地方政府债务化解论文

改革开放后我国社会主义市场经济持续发展，国家经济实力增强，社会经济发展进入全新形势当中，但在此过程中也涌现出一些问题，其中地方政府债务问题引起了国内外的广泛关注与讨论。今天小编为大家推荐《地方政府债务化解论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

地方政府债务化解论文 篇1：

地方政府债务困境与化解

【摘要】地方政府债务在应对金融危机、推动地方经济发展方面发挥了积极作用，但债务风险逐渐显现。虽然河北省政府性债务总体风险可控，但由于近几年河北省经济增速放缓、财政收入增长乏力，导致债务增长速度较快。文章对河北省政府性债务困境进行分析，提出了债务限额分解，严格落实问责制度等化解措施。

【关键词】地方政府债务 土地财政依赖度 债务率 债务化解

地方政府债务是地方政府为了弥补地方财政不足而借入的资金或为其他政府部门担保而承担的偿还义务。2008年4万亿经济刺激之后，各地方政府通过举债加大财政投入，有效应对了金融危机，推动了地方经济的发展，但是地方政府债务也随之迅速增长，对于地方政府债务是否存在风险，国内外专家学者展开了激烈的讨论。审计署自2010年对全国地方政府债务进行三次摸底，截至2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务约10.88万亿元，从审计结果表明，全国地方政府债务各项风险指标均处于国际控制标准参考值范围内，风险总体可控。当前，地方政府债务依然是困扰中央和地方的一大难题。

河北省地方政府债务现状分析

债务规模增速有所控制。2015年12月22日，财政部在向全国人大做《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时指出，2014年末，全国地方政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元，2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。从报告中我们可以看出，2014年地方政府债务余额比2013年6月底的10.9万亿元净增4.5万亿元，增幅高达41%左右，远远超过2007～2013年6月底地方政府债务24.48%的年增长幅度，除个别省份外，绝大多数地方政府债务增长迅速。2015年地方政府债务较2014年增长幅度不大，最重要的原因是2015年中央对地方政府债务采取限额管理办法，用行政手段迫使债务金额增长趋于缓慢。河北省各级政府2013年6月底负有偿还责任的债务3962.29亿元，2014年底增长至5653亿元，增长幅度达到42.67%，高于全国平均41%的增幅，2015年河北省政府债务余额限额为5888亿元，较2014年增幅仅为4.12%。

地方政府债务对土地依赖度较高。地方政府对土地出让收入的依赖度可以称为土地财政依赖度，用公式表示为：土地财政依赖度=本级地方政府承诺以土地出让收入偿还的各级地方政府债务总额/本级政府负有偿还责任债务余额。根据省级政府审计部门的公开审计报告及其相关数据发现，各省级政府债务对土地出让收入依赖度较高，依赖度最少的也有20%的债务靠卖地偿还，最高的为浙江省，土地财政依赖度为66.27%，排名第一，天津排名第二，依赖度为64.56%。河北省土地偿债在政府负偿还责任债务中土地财政依赖度为22.13%，在全国排名较为靠后。河北省政府债务对土地财政有一定的依赖性，与其他省份相比依赖性不算高，但这并非说明河北省地方政府债务偿还能力强，上图只是表明政府承诺债务使用土地出让收入偿还。当到期政府债务不能如期偿还，财政又没有闲余资金偿债时，政府往往还是依靠转让土地或变相转让土地偿还债务。

债务中高成本融资占比大。市场上银行贷款、发行债券以及财政转贷等方式融资成本一般不超过8%，可以称之为低成本融资；而应付未付款项、信托融资、BT、其他单位和个人借款、其他金融机构借款等方式综合融资成本一般超过10%甚至更高，尤其BT和其他应付款除支付利息外，还需支付占用成本，综合融资成本一般在20%左右。2014年，河北省审计厅公布的政府债务审计报告显示，银行贷款、发行债券和国债、外债等财政转贷占比合计为48%，而应付未付款项、信托融资、BT、其他单位和个人借款、其他金融机构借款合计占比超过50%，也就是说河北省高融资成本债务占比超过50%，说明河北省融资难度较大、议价能力较弱。虽然近两年河北省通过发行债券置换了一批高成本债务，但是总体融资成本仍然较高。

部分市、区债务风险较高。截止到2012年6月底，河北省共有6个地级市综合债务率超过100%，包括石家庄市241%、唐山市188%、邢台市153.2%、秦皇岛市147%、衡水市135%、张家口市129%。除此之外，河北部分县、区的综合债务率超过了200%，分别是张家口市桥东区为308%、张家口市桥西区为290%、邢台市桥西区为256%、邢台市桥东区为252%、承德市双桥区为214%。根据国际通用的风险测算标准60%计算，我省这6个地市都存在很大的债务风险。

部分投融资平台存在风险。2013年6月底，河北省共有217家融资平台，共融资1021.81亿元，占河北省政府债务的比重达到25.79%。不可否认，地方融资平台在地方经济建设方面起到了极其重要的作用，但是很多投融资平台公司管理上带有一定的行政色彩，投融资活动由地方政府直接主导或者间接控制，任职人员是由政府指派，专业不对口，缺乏市场管理经验，公司商业化运作程度不高，结果是部分投融资公司经营效益不佳，负债率高，财务风险较大。尤其是河北最大担保公司河北融投控股集团有限公司破产，涉资数百亿元，为政府规范投融资平台公司管理提了一个大大的醒。

河北省政府债务风险化解的机遇与挑战

河北省政府债务风险化解的机遇，主要有以下两点：

第一，实施地方政府债务置换，降低融资成本。2015年，我国地方债务的置换额度达到了3.2万亿元。国家通过实施地方政府债务置换，其主要目的是规范地方政府融资行为，体现政府信用价值，降低融资成本。按2015年的平均融资成本测算，每置换1万亿元的地方政府存量债务，可为地方政府每年节约利息支出500亿元左右。2015年河北省置换政府债务1185亿元，有效地缓释了存量政府债务风险。

2016年财政部发文明确继续发行地方债置换政府存量债务，机构预计2016年置换债务金额将超过5万亿元。河北省应抓住地方政府债务置换这一机遇，争取地方政府债务置换额度，降低地方政府债务融资成本。

第二，全国清理地方政府融资平台，防范债务风险。2010年国务院发布通知要求加强地方融资平台公司的管理，对公司债务进行一次全面的清理，妥善处理存量债务偿还和在建项目的后续融资问题。2014年1月，中国人民银行召开座谈会，要求对地方债务风险进行全方位监测，配合地方政府和相关部门，彻底清理信用等级差、功能不清、财务不可持续的地方融资平台公司。河北省地方融资平台数量繁多，几乎每个县区都有至少一个融资平台，同时融资平台管理水平参差不齐，加大了河北省政府债务风险管理难度。清理地方政府融资平台，对河北省地方政府债务风险管理而言，是一个难得的机遇，借助地方融资平台清理，规范全省的地方政府融资活动，规避地方政府融资风险，降低政府融资成本，为全省的政府融资活动提供一个良好的发展环境。

虽然政策方面对河北省政府债务风险管理有一定的帮助，但具体到河北省的经济发展与政府融资水平适应性问题上，还是面临较大的挑战。

一是经济增速放缓和不断增长的债务需求。在2015年11月26日举办的“京津冀协同发展论坛”上，河北省委常委、常务副省长杨崇勇指出，河北省经济已经进入20多年来最困难的时期。京津冀一体化发展中，前几年河北省因承接北京、天津等地一些工业项目，经济增速达10%以上，但是作为重工业大省的河北，节能减排压力巨大，2014年河北省提出了“6643工程”，即：到2017年底压减6000万吨的钢铁、6000万吨的水泥、4000万吨的燃煤、3000万吨的标准重量箱平板玻璃产能，当然，还有其他节能减排措施，在此背景下，河北省经济高速增长一去不复返。从河北省GDP的增长速度也可以说明这一问题，2012年河北省GDP的增长幅度在全国排名倒数第七，2013年倒数第六，2014年倒数第四，2015年倒数第五。受经济增速放缓、产业结构调整、税费改革等因素的影响，河北的财政收入增长较为乏力，与此同时，稳增长、调结构、惠民生等刚性财政支出不断增加，河北省财政收支矛盾较为突出。河北省财政支出大于财政收入，对新增债务需求仍然较大。

2012～2015年河北省GDP总量及其增幅情况

二是地方政府债务限额管理（天花板制度）限制债务增长。2015年8月24日，全国人大常委会审议通过《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》。我国从法律层面对地方政府债务进行限额管理，严格限制债务增长，表明政府严格控制地方政府债务风险的决心。河北省2014年末政府债务余额5653亿元，2015年末政府债务限额5888亿元，也就是说2015年，河北省新增政府债券额度仅为235亿元。地方政府债务限额管理一方面限制了政府随意融资的冲动，降低了融资风险的发生，但另一方面，也会造成政府建设资金不足，影响当地经济发展。甚至在政府资金无法正常偿还到期债务，也无法举借新债偿还到期债务时，可能会引发偿债危机，进而影响政府信用。

河北省政府债务化解的相关建议

债务限额层层分解，严格落实问责机制。从实践看，限额管理可能是目前政府债务管理最为有效的一种方式，从2008年融资平台雨后春笋般出现后，对于地方政府债务的风险防范讨论就没有停止过，国家及各级政府多次出台政策避免债务风险，事实表明，起了一定的作用，但是由于经济增长压力、民生等刚性需求增加，各地方政府债务还是迅猛增长，2014年底全国地方政府债务较2013年底增长41%，这个数据足以说明债务增长的迅猛程度。同样，大家也看到2015年地方政府债务限额比2014年增长不足4%。为使限额管理得到有效实施，还必须落实问责机制，否则限额很容易突破。各级地方政府根据国务院给本省规定的债务限额，层层分解。如何科学界定各地市县级的地方政府债务限额，将债务限额与当地经济社会发展水平相关联，这将是一项较为艰巨的任务。

盘活国有资产，政府债务证券化。地方债务资金绝大部分投入到了基础设施建设和改善民生方面，河北省占比达82%以上。也就是说地方政府债务增加的同时，地方政府资产随之增加，这些资产大多数表现为是基础设施和土地，属于优质资产，这些资产已经升值或未来有较大升值空间，盘活这部分国有资产，可以增加地方政府财政收入，部分收入可以用来偿还债务。盘活这部分资产的方式可以直接出售或转让，但是由于目前资本市场不太完善，转让价格不易确定，转让过程较为容易产生腐败，可能会造成国有资产的流失。另一种方式是进行金融创新，将政府债务证券化，转移和分散政府债务风险。要推广政府债务证券化并在二级市场流通，一定要提高政府债务证券安全级别，保护投资者利益，吸引普通投资者。比如引入保险公司承担保证责任，政府可以对风险较高的存量债务购买保险公司保险产品，进而为政府债务提供担保，即政府针对其负债向商业保险公司购买保险产品，一旦政府无法到期按时偿还债务，则保险公司有义务替代政府偿还其担保债务。也可以是政府债券持有人（主要是大型金融机构）将其持有的政府债券打包包装，形成一种新的流通企业证券在二级资本市场流通，进而分散政府债券持有人的风险，减少政府债券的发行难度，提高发行效率。

规范投融资平台，重构平台债务。不可否认，地方投融资平台在应对国际金融危机、促进地方经济建设、改善民生等方面都作出了很大的贡献，但是投融资平台公司从出现那一刻起，就被披上了较浓的行政色彩，虽然平台公司是独立法人，但融资不是独立行为，受制于政府各相关部门，公司负责人大多是由政府委派，缺乏市场经营和企业管理的经验以及风险防范意识，投融资运作不规范。

现在不管学术界还是各级政府对规范投融资平台基本达成共识，认为有必要加快对现有投融资平台的清理和规范。对于只承担公益性项目且无收入来源的投融资平台公司，原存量债务和因项目建设产生的新的资金应由财政资金或发行地方政府债券解决，还可以通过吸收慈善资金以及企业社会责任基金对纯公益性项目的资金进行补充，公司不再承担融资任务；对于有稳定经营性收入的公益性项目的融资平台公司和非公益性项目的融资平台公司，促进其转型发展，应推进多种形式的公私合营机制即PPP模式，同时完善投融资平台的法人治理结构，实现商业运作，其存量债务重构重点需要解决债务偿还期短于项目的建设回收期的期限错配问题，可以通过发行长期债券，即发行类似于欧美国家的收益型政府债券来解决。

发展地方经济，增加财政收入。不管是政府发行债券进行债务置换还是债务重构，债务终究要还的，化解地方政府债务的关键是增加本地区财政收入。很多学者讨论进行分税制改革、增加地方分成比例，进而增加地方财政收入，这确实是一个办法，但是国家层面的税收政策改革是一个大的系统性的工程，改革无时间表，现实的做法就是大力发展地方经济，增加本级政府的财政收入。河北省凭借地理优势，在京津冀一体化发展中寻找机遇，发展地方经济，促使更多的国有企业上市。在土地出让收入大幅减少的情况下，地方政府可以通过减持国有上市公司股份偿还债务。目前，河北省共有12家国有上市公司，市值约75亿元，上市公司数量和市值均属全国倒数行列。在这方面河北省还有较大发展空间。

（作者为河北环境工程学院副教授；本文系河北省软科学研究计划项目系列研究成果之一，项目编号：15456229D）

责编 /张蕾

作者：官金华

地方政府债务化解论文 篇2：

新形势下地方政府债务问题及化解措施探讨

改革开放后我国社会主义市场经济持续发展，国家经济实力增强，社会经济发展进入全新形势当中，但在此过程中也涌现出一些问题，其中地方政府债务问题引起了国内外的广泛关注与讨论。地方政府债务涵盖了政府必须偿还、具有偿还义务、救助责任以及违规担保引起的债务，近年来我国地方政府债务规模不断扩大，政府财政负担加重，而这不仅会对该地区内经济发展造成干扰，同时对于我国宏观经济环境的发展也造成了负面的影响。在此背景下，围绕地方政府债务问题展开研究是十分必要的，而这对于强化政府管理，促进经济稳定发展具有重要的意义。

一、新形势下地方政府债务问题

（一）债务规模

我国地方政府的债务规模呈现出逐年递增的局面。据相关调查数据显示，我国到2016年年底的地方政府债务总额已经超过15万亿元以上，包括专项债务5.5万亿元，同比增长超过0.6%；一般债务将近9.8万亿，同比增长接近5.7%。对相关数据进行计算与推测后发现，经过2017年的增长后，我国地方政府债务将会超过18万亿元，甚至于接近19万亿元，且其中并不包含或有债务。同时应当引起注意的是，根据国务院2015年的相关规定，地方政府债务所计算的仅包括一级政府发行的债务，实际上地方政府的债务额度会更高，债务规模更大，而这也显示出新形势下地方政府债务问题的严峻性。

（二）债务特征

我国地方政府债务具有其显著特征，并且与其他国家地方政府债务情况有着较大区别，尤其是与西方主权债务之间存在较大的差异性，是我国改革开放环境下所特有的，主要从几个方面展现。首先，举债集中性。从2008年开始，政府举债行为进入高峰期，同时债务期限设置不合理，这意味着各地政府债务的偿还时间可能会集中在同一个阶段当中，进而增加中央政府转移支付难度，甚至出现违约现象，偿债压力巨大。其次，举债形式多样性。地方政府债务主要来源为银行信贷，长期以来银行信贷在地方政府债款中的占比均达到一半以上，甚至更高；此外债券、建设-移交形式的举债也占据较大比例，而举债形式多样化增加了政府债务管理的难度与复杂性。

（三）负面影响

地方政府债务问题产生了较大的负面影响。第一，不利于政府树立正面形象。政府向银行等金融机构筹资所依赖的是国家形象与信誉，一旦款项到期后地方政府无法按时还清贷款，或者出现拖欠银行贷款的行为，而这一方面不利于我国信用机制的建立，起到了不良示范作用，另一方地方政府的不当行为使得国家形象受损，社会效益较差。第二，不利于金融行业的发展。地方政府债务的主要来源为商业银行，如果政府未能按期还款，则银行面临着较大的风险，从而引起银行不良贷款率升高，经济利润下跌，而这会对整个金融系统产生较为负面的影响。在这一情况下，进一步对我国宏观经济的产生干扰，货币、财政政策的实施也受到影响。

二、地方政府债务问题形成原因

新形势下我国地方政府债务问题的形成受到多种原因的影响。第一，体制因素。改革开发后，在经济发展需求的驱动下，地方政府在投资建设项目过程中出现较大资金缺口，尤其是分税制度、财政包干制度推行后，政府财政收入缩减，而借款便成为地方政府解决问题的办法。第二，政策因素。2008经济危机下，国家选择以金融救市的途径发展实体经济，这就使得地方政府加大投资力度，而地方政府投入资金的来源主要为借贷。第三，经济因素。债务的产生与经济之间有着必然的关联性，近年来我国经济发展不仅受到全球范围金融危机的影响，同时改革开放以来我国经济发展过程中也存有历史遗留问题；中央政府发行国债，其中很大一部分资金转向地方政府，规定地方政府利用资金进行地方建设，这也正是地方政府债务的早期来源；近年来地方政府盲目追求GDP，追求面子工程，很多投资项目收不抵支，资金产生缺口，最终形成债务。第四，监管因素。地方官员在其任期内大量举债，将投资项目转为个人履历，并不关心在其任期结束后是否能够还清账款，而这一过程并没有进行监管，这一行为也未有处罚措施进行约束。

三、新形勢下地方政府债务问题化解措施

（一）加快新形势下的财税制度改革

新形势下地方政府债务问题的化解需要加快财税制度改革。第一，地方政府承担着基础设施建设重任，财政支出较高，承担责任较大，在新形势下，应当明确划分中央政府、地方政府之间的财权、事权以及收支，建立完善的财政制度，确保地方政府的收入与支出保持平衡。第二，在分税制度推行后，主要税种基本均纳入到中央政府范畴下，而地方政府的占比相对较小，针对这一情况应当推行改革制度，实施专项补贴、返还税金等优惠政策，同时完善税制结构，尽量增加地方政府的财政收入，避免出现资金缺口。第三，建立完善的政府转移支付机制，确保地方政府与中央政府之间财政收入有效调节，凸显出一般性转移支付的价值，并且调整一般支付、专项支付两者之间的合理比例，同时对专项支付进行监管。

（二）尽快适应新形势下政府角色转换

地方政府应当尽快适应新形势下政府角色的转换。第一，政府简政放权，缩减行政审批事项，充分调动市场的作用机制进行资源合理配置，在市场经济环境下只有把握政府、市场之间的关系，并且放权、管理有机结合，事前、事后及时审批，从而才能够保证达到预期效果。第二，树立全新理念，创新发展方式。“主官”的粗放发展重视官员个人的政绩工程，产生了一定程度的资源浪费。针对这一情况，应关注市场经济环境下的产业升级，通过提高效率、质量来代替数量上的增长，优化资源配置，提高生产效率。第三，实施成果转化机制。技术的创新与发展是拉动经济发展要素，地方政府应当加大对于技术研发项目的资金投入占比，尤其是要对应用研究、试验研究以及基础研究提供支持，进而才能够创造出更大的经济效益。

（三）创建新形势下的风险应对机制

新形势下地方政府债务问题的解决应当要创建风险应对机制，才能及时察觉债务所潜在的危机，并将可能导致的不良后果缩减到最低。第一，对地方政府举债行为加大约束监管的力度与强度，切断融资平台与地方政府之间的关联，促使有偿还条件的融资平台积极展开市场化改革。同时，地方政府有权进行适当的举债，但应当加大监督管理力度；在各城市地区基础建设过程中，鼓励社会资本、公益资金的进入，如大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式等，分担地方政府的财政压力。第二，对存量债务进行定期检测。根据国内实际情况，设置若干个层次的风险标准，在债务问题触及到相应等级的风险标准后，启动相应的解决方案，建立风险预警制度。同时针对债务风险系数较高的情况，应当加大对政府的督促力度，促使地方政府尽快采取措施降低风险；针对风险系数相对中、下的情况，需对其进行全程化跟踪，持续监管问题的解决情况。第三，设置债务违约应急资金。一旦地方政府债务危机进入高风险阶段，中央政府应当对其引起重视，并且依照实际情况配备债务应急资金，在必要的情况下利用应急资金来解决问题。同时，推行地方账务债务考核机制，建立完整的评价机制，对地方关于任期内不规范举债行为进行监管与约束，尤其是要针对这一行为进行严厉的处罚，引起地方政府的重视程度。

四、结语

综上所述，近年来我国社会经济获取了稳定发展，政府财政收入增加，但在此过程中应当引起注意的是，地方政府债务问题日渐严重，损害了政府形象，对于金融行业以及宏观经济的发展均产生了负面影响。地方政府负债问题的产生与多方面因素有关，其中主要包括体制因素、政策因素、经济因素以及监管因素等，而为了解决这些问题，应当加快新形势下的财税制度改革，尽快适应新形势下政府角色转换，创建新形势下的风险应对机制，同时加强监督与管理等，通过这样的方式有助于地方政府债务问题的解决。（作者单位为杭州市发展规划和体制改革研究院（杭州市投资项目评审中心） ）

作者：钱利明

地方政府债务化解论文 篇3：

PPP项目管理、地方政府债务风险及化解

摘要：近年来，政府大力推动PPP项目，但政策目标不明晰，在实际操作中偏重PPP项目的融资功能，将PPP项目作为化解地方债务的主要途径之一。政策目标的错位可能扭曲PPP项目相关方的决策行为。文章结合N省某县供水PPP项目案例分析，认为旨在化解政府债务的伪PPP项目只是债务风险的后置与隐性化，建议明确PPP项目定位，规范PPP项目审批，优化PPP项目环境。

关键词：PPP项目；地方政府性债务；风险

一、 PPP项目概述

PPP模式（Public-Private-Partnership）被译为政府和社会资本合作模式。根据财政部相关文件的定义，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，双方事先约定投资回报模式，包括使用者付费、政府付费或两种方式的结合。

从理论层面看，推动PPP模式，吸引社会资本，通常基于如下目的：其一，改善公共服务方面，通过提高公共服务水平和服务供给绩效，从而提高人民生活水平；其二，减轻政府负担方面，旨在引进社会资本分担政府风险，化解政府债务，减少政府开支，以及通过出售资产并向售后资产征税来增加政府收入；此外，PPP项目还可发挥吸引国内外投资，鼓励资本回流，促进经济发展等作用。但PPP项目能够发挥如上作用的前提在于政府垄断公共服务提供的低效无能，但这种低效无能则主要归咎于服务提供者的垄断地位，而不在于服務提供者的身份。因此，PPP项目发挥作用的核心机制在于将竞争和市场力量引入公共服务。

但从目前PPP项目推行情况看，地方政府通常将化解政府债务风险纳入PPP项目目标，甚至将其作为政府推行PPP项目的主要动因。根据国办发[2015]42号文第十三条，政府推行PPP项目时将化解地方政府性债务风险纳入政策目标中，允许政府通过“积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力”。如若将地方政府债务化解作为项目推行的动机，并贯彻到PPP项目的推行与管理中，则可能扭曲PPP项目发挥作用的机制。本文将结合调研获取的案例信息，分析实操中政府将债务化解作为推行PPP项目的主要目标时，将如何扭曲PPP项目的运营机理，以及这种扭曲行为将对地方政府债务化解带来何种风险。

二、 以PPP项目化解政府存量债务的风险

1. 案例概况。N省某县B供水PPP项目为典型的地方政府存量债务化解案例。B供水项目原为县政府投资兴建项目，于2012年立项，委托X公司施工，原合同约定项目款项自2012年施工起按4∶3∶3比例分三年全部付清，工程造价共计9 800万元。B供水项目于2015年全部完工并交付运营，但政府拖欠工程款，三年实际支付仅2 600万元。

为化解存量债务，县政府拟通过PPP项目的名义进行贷款，B供水项目包装成ROT模式，由县政府城投公司组建H子公司作为PPP项目的政府出资人代表，由县财政局政府官员担任子公司董事长，B供水项目的政府拖欠工程款转化为H子公司债务。H子公司已成功向某政策性银行申请到PPP专项贷款6 500万元，但贷款到账后，财政局及H子公司以X公司未参与PPP项目为由拒绝拨付工程欠款。

县财政局提出的解决方案为：X公司与H子公司组建关于B供水项目的PPP项目公司，PPP项目公司的资本金按投资总额（原工程造价）的50%设置，拟定资本金5 000万。项目公司的股权结构为，县政府出资人代表（H子公司）以实物资产（B供水项目）形式出资，占项目公司70%的股权；社会投资人占股30%，以货币出资方式投入1 500万元股本金。即X公司参与PPP项目后，H子公司偿还政府拖欠工程欠款6 500万元，但X公司需要从中拿出1 500万元向PPP项目公司注资。此外，PPP项目公司获得县供水特许经营权，由X公司负责B供水项目的日常运营。

2. 案例分析。

（1）关于PPP项目利润空间的分析。PPP项目能否吸引社会资本的关键在于政府给予企业的利润空间与利润预期的稳定性，而在PPP项目推行过程中，政府通常会将盈利良好的项目保留下来，即使为该项目投资承担债务，而将盈利水平较差的项目发包出去。从当地县供水特许经营合同看，政府对合作的价格、服务作出如下安排：当地自来水价格需经县物价局测算后举行价格听证会，经县政府同意，按照县发改委的批复意见进行定价，当地现行水价为2007年确定，其中居民用水2.60元/吨，机关事业单位用水3.60元/吨，工业用水3.50元/吨，经营服务性用水4.00元/吨。

我国供水行业实行价格管制，基于历史原因与社会稳定，对居民用水实行管制低价，并相应提高工业用水、经营服务性用水的定价，以实现不同产品价格的交叉补贴。管制价格制定就是在价格交叉补贴的模式下，核定供水企业的成本利润水平，保证水企8%～12%的盈利水平。这种扭曲的价格机制也成为当前供水市场企业盈利与否颇具争议的原因之一。根据《城市供水统计年鉴2013》、中国水网以及各市政府机关及供水公司公开数据观测可知，城镇供水成本相对于居民用水价格的倒挂现象具有普遍性。

参与B供水PPP项目的X公司面临着较为尴尬的经营局面。该县的供水市场格局为：工业用水并未划入PPP供水项目，一部分工业用水由县政府水利局组织生产经营，另一部分工业园区内的用水由园区内水厂负责。B供水PPP项目仅负责县自来水公司的业务范围，包括居民用水、机关事业单位用水和经营服务性用水，主要为居民用水。县自来水公司为自收自支的事业单位，但厂网设备维护通常需要政府财政拨款。县政府对于PPP供水项目的安排为：PPP项目公司负责运营B供水项目，向自来水公司供水，由自来水公司负责销售。即X公司运营的水厂主要负责低水价的居民用水，而公司不直接销售，即意味着自来水公司要从低水价中再分成一部分，盈利预期堪忧。

从政府角度看，保留自来水公司事业编制意味着PPP项目并未有效缓解原体制下的冗员低效问题。此外，政府保留了高水价的工业用水经营，该PPP项目承担的是低利润空间的业务，而当地供水服务定价机制并未改变，这意味着PPP项目企业几乎不可能通过供水经营收回投资成本，更遑论盈利。

面对政府主导下形成的低预期收益，在对企业负责人的访谈中，企业负责人表示其对于注资的1 500万元能否在特许经营期内收回成本表示担忧，企业的盈利模式在于政府承诺未来该县的供水项目交由X公司承担，企业参与PPP项目以维系政企关系，从而获得未来水务施工项目的优先权。根据财政部2016年10月的发布的财金[2016]90号文第九条规定：对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。该项政策的出台为政府对X公司的承诺提供了依据。该项政策为部分施工单位规避项目施工资质要求，通过作为社会资本参与PPP项目获得工程打开方便之门。

（2）关于地方债务化解的分析。案例中B供水PPP项目形成的地方政府债务属于垫资形成的工程欠款。债务化解渠道为设立PPP项目，通过银行贷款的形式借新还旧，并以要求企业注资的形式减轻债务压力。

从贷款融资情况看，县政府出资代表H子公司申请的是某政策性银行为PPP项目安排的贷款资金，因此将已建成并经过验收投入使用的B供水项目包装成ROT模式。值得一提的是，当地县财政局组织H子公司向政策性银行申请贷款时，PPP项目安排为BOT模式，并成功申请到贷款，PPP项目向上级省财政厅申报时被修改为ROT模式，因此县政府通过PPP项目化解地方政府债务的行为得到了该政策性银行的配合。贷款利率按中国人民银行5年及以上贷款利率，贷款总额6 500万元，贷款期限15年，宽限期2年（即所谓的供水项目建设期），因此实质上县政府将工程欠款转化为17年的银行贷款。

在H子公司成立后，政府对X公司的工程欠款已经转化为H子公司的债务。法理上该笔贷款用于偿还X公司的工程欠款不存在障碍。但政府要求X公司参与PPP项目，并以贷款以PPP项目的名义申请下来为理由，如不参与则拒绝偿还X公司债务。因此政府作出了拒绝偿还债务的威胁，提高了企业在PPP项目中的退出成本，而企业虽然注资1 500万元捆绑在PPP项目上，但能够获得5 000万元的债务偿还，并获得PPP项目公司30%的股权。而政府对价格、服务的安排，企业的收益预期也不足以吸引其他无债务纠纷的企业参与项目竞争。

（3）关于该类PPP项目后续风险的分析。从政府债务风险来看，政府通过申请贷款偿还了拖欠的工程欠款，但属于借新还旧，将这笔债务转为17年期的银行贷款，债务风险后移。根据贷款申请资料，该笔贷款名义上的还款来源为B供水PPP项目在特许经营期内的经营收入，PPP项目采用使用者付费加政府补贴的形式，从供水服务定价和PPP项目公司服务范围来看，使用者付费基本上不可能保证贷款本息的偿还，因此这笔债务将最终由政府补贴的形式变相转为政府偿还。经过PPP项目的转化，县政府的账面存量债务成功削减，但偿债的政府支出责任依然存在，只是通过借新还旧将支出置后并分散化。

从PPP项目的实施效果看，B供水PPP项目实际上属于存量项目，B供水项目验收并投入使用后，由县自来水公司负责日常运营。而PPP项目实施后，B供水项目交由X公司运营，而X公司是建筑施工企业，此前并没有相关水务运营经验。因此X公司参与B供水项目对于供水服务绩效的提升，从生产技术角度看效果并不明显，从管理角度看，由于PPP项目实施后仅承担了自来水公司的水厂生产环节，而供水产品的销售环节依然由县自来水公司承担，管理绩效的提升空间有限。在对X公司的访谈中，该公司主要负责人对于供水项目的运营缺乏经验，其收益预期也集中在未来的水务工程项目上。总体而言，该PPP项目并非是以提高服务水平与服务供给效率为目的實施的。

此外，县政府为了吸引X公司参与PPP项目，通过口头方式承诺X公司可以优先承包该县未来的水务工程，而财金[2016]90号文则从法理上为X公司承包未来的水务工程提供依据。这种行为实质上造成了X公司对于当地水务工程施工某种意义上的垄断，违背了公平竞争的原则，也不利于政府在后续的工程中通过招投标方式取得更优选择。

三、 优化PPP项目管理，完善市政建设投融资的政策建议

1. PPP项目的定位应侧重于改善公共服务，提高服务绩效，而非政府融资。一个成功的PPP项目可以发挥提高公共服务水平、促进项目融资、减轻政府负担等多种作用，但这些成效的显现应基于如下逻辑：通过PPP项目吸引社会资本，引入竞争和市场化力量，从而提高公共服务质量，提高服务供给效率，压缩生产和经营管理成本，而公众获得更高水平的公共服务后，也相应会逐渐接受更高的服务价格，从而PPP项目可以获得稳定的盈利甚至更大的利润空间，而获利能力良好的PPP项目有利于吸收社会资本，从而实现了促进项目融资、减轻政府负担的作用。

PPP模式在发展中国家推行时间较早，从各国PPP项目的实践经验看，期待私人融资是不现实的。根据世界银行关于城市水务行业PPP项目的研究结论，20世纪90年代的水务领域PPP项目最具吸引力之处在于政府认为项目具有所谓的融资能力，但实践证明社会资本能作出的最大贡献是提高公共服务质量和运营效率，缺乏合理利润支撑的项目中，许多项目不能保证初期预计的投资。因此，PPP项目的成效可以从多维度呈现，但政府推行PPP项目的政策定位应该清晰，即：PPP项目的定位应侧重于改善公共服务，提高服务绩效，而非单纯项目融资，推卸政府投资责任。

2. 完善PPP项目相关立法，避免政出多门。目前有关PPP模式的法律法规并不完善，对PPP模式的内涵和外延界定模糊，操作法规政出多门，财政部、发改委等部委权责划分不明，出台办法依托的上位法不同，导致PPP项目中的政企关系定位冲突、PPP项目审批标准不同等一系列问题。2016年7月的国务院常务会议对两部门的PPP权责加以明确，传统基础设施领域PPP项目由国家发展改革委牵头负责，公共服务领域PPP项目的推进工作自然由财政部牵头负责，但此两者存在交叉，如何界定项目属于基础设施领域还是公共服务领域依然存在争议。相关法规模糊增加了社会资本的顾虑，从而缺乏参与PPP项目的兴趣。为促进PPP项目的推广工作，保障PPP项目的良好运行，亟待完善PPP项目相关立法工作，统一政令，而不宜首鼠两端，政出多门。

3. 规范PPP项目审批，慎重安排政府补贴。结合案例分析，以PPP项目化解地方政府性债务风险实质上是将政府债务后置和分散化，而这类伪PPP项目的粗放运作，难以实现改善公共服务的目的，项目缺乏合理利润支撑，可持续性堪忧。建议规范PPP项目审批，慎防伪PPP项目。

以政府补贴保障社会资本的盈利水平是PPP项目吸引社会资本的有力保障，也是PPP项目化解地方债务风险，将存量债务转化为政府中长期固定支出的主要手段。控制地方债务的实际规模，必须审慎安排PPP项目的政府补贴。

4. 做好顶层设计，改善PPP项目环境。做好PPP项目，需要一个系统性的涉及多领域体制机制的改革。以城镇供水行业为例，做好城镇供水PPP项目，必须为项目营造良好的外部环境，保障企业合理的利润空间。当前城镇供水行业可以从如下渠道改善PPP项目环境。

明晰投资责任。城镇供水通常被视为自然垄断行业，但细分下行业的自然垄断特性主要体现在供水管网上，自来水厂则是供水产品的生产者。因此，水厂和管网的投资运营可以拆分为两个PPP项目，水厂PPP项目可以主要依靠社会资本投资，采用使用者付费的形式补偿社会资本的投资，而管网的投资责任还应主要由政府承担。

改变服务结算模式。有两种服务结算方案可以替代现行的“政府价格管制+使用者付费”方案。如深化水务市场化改革，放松价格管制，改变目前工商业用水价格补贴居民水价的价格交叉补贴模式，由供水服务提供者根据服务成本与供需环境理顺价格，但该方案将面临较大的价格变动，社会阻力短期较大。又如可以将用户水价与运营商收入分离，政府购买PPP项目的供水服务并进行结算，而用户水价划归政府，当前污水处理项目多采用该种模式，能否较好的保证运营商的合理利润，这也是当前水务PPP项目中污水处理项目比城镇供水项目更具有吸引力的主要原因。

5. 妥善设计PPP项目的退出机制。如本文所用案例情况，旨在化解地方政府债务风险的伪PPP项目并没有引入竞争和市场化力量，反而某种程度上加剧了当地未来水务工程的垄断情况，因而该项目没有起到改善公共服务、提高运营效率的作用。PPP项目的特许经营期长达30年，如果不能让該类伪PPP项目的运营商尽快退出项目，则实质上阻碍了当地城镇供水市场吸引更有竞争力、更为专业的供水运营商进入。建议妥善设计PPP项目（尤其是该类已实施的伪PPP项目）的退出机制。

参考文献：

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[2] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，（1）：78-89.

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[4] 曹正汉，史晋川.中国地方政府应对市场化改革的策略：抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究[J].社会学研究，2009，（4）：1-27，243.

基金项目：国家社会科学基金重点项目（项目号：12AGL005）。

作者简介：孙玉栋（1965-），男，汉族，黑龙江省嫩江县人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为公共财政管理；孟凡达（1989-），男，汉族，辽宁省本溪市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为公共财政管理。

收稿日期：2017-03-17。

作者：孙玉栋　孟凡达