空警独立执法权探究

2023-02-18

航空安全事件频发是民航业的一个顽疾, 尤其是国际上恐怖案件近些年来已呈现愈演愈烈的趋势。2014年3月8日失联的马航再次挑动人们紧绷的神经, 航空器的飞行安全再次被提到国家安全的高度, 航空器舱内的执法问题一度成为社会关注的新兴问题。空中警察无疑是保卫航空安全的最后一道防线①。作为客舱管理者的机长与代表国家权力的空警在执法中职权的争议尤为突出, 明确二者的法律权限和责任是改善航空安全的重要一笔。空警是否应该独立的行使职权, 应当立足于航空现实, 从最客观的角度分析其可行性, 以期填补这一法律领域的空白。

一、权力的冲突

我国的现状是空警、机长和安全员三者并存的情形, 在权力的行使上有重合之处, 这导致两两之间的权力冲突。空警的执法权与机长的治安权之间有着什么样的关系?空警的国家公权力与安全员的公司职权之间又有怎样的联系?这些问题倘若不能明确认识, 势必影响到空警职权行使, 要么导致他们滥用职权, 要么出现他们为防止出现差错而导致不作为, 对于旅客的安全是极大的隐患。

(一) 空警与机长

机长对飞机的领导地位有百年的历史, 机长在客舱中行使治安权, 对航空器的管理权有明确的法律文件做支撑。 (2) 尤其是1963年《东京公约》赋予机长管理机上犯罪行为的大权后, 就有学者将其认定为一种“国际警察权利” (3) , 然而由于航空业经营的“私性质”, 这种说法看起来很牵强。在航空运输业起步阶段, 赋予机长处置机上犯罪事件的权利, 主要是因为当时机上没有专门的执法力量。 (4) 空警的执法权与其设立的目的一致, 理应负责客舱内重大安保行为的处理。我国立法中没有明确规定空警的职责, 其执法内容宽泛, 分为一般的扰乱行为和严重危害飞行安全的行为。我国的空警肩负了太繁杂的工作, 这种一刀切的职责分工恰恰加剧了机长与空警的执法冲突。笔者认为, 由于国际、国内上目前关于空警权力和地位的法律文件不是很明确, 随着空警队伍的壮大, 两者的“公私”身份导致其在行使职权时不可避免的会有冲突和摩擦。既然我们设立了专门的反恐队伍保证航空器的安全, 就应厘清这二者的权限, 机长作为飞行技术首脑继续享有权力, 空警作为法律先锋队在使命范围内忠于职守。在尊重对方权力的基础上才能和谐, 减少内部矛盾才能使反恐制度不被犯罪分子钻空子。

(二) 空警与安全员

安全员隶属航空公司的编制, 毫无疑问是机组人员, 依据《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》, 其工作主要针对扰乱性的行为和严重危害飞行安全的行为两类, 这与空警行使的职权相重合, 二者甚至工作混淆。然而根据《保安服务管理条例》, 安全员不得限制人身自由、搜查或侮辱、殴打他人, 扣押他人物件, 要在机长的授权下才能采取管束措施。空警作为政府雇员, 警察队伍的一支, 有权对违法犯罪行为直接进行管理, 调查取证, 使用警械, 不需要经过机长的授权。二者一公一私, 在身份上的区别就很明显。由此看来, 空警和安全员之间的冲突本质上还是空警与安全员背后的机长之间的权力冲突。我们呼吁在今后的国际国内立法上明确机长和空警的法律地位和分工, 因为只有三者有效分工, 通力协作, 才能保证航空安全万无一失。

二、空警执法权的权源与依据

随着民用航空运输业的急剧增长, 飞往政治敏感地区、重要国际国内城市的航班尤其是各国派遣空警的重要对象。基于民航业显著的国际性, 国际、国内安保法中对空警都作了相应规定。

(一) 国际法渊源

“9.11”恐怖袭击事件后, 各国相继建立空警队伍。国际民航组织在《保护民用航空免遭非法干扰行为保安手册》中增加“机上保安员” (IFSOs) 的内容, 这里的机上保安员被界定为政府为保护航空器安全而部署在航空器上的人员, 这与我国属于政府雇员的空警的含义相同, 排除了属于航空公司私人警卫性质的安全员。自此, 空警成为国际公约规范的内容之一。

在此之前, 国际安保公约中关于机上犯罪的规范可作为空警执法的依据。1963年《东京公约》明确了条约适用的犯罪范围、明确了管辖权等。1970年《海牙公约》首创“或引渡或起诉”原则, 对劫机行为发生的时间、地点、手段予以限定, 为严厉打击犯罪提供了有力的法律武器。1971年《蒙特利尔公约》更是增加了多种航空犯罪的法律规范, 对危害航空器安全行为的预防恰是空警的职责所在。2010年《北京公约》和《北京议定书》增加的新的犯罪主体和种类也是空警在实务工作中会遇到的情形, 是空警应当了解的新发展。尽管上述公约力求对危害航空安全的行为以最严密的打击, 但仍然没有明确的法律文件阐明空警这一主体的具体执法权。考虑到航空运输业几十年的发展, 2012年《东京公约》的修订, 认为有必要增加专门的空警的相关内容, 进行专门的研讨, 使空警执法真正有法可依。

虽然这些国际法律文件没那么清晰的规定空警的执法权限和法律地位, 国际公约也多数说明的是机长的权利, 但是机长行使的这种“公权力”依据本身就是空警执法的权源, 这也为各国制定国内法提供了蓝本。

(二) 国内法渊源

我国关于航空犯罪的规定是空警执法的重要依据。《刑法》是打击犯罪的强有力的重要立法, 以国际航空犯罪法律文件为支撑, 将有关航空犯罪的规定吸收, 纳入, 转化为具体的国内惩治条款。《民用航空法》对发生在航空器内的犯罪进行了细致规制, 这些违法行为都是空警执法过程中可能遇到的情形。《治安管理处罚法》中对维护社会治安及规范人民警察职责的规定是空警执勤时需要遵守的。我国国内法规定的只是相关航空犯罪等行为, 并没有明确是空警的权力, 但是根据空警的人民警察的性质, 我们可以推定空警在实践中可以援引以上法律依据。⑤

国内法和国际法均对预防和打击航空犯罪做出力求详尽的规定, 但具体空警应行使哪些权力, 享有何种地位, 依照怎样的程序, 在立法上仍然是空白。我们需要参照一般警察的规则严格要求空警, 力求进一步完善国内立法, 使空警职权的行使能更加名正言顺。

三、空警执法权与机长治安权分离的可能性与必要性 (一) 空警独立执法的必要性

空警诞生前, 机长是航空器的领导者, 机组成员在机长的统一领导下作为, 机长的治安权在空警队伍诞生以后仍然保持。随着民航业的发展, 机长的拒载权引起人们越来越多的热议, 《东京公约》赋予机长在任何时候对危害或可能危害航空器安全、机上良好秩序的行为, 有驱逐其下机的权利。在实务中, 赋予机长此项巨大的权利却有被滥用的嫌疑, 例如某航乘客登机后临时更换座位, 与机组人员发生争执, 机长以危及“飞行安全”为由报请警察将其带离, 并拒绝其登机。这另人们不禁感叹, 机长如此行使自己的治安权是否合适?如此“小题大做”究竟是依法“维护安全”还是在“滥用职权”?法律对于机长滥用职权的判断和处理是空白的, 机长下达逐客令的行为到底是一种行政执法行为, 而之前我们提出, 机长作为航空公司雇员, 本应行使私权利, 这种公权私用的混杂局面是法律亟需规范的。⑥

空警诞生后, 这种权利混杂的局面日趋明显, 二者权利的冲突说到底还是私权利与公权力的较量。我们赋予机长过多的权利是否属于霸道逻辑, 即使这是基于保证公共安全的特殊举措。从越来越多的实例中我们看到, 机长的执法素质并不尽如人意, 作为飞行技术首脑, 机长的技术决策是不可推翻的, 而在客舱执法中, 或许具备专业执法素质的空警才能更加公正的参与其中。2014年通过的关于修订《东京公约》的议定书中提到的空警及其他机组人员协助机长管束机上不循规旅客, 不能想当然的认为空警就应该在机长的领导下行使权利。我们认为, 是时候, 也有必要, 在规范机长权力的同时赋予空警独立的执法权力, 因为在权力制衡的同时才能有效防止权力的滥用。

(二) 空警独立执法的可能性

空警的执法权即行政执法权, 行政权力的行使必将关系到公民的诸多权益, 空警的行政执法必须要遵循行政法的基本原则。行政权力的合法性与合理性是其中两项重要的原则, 一则空警的执法要有法律的明确授权, 二则要调整好法与理的关系。

1.空警执法的合法性分析

规范执法来自于完善的执法制度。近些年, 公安部下发了一系列的相关文件来规范执法, 制定了《公安机关执法细则》, 出台了《公安机关人民警察盘查规范》等30几项执法制度以及一些具有民航特色的执法规范。在航空器这样特殊的密闭环境里, 僵硬的执法程序显然不能适应恐怖犯罪手段多样化发展的趋势。恐怖分子的侵犯行为往往是迅速且致命的, 对此《东京公约》中有规定, 任何机组成员或旅客在有理由且确有必要的时候, 在未经机长授权的情况下, 可以立即采取防护行动以保证航空器或所载人员或财产的安全。这一规定, 给空警自由灵活的执法提供了依据, 同时空警作为国家公务人员, 其行为也受到《中华人民共和国人民警察法》的约束。正是由于公安机关在执法制度设计环节中做到了“有法可依”, 才使执法的规范化在源头上得到了保证。在此, 笔者认为, 明确空警队伍的归属, 分明公私界限, 将其严格纳入到法律规范的规制中去是实现有效执法的首要条件。

2.空警执法的合理性分析

关于空警队伍的归属问题, 法学界争论不休。有人认为空警拿航空公司的工资, 应作为机组成员, 以机长“马首是瞻”;有人认为空警作为国家公务人员, 作为隶属于警察队伍的单独的一支, 应独立行使行政权。实务中, 空警管理的混乱局面致使空警公司化倾向突出, 一经派驻航空公司, 实际上也是以维护航空公司的利益为工作使命的, 行使国家的治安管理权实际上却是在维护航空公司的利益, 有“公权私用”的嫌疑, 赋予空警如此大的权力是否合理?笔者认为, 将空警明确为国家公权力的行使者, 出台明确的法律文件明确划分空警与航空公司的界限, 明确双方的关系, 使空警能够在独立的身份下行使职权, 能够在维护航空安全这一公共利益的前提下权为民所用, 那么这一切就显得理所当然了。我们不能否认, 在这样特殊的密闭环境下, 空警单独的行动显得势单力薄, 这需要机组人员的配合, 才能最大程度的保证飞机的安全。

四、建构独立的空警执法权制度

(一) 明确警察权的内容和行使措施

厘清相关主体之间的混杂关系是空警独立行使警察权的首要前提, 我国空警起步晚, 制度不是很完善, 实务中空警肩负着太多细微繁杂的工作, 这与空警设立的最初目的是极不相符的。我们可以借鉴相对成熟国家的制度体系, 明确空警的职权范围, 即限定在对危害飞行安全的重大行为的管制上, 这样可以大幅提高空警的执法质量。关于与机长权力之间的协调, 机长作为飞行技术首脑, 对可能危害飞行安全的行为有绝对的权力行使相对的治安权, 包括要求空警协助治理机上的违法犯罪行为, 至于其他, 空警则有独立的决定权。我国的航空安保体系对于机上的非法干扰和其他扰乱性行为的防控预案和处置措施在深度和广度上都存在严重不足。因此, 我们的航空安保法律法规的修订中应该明确规定处置机上犯罪行为的程序和手段, 空警的执法既要有实体正义又要有程序正义。

(二) 空警执法质量考核程序

加强空警执法质量的考核是工作的重中之重, 奖惩分明, 才能起到很好的震慑作用。法律的最终目的就是实现社会公正, 当前空警队伍归属遭遇的尴尬境地会使得空警在执法方向上有失偏颇。以社会大众利益为主还是以航空公司私人利益为主, 成了摆在空警自身面前的一个问题。实务中, 空警面临更多的是由于航班延误、旅客索赔所引起的占机和其他非法干扰事件, 尤其是在处理占机事件中, 空警由于其所在公司的背景, 是否能真正做到公正执法, 既保证航空安全, 又保障旅客的合法权利, 就值得我们进一步探究, 否则很容易演变成公司的“独立警力”, 从而导致公权私化。⑦在国际航空形式如此严峻的今天, 空警公正执法才会使航空公司用心, 使旅客放心。空警在执法的过程中还是应该本着“立警为公, 执法为民”的原则, 为维护民航业航空安全把好一道关。

总之, 为了克服不足, 建议尽快出台相关的立法, 明确空警的职权, 为其客舱内执法提供有力的法律保障。通过借鉴美国等发达国家的立法, 改革现有体制, 使空警和机长的权利相互独立, 不受企业私人利益的干扰, 严格按照法律规定行使权利, 既维护机上公共利益, 又保护旅客人身权益。

摘要：明确空警的执法权力是保证航空安全的一个重要方面, 传统的一味由机长主导管理航空器安全的理论已经不能很好的适应现代航空器亟待提升的安全指数的要求。实际上, 空警地位的独立趋势越来越明显, 也必将会是众望所归。确定空警在机舱内部独立的执法地位, 应摒弃一般性的一概服从机长领导的传统观念, 转而适用新的现实。空警应独立的行使权力、承担责任, 并不是作为机长的直接下属。

关键词：空警,冲突,独立执法权