浅析上杭县地方政府性债务管理

2022-09-10

1 上杭县政府性债务基本情况

1.1 上杭县政府性债务余额

根据财政部地方政府性债务管理系统锁定的清理甄别结果, 截至2014年12月31日, 我县政府性债务余额87.75亿元, 其中:政府债务58.63亿元 (一般债务8.13亿元, 专项债务50.5亿元) ;或有债务29.12亿元。

截至2016年12月31日, 政府性债务余额51.02亿元, 其中:政府债务34.87亿元 (一般债务11.67亿元, 专项债务23.20亿元) ;或有债务16.15亿元。比2014年底减少了23.76亿元, 或有债务减少12.96亿元。按照财政部通报的债务风险最新指标情况, 我县综合债务率已超过预警线, 且连续两年被列入债务风险预警地区。目前我县政府债务总体安全、风险可控, 但压力不小。

1.2 上杭县政府债券发行情况

(1) 新增债券情况。截至2016年12月31日, 我县累计新增债券5.09亿元。其中:2015年新增债券1.5亿元, 2016年新增债券3.59亿元。

(2) 存量债务置换情况。截至2016年12月31日我县完成存量债务置换金额15.70亿元。其中:一般债务1.68亿元, 专项债务14.02亿元。

2 上杭县政府债务管理工作面临的困难

专项债务付息支出占比高, 面临财政重整潜在风险。根据《地方政府性债务风险应急处置预案》的规定:一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的, 或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的, 应该启动财政重整计划。截至2016年12月31日我县专项债务规模为23.20亿元, 全年专项债务付息支出0.27亿元, 专项债务付息支出占比6.54%。根据预测, 随着政府存量债务置换工作不断完成, 2017年专项债务付息支出将大幅增长, 预计0.45亿元, 专项债务付息支出占比预计高达9.98%, 有超出10%的风险。专项债务以政府性基金作为偿债来源和付息支出, 我县政府性基金支出主要依靠土地出让收入安排, 随着土地交易市场成交量和成交价格的波动, 政府性基金支出规模具有很大的不确定性, 导致专项债务付息支出压力大。

政府债务风险指标高, 债务形势不容乐观。根据财政部对我县2016年政府债务评估和预警的通报, 我县综合债务率已超预警线, 连续两年被列入风险预警地区。随着经济发展进入新常态, “L”形走势还将持续, 财政中低速增长常态化, 将持续影响政府性债务的偿还能力, 债务形势不容乐观。

政府债务对土地出让收入的依赖程度较高, 偿债来源单一。专项债务偿还必须依赖土地出让金收入, 偿债来源单一, 随着我县房地产市场的持续低迷, 以土地出让金收入偿还的政府债务面临较大的偿还压力和违约风险。

未到期存量债务置换存在困难, 置换压力较大。企业债发行后可进行抵押、在债券市场上流通, 导致企业债置换存在债权人不固定、协商难度大;乡镇债务历史遗留问题;2个工业园区拆迁安置补偿费 (年收率12%) , 村民不同意偿还, 协商难度大。根据财政部要求在2018年8月1日前完成置换压力较大。

政府违规购买服务。政府购买服务原则上限制在既有安排的基本公共服务项目。除国务院另有规定外, 严禁购买工程建设服务。目前我县存在政府购买工程建设服务项目, 与相关文件相违背。

国家专项建设基金存在承诺本金回购、保底收益等违规现象。目前全省范围内使用国家专项建设基金普遍存在承诺本金回购、保底收益等违规现象。

3 加强上杭县政府债务管理工作的几点建议

针对我县地方政府债务管理工作存在的问题和当前债务管理面临的新情况、新形势、新要求, 紧紧围绕“上不破限额天花板, 下不踩债务风险底线”原则, 坚持底线思维, 主动作为, 开拓创新, 充分发挥财政职能, 切实防范化解财政金融风险, 推动我县政府债务管理工作再上新台阶。

3.1 吃透精神强管理

从2014年开始国务院、财政部陆续出台了债务管理相关文件和制度, 比如《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》、《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》 (国发[2014]43号) 、《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》、《地方政府债务风险应急处置预案》和《地方政府债务风险分类处置指南》等, 这些一系列文件和制度对地方政府债务管理作出了明确的要求:“各级政府应实行债务规模控制, 严格限定政府举债程序和资金用途, 把地方性政府债务分门别类纳入全口径预算管理, 实现借、用、还相统一”。

3.2 摸清底子提预警

按照财政部门的部署, 健全统计监测机制, 除了政府债务管理信息系统内的债务外, 应将政府和其部门其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付事项, 以及融资平台公司、国有企业、事业单位举借的债务纳入统计监测范围。并且要建立PPP项目、政府购买服务、专项建设基金等涉及中长期政府支出责任统计监测和定期报告制度。同时应建立债务风险定期排查制度, 对有可能引起群体性事件的风险点, 要采取相应措施予以防范和化解。政府性债务风险应当坚持以“预防为主、预防和应急处置相结合”的原则, 不断加强对政府性债务风险的监控, 及时排查出风险隐患, 做到“早发现、早预警、早处置”。

3.3 规范举债促发展

结合自身财力状况、债务限额空间和风险程度, 在财力可承受的范围内量力而行举借债务, 严格执行《预算法》和国务院43号文关于举债主体、举债方式、举债程序和资金使用的要求, 抓好政府的债务限额管理、强化债务规模控制, 并且应合理配置一般债务与专项债务, 促进我县抓好抓实项目落地、脱贫攻坚、生态环保“三大战役”。规范举债方式, 除外债转贷部分按照外债转贷相关规定举借外, 一律通过发行地方政府债券举借。依法厘清政府债务和融资平台公司债务的边界, 防止企业债务风险向财政转移。

3.4 健全机制控风险

充分利用我县各国有控股公司现有的资源、资产, 加强资产整合盘活, 在融资中发挥其最大的效益。认真抓好土地经营文章, 极力盘活闲置土地和国有资产, 提高土地净收益, 切实增加专项债务的偿债来源, 降低专项债务风险。可以通过引进社会资本、盘活存量资产、压缩公用经费等方式, 多渠道筹措资金, 来消化存量债务。同时积极培育财源, 增强财政实力, 防范政府债务风险, 逐步降低政府债务风险。

3.5 稳推融资平台转型升级

剥离融资平台公司政府融资职能, 推动平台公司转型发展, 融资平台公司转型后应按照自主经营、自负盈亏的市场化原则实施运作, 政府在出资范围内承担有限责任, 实现平台公司债务风险内部化。对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司, 在其承担的地方政府债务得到妥善处置, 并不再承担政府融资职能的前提下, 可作为PPP项目社会资本参与方和购买服务的实施主体。县属国有公司, 要按照公司化、市场化要求进行“自主经营、自负盈亏、自我管理”运作, 在加快建设“新上杭”融资主渠道中充分发挥作用, 要按照项目主体化和融资市场化的原则, 切实增强主体责任意识, 充分发挥项目业主筹融资主体的积极性。

摘要：前几年地方政府为满足各项社会事业发展和项目建设的巨大资金需求, 多方举债。但由于缺乏相应的法律法规和规范管理制度, 导致近年来出现了地方政府债务规模扩大过快, 风险也日益显现。所以如何规范地方政府负债行为, 有效防范债务风险, 切实发挥好债务资金的使用效益, 保持地方经济社会的健康平稳发展, 成为目前急需引起高度重视且应积极采取应对策略的重要课题。本文通过浅析福建省上杭县地方政府债务管理现状, 提出相应的对策, 为地方政府的债务管理提供参考。

关键词：地方政府,债务管理,对策