我国地方政府债务审计风险成因及对策研究

2022-11-30

国家审计署自2011年开始对地方政府债务进行了三次大规模审计, 最终的审计结果表明, 我国地方政府债务问题总体可控, 但仍有部分地区的债务规模增长速度较快, 债务水平与地方财政收入不相匹配, 部分地区债务资金来源和使用不符合相关规定。对地方政府债务进行审计是对地方政府债务进行监管的有效手段。一方面, 通过对地方政府债务进行审计, 国家可以及时、详细地了解地方政府债务的结构、规模以及使用和偿还情况, 并可以有针对性的调整和出台相关法规政策, 从而有效引导地方政府债务向健康方向发展;另一方面, 对地方政府债务的审计监督可以起到风险预警作用, 从而实现对地方政府债务风险的防范作用, 所以地方政府债务审计的重要性和必要性不可忽视。

虽然我国地方政府债务起源较早, 但是针对地方政府债务的审计工作却起步较晚。完善且规范的地方政府债务审计模式尚未建立健全, 审计过程中只关注债务情况忽略经济责任;相关各方对地方政府债务的含义和范围定义不一致, 没有明确的审计评价指标;政府工作的特殊性质也对审计公告的披露有所限制;精通地方政府债务审计业务的审计人员不足, 所以在对地方政府债务进行审计的过程中存在诸多的问题和风险。想要充分发挥审计工作在地方政府债务审计中的监督作用, 对地方政府债务的审计风险进行有效控制, 对其审计风险的成因进行研究是非常有必要的, 所以本文主要针对我国地方政府债务审计风险的成因进行梳理和研究。

对地方政府债务进行审计的审计风险主要来源于以下几方面:

一、审计程序风险

在整个审计过程中, 审计部门和审计人员应该按照专门法律法规规定的步骤和顺序进行审计工作, 当审计人员在工作过程中没有按照规定开展审计活动, 导致没有发现被审计单位的错误或舞弊行为, 并且最终出具了结论不恰当的审计报告的风险就是审计程序风险。2003年, 某地的审计局在开展审计工作时, 审计人员因未去被审计单位的开户银行进行账户核对, 导致没有发现被审计单位的工作人员挪用资金的情况, 这就是典型的审计部门没有按照规定的审计程序开展工作从而导致的审计程序风险。此外, 虽然目前我国对地方政府债务审计的审计程序规定较为详细和严格, 但是仍然存在审计程序单一的问题, 不能实现对地方政府债务进行全面监督管理的目标, 比如地方政府债务审计并没有有效融合领导干部经济责任审计、绩效审计以及预算审计, 从而影响了地方政府债务审计的审计效果。

二、审计评价风险

在对审计项目了解全面、审计证据充足以及全面了解相关法规政策的前提下, 审计人员做出的审计评价与审计项目事实情况之间存在差距的风险即为审计评价风险。审计评价风险主要表现为两个方面:一方面, 被审计单位人员有意隐蔽部分相关信息, 影响审计人员最终发表的审计评价结果, 而且审计人员发布的针对地方政府债务的审计评价多为正面评价, 对于一些不合规、不真实的事项, 审计人员的评价也为基本真实合规, 即审计评价结果常高于被审单位实际情况;另一方面, 审计评价指标单一也会导致审计评价风险。目前, 我国审计部门对地方政府债务审计的评价指标主要有四项:债务率、负债率、政府外债与GDP的比率以及逾期债务率, 这些指标只能反映某个时点的地方政府债务状况, 无法看出地方政府债务的发展趋势, 也没有体现地方政府对债务的偿还能力, 所以对地方政府债务的审计评价存在潜在风险。

三、信息不对称风险

在对地方政府债务进行审计的过程中, 主要存在两方面的信息不对称。一方面是外部信息不对称, 政府存在多种借债途径, 主要有:发行债券、银行贷款、融资平台以及向单位和个人借款等, 除此之外, 政府还存在多种借债方式, 在审计部门进行审计的过程中, 被审计单位很可能隐蔽部分债务, 或者由于政府部分信息不完全透明公开, 审计人员无法全面了解被审计单位的实际情况, 使得审计结果中的政府债务规模低于实际政府债务规模, 从而产生审计风险;另一方面是内部信息不对称, 审计部门从被审计单位取得的相关信息在审计部门内部传递时, 可能会出现个别审计人员为谋求个人利益而隐藏、篡改信息或者对信息做出不客观、不真实的评价等行为, 使得接下来的审计程序没有使用到一手信息, 由此而产生由审计部门承担的审计风险。

四、审计公告风险

为了维护社会公众对政府信息的知情权, 以及满足国家对审计机关提高审计结果透明度的要求, 地方政府应确保所披露信息的真实性和完整性, 但是却存在诸多原因导致审计机关所披露的审计结果信息与实际情况有偏差, 从而导致审计风险。其一, 审计部门与被审计单位不完全独立, 审计部门无法独立决定审计公告的内容。审计部门所做出的审计公告在向社会公开之前, 需要当地政府进行审批, 而当地政府出于公告内容是否会引起民众的不满情绪或是公告内容涉及社会敏感话题的考虑, 会建议审计部门更改审计公告。其二, 对地方政府债务进行审计的审计公告应当遵守国家保密性原则, 不得泄露国家机密, 因此审计公告的内容常常受到限制, 地方政府或不允许审计公告公开政府机密信息, 或以保密性为借口, 要求审计部门对应予以披露的问题不进行公开。其三, 审计公告所披露内容含混不清, 对地方政府债务偿还情况以及债务偿还机制未进行披露, 对于某些政府的举债和偿债行为没有清楚披露政府级别, 这样的做法可能会引起社会公众对审计公告的误解和质疑, 从而引发的诉讼风险也会由审计部门承担。

五、审计人员专业胜任力不足风险

目前, 我国主要由审计署和各地审计机关负责对地方政府债务进行审计, 但是这项工作范围较大, 所涉及到的内容广泛, 在审计过程中所需收集的审计资料和审计证据数量庞大, 而针对地方政府债务进行审计的审计人员若想在较短时间内熟悉业务并完成审计工作, 将面临巨大的工作压力。审计机关的审计人员在日常工作中的工作内容较为固定和单一, 部分审计人员的专业知识和理论更新并不及时, 而地方政府债务问题又具有复杂性, 涉及范围也较为广泛, 所以审计人员的整体专业胜任能力无法满足对地方政府债务进行审计的工作需要。虽然审计机关会组织审计人员进行相关方面的培训, 但是针对地方政府债务的审计工作涉及范围广泛, 短时间内很难提高审计人员在这方面的专业能力和综合水平。

通过对地方政府债务审计风险的成因进行研究, 我们发现要降低地方政府债务的审计风险, 需要健全地方政府债务审计模式, 建立有效的评估价和监督体系, 加强对审计人员的培训, 使得审计机关在地方政府进行举债、融资时给予有效的审计监督, 从而及时发现潜在的风险, 发挥预警与监管风险的作用, 具体可从以下几方面开展:

(一) 加强审计队伍建设和提高人员素质

审计队伍建设可从两方面入手。一方面是提高审计人员专业胜任能力, 在选拔审计人员时, 不仅要选拔优秀的审计专业人才, 还可以选拔其他专业人才, 如法律专业、环境专业或工程专业;在具体工作过程中, 可以采用不同部门轮岗的方式, 让审计人员接触到不同的工作, 提高对具体工作的认识;对于特殊领域的工作可以考虑利用专家工作, 听取专家意见, 以积累工作经验。另一方面是对审计人员职业道德的培养, 审计人员对职业道德的遵守是行业自律的体现, 审计人员遵守职业道德可以适当降低审计风险, 审计部门可以通过警示教育、表彰优秀等方式来提醒和激励审计人员遵守职业道德。

(二) 提高审计技术与方法

目前, 政府工作正在广泛应用计算机技术, 会计信息多采用无纸化形式, 电子报表也很常见, 面对这种情况, 审计部门应当提高自身运用审计信息技术的水平, 如在审计中运用整体测试、嵌入式审计和整体测试等计算机审计技术, 实现对地方政府债务事前、事中和事后的监督和控制。

(三) 健全地方政府债务审计相关法规制度

对于地方政府债务审计的审计程序风险, 审计机关应当建立严格的对已执行审计程序的复核制度, 对于未按程序执行审计工作的相关人员视情节轻重给予不同程度的处罚。在获取审计证据的过程中, 应当通过法规制度明确审计信息的传递途径, 最大程度保证信息的安全性和准确性。对于在审计报告中应当向社会公众披露的信息, 地方政府和审计机关应当达成一致, 通过法规制度来确保审计部门的独立性, 使得审计机关能够披露与公众利益相关的信息。

摘要：近年来, 随着地方政府债务规模的扩大, 虽然审计机关在对地方政府债务进行审计的过程中发现部分地方政府出现违规借债, 债务规模、结构不合理, 甚至偿还能力不足等问题, 但是由于审计模式不健全、审计程序单一、审计评价不全面、信息不对称、审计人员专业胜任能力不足等原因, 审计人员仍可能发表不恰当的审计意见, 所以可以通过提升审计技术和方法、提高审计队伍和人员素质以及健全相关法规制度来降低地方政府债务审计的风险。

关键词：地方政府,债务审计,审计风险,成因