检察机关的诉讼监督

第一篇：检察机关的诉讼监督

检察机关对行政诉讼实施法律监督的调研对策

行政诉讼法作为行政相对人维护自身合法权益的重要法律，其实施状况在很大程度上反映了一个国家的法治水平。检察机关对行政诉讼实行法律监督，既是宪法赋予检察机关的职权，也是我国行政诉讼法所确定的基本?­则之一。我国行政诉讼法已?­生效实施近二十年时间了，但处于法律监督地位的检察机关如何对行政诉讼活动实施监督仍面临着一

系列的困难和问题，实践中仍在试点摸索，相关理论也不够成熟。因此，重视和加强检察机关对行政诉讼实施法律监督路径和方法的研究，有利于促进行政诉讼活动合法、公正地开展，也有利于我国法治的进步。

一、我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的现状

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这是检察机关对行政诉讼活动实行法律监督的最高法律依据。《行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院对行政诉讼实行法律监督”，这是法律赋予人民检察院的法律监督权在行政诉讼中的体现，它明确了我国行政诉讼的法律监督原则。《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”根据这一规定，检察机关在行政诉讼中的直接监督形式是：对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。

也有学者认为，根据刑法第三百九十九条第二款对司法工作人员在行政审判活动中的徇私舞弊、枉法裁判罪作了规定，检察机关作为法律监督机关的重要职责之一就是侦查国家公职人员的职务犯罪并依法提起公诉，制裁职务犯罪行为，因而检察机关追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行政审判人员的刑事责任，也是对行政诉讼实施法律监督的方式之一。①笔者认为，该种监督方式直接针对的是国家公职人员的行为的廉洁性，而非行政诉讼活动本身，因而未将该种方式作为检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法予以探讨。

由于我国目前立法仅规定了按照审判监督程序抗诉这一种监督方式，难以适应司法实践的需要，检察机关在实践中探索出了多种相对灵活的行政诉讼监督方式，主要包括：(1)再审检察建议。检察机关收到当事人申诉，经过审查认为生效的行政判决、裁定确有错误的，由检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院启动审判监督程序进行再审。法院再审结束时将再审结果通知提出检察建议的人民检察院。原审法院不接受检察建议的，检察院可以向上级检察院提请抗诉。(2)纠正违法通知书。对于人民法院在行政诉讼活动中的较为严重的程序违法行为，检察机关可以发出《纠正违法通知书》，请人民法院纠正错误。另外，行政诉讼活动中当事人或者有关单位的违法行为需要纠正的，检察机关也可以适用纠正违法通知书的监督方式。(3)其他检察建议。检察建议是对人民法院在行政诉讼活动中存在的一般的程序性错误或者应当予以改进的问题提出纠正或改进建议的一种监督方式。实践中，人民检察院通过制作《检察建议书》的方式指出同级人民法院应当纠正或改进的问题，这种建议一般针对某些案件的共性问题提出，不具有特别的强制力。

二、我国检察机关对行政诉讼实施法律监督现有方式的分析

我国行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，由此能否理解为检察机关对行政诉讼的监督是全面的监督呢?从该条规定来看，检察机关对行政诉讼的监督范围是行政诉讼的整个过程，应该包括事中监督和事后监督。但是，行政诉讼法第六十四条仅规定人民检察院对行政审判的生效判决、裁定发现违法，有权按照审判监督程序提出抗诉，提起再审程序，只有事后监督，未规定事中监督。由于立法关于检察机关对行政诉讼实行法律监督的范围规定的不够明确、具体，引发了理论界和实践界关于检察机关对行政诉讼可以采取哪些监督方式的争论。目前，主要有两种观点：一种是认为检察机关对行政诉讼的监督应该是全方位的，因而监督方式应该包括提起行政诉讼、支持起诉、提起二审程序的抗诉以及审判监督程序的抗诉等多种监督方式;另一种意见认为应该采取小范围的监督，即审判监督程序的抗诉的单纯方式的监督。笔者认为，从现代社会行政权不断扩张的趋势以及国家法治的长远发展需要来看，检察机关对行政诉讼应采取全范围、多方式的监督，而不应局限于提起再审一种监督方式。现行法律采取小范围、局限于提起再审的监督方式，是由行政诉讼立法时我国相对落后的法治状况决定的。随着我国法治的不断发展，这种单一的监督方式已经难以满足司法实践的需要。而且，从实践来看，仅有的抗诉这种监督方式也存在不完善的地方，主要表现在以下方面：

1.事后性。无论是现行法律规定明确规定的抗诉监督方式，还是检察实践中探索总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知

书等几种监督方法，都是发生在行政审判活动结束后的“事后监督”，而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督”。依据现行法律规定，检察机关只能在发现发生法律效力的判决、裁定确有错误时才能提出抗诉，实施法律监督，这使得检察机关成为行政案件立案和审理活动的局外人。这种现状与检察机关的法律监督地位不相符，也影响了检察机关对行政诉讼活动监督的效

果。

2.缺乏可操作性。行政诉讼法第六十四条规定“人民检察院对人民法院已?­发生法律效力的判决、裁定，发观违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”，但具体由哪一级检察机关提出抗诉，检察机关在诉讼活动中的地位、权限，如何出庭监督，法院采取何种方式进行再审等一系列具体问题却没有明确规定，这无疑增加了检察机关有效地进行法律监督的难度。

三、完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的思路

完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法，不仅要考虑我国宪法对检察机关的定位，借鉴国外的有益经验，更要从我国行政诉讼的实际出发，探索适合我国国情的行政诉讼检察监督路径和方法。笔者认为，可以从以下两个方面考虑：

(一)完善现有监督方式

1.进一步完善抗诉制度。立法要对抗诉程序做出详细、明确的规定。虽然最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对检察机关如何办理行政抗诉案件做了具体规定，但这只是针对检察机关的具体办案程序规定。对于检察机关在诉讼活动中的地位、权限，如何出庭监督，法院采取何种方式进行再审等一系列重要问题，均需要以立法的形式做出明确规定，检察机关对行政诉讼的监督才能落到实处。

2.在立法上明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果，增强监督效果。在司法实践中总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知书等几种监督方法由于在立法上没有明确，因而在实践中被监督者往往对此置之不理，既影响了监督的效果，也影响了检察机关的威信。这三种非抗诉监督方式如果运用的好，与再审抗诉的监督方式可以起到补充的作用，有利于提高监督的效率和效果。因此，有必要在立法上进一步明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果，一方面由最高人民法院和最高人民检察院联合作出司法解释，另一方面，从长远的角度，应当以立法的形式肯定这三种监督方式，并明确其适用范围和法律后果。

(二)创设新的监督形式

1.赋予检察机关提起行政诉讼的权力

检察机关提起行政诉讼，是指对涉及国家和公共重大利益而又无人起诉或其他单位和个人没有起诉资格的行政违法案件，由检察机关代表国家提起诉讼，请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行司法审查。②检察机关作为国家的法律监督机关，负有监督法律统

一、正确实施的职责。检察机关对行政案件的提起诉讼权在现代法治国家是普遍存在的。如英国行政法规定：“检察长的职责是保护国家和公共利益，为维护国家和公共利益，检察长有责任代表公共利益监督行政机关的行为，并提起诉讼”。美国法律规定：“总检察长可以由国会授权，以公益代表人的资格提起诉讼”。此外，日本、法国、德国也有类似的法律规定。③

目前，我国尚无检察机关对行政案件提起诉讼的法律依据，但是，从观实需要来看，需要立法赋予检察机关对行政案件提起诉讼的权力。这主要体现在以下两种情况：一是由于行政机关的违法行为致使社会公共利益受到损害，但又不存在确定的行政相对人，导致无人起诉。例如某单位或个人排放污染物，造成环境污染，而行政机关对此不予处理，这种情况就需要由人民检察院作为公共利益的代表，对于行政机关的这种不作为形式的违法行为提起行政诉讼。二是行政相对人受到违法行为的侵害，但由于种种原因而不敢起诉、无力起诉或者不愿起诉。我国由于长期的封建思想统治，在人们的传统思想意识中，形成了牢固的“官本位”思想，以至于长期以来，人们不知告“官”、不敢告“官”、不愿告“官”。鉴于此，作为法律监督机关的人民检察院，如果没有提起行政诉讼的权力，显然与检察机关的法律监督职责是相违背的，也与行政诉讼保护行政相对人的立法目的不符。因此，立法赋予检察机关对行政案件的起诉权是极为必要的。

当然，赋予检察机关代表国家提起行政诉讼的权力，并不意味着任何行政案件都可以由检察机关提起诉讼，法律应当对此作出必要的限制，即只有涉及国家和公共重大利益且无人能够起诉的行政案件，检察机关才能提起行政诉讼。

2.建立检察机关参与行政诉讼的制度

在行政诉讼中，法院的审判活动是整个诉讼活动的中心。审判是否合法，判决是否公正，是行政诉讼活动的关键所在。根据现行法律规定，检察机关对行政诉讼进行监督的方式仅限于抗诉，也就是行政审判活动结束后的“事后监督”，而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督”。笔者认为，检察机关对行政诉讼活动的监督应当是直接的、有形的监督，而不能仅仅是事后的、无形的监督。检察机关如果不参与法庭审判，就无法了解行政诉讼的基本情况和整个过程，对行政诉讼也难以有效的进行监督。因此，要加强检察机关对行政诉讼活动的监督，必须增加“事中监督”，建立检察机关参与行政诉讼的制度。建立该制度应考虑以下几个方面：

(1)检察机关参加行政诉讼的时间。检察机关在行政诉讼的任何阶段均有权参加。法院在受理行政案件后，应当通知检察机关，由检察机关决定是否参加诉讼。

(2)检察机关参与庭审活动的案件范围。从我国检察机关现有的力量和承担的任务来看，有必要对检察机关参与行政诉讼的范围给予必要的限制。在界定检察机关参与行政诉讼的范围时，应坚持以下标准：对一些事实清楚、案件情况简单、争议不大的行政案件，检察机关无须参与;对关系到国家、集体和公民的重大权益、影响较大的行政案件，检察机关应当参与。基于这一标准，笔者认为，检察机关参与行政诉讼的范围包括三类案件：(1)涉及损害国家利益、社会公共利益的行政案件;(2)当事人请求检察机关参与且检察机关认为有必要的行政案件;(3)其它有重大社会影响的案件。

(3)检察机关参与庭审活动的地位。检察机关是我国的法律监督机关，因此，检察机关参与行政诉讼的庭审活动，其地位是法律监督者，而非处于审判地位或者当事人地位。

(4)检察机关参与庭审活动的任务。检察机关参与行政诉讼审判活动的根本目的是维护法律的公正和尊严，确保行政诉讼活动的公正进行，因此，其具体任务包括两个方面：一是程序性监督，即对行政审判活动的每一个环节是否符合法定程序予以监督。二是实体性监督，即监督行政案件的裁判是认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。

第二篇：请求检察机关监督立案申请书——(刑事诉讼- 其他文书)

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请求检察机关监督立案申请书

申请人：____，性别：____，____年____月____日生，____族，住____，系____。 被申请人：____公安局，法定代表人：____，职务：____。

请求事项：

请求____人民检察院监督____公安局说明不立案理由，并通知其立案。 事实和理由：

____________________。

致____人民检察院

申请人：____

____年____月____日

来源: http:///ws/detail11697.html

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第三篇：行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼

内容摘要：在《行政诉讼法》制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据，但在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理，已经不适用今天我国行政法治的现实需要了。因此，修改《行政诉讼法》，增加关于检察监督的具体条文，进一步明确检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。

关键词：行政诉讼 检察监督 行政公益诉讼

_____________________________________________________________________ 《行政诉讼法》总则第10条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这一规定确立的检察监督的范围是非常宽泛的，其涉及的监督对象可以包括人民法院、人民法院的审判人员、行政诉讼所有参加人、参与人，甚至可以包括与被诉行政行为有关的其他任何行政机关、组织和个人;其监督方式可以包括检察机关为实现监督目的能够和应该采取的任何方式，如主动提起公诉，支持原告起诉，出席法庭审理和在法庭审理中提出纠正违法的意见，依上诉审程序提出抗诉，依审判监督程序提出抗诉，以及查处审判人员在行政审判中徇私舞弊、枉法裁判的行为等;其监督手段可以包括为实现监督目的能够和应该采取的任何监督手段，如接受当事人和其他公民、组织的申诉、控告、检举，听取与案件有关的利害关系人的陈述、申辩，调阅法院案卷材料，向有关行政机关以及公民、组织了解情况、调取证据，以及必要时委托有关鉴定机构进行鉴定，等等。

当然，这只是对《行政诉讼法》总则第10条规定的字面理解，《行政诉讼法》的具体条文对检察监督并没有规定这么广泛的监督对象、监督方式和监督手段。《行政诉讼法》的具体条文关于检察监督的规定仅有一条，即第64条。该条规定，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。根据这一规定，行政诉讼中检察监督的范围非常狭窄，其涉及的监督对象仅仅包括人民法院的判决、裁定;其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉;监督手段则更没有具体规定。可见，《行政诉讼法》总则确定的检察监督的基本原则在该法具体条文中并没有得到很好的落实，或者说，落实得很不好。当然，法律总则确定的基本原则在以具体条文具体化的过程中总是要受到一定具体时空条件的限制，具体条文对于基本原则总会留有余地，因为基本原则需要适用更广泛的时空。但是，就《行政诉讼法》总则确立的检察监督基本原则与其具体化的具体条文的关系来说，在1989年全国人大通过的《行政诉讼法》中，二者太不成比例了，太不协调了。如果说，在16年前，在《行政诉讼法》制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据的话，那么，在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理，完全不适用今天我国行政法治的现实需要了。

因此，修改《行政诉讼法》，增加关于检察监督的具体条文，进一步明确[1]检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。由于时间的关系，这里不讨论行政诉讼中检察监督的所有问题，而只探讨行政诉讼中检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性的问题。

关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性问题，可以从以下三个方面考察：

其一，行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性

行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主观诉讼而言，法律只允许本人主观权利受到行政行为侵犯的行政相对人提起诉讼，对于与本人特定权益无涉的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权起诉。然而，在现代社会，行政侵权行为侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象却越来越多，例如，国企主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产，导致国有资产流失;国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权或国有矿产资源采矿权，导致国家财产损失;环境主管行政机关不作为，放任企业排放废水、废气、废渣，污染环境;林业主管行政机关违法颁发森林采伐许可证，造成森林大面积被滥伐和导致生态破坏;政府违法制定、修改或废止城市、乡镇规划，导致国家重要历史文化遗产遭受破坏，等等。其次，根据行政主观诉讼的规则，即使行政相对人本人权益受到侵犯，其他人的权益以及国家和社会公共利益也同时被侵犯，如果被侵权人不能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，也同样不能提起行政诉讼。此外，被侵权的政相对人即使能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，其起诉被法院受理，法院也只对相对人被侵犯的权益予以救济，而不会同时对受到侵犯的国家和社会公共利益给予救济，或同时追究侵犯国家和社会公共利益的行政行为的行政责任。

其二，现行监督制度对维护国家和社会公共利益的局限性 有人认为，对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为)，可以通过我们现行监督机制予以监督和查处，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，我国现行监督机制对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为)确实能发挥重大监督作用。但是，这种作用也是有很大局限性的。首先，就人大对行政的监督而言，其监督对象主要是行政立法和抽象行政行为，一般不及于具体行政行为，而侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为)大多是具体行政行为。其次，就行政监察对行政的监督而言，其职责主要是检查行政机关执行法律、法规和政府的决定命令中的问题;受理对行政机关和行政公职人员违反政纪的控告、检举;查处行政机关和行政公职人员违反政纪的行为。[2] 这种监督对于追究违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为的机关和个人的责任是有作用的，但对于及时和有效维护和保障违法侵犯国家和社会公共利益的作用却有很大的局限性。此外，就检察机关提起刑事公诉对行政可能产生的监督作用而言，一是其监督的重点是行政公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为，而很难及于行政机关侵犯国家和社会公共利益的一般违法行政行为(作为或不作为)，二是此种监督因属事后监督，从而很难及时和有效地维护和保障国家和社会公共利益。

其三，行政主体维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为，对于行政行为(作为或不作为)违法侵犯国家和社会公共利益的问题，可以通过行政系统内部的层级监督和专门监督解决，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，行政系统内部的层级监督和专门监督

对于解决行政行为(作为或不作为)违法侵犯国家和社会公共利益的问题可以发挥重要的作用。但是，这种作用也是有局限性的：首先，就层级监督而言，上下级行政机关因各种因素的缘故，可能构成利益共同体，下级行政机关的行为有时事前即请示过上级，有时甚至是奉上级指示而为，在这种情况下，下级行政机关的违法行为很难企望通过上级机关的监督得到纠正。其次，就专门监督而言，例如，国资局对一般行政机关违法处置国有资产的监督，环保局对一般行政机关违法行政行为导致环境污染、生态破坏的监督，其监督作用有可能还不如层级监督。因为，其一，专门机关对同级行政机关的监督，不如上级机关有权威性;其二，专门行政机关的监督要受到同级人民政府的制约，政府和政府部门首长如果不高兴，专门机关很难采取有效处置措施;其三，专门行政机关(如国资局、环保局)自己即具有实施违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为)的机会与可能，它们如果自己违法，更难于得到及时有效的监督。综上，笔者认为，在我国，建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是必要的。

关于检察机关提起行政公益诉讼的可能性问题，则可以从以下五个方面考察：

其一，宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法根据

《中华人民共和国宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为)，当然就有权实施监督。至于监督的方式，则取决于监督目的，哪一种监督方式能有效地实现监督目的，法律就应确立该种方式。国内外的经验证明，检察机关提起行政公益诉讼的方式对于监督、制约行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为，维护国家和社会公共利益是有效的，因此，法律就不仅可能，而且应该确立这种方式。

其二，《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了法律基础

《行政诉讼法》第1 条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼，顾名思义，是涉及公共利益的行政诉讼(特别是环境公益诉讼)，当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从字面上考察，这一原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的(当然从法理上讲，则应该有限制)，从而，无论是监督对象，还是监督方式和监督手段，《行政诉讼法》的具体条文都可以根据实现监督目的的需要而赋予检察机关以广泛的范围。因此，在修改《行政诉讼法》时，立法者在抗诉方式之外增设检察机关提起行政公益诉讼的监督方式就完全没有任何法律障碍。

其三，行政公益诉讼的“公益”性为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了制度的事实前提

有人认为，诉权是涉及当事人“意思自治”的权利，只能由利害关系人自己行

使，而不能由他人代行。这种观点虽然有其正确性，但其正确性只是部分的，片面的。从法理上讲，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的诉权，法律才赋予当事人完全“意思自治”，而对于既涉及“私益”，又涉及“公益”(如绝大部分刑事诉讼)的诉权，或者只涉及“公益”不涉及“私益”(如大部分民事公益诉讼和行政公益诉讼)的诉权，几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”，国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情。行政公益诉讼不是一般的行政诉讼，而是仅仅涉及“公益”，或者虽然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的诉讼。正是行政公益诉讼的“公益”性，为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了事实前提。

其四，我国法治的发展进步和正在进行的司法改革为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了条件

市场经济体制的建立和发展，私域和公域的区分，“私益”和“公益”的对立统一，为确立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一个国家，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度，还需要这个国家法治的发展进步。在一个法律很不完善，法律制度、机构、设施很不健全，国民和政府官员法治观念很淡薄的国度，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是不可想象的。而我国自改革开放20多年来，法律已日臻完善，法律制度、机构、设施都已逐步健全，国民和政府官员的法治观念都在不断提高，所有这些，加上目前正进行的司法改革，为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了相当充分的条件。

其五，我国法学研究的前沿成果，特别是关于检察监督和公益诉讼(包括国外检察监督和公益诉讼)的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。

人们要建立任何一项制度，要在该制度建立后保障其良性运转，要通过该制度良性运转发挥其对社会的预设功能和作用，都必须事前对相应制度进行充分的理论研究，把握该制度的性质、特征，熟悉该制度的功能、作用，掌握该制度运作所需的环境，明了该制度功能、作用发挥所需的条件，了解该制度在国外、境外运作的实际情况、其产生的正面和负面的效果，各国、各地区运用该制度成败得失的经验、教训，等等。人们如果没有相应的理论准备，匆忙地建立起一项制度，该制度很可能在建立后难以正常运作，难以发挥其应有的作用，有时甚至不仅不能发挥其正面作用，还可能产生负面作用。这方面我们过去有过深重的教训。正是因为我们有过去的教训，我们今天对于建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是非常慎重的，是非常重视理论准备的。早在制定《行政诉讼法》的十几年前，法学界就开始了行政公益诉讼的研究，到现在应该说已经取得了相当丰硕的研究成果。正是这些研究成果，包括关于一般检察监督和一般公益诉讼(民事公益诉讼和行政公益诉讼)的研究成果、关于国外检察监督和公益诉讼的研究成果，为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。

[1] 对于现行《行政诉讼法》确立的检察监督的基本原则来说，检察监督的对象、方式和手段只需要“明确”，因为立法者已经赋予其广泛的内涵;但对于现行《行政诉讼法》关于检察监督的具体条文来说，检察监督的对象、方式和手段则不是“明确”不“明确”的问题，而是必须“扩大”和“增加”的问题。

[2] 参见《中华人民共和国行政监察法》第18条。

第四篇：我国的公益诉讼应由检察机关提起

我国法律的理论界和实务界对检察机关是否有权利提起民事公诉存在很大争议，早在上世纪80年代制定民事诉讼法之时就曾展开过一场讨论。但是反对的呼声很高，认为检察机关的宪法定位就是国家的法律监督机关，如果参与诉讼就背离了其法律监督的属性。因此在1982年制定《中华人民共和国民事诉讼法》时只加进了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律

监督”的原则性规定。九十年代修改《民事诉讼法》的时候，增加了第一百八十五条“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;(二)原判决、裁定适用法律确有错误的;(三)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的;(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”但同级检察院没有抗诉权、抗诉不影响执行，使这种事后监督的制度很不完善。并且仍旧没有明确涉及检察机关提起诉讼和参与诉讼的问题,即使是对国有资产流失案件，目前也仅有少数地方的检察院提起过民事公诉，有一部分是支持起诉。考量反对检察机关提起公益诉讼，其主要依据大致是以下两点：

1.我国的检察机关的宪法定位法律监督机关，与国外的检察机关在法律地位及法律性质上存在本质区别。其主要职能是保证国家法律得到正确、统一实施，维护国家、社会的利益。如果检察机关介入诉讼，成为当事人一方，就违反了其宪法定位。另外检察机关以当事人一方的法律地位出席法庭，其监督职能就会削弱。

2.检察机关提起公益诉讼势必会打乱原来的诉讼架构。有学者认为， “法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式”，这样使得双方的力量不能保持平衡。此外，由于检察机关地位的特殊性，在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能维护法律尊严，实现公平正义，甚至会动摇其现有的地位和形象。

但是随着社会的不断发展，大量的公益案件呈现在我们面前，这是不容回避的现实问题。提起公益诉讼的主体是否归于检察机关，要从发展的角度、尊重客观现实，全面研究，稳妥推进，不能因为检察机关提起公益诉讼在理论上存在问题就停止前进，因为理论也是发展的，因噎废食是不可取的。从公益诉讼的发展情况看，大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益，我国可以借鉴外国的立法例，发展相关理论和实践。从我国国情和法制建设的具体情况，我国的公益诉讼由检察机关作为诉讼主体还是比较可行的。

(一)检察机关提起公益诉讼的依据

1、从检察机关的性质看，由检察机关提起公益诉讼较为恰切。检察机关作为国家的法律监督机关，其职责是确保法律的统一正确实施，维护国家利益和社会公共利益。其中一个重要的手段就是代表国家提起公诉。对危害社会构成犯罪的刑事案件可以进行刑事公诉，对于侵害国家利益和社会公共利益的民事案件为什么不能提起民事公诉?其理一也。同样，在民事和行政法律监督中，检察机关也完全有权力而且有责任以此种方式实现对民事法律和行政法律实施的监督。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”检察机关提起公益诉讼，是实施法律监督职责的重要方式，是通过参与诉讼的方式维护国家、公共利益。近年来，各地检察机关已经进行了一些尝试，虽然遇到一些问题，但也积累了不少经验，并且取得了明显的成绩。比如河南省信阳市检察机关仅2005年就办理公益诉讼案件10余起，主要是国有资产流失案件，大多是以支持起诉和检察建议的方式办理的，挽回损失上百万元，因此，由检察机关提起公益诉讼有法理上和实践上的优势。

2、从现有法律看，由检察机关提起公益诉讼与《民事诉讼法》第15条的立法精神是一致的。《民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该条规定可能是我国现行法律中唯一带有公益诉讼意思的法条，这里规定提起公益诉讼的主体可以是机关、社会团体、企业事业单位，没有具体规定由哪个机关、哪个团体、哪个单位来作为主体，这里规定的方式仅仅是支持起诉，如果把主体限定为检察机关，把方式规定为直接起诉或支持起诉，那么，我国的公益诉讼制度就是比较完善的了。

3、从检察机关的法律地位看，检察机关提起公益诉讼争议最少。人民代表大会制度是我国的根本政治体制，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。“一府两院

”由人大产生，对人大负责，受人大监督。可见，在我国现有的政治格局下，检察机关是人民民主专政的工具，其属性是法律监督，其职责是维护国家法律的统一和正确行使，其目的是维护国家利益和人民群众的公共利益。因此，在我国并不存在检察机关代表哪一方利益的问题，人民检察院代表的是全国人民的整体权利和国家的全局利益，那么当这两种利益受到损害时，检察

机关就完全有资格代表国家或群体提起公益诉讼。

4、从公益诉讼案件的特点出发，也应由检察机关提起诉讼。首先，在国有资产流失、弱势群体遭受损害、环境污染等侵犯公共利益的案件中，其受害人是不特定的。如果没有特定机关作为主体提起诉讼，就会出现有受害方而没有诉讼者的局面，诉讼程序很有可能无法启动。其次，从公益诉讼的特点分析，致害方和加害方的力量对比具有失衡性，受害方在诉讼中处于劣势地位。如果不依靠国家强有力的公权支持诉讼，就会是使得原本处于劣势的一方无法平等的参与诉讼，公平正义也就无法体现。

(二)检察机关提起公益公诉的范围

公益诉讼的范围应当包括两个方面：

1、行政公益诉讼

(1)、行政公益诉讼指为维护国家利益和社会公共利益，对侵犯上述利益的行政行为或类似行政行为提起的诉讼。危害公共利益的行政行为包括：

(一)政府机关的不当行政行为，分为不当抽象行政行为和不当具体行政行为;

(二)政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、工程发包等;

(三)在行政权行使过程中的不当事实行为，包括形象工程、公款消费等;

(四)政府机关消极的不作为行为包括不履行法定职责、对违法行为不加制止等，比如前文提到的某工商管理局对违法制售假劣药品查处不力的行为就是典型的例子。

2、民事公益诉讼

(1)侵害国家经济利益案件。我国的所有制形式是社会主义公有国家，包括全民所有和集体所有，这是我国经济基础主体。国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，维护社会公共秩序，建设公共设施，建立公共福利。近些年在经济体制转型的过程中，包括国有企业转租转让、股份制改造、整体出售等，出现了严重的国有资产流失现象。这些不法分子对国有资产的侵害实质上就是对社会公共利益的侵害。这类案件纳入公益诉讼范围势在必行，否则就不能遏制国有资产严重流失的现象。

(2)环境、资源保护案件。近年来，我国经济持续快速发展，经济年增长率超过发达国家水平，但最大的隐忧就是环境恶化严重，正在重复走西方国家“先污染，后治理”的老路，环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护已迫在眉睫。环境、资源保护案件受害者众，但受害人又不具体不特定。比如生态环境遭受破坏、水土大量流失、大气遭受污染等，很难找到明确的受害人，有些损害将会在一定时间之后才能显现出来。因此，这类案件列入公益诉讼范围也是我国走可持续发展之路的迫切需要。

(3)侵害弱势群体的案件。随着我国市场经济的不断深入发展，出现了许多新的矛盾和问题，也出现了一些弱势群体。比如下岗工人、农民工等，这些人的利益很容易受到侵害，但依靠其自身力量有很难获得司法救济，因此，当这些弱势群体的合法权益受到侵害时，应当有人站出来维护他们的利益，最合适的方法就是提起公益诉讼。

(4)土地开发中的案件。产业经济的快速发展必定会带来地产经济的发展，近年来土地开发的热潮一浪高过一浪。有些行政机关在未作具体细致的调查研究情况下，盲目启动土地一级市场，违规违法出让土地，搞所谓的整体开发、连片开发。这样做导致两个不良后果：一是房地产经济混乱，出现泡沫经济;二是基于一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和国土资源的浪费。我国土地所有权属于国家，如果没有特定的机关启动公益诉讼，那么土地侵权案件就不能进入诉讼渠道，国家土地所有权何以保护?

在我国当前的形势下，建立公益诉讼制度对于构建和谐社会是十分必要的。尽管建立有我国特色的公益诉讼制度，尚存在着诸多技术性问题有待解决，但是通过不断的研究和实践，许多问题都能逐步得到解决。在目前情况下，由检察机关负责提起诉讼，是必要而且可行的，比较符合现阶段中国的法律和社会现状。

第五篇：检察机关在行政公益诉讼中的角色定位

张 猛

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266510)

学号：2012021657

摘 要：近年来随着我国对外开放和经济政治生活的日益复杂多变，相关配套措施和经济体制改革转型，带来了许多不规范不合理的行为和现象，诸如垄断、不正当竞争、侵犯消费者权益、价格违法、乱开发土地、政府违法审批招标公共工程等扰乱社会经济秩序案件，因政府为追求业绩而不考虑当地环境大量引进高污染、高消耗企业忽视对环境污染的治理导致的环境污染案件以及伴随着工业化、城市化、现代化进程和人口的大量增加而导致的环境负担加重和过度利用开发自然资源违法我国对自然资源保护的案件在近几年十分突出。能不能存在一个组织，它象征着国家的正义，用国家的力量去惩处这些危害成为公共利益的保护者，为公共利益撑起了一个保护罩。作为法律监督者拥有国家权力的检察机关就承载了我们的期望。我国1990年《行政诉讼法》虽明确规定了检察机关有权对行政诉讼进行法律监督，但长期以来由于其程序规定的原则性和制度保障的滞后性，使检察机关提起行政公益诉讼的工作一直未予启动。因此为什么选择检察机关成为行政公益诉讼的启动主体，作为我国法律监督机关的检察机关又该在行政公益诉讼中扮演何种角色，如何行使它手中的权力保护公共利益就成为我们研究的问题。 关键词：行政公益诉讼;外国检察机关;角色定位;建立与完善诉讼制度

一、行政公益诉讼的概述

(一)行政公益诉讼概念 在外国有“public interest litigation”的说法，这就是我们所提到的公益诉讼。现在大部分学者把公益诉讼划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，现在我们主要论述行政公益诉讼。关于行政公益诉讼的概念，我国的各位学者都形成了自己的理论，在法律上并没有形成统一的概念。有的学者认为，我们现在所说的行政公益诉讼就是指公民、法人和其他组织在发现有侵害社会公共利益的情况，并且这种侵害公共利益的行为是由行政机关及其工作人员的行为造成的话，可以

1以自己的名义向法院提起诉讼来保护公共利益;有一部分学者则坚持行政公益诉讼就是只要是在行政主体的作为或不作为的行为造成了公共利益的损害，而不是侵害私人利益有特定的关系人的情况下，任何人都可以提起诉讼来维护社会公共利益。有的学者则认为行政公益诉讼是由法律规定的特定的当事人为维护公共利益而提起的行政诉讼。有的学者认为行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，是指无利害关系人在发现有行政机关及其工作人员的行为违法并且侵害了社会的公共利益时，可以向法院提起诉讼要求法院维护公共利益的资格。

(二)外国检察机关提起行政公益诉讼的考察

行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，虽然各国对此的称呼各不相同，但是在国外已发展的十分成熟。大陆法系的国家在检察机关参与诉讼制度这一方面表现较为突出，历史上最早规定检察机关提起行政公益诉讼的是德国巴伐利亚这个邦。巴伐利亚邦在其行政法院中设立了检察官这一职位，专门负责对行政机关的违法行为提起行政诉讼。就像德国《联邦行政法院法》规定的“联邦最高检察官、州和地方公共利益代表人，参加联邦最高等行政法院，州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼，他们是行政诉讼中的法定代表人。”2由此可见德国是十分重视保护公共利益，设立了公益代表人诉讼制度是德国行政公益诉讼的一大特色。美国在这方面与英国存在着许多相似的地方，在美国行政公益诉讼制度被称为“私人检察总长制度”。根据美国法律的规定，美国的国会通过制定法律授予公民或其他团体针对行政机关及其工作人员违法的作为或不作为侵害公共利益的行为有提起诉讼的权利。联邦最高法院的法官勃瑞威尔曾经说过，“无论何时，只要是被指控的行为涉及到整个合众国的国家利益，涉及宪法规定的国家事务的核心内容，涉及到国家保护全体公民平等的权利义务时，联邦和州的检察总长都有提起公益诉讼的权力”，这当然包括了提起行政公益诉讼的权利力。 这就表明了美国联邦的检察总长可以从维护国家利益和公共利益的角度出发，介入到行政公益诉讼中去，除此之外，美国的其他法律也赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权力。

通过对国外各国行政诉讼制度的考察，我们可以发现检察机关在行政公益诉讼中发挥着重要的作用，检察机关作为提起行政公益诉讼的主体之一为维护公共利益而提起行政公益诉讼的活动已经越来越广泛。像是英美这些主张个人至上，推崇私人利益大于一切的国家，现在随着社会政治经济生活各个方面的日益复杂，也开始注重对公共利益的保护逐渐由个人本位转变为社会本位，国家权力也越来越多的开始干预私人领域。检察机关作为国家利益和社会秩序的代表也开始进入私人领域，当出现侵害国家利益和公共利益的时候，为维护社会公共秩序而提起公益诉讼。正如俄国的法学家穆拉耶夫所说的“检察机关，•这些公职人员的使命，按职务来说，主要是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表”。

二、检察机关在我国行政公益诉讼中角色定位的探究

(一)我国行政公益诉讼启动的适格主体

建立和完善行政公益诉讼制度以维护社会公共利益已经成为学者的共同呼声，从我国行政法的发展过程中可以得出，行政公益诉讼的启动主体逐渐从受害人提起诉讼发展到有利害关系的人提起诉讼再到现在的民众诉讼，行政公益诉讼的启动主体范围在不断的扩大，对行政机关及其工作人员的行为的审查也愈加频繁。根据法学界目前的做法是将行政公益诉讼的启动主体归结为三类：公民、社会团体和国家检察机关。3普通的民众若是作为行政公益诉讼的启动主体可以在最广的范围内发现侵害公共利益的行政行为，及时提起行政公益诉讼以更好的保护公共利益的实现。但是我们不能忽视的是由公民提起行政公益诉讼的最大缺陷是公民的负担过重，比如因提起行政公益诉讼而产生的诉讼费用问题，因“民告官”所要承受的压力等等这些问题都给普通的公民造成了沉重的负担，打击了公民提起行政公益诉讼的积极性。而社会团体作为行政公益诉讼的启动主体不光具有了公民提起行政公益诉讼的优点外，同时具有作为一个团体组织而与行政机关相抗衡的力量，费用问题和力量不平衡问题就得到了解决，但是社会团体作为公益诉讼的启动主体也并不是完美的，社会团体作为一个整体是在其成员某一方面利益一致的情况下才得以成立的，是以维护自己成员的集体利益为存在的前提若是对某一案件一部分成员获益，而另一部分成员不获益或者与其成员的利益直接无关的时候，在社会团体内部就会产生很大的分歧，这是社会团体就很难协调其成员的利益很难克服来自成员的压力提起公益诉讼了。所以社会团体在提起行政公益诉讼的范围就会缩小，仅仅局限在与该社会团体或其成员有利害关系的公益案件了，而对于剩下的绝大部分不在社会团体利益范围内但侵害了国家和社会公共利益的行为就不能制止，合法权益就得不到保障了。检察机关作为国家利益和社会利益以及法律秩序的维护者，在公共利益遭受侵害的时候，应有维护公共利益的义务。在有公共利益遭受侵害时，在公民和社会团体都没有提起公益诉讼来保护公共利益的情况下，检察机关提起是必要的。作为国家机关，检察机关可以以这一特殊的身份与侵害公共利益的行政机关相抗衡，同时检察机关不存在克服内部成员利益分歧的情况，因此由检察机关提起行政公益诉讼有着公民和社会团体所不具有的优势。

(二)检察机关在我国提起行政公益诉讼的可行性研究

在我国目前的行政诉讼法制度中检察机关作为国家的法律监督机关的法律监督职能没有的到真正的发挥，因此从更有利于维护公共利益的角度出发，应该确立检察机关作为行政公益诉讼的重要启动主体的地位。

(1)检察机关作为行政公益诉讼的启动主体有利于更好的利用司法资源 检察机关作为国家机关以国家力量为后盾，可以与行政机关保持一种表面的力量平衡，比较容易获得第一手的信息掌握案件的线索，公民、法人和其他组织出于对检察机关的信任就自己所知道的案件情况会积极的向检察机关举报、控告和反应。这样检察机关就能快速的了解案情，介入到案件中。根据法律的规定检察机关本身就承担着一定的诉讼职能，所以对于诉讼中的调查取证，派员参加诉讼以及诉讼程序方面的问题检察机关是非常熟悉的，在调查的专业设备和熟悉的专业人员方面存在着很大的优势。就当前所发生的各种侵害国家和公共利益的案件的考察，不难发现这一系列的案件都存在着案情复杂、情节严重、社会的影响广泛，非一个人一个组织就可以解决的，所以由检察机关担任行政公益诉讼的启动主体可以减少这一方面的诉讼成本，提高诉讼效率。4 (2)检察机关提起行政公益诉讼体现了正义和公平的价值要求

正义和公平是每部法律的价值追求，当然也是行政诉讼法的价值要求。根据无救济就无权利的理念，要求若要权利得到切实的行使，就必须要规定和完善对这项权利的救济制度，使权利人在权利遭受损害时可以投状有门，遭受的损失可以得到补偿。在这一点上，公共利益是缺乏的，目前我国存在的国有资产的流失、环境和自然资源的破坏和污染正陷入利益得不到救济的困境中。这些关系到国家利益、社会利益的案件就是因为启动主体不明确而一直在受损害的环境中挣扎。检察机关作为公平和正义的化身，有义务去保护国家和社会公共利益。 尽快建立检察机关启动行政公益诉讼的一整套制度，可以使正在遭受危害的公共利益的行为得到制止，使受到危险的可能的公共利益提起得到保护。

(三)检察机关提起行政公益诉讼的制度安排的设想 (1)检察机关在行政公益诉讼中的身份定位

检察机关其实自身有许多身份，在刑事诉讼中，检察机关担任着公诉人的地位;在法律监督过程中，它又担任着监督者的身份。而在行政公益诉讼中，检察机关又该以什么样的身份进入行政公益诉讼中，是以公共利益代表人的身份、公诉人、监督者还是原告。在行政公益诉讼中检察机关若是可以以原告的身份参加到行政公益诉讼中，享有原告人的身份和地位，行使原告人在诉讼中的权利，履行其义务，是更能发挥检察机关的职能，更好的保护公共利益的。公诉人的身份只适用于检察机关参加刑事诉讼，而若是单纯的使用公共利益代表人亦或是监督者的角色是，无论是哪一个，都只会是检察机关在行政公益诉讼中的权利缩小，不利于检察机关提起行政公益诉讼的积极性和主观能动性的发挥，当然也就使维

5护公共利益的效果减半，而且在实践中也是不易操作的。因此，检察机关以原告人的身份进入行政公益诉讼是最佳的选择。 (2)检察机关提起行政公益诉讼的方式

在我看来在面临公共利益遭受侵害的情况下，检察机关在启动行政公益诉讼时可以有两种选择：一种是依职权，一种是依申请。依申请提起是指当公民、社会团体发现有公共利益遭到侵害的情况下，可以向检察机关提起申请，要求检察机关提起行政公益诉讼来维护公共利益，这样既可以避免因提起行政公益诉讼而给公民造成的负担和压力，同时又可以发挥公民在提起行政公益诉讼中的优势，在更广范围内快速及时的发现侵害公益的行为，方便更好的维护公共利益;而依职权提起是指检察机关可以不用等待公民和社会团体的申请，在发现有侵害公共利益的违法行为时，主动依照职权提起行政公益诉讼来保护公共利益。其实随着经济的快速发展，社会生活的日益复杂，在实践中发生的侵害公益的案件大部分时候是非常复杂的，而且产生的后果比较严重，社会影响也比较恶劣，关于这一类案件若是单纯由公民和社会团体提起是很难能够得到实际效果的，社会利益也很难得到切实的维护，同时把社会的整体利益维护压在个体或是一个团体上也是不公平的，所以对于这种重大的疑难的案件，我们应该强制性的规定检察机关必须依据职权提起行政公益诉讼代表国家承担起维护公共利益的职责和义务。在这种强制性检察机关追诉的情况下，就是说检察机关应该或必须提起行政公益诉讼而没有提起因此而使公共利益遭到极大损害时，检察机关就要对其不作为的违法6而承担法律责任。而对于一些相对影响较小，情节轻微，社会危害性不大的案件，则可以由三类主体任意选择。在这样的安排下，可以发挥公民、社会团体和检察机关三类主体各自的优势，更好的维护公共利益。例如在出现了企业造成了环境严重污染的情况下，当地的居民和一系列的环保组织都提出了抗议，但该企业仍然一意孤行继续污染环境造成了恶劣的社会影响，而当地的环保部门或者政府却置之不理，在当地检察机关发现或知道后就必须采取措施。 (3)检察机关在行政公益诉讼中所享有的诉讼权利 在理论上说检察机关若是位于诉讼原告的地位，那么它应该也就享有了原告人的所享有的权利，但是由于行政公益诉讼相较于一般的诉讼的特殊性，那么我觉得检察机关在行政公益诉讼中所享有的权利也应该有一定的特殊性。

首先，在一般诉讼中原告都是与案件有直接利害关系的人，所以只要其认为自己的合法权益遭到侵害就可以提起诉讼维护自己的合法权益。而行政公益诉讼不同，由于检察机关与案件没有直接利害关系，而且检察机关作为国家机构手中握有很大的权力和很好的司法资源，所以可以要求检察机关在决定提起行政公益诉讼之前要充分利用手中的权力和司法资源进行充分的调查取证，在掌握了相关的侵害公共利益的证据之后再向法院提起行政公益诉讼，因为涉及公共利益的这类案件一般牵涉广泛、司法成本是比较高的，这样的话可以避免因为证据不足而被撤回起诉或驳回诉讼请求由此带来的司法浪费。其次是关于诉讼费用问题，由于检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护公共利益的，所以既然是为了维护公共利益的话，法院不应向检察机关收取诉讼费用。如果向检察机关收取诉讼费用会打击检察机关的积极性，而且检察机关不是受益者者，这对检察机关是非常不公平的。

三、建立与完善检察机关提起行政公益诉讼制度 在确立了检察机关提起行政公益诉讼的前提下，我们应该考虑的是怎样可以使检察机关更好的行使这一职能。 (1)建立内部职能部门。

可以在检察机关系统内部设立一个公共利益维护委员会，专门就侵害公共利益的行为和案件进行管理和提起行政公益诉讼。这主要是因为，若是不设立一个专门的部门，而分摊到各个部门时，往往会出现在检察系统内部各个部门之间相互推诿，对责任相互推卸，不利于公共利益的维护。7 (2)确立行政公益诉讼检察建议前置和原则上不允许撤诉原则。 根据我国行政机关、检察机关和法院这三大机关的地位和分工而言，各个机关都依法在自己的职责范围内行使权力履行职务，虽然各自都受到彼此一定程度的制约，但是从提高效率、保持三大机关运作效率而言，各个机关不应相互干涉太多。所以从这一点出发，在检察机关处理此类公益案件时，应要求检察机关先向作出违法行政行为的机关提出检察建议，告知其侵害了公共利益，建议其立即停止侵害、赔偿损失，如果该行政机关立即改正了违法行为，检察机关则不必再提起行政公益诉讼，这样做既可以提高效率、节约成本，又可以及时的保护公共利益。8当然在行政机关置之不理、不予改正的情况下，检察机关就必须要提起行政公益诉讼，要求法院作出判决维护公共利益。 (3)在行政公益诉讼中检察机关的举证责任问题。虽然检察机关拥有很大的举证能力，但是不能因为这样我们就增加检察机关的举证责任。检察机关在行政公益诉讼中只需要对公共利益可能或已经造成的损害事实和一些在诉讼中发生的程序性问题承举证责任即可。在行政公益诉讼中，被告也是应该像在私益诉讼中一样承担主要的举证责任，检察机关只是由于具有较强的与行政机关的相抗衡的诉讼能力而更加有利于证明案件事实保护公共利益，而不是因此增加其诉讼负担。9这样的安排是公平的，是更有利于维护公共利益的。

四、结语

随着经济的发展和社会生活的日益复杂，人们对行政权的需要增加，行政权发挥作用的空间正在快速扩大。行政权是把双刃剑，极度膨胀的行政权在维护公民、法人和其他组织合法权益的同时，因为相关监督机制的缺乏，行政职权的滥用、行政工作人员的腐败问题层出不穷，行政权成为了为官员谋取私人利益的手段。因此就我国目前的情况而言，为了保护国家和公共利益，限制行政权力，对行政权力的行使加强监督，确立行政公益诉讼制度就不容刻缓。确定行政公益诉讼启动主体是行政诉讼制度建立所必须面临的首要问题，也是确保行政公益诉讼在实践中得到最好发挥功能要解决的重要问题，若是这个问题得不到很好的解决的构建行政公益诉讼制度就成了海市蜃楼仅仅停留在书面而无法运用于实践。10定位检察机关在行政公益诉讼中所扮演的角色又是确定行政公益诉讼启动主体的关键问题。因此，现阶段，借鉴外国的行政公益诉讼制度，结合我国实际情况，建立由独立于行政机关的检察机关代表公共利益，对政府侵害公共利益的违法行为提起行政公益诉讼的制度是切实可行的。尽管检察机关提起行政公益诉讼有利于公共利益的维护和对违法行政行为的抑制,但其法律监督机关的性质容易与诉讼结构产生矛盾,同时公诉权的公权力特性和行政公益诉讼的民权性质之间存在一定程度上的冲突。所以,在检察机关参加到行政诉讼中以后,有可能产生一些问题。我们不仅要期待立法机关更多地征求民意，尽快修改法律，增加行政公益诉讼这一行政诉讼类型。我们也期待司法机关在法无明文规定亦不禁止时，在有利于社会文明进步的前提下，多做一些有益的摸索和改革。 参考文献

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5、黎军：《社团在行政诉讼中的作用》，载《法商研究》2000年第1期 6 、张宏思：《人民检察院基本诉讼角色定位论》，载《法学》1997年第9期

7、Black Law Dictionary Wist Publishing Co., 1979, pp.1260-1261.转引自高家伟：《论行政诉讼原告资格》，《法商研究》1997年第1期

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9、李雅：《论检察机关在公益诉讼中的地位和角色设计》

10、王加尧 ，马骏：《建立行政公诉制度是行政诉讼制度发展的必然选择》，载《人民检察》2006年第4期。