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。与此同时，法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守法规和规章的情况。

其二，完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的 文章来源：中顾法律网

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建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正的通知。

其三、构筑必要的应急措施 [30]。我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形——无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施：1)禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款;2)禁止银行将可动用支付手段参股投资等;3)禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制;4)禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制;5)派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行贷款援助或由中央银行提供担保，以帮助解决短期困难。

其四，规范信息坡露。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要。

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如德国联邦监管局设置了公告目录单，优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损;同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。[31]我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定。当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害银行的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此慎重确立此范围甚为必要。巴塞尔委员会已建立了一个系统委员会来研究与披露有关的问题，以便为银行业提供详细的指导。

其五，进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后的法规应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的唯一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。

注释:

[1] 《中华人民共和国人民银行法》第4条第(三)、(四)、(五)项规定。

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[2] 《中华人民共和国人民银行法》第30—36条。

[3] 这几个规章均未被明确宣布废止。

[4] 中国人民银行在1997年9月19日《关于印发<支付结算办法>的通知》中只明确废止了1988年12月19日印发的《银行结算办法》，而未对其它有关文件作废止。实际上，1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》中还有些规定未被《支付结算办法》纳入。

[5] 这两个文件尚未被废止，亦无修正的文本。参见陈小云：《我国金融法制建设的历程与展望》，载《中国金融》1998年第12期，第34页。

[6] 银发[1997]81号《中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》及1997年5月22日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》均未提及1990年《再贴现试行办法》的效力问题。

[7] 《商业银行法》规定的私法关系在新出台的《中华人民共和国合同法》(1999年3月15及10月1日起施行)中的第十二章“借款合同”大部分都有体现。这事实上造成了立法的重复。

[8] 参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1940—1955页。

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[9] 指股权参与关系。

[10] 规制高额风险的集中问题。

[11] 参见《常用票据、结算、信贷法律法规》编选组编：《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版。

[12] 这些条例按26个字母的编排为序，即A——Z，另有AA、BB两条例，其中《W条例》已于1952年取消。对这些条例的内容，联储可随时有权修订。参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第346—348页。

[13] 该法第44条规制国内范围的征询和稽核;第44条之一则规定超越国界的征询和稽核。参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1951页。

[14] 1999年2月22日国务院发布的《金融违法行为处罚办法》第12条作了部分补救，即对于提供虚假或隐瞒重要事实的财务报告、会计报告可追究主管人员和直接责任人员的责任。

[15] 参见1971年新加坡《银行法》，载王国乡、樊志刚主编《银行法全书》，第1970页。

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[16] 我国于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法》(试行)，该法仅针对全民所有制企业，另外该法还有许多缺陷，实践中的难以推行与该法的不足有一定的关系。

[17] 有关这些指标的分析，参见杨卫红：《商业银行监管比较》，民事与建设出版社1998年版，第149—153页。

[18] 德国《银行法》第15条。

[19] 德国《银行法》要求近亲信贷“1.对自然人的信贷超过25万马克者;2.对企业的信贷超过信用机构责任自有有资产5%或超过25万马克者”，须向监督局和联邦银行报告。

[20] 1997年巴塞尔银行监管委员会推出的《有效监管的核心原则》为持续性监管方法的运用提出了15项原则，并对非现场检查、现场检查和(或)聘用外部审计人员、综合并表监管等作了简释。

[21] 即在“银行没有任命一位审计员;如果当局认为有需要委派一位审计员与按本条第(1)项的规定任命的审计员一起工作，并可随时订出该审计员的薪金，由银行支付”。参见新加坡《银行法》第53条第(2)项。

[22] 参见德国《银行法》第29条。

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[23] 参见王国刚主编：《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版，第459—464页。

[24] 参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第339页。

[25] 同上书，第191—192页。

[26] 此要求自1969年9月开始。1980年《存款机构放松管制与货币控制法》则进一步把准备金征收的范围拓展到所有的境内银行(增加非成员银行和外资银行)及国内银行的海外分支机构，交易性存款准备金率降到3%。See Depository Institutions Deregulation & Monetary Control Act of 1980.[27] 也有不少国家很少对海外分支行进行现场检查，如日本则以母行检查为主，另随机地选取海外分行进行检查。

[28] 转见易宪容：《金融市场与制度安排》，经济科学出版社，1999年版，第168页。

[29] 参见李金泽：《法律互异与冲突：文化因素透视》，载《民商法论丛》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331页。

[30] 德国、新加坡等国的银行法都设有此制。

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篇3：中药饮片及其监管存在的问题与对策

1 农作物病虫害发生新特点

1.1 主要病虫害发生为害普遍性和严重性呈上升趋势

水稻二化螟虫世代重叠越来越严重, 导致防治难度加大;部分水稻品种对稻瘟病的抗性越来越弱。这些因素造成了当地常发病虫害的发生越来越严重, 其为害程度也呈上升趋势。

1.2 病虫害次要种类加重发生

稻曲病、玉米蚜虫等病虫上升为主要害虫。

1.3 新的种类不断出现

前几年, 玉米弯翅黑蝽流行, 造成部分乡 (镇) 玉米大量减产;2015年稻大蚊流行, 给水稻播种出苗带来严重影响。此类新发生流行的病虫害种类随着生产的发展呈增加趋势。

1.4 迁飞性害虫侵袭

近几年, 迁飞性害虫稻飞虱连年来袭, 稻纵卷叶螟为害也越来越严重。

1.5 检疫性病虫害存在危险

福寿螺在当地已经造成严重为害, 稻水象甲在犍为县周边地区侵袭为害, 也给犍为县敲响了警钟。

1.6 病虫害抗药性加重

一是农药抗性种类增加, 二是抗药程度加重。

2 病虫害防治及农药使用存在主要问题

2.1 对病虫害防治的重视程度降低

近年来, 外出务工人员越来越多, 农村劳动力以老弱病残为主力军, 劳动力严重不足, 从而对农业生产重视不够, 种“懒庄稼”的现象严重, 对病虫害防治的重视程度随之降低。

2.2 病虫综防意识不强

“预防为主, 综合防治”的意识越来越淡薄, 农业防治、物理防治、生物防治措施多数停留在农业部门的试验田、示范片, 主要依靠政府投入来完成, 农民大面积生产中存在“应急防治为重、化学防治为主”的问题, 主要依赖化学防治, 即使在化学防治过程中, 也存在着药剂选择不当、用药剂量不准、用药不及时、用药方法不正确, 甚至一味追求防治效果使用高毒、高残留农药等问题。造成了费工、费药、污染重、有害生物抗药性强、对农作物危害严重的后果。

2.3 防治手段落后

一是农民的病虫防治技术水平不高, 多依赖化学农药进行防治, 农业、物理、生物等综合防治措施应用较少。二是防治方法不科学, 在防治时间 (见病才防、见虫就打) 、选用农药及剂型、配制浓度、对症下药、使用方法等方面还停留在凭经验上, 不能做到准确、及时。三是农民对病虫害的发生规律还不清楚, 不能从病虫害发生的每一关键环节入手解决防治问题, 习惯于头痛治头, 脚痛医脚的简单方法防治, 致使防治质量不高, 防治效果不理想。四是农民的施药器械落后。施药时“跑、冒、滴、漏”严重, 导致雾滴大, 雾化质量差, 造成防治效果差、环境污染重。

2.4 统防统治程度不高

分户生产给病虫防治带来困难, 犍为县人均耕地只有667 m2左右, 分户生产在作物种类布局、品种布局上都比较零散, 管理也呈分散状态, 对病虫害的防治难以在时间、用药种类上达到统一。

3 农药监管存在的主要问题

3.1 农药经营人员多而杂, 监管难度大

全县农药经营门店230余户, 经营者素质参差不齐, 有的经营人员不懂得病虫防治及农药使用基本知识, 不能科学合理的“开方卖药”;有的法律意识及安全意识淡薄, 加之经营规模小, 经济基础薄弱, 一旦违法, 处罚难以执行到位, 给农业生产造成损失更难以赔付到位。

3.2 销售和使用国家禁用和限用农药品种的现象还时有发生

农药销售者及使用者为了追求农药防治效果, 故意销售和使用禁、限用高毒、高残留农药, 有的采用地下销售, 有的在复配剂中加入隐性成分, 甚至在农药销售过程中以含有禁、限农药成分作为卖点宣传。

3.3 农药产品质量不容乐观

通过农药市场检查发现, 农药产品普遍存在着“一药多名、老药新名”及假、冒、伪、劣、过期农药、标签不规范等问题, 甚至有些农药经营户乱混乱配、误导用药, 导致防治效果不佳, 直接损害农民的经济利益。

4 提高农药使用质量, 加强农药监管主要对策

4.1 加强技术培训

技术培训从4个层面来开展:一是加强农业行政执法人员的培训, 提高他们对投入品市场监管的能力;二是加强农技人员的培训, 提高他们对病虫综合防治技术指导、宣传、推广及培训的能力;三是加强农药销售人员培训, 加强法律法规知识学习, 增强依法经营、诚信经营意识, 加强病虫害防治知识及农药安全使用知识培训, 提高对病虫害等有害生物综合防治能力及指导农民的能力;四是加强农民的培训, 以办培训班、开现场会、开设田间学校及“新型农民培训工程”等多种形式广泛开展技术培训, 指导农民对病虫害进行综合防治, 按照《农药安全使用规定》和《农药合理使用准则》等有关规定合理使用农药, 从根本上改变农民传统的施药理念, 全面提高农民的施药水平及安全使用农药意识。

4.2 加强重大病虫害的监测预报与植物检疫工作

县农业局植保站要充分发挥病虫害防治的主导作用, 加强全县各主要农作物病虫害监测工作, 做好趋势预报, 指导全县抓好病虫害综合防治。同时, 严格植物检疫工作, 严密监控检疫性有害生物, 杜绝检疫性有害生物侵袭。

4.3 加大绿色防控技术推广力度

政府主导, 整合农业项目资金, 加大绿色防控设施投入, 在重点产业区域安装杀虫灯、色板、性信息素等绿色防控设施, 以减少农药施用量。

4.4 加大对专业合作社的支持、指导和监管力度

一是服务型的植保专业合作社。一方面, 要给予政策支持, 鼓励发展, 还要加强技术指导, 提升服务能力;另一方面, 要加强监管, 要求他们将使用的农药报监管部门备案, 并做好农药使用记录, 严防高毒、高残留农药通过植保专业合作社施用到田间地头。二是生产型的专业合作社。要制定统一的生产技术规程, 要求合作社成员严格按照规程进行生产, 特别是投入品的使用, 建立健全生产档案, 监管部门要严格检查基地投入品使用情况, 坚决杜绝高毒、高残留农药在基地使用。

4.5 加大无公害农产品生产技术的推广力度

立足大户型生产基地、专业合作社等, 积极推进无公害农产品生产, 指导和协助制定无公害农产品生产技术规程, 重点推广农业防治、物理防治、生物防治、生态控制等综合措施, 合理使用化学农药, 积极创建无公害农产品生产基地, 保证向市场提供安全放心的农产品。

4.6 加强农药市场监管, 严把农药流通的各个关口

加强经营人员岗前培训, 学习农药法律、法规, 普及农药、植保知识, 大力推广新农药、新技术, 对农作物病虫草害进行正确诊断, 对症开方卖药, 以科学的方法指导农民进行用药防治;加大农药监管力度, 严格检查经营档案, 严厉打击假冒伪劣农药, 严格监管国家禁用、限用农药, 严把农药流通的各个关口, 确保广大农民用上放心药。

4.7 加大病虫综合防治技术的引进、试验、示范力度

按照引进、试验、示范、推广的原则, 加大植保新技术、新药剂的引进、试验、示范力度, 及时向广大农民提供看得见、摸得着的技术成果, 使推广病虫综合防治技术成为农民的自觉行动;同时, 建立各种技术综合应用的试验、示范基地, 使其成为各种综合技术的组装车间, 农民学习新技术的田间学校, 优质、高产、高效、安全、生态农业的示范园区。

4.8 改进施药器械, 提高农药施用质量

积极宣传、推广雾化质量好的施药器械, 解决施药时“跑、冒、滴、漏”的问题, 减少用药量, 提高对病虫害的防治效果, 降低环境污染。

摘要：结合四川省犍为县农作物病虫害发生特点、农药施用及农药监管现状, 分析了农药使用及农药监管工作中存在的问题, 提出了提高农药使用质量, 加强农药监管主要对策:加强技术培训;加强重大病虫害的监测预报与植物检疫工作;加大绿色防控技术推广力度;加大对专业合作社的支持、指导和监管力度;加大无公害农产品生产技术的推广力度;加强农药市场监管, 严把农药流通的各个关口;加大病虫综合防治技术的引进、试验、示范力度;改进施药器械, 提高农药施用质量等。

篇4：中药饮片及其监管存在的问题与对策

摘 要 结合四川省犍为县农作物病虫害发生特点、农药施用及农药监管现状，分析了农药使用及农药监管工作中存在的问题，提出了提高农药使用质量，加强农药监管主要对策：加强技术培训；加强重大病虫害的监测预报与植物检疫工作；加大绿色防控技术推广力度；加大对专业合作社的支持、指导和监管力度；加大无公害农产品生产技术的推广力度；加强农药市场监管，严把农药流通的各个关口；加大病虫综合防治技术的引进、试验、示范力度；改进施药器械，提高农药施用质量等。

关键词 农药；使用；监管；问题；对策

中图分类号：F426.72 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2015）12-045-02

四川省犍为县是农业大县，农业增产、农民增收、农业增效是全县工作重点之一。当前，农业生产已经由单纯追求产量、效益逐步转向“高产、优质、高效、生态、安全”并重发展的新阶段，农作物病虫害防治作为一项重要的保产措施，其内容、任务也发生了变化，既要有效地控制病虫害的发生危害，保证农产品的产量安全，又要有效控制化学农药对生态环境及农产品污染，保证农产品的质量和环境安全。笔者长期从事农业技术推广和农业行政执法工作，对犍为县农药使用及农药监管工作中存在的问题及采取的对策做如下探讨。

1 农作物病虫害发生新特点

1.1 主要病虫害发生为害普遍性和严重性呈上升趋势

水稻二化螟虫世代重叠越来越严重，导致防治难度加大；部分水稻品种对稻瘟病的抗性越来越弱。这些因素造成了当地常发病虫害的发生越来越严重，其为害程度也呈上升趋势。

1.2 病虫害次要种类加重发生

稻曲病、玉米蚜虫等病虫上升为主要害虫。

1.3 新的种类不断出现

前几年，玉米弯翅黑蝽流行，造成部分乡（镇）玉米大量减产；2015年稻大蚊流行，给水稻播种出苗带来严重影响。此类新发生流行的病虫害种类随着生产的发展呈增加趋势。

1.4 迁飞性害虫侵袭

近几年，迁飞性害虫稻飞虱连年来袭，稻纵卷叶螟为害也越来越严重。

1.5 检疫性病虫害存在危险

福寿螺在当地已经造成严重为害，稻水象甲在犍为县周边地区侵袭为害，也给犍为县敲响了警钟。

1.6 病虫害抗药性加重

一是农药抗性种类增加，二是抗药程度加重。

2 病虫害防治及农药使用存在主要问题

2.1 对病虫害防治的重视程度降低

近年来，外出务工人员越来越多，农村劳动力以老弱病残为主力军，劳动力严重不足，从而对农业生产重视不够，种“懒庄稼”的现象严重，对病虫害防治的重视程度随之降低。

2.2 病虫综防意识不强

“预防为主，综合防治”的意识越来越淡薄，农业防治、物理防治、生物防治措施多数停留在农业部门的试验田、示范片，主要依靠政府投入来完成，农民大面积生产中存在“应急防治为重、化学防治为主”的问题，主要依赖化学防治，即使在化学防治过程中，也存在着药剂选择不当、用药剂量不准、用药不及时、用药方法不正确，甚至一味追求防治效果使用高毒、高残留农药等问题。造成了费工、费药、污染重、有害生物抗药性强、对农作物危害严重的后果。

2.3 防治手段落后

一是农民的病虫防治技术水平不高，多依赖化学农药进行防治，农业、物理、生物等综合防治措施应用较少。二是防治方法不科学，在防治时间（见病才防、见虫就打）、选用农药及剂型、配制浓度、对症下药、使用方法等方面还停留在凭经验上，不能做到准确、及时。三是农民对病虫害的发生规律还不清楚，不能从病虫害发生的每一关键环节入手解决防治问题，习惯于头痛治头，脚痛医脚的简单方法防治，致使防治质量不高，防治效果不理想。四是农民的施药器械落后。施药时“跑、冒、滴、漏”严重，导致雾滴大，雾化质量差，造成防治效果差、环境污染重。

2.4 统防统治程度不高

分户生产给病虫防治带来困难，犍为县人均耕地只有667 m2左右，分户生产在作物种类布局、品种布局上都比较零散，管理也呈分散状态，对病虫害的防治难以在时间、用药种类上达到统一。

3 农药监管存在的主要问题

3.1 农药经营人员多而杂，监管难度大

全县农药经营门店230余户，经营者素质参差不齐，有的经营人员不懂得病虫防治及农药使用基本知识，不能科学合理的“开方卖药”；有的法律意识及安全意识淡薄，加之经营规模小，经济基础薄弱，一旦违法，处罚难以执行到位，给农业生产造成损失更难以赔付到位。

3.2 销售和使用国家禁用和限用农药品种的现象还时有发生

农药销售者及使用者为了追求农药防治效果，故意销售和使用禁、限用高毒、高残留农药，有的采用地下销售，有的在复配剂中加入隐性成分，甚至在农药销售过程中以含有禁、限农药成分作为卖点宣传。

3.3 农药产品质量不容乐观

通过农药市场检查发现，农药产品普遍存在着“一药多名、老药新名”及假、冒、伪、劣、过期农药、标签不规范等问题，甚至有些农药经营户乱混乱配、误导用药，导致防治效果不佳，直接损害农民的经济利益。

4 提高农药使用质量，加强农药监管主要对策

4.1 加强技术培训

技术培训从4个层面来开展：一是加强农业行政执法人员的培训，提高他们对投入品市场监管的能力；二是加强农技人员的培训，提高他们对病虫综合防治技术指导、宣传、推广及培训的能力；三是加强农药销售人员培训，加强法律法规知识学习，增强依法经营、诚信经营意识，加强病虫害防治知识及农药安全使用知识培训，提高对病虫害等有害生物综合防治能力及指导农民的能力；四是加强农民的培训，以办培训班、开现场会、开设田间学校及“新型农民培训工程”等多种形式广泛开展技术培训，指导农民对病虫害进行综合防治，按照《农药安全使用规定》和《农药合理使用准则》等有关规定合理使用农药，从根本上改变农民传统的施药理念，全面提高农民的施药水平及安全使用农药意识。

4.2 加强重大病虫害的监测预报与植物检疫工作

县农业局植保站要充分发挥病虫害防治的主导作用，加强全县各主要农作物病虫害监测工作，做好趋势预报，指导全县抓好病虫害综合防治。同时，严格植物检疫工作，严密监控检疫性有害生物，杜绝检疫性有害生物侵袭。

4.3 加大绿色防控技术推广力度

政府主导，整合农业项目资金，加大绿色防控设施投入，在重点产业区域安装杀虫灯、色板、性信息素等绿色防控设施，以减少农药施用量。

4.4 加大对专业合作社的支持、指导和监管力度

一是服务型的植保专业合作社。一方面，要给予政策支持，鼓励发展，还要加强技术指导，提升服务能力；另一方面，要加强监管，要求他们将使用的农药报监管部门备案，并做好农药使用记录，严防高毒、高残留农药通过植保专业合作社施用到田间地头。二是生产型的专业合作社。要制定统一的生产技术规程，要求合作社成员严格按照规程进行生产，特别是投入品的使用，建立健全生产档案，监管部门要严格检查基地投入品使用情况，坚决杜绝高毒、高残留农药在基地使用。

4.5 加大无公害农产品生产技术的推广力度

立足大户型生产基地、专业合作社等，积极推进无公害农产品生产，指导和协助制定无公害农产品生产技术规程，重点推广农业防治、物理防治、生物防治、生态控制等综合措施，合理使用化学农药，积极创建无公害农产品生产基地，保证向市场提供安全放心的农产品。

4.6 加强农药市场监管，严把农药流通的各个关口

加强经营人员岗前培训，学习农药法律、法规，普及农药、植保知识，大力推广新农药、新技术，对农作物病虫草害进行正确诊断，对症开方卖药，以科学的方法指导农民进行用药防治；加大农药监管力度，严格检查经营档案，严厉打击假冒伪劣农药，严格监管国家禁用、限用农药，严把农药流通的各个关口，确保广大农民用上放心药。

4.7 加大病虫综合防治技术的引进、试验、示范力度

按照引进、试验、示范、推广的原则，加大植保新技术、新药剂的引进、试验、示范力度，及时向广大农民提供看得见、摸得着的技术成果，使推广病虫综合防治技术成为农民的自觉行动；同时，建立各种技术综合应用的试验、示范基地，使其成为各种综合技术的组装车间，农民学习新技术的田间学校，优质、高产、高效、安全、生态农业的示范园区。

4.8 改进施药器械，提高农药施用质量

积极宣传、推广雾化质量好的施药器械，解决施药时“跑、冒、滴、漏”的问题，减少用药量，提高对病虫害的防治效果，降低环境污染。

篇5：中药饮片及其监管存在的问题与对策

作者：安全管理网 来源：安全管理网 点击： 1017评论：0 更新日期：2012年01月08日为适应我国经济体制的转变，1993年国家重新确立了安全生产管理体制，由原计划经济体制下的“国家监察，行政负责，群众监督”变成现行的“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督，劳动者遵章守纪”。应当说，新的体制是符合市场经济体制下安全管理工作要求的，也充分体现了“企业在自主经营的同时，自主管好安全”的原则。但从全国的安全形势看，安全管理的效果并不理想，尽管党中央和国务院都十分重视安全工作，也采取了一系列强有力的措施，成立了国家安全生产监督管理局、广泛开展了安全生产专项治理活动，但全国的安全生产形势依然十分严峻，甚至有知名人士称我国已进入了第五次事故高峰期。且不说这种说法是否确切，但严峻的安全形势是客观存在的。究其原因，并不在于安全生产管理体制存在很大问题，当然体制本身也需要进一步完善，但关键在于具体管理工作的落实。企业是否自主负责了，行业的管理是否到位了，国家监察的力度是否有力了，群众的监督意识是否增强了，劳动者的安全素质是否提高了，这都是决定安全形势的关键因素。笔者通过调查了解和工作感受，仅就当前安全管理和安全监督方面存在的问题谈点粗浅看法，以求抛砖引玉。

一、存在的问题

1、安全管理的主体不够明确，安全管理存在弱化现象。长期以来，人们一直认为安全管理的主体是现有的安全部门，其实不然。有这种认识的人，一方面没有充分认识到安全管理的特点，另一方面就是没有真正领会“安全生产，人人有责”的内涵。安全工作是一项系统工程，只要有生产、经营和活动存在，就永远存在安全问题，而且影响安全的因素又是多方面的、复杂的、随机的和难预见的。各类安全因素涉及到方方面面，涉及到每个人和每个部门。因此，安全工作不是哪一个领导和哪一个部门的事，需要齐抓共管，每个人和每个部门都有安全管理的职责。

从管理的主、客体上分，各级职能部门都是安全管理的主体，对安全工作负直接的管理责任，而安全管理的客体是企业和经营单位的人员和财产，员工和财产的安全是安全管理的资源，而安全监督只能是外部因素。从我国现有的管理体制看，安全管理的主体较多，大致可分两个层次，一是政府、行业管理层，二是企业管理层。政府的经济主管部门、行业管理部门、执法部门以及企业的技术、物资、财务、人事等部门都是安全管理的主体，都有各自的安全职责。从这一意义上讲，现有的安全监督管理部门不应该承担具体的安全管理职责，即便是有，也只能是宏观综合性的管理职责，这在国家原劳动保护行政管理中已有界定，否则，职能部门的安全责任意识会逐渐淡化，会产生依赖心里，总认为安全的事就是安监部门的事，最终弱化了整体安全管理力度。也正因为存在这种片面意识，所以领导把安全工作的重担放在了安监部门，有点甚至无论发生什么性质的事故，安监人员都要受到处理。但安全监督毕竟只能发挥外因作用，真正起决定作用的是内因，是安全管理，单纯强化监督，而不规范和加强管理，是解决不了安全生产实质性问题的。

2、安全管理成效不佳，行业管理跟不上。突出表现在立法滞后，法规不健全，安全生产的标准、规范落后，甚至不健全。这说明政府和行业管理有待于进一步加强，即上层的安全管理主体没有管理到位，导致中层的企业管理者无章可循，管理没有依据，管理没有思路和模式，最终导致被管理的客体不具备安全条件或安全素质不高。另外，政府和行业管理层在管理上要抓住重点，要把主要精力放在制定法律、法规、标准和推广先进管理技术、先进管理模式上，不应局限于管一些具体事务，如开展活动、组织安全教育、搞一些突击性检查等，更不能带有某些商业行为。具体说，政府和行业的职责就是提供安全生产标准和规范，让生产经营单位去贯彻执行。至于生产经营单位采用什么方式去执行，去贯彻，则是生产经营单位自己的事，政府不要介入的太多。这同时要求政府和行业管理部门要加强这方面的监督和约束，对生产经营单位不落实国家和行业标准和规范，就要严格法律、法规程序，该处罚的处罚，该处理的处理，做到管理层和执行层各司其职，各负其责。

3、安全监督力度不够，管理与监督没有实现有效的分离。尽管国家和企业对安全监督工作给予了高度重视，安全监督体系也比较健全。但由于管理职责不理顺，大部分安监部门既有管理职责，又有监督职责，这样，不仅管理跟不上，也极大地消弱了安全监督的力度。另外由于上层管理者管理不到位，缺少必要的法律、法规和标准，致使监督部门缺少监督依据，不能依法监督。最重要的是安全管理与安全监督没有实现有效的分离。因为安全管理和安全监督是安全工作的两个不同的方面，工作性质不同，管理要接受监督，监督促进管理，即安全监督部门不仅监督安全客体，同样监督管理主体。因此，管理和监督不能融为一体的。而实际工作中并非如此，分管生产的部门设安监部门，分管生产的领导分管安监部门，这种管理体制在政府存在，在企业也存在。就国家各级安全生产监督管理局而言，大部分挂靠在经贸委，很少有独立的，这自然存在“管生产的管监督”问题。

笔者近日看过有关第三方监督的一篇报道。指出，原国家劳动部一直是国家职业安全监察的执法主体。1998年政府管理体制改革之后，新成立的国家劳动和社会保障部不再履行这一管理职能。原劳动部承担的煤矿安全监察职能，交由国家经贸委下新成立的国家安全生产管理监督局负责。一位从事煤矿安全工作的资深人士评论说，“管生产的管安全”，把已经与国际接轨的由劳动部门作为第三方进行监督的安全生产体制，改得反而缺乏第三方监督了。而世界各国的职业安全监督工作通常由劳工部负责。美国、法国、俄罗斯、乌克兰等国也是

由劳工部负责。而且，几乎所有的中欧国家、拉美国家、中美国家和所有讲法语、英语的非洲国家也都是由劳工部负责。这种政府职能结构更有利于实现“第三方监督”。有关专家指出，中国政府的职业安全监督结构应该与国际接轨，这不仅是政府职能专业分工的需要，也有利于国际交流与合作。一个明显的例子是，国际劳动组织的会议，往往由政府主管部门、雇主、雇员三方代表参加。中国是国家经贸委组团参加，国家经贸委既代表政府，又代表雇主。有关专家指出，“国家安全监督部门实际上自己监督自己”。特别是一些地方机构为保护当地政府税收来源，即便有安全监督机构，但由于隶属当地政府管理，很难真正起到第三方监督的作用。可见，直接关系安全生产的第三方监管还面临相当大的挑战。

二、措施与建议

为了尽快扭转安全形势的被动局面，切实搞好安全工作，保障国民经济的健康发展，我们必须在不断完善安全监督管理体制的同时，加快安全配套法规和安全标准的建设工作，规范行业管理，加大安全监督力度，实施全员安全素质教育工程，提高安全管理水平。

1、以贯彻《安全生产法》为契机，尽快完善配套法规体系。当前要重点完善与生产经营活动关系密切的行业安全标准和安全技术规范，使生产经营单位从根本上达到安全要求，提高本质安全性。第二要及时出台安全管理责任行政处罚法规，明确责任主体。管理者管理不到位要追究管理者的责任，操作者不按规定执行要追究操作者的责任，监督者不履行监督职责，要追究监督者责任，努力改变现有的责任分不清，出事后都有连带责任的不合理局面。

2、各级安全生产监督管理部门要单独开展工作，不能挂靠在经济管理部门，可实行垂直领导，并进一步明确监督职能，加大安全监督力度，切实把工作重点转移到依法监督上来。同时，要改变现有的安全监督领导体制，改原有的管生产的领导负责为一把手负责，或单独配置安全总监职位，领导安全监督部门工作。政府和企业都可以改成这样的监督领导体制。安全监督部门在履行监督职责的同时，可以兼有少量的综合管理职能，如组织一些全国性的安全活动等，但不要太频繁。安全检查同样如此，不要出事后就搞突击性检查，意义不大，特别是专业性强的安全检查，不能单纯看成一项督促性工作，要作为安全管理的一项主要内容分解落实到具体职能部门，以提高检查质量，及时发现问题，及时解决问题。

3、实施全员安全教育工程，加强全社会人员的安全意识和安全素质培训。要在加强基础性安全教育的基础上，加强社会全员安全意识和安全技能教育;要充分发挥新闻媒体、商业媒体的宣传作用，借助对产品的广告和宣传，宣传安全知识和法律、法规，提高全员安全

意识;要规范企业内部的安全技术培训和安全意识教育，提高教育质量，切实保证作业人员应知应会，提高防范事故的能力。

4、在当前企业综合管理水平普遍不高而且没有达到依法加强安全管理的情况下，政府和行业管理部门要加强对企业安全管理的指导。要通过一些中介组织，积极推行先进管理经验和管理办法，指导企业提高综合管理水平，决不能就安全管安全;要把安全工作纳入到企业整体管理工作中，通过规范管理，提高人员素质，改善工作环境，优化生产组织，提高科技含量等手段，奠定扎实的安全基础。

5、要高度重视无行业主管部门的生产经营单位和个体组织的安全工作，政府要委托兼管部门，防止出现管理上的空挡。

6、严格生产、经营安全资质审查制度，对不具备安全生产经营条件的单位和个体组织，坚决落实安全“一票否决权”，取消经营资格。同时对生产经营单位的主要负责人也要严格安全教育培训制度，资格认证制度，提高一把手的安全意识和安全素质。

篇6：药品安全监管中存在的问题与对策

一、存在问题

及原因

（一）群众药品法律意识和用药安全意识淡薄。药监局成立以后，采取新闻媒体报道、街头法律咨询和“送法下乡”等多种形式，大力开展药品法律法规宣传，但群众对药品法律知识和用药安全知识仍掌握不多，识别假劣药能力和自我保护意识仍然薄弱。如今年3月在矿山新村菜场捣毁非法销售药品的案例中，就有人为无证销售假药，这些假药都是一些研碎的药粉，用黄、白纸简陋包装，外包装没有任何标识，对药物成分一无所知，他们根本不知道这是假药，也不知道自己在违法。多数服用后无效，也不举报而自认倒霉，不予追究。还有多数群众对无证经营药品的危害性认识不足，由于涉及面广，经营隐蔽，数量又少，查处起来非常困难，即使查到也只能依法给予2-5倍的罚款，打击力度不足，部分群众不明真相，药品执法人员有时甚至遭到围攻，威胁到人身安全。

（二）从非正规渠道采购药品现象屡禁不止。日常检查中，经常会发现一些生产厂家销售代表直接上门推销药品，由于厂家和销售公司只管推销产品，对销售代表的管理较松，导致销售代表队伍鱼龙混杂。其盖有生产厂家红章和法定代表人签章的空白委托书、空白合同书和送货单往往发到各销售代表手中，任其填写，让不法分子有机可趁。这些不法分子借着厂家授权的合法身份，将假冒生产加工的伪劣药品以串货、换货等方式销售谋取暴利，干扰了正常的药品流通市场秩序。少数药品零售企业和医疗机构受利益驱动，只求价格低而不认真查验销售代表的手续真假，一旦被药监部门查到，再让销售代表补办各种手续，企图蒙混过关。由于药品法律法规的不健全，给这些不法分子有空子可钻，也给药监执法者造成一定的监管难度。如常见的从非法渠道购入药品案件中，案件当事人通常无法当场提供购入凭证，药监执法人员对嫌疑药品采取了查封扣押强制措施，而由于法律没有对举证期限作出相关规定，案件当事人在任何时间补交的购入凭证，只要是有效的凭证，药监部门就要依法解除查封扣押和撤案。即便当事人未能在案件处理期间提交凭证，而在行政诉讼时再行提交相关凭证，如果凭证有效，药监部门还要承担败诉风险。

（三）农村医疗机构药品质量管理仍然隐患不少。我市农村医疗机构数量众多，农村医疗机构在管理上普遍存在着重医轻药的倾向，药品管理在医疗机构管理中没有得到应有的重视，安全用药隐患不少。对此，我局从2004年起推行农村医疗机构规范药房达标工程，使农村医疗机构在药品管理上有了很大程度的改观，但由于农村医疗机构基础比较薄弱，医疗条件和技术素质参差不齐，规范化验收合格后又出现了反弹回潮的迹象。药械从业人员整体素质不高，设施条件不能保证药品在贮存期间的质量。当前，药品经营企业都在积极实施GSP认证，认证的各项要求达143条，而医疗机构只须获得《医疗机构执业许可证》就有了药品配用的市场准入资格，药房的药品质量管理规范没有出台，监管中发现的规范管理问题只能进行教育整改，没有处罚条款，监管乏力。

（四）农村药品监督管理网络监督作用没有得到充分发挥。农村药品市场是药品流通不可缺少的重要组成部分，加强农村药品监督网、供应网络建设，是解决农民用药安全问题的治本之举。2004年我局强化农村“两网”建设，构建了市、县、乡、村四级食品药品监管网络，建立了以副乡镇长为组长的药品协管网络，经过几年的努力，农村药品监督和供应网络已建成，农村地区药品规范化管理逐步走向成熟。但由于协管人员的药品监管知识缺乏，而且这支队伍量大面广，药监部门要进行培训提高其知识水平面临着经费等困难，难以真正发挥其全方位、广覆盖的监督作用。而且除了举报查实案件获得的一点点奖励外，农村协管人员没有其他待遇，缺乏主动参与工作的积极性。

（五）药品、医疗器械和保健食品广告宣传违规现象比较严重。我国目前的药品、医疗器械、保健食品广告监督体制中监管主体多，方式和渠道多，导致监管效能弱化。对于专业性、技术性较强的药品、医疗器械、保健食品广告，作为广告管理机关的工商部门缺少相应的专业人员，对违法药品、医疗器械、保健食品广告不易及时辨别发现，无法及时制止，而药监部门发现违法广告要移送到工商部门处理，没有主动权，监管不能到位。加上新闻单位广告部往往是承包经营，只求经济效益而忽视了广告的合法性审查，来者不拒，助长了违法广告蔓准就刊播，有的虽经批准但未按核定内容刊播，故意夸大疗效和作用。更有甚者，一些保健食品推销员往往选择一些年龄较大，身患风湿、高血压、高血脂等慢性病的群体，先赠送后购买，故意

虚假夸大保健食品的治疗功效，说得天花乱坠，神乎其神，误导消费者上当受骗。由于法律法规的不健全，这些推销者为规避法律，冒充药品进行广告宣传仅停留在口头，药监部门很难按《药品管理法》的“非药品冒充药品”进行查处，使制假者有机可乘。

（六）人员、经费、装备不能满足药品监管需求。一是专业知识亟需提高。药品监管涉及药品、医疗器械生产、经营、使用、流通等众多环节，应用的法律法规、药学及相关专业门类广泛。我市药品行政执法干部的专业知识结构，离法律法规赋予的监管职责，还有一定的差距，需要加强培训和锻炼提高。二是药品监督管理经费不足。财政经费保障有限，财政预算除人头经费以外，几乎无钱购置技术装备。三是装备适应不了执法需求。基础设施较为简陋，技术装备落后，交通工具不足，难以满足实施全方位的药品监管需要。

二、对策与建议

（一）加强宣传的广度，努力增强农民用药安全意识。采取多种行之有效的方法加大宣传力度，不仅要宣传药品法律、法规知识，更要宣传假、劣药产生的途径、危害及识别方法，宣传药监部门的职能；不仅要加强在城区的宣传，更要加强在农村的宣传，不断提高农民群众认知违法行为和自我防范意识，使假劣药品在农村如“过街老鼠人人喊打”。通过新闻媒介及时将各种假劣药信息公告大众，使社会各界及时了解药监动态，使老百姓自觉拒绝假劣药品，由被动消费变为主动消费，同时向全社会公布举报奖励制度，充分发挥社会监督作用，从而减少假冒伪劣药品和非法行为生存的空间。

（二）建立健全药品法律法规，不给不法分子留有空隙。建议尽早出台新的《药品流通监督管理办法》，把《药品管理法》与《药品管理法实施条例》中没有规定和明确的内容，尤其是对控制质量，防止假冒伪劣药品产生和侵入有关内容在《药品流通监督管理办法》中予以明确。比如药品销售代理人的法律地位、行为性质、借合法单位从事无证经营问题，没有有效随货票据问题，有效票据举证期限问题，向无证个人采购药品问题等。对这些问题不仅要明确禁止义务，而且还要增加法律责任，尤其要把药品销售代理队伍纳入药监部门的监督管理范围，使制售假冒伪劣药品者无滋生土壤。

（三）政府及相关部门要重视、支持药监工作，保障群众用药安全。当涂县政府对食品药品监管非常重视，将药品监管网和食品监管网并举，但如何把食品药品协管工作列入基层乡镇政府的重点工作中是关键，可在签订食品监管责任状的同时，把药品协管内容纳入其中，牢固树立“食品药品安全无小事”的观念，提高对假劣药品危害性的认识，使得乡镇政府把加强农村药品监管作为份内事来抓。同时，建立配套的协管员培训及考评激励机制，在经费上给予适度倾斜，齐抓共管，做好农村药品的日常监管工作，才能保证农村依法管药落到实处。在部门协作上，市食品药品监督管理部门特别要加强与工商、公安、卫生、邮政等部门协作，与工商部门及时沟通和移送药品违法广告，工商部门查处后及时反馈给药监部门，并向社会曝光，形成“左右配合，上下联动”的监管合力；与卫生部门加强对农村医疗机构的药品监管；与邮政部门共同打击邮购假劣药品的违法行为；等等，充分发挥各部门的职能作用，进一步保障人民群众的身体健康和用药安全有效。