浅析中国开征环境保护税征管困境

2022-09-10

1 引言

伴随着改革开放近四十年来的高速发展, 中国经济的腾飞吸引了全世界的瞩目, 但是, 由于过去一味地依赖于粗放型的经济增长模式, 而忽视了环境的实际承载能力, 导致出现了生态环境恶化、资源短缺等状况, 进而制约着中国经济持续健康发展的进程。在这种背景下, 经过七年漫漫立法路, 《环境保护税法》于2016年12月25日正式颁布, 标志着中国“排污费改税”的历程落下了帷幕。这一举动充分彰显了中国作为国际大国的责任与担当;但毋庸讳言, 由于《环境保护税法》是在“清费立税”大背景下所采取的权宜之计, 因此其自身存在难以避免的缺陷而且对于具体征管的难点也预计不足。

2《环境保护税法》存在的不足和征管困境预计

2.1 征税对象的特殊性对税基的影响

环境保护税征税对象的特殊性, 对税基的影响主要体现在征税对象先天存在的特殊性不利于实际征收管理中对税基的准确计量方面。《环境保护税法》中界定的征税对象共四类, 分别为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。由于采用从量计征的方式, 因此确定污染当量数和超标分贝数是征税的基础, 而这两项指标的测定需要污染源自动监控专用设备和很强的专业技术人员, 单凭这一点对于税务机关来说就是一道坎。虽然可以利用环境保护主管部门的现成条件, 且后者在征收排污费过程中积累有一定的技术和经验, 但不得不承认的一个事实是, 在当前的技术水平和测量方法下, 征税对象先天存在的特殊性仍然决定了环境保护税在具体的征收管理工作中存在极大的困难, 并且这种困难是很难消除的。举例来说, 对于建筑施工单位噪声的超标分贝数的测量确定, 就面临着声音具有流动性这一先天存在的特殊性的限制, 而难以准确测量真实的超标分贝数, 从而无法对税基进行真实计量。

2.2 征管方式对征管效率的影响

根据《环境保护税法》第十四、十五条之规定, 环境保护税的征收管理采取“税务机关为主, 环境保护主管部门为辅”的模式。具体来说, 税务机关负责税款的征收等工作, 而征税对象的种类和数量等审核工作主要由环境保护主管部门负责。然而, 需要考虑的是, 环境保护税是通过对排污费的改革而形成的, 而长久以来, 排污费一直由环境保护主管部门负责征收, 且这笔费用也是环境保护主管部门的一项重要的经费来源。现在将管辖权移交给税务机关, 就会使得环境保护主管部门失去自身的既得利益, 会直接影响税务机关和环境保护主管部门的协作效率, 出现分工不明、权责不清、相互推诿的情况, 是不容乐观的。

2.3 环境保护税征管权限尚未做出明确界定

一直以来, 环境保护税开征以后所收取的税收收入是作为中央税、地方税还是中央地方共享税的争论在学术界各执己见。一方认为, 鉴于环境污染具有跨地域扩散的特性, 如果武断地将其定位为地方税种, 就可能出现彼此推卸责任、相互扯皮的情况, 不利于整体环境的有效治理, 与立法意图有悖;另一方认为, 如果片面地将其定位为中央税, 乃是忽略各个地区污染程度不同这一现状的蛮干, 况且税收收入在各地区的收入额和划分额不一样, 同样可能会导致对环境保护工作出现怠慢情绪, 影响治理效果, 不利于实现立法意图。

另外, 需要考虑的是, 在目前全面“营改增”的大背景下, 由地方税务局负责征收的营业税已全面退出了历史的舞台, 起而代之的是由国家税务局负责征收的增值税, 这种变革已经给国家税务局在窗口设置、人员安排等软硬件方面带来不小的压力。若再将环境保护税划分为中央税或者中央地方共享税, 就意味着由国家税务局负责征收, 更加剧了国家税务局在人力资源、配套设施等方面的紧张程度, 而地方税务局却是人员多工作少, 资源闲置的情形, 两相比对, 效率差异显著, 不符合行政效率的要求。

2.4 环境保护税的征收对纳税人的影响

环境保护税的征收对纳税人的影响主要表现为环境保护税的征收将提高企业的生产成本, 纳税人可能会消极纳税的情形。在前文中已经述及, 征收环境保护税从一开始就将“外部成本内部化”作为理论基石, 再加上环境保护税属于直接税不易转嫁给下一环节的特性, 因此环境保护税的征收势必会加重企业的税收负担和生产成本, 企业的利润空间将进一步缩小。从这种角度考虑, 一方面, 企业很难积极响应环境保护税的税收政策, 按时申报纳税, 甚至有些纳税人可能会铤而走险, 少交甚至不交。此外, 需要指出的是, 《环境保护税法》中“企业自行申报, 环保移交信息, 税务核对征收”的监管模式也会给企业偷税漏税的行为提供漏洞和可能性。另一方面, 环境保护税相比增值税等流转更具隐蔽性, 纳税人完全可能通过操纵污染监测设备或者利用监测技术的滞后性进行避税甚至偷税漏税。

3 完善环境保护税的对策与建议

3.1 构建科学合理的征管模式

本文认为, 环境保护税在具体的征管过程中, 应该改“企业自行申报, 环保移交信息, 税务核对征收”为“企业报送——环保核定——税务征收”的征收模式, 即企业向环境保护主管部门报送污染当量数和超标分贝数, 环境保护主管部门核定企业报送的信息并向税务机关移交核定后的信息, 税务机关依据环境保护主管部门提供的核定信息征收税款。

环境保护税税款征收的关键是应纳税款的确定, 而应纳税款的确定又受纳税对象先天存在的特殊性的影响, 故而环境保护主管部门科学合理地核定纳税人应税污染物的种类、污染当量数和超标分贝数是环境保护税税款能否足额征收入库的关键所在;如果没有环境保护主管部门的核定结果, 纳税人自行申报的模式会导致税务机关对税款征收的不确定性。因此, 税务机关的税收征管工作更多的需要依赖于环境保护主管部门所核定的信息, 这就要求两个部门之间应当加强沟通协调, 税务机关要充分尊重环境保护主管部门的工作成果, 环境保护主管部门要充分配合税务机关的工作, 双方都按规定履行自己的职责, 通过建立双方信息共享机制, 搭建双方信息共享平台等措施, 做好对纳税人的联合监管工作。当然, 在这个过程中少不了纳税人自觉据实申报纳税的环节。

3.2 明确税收管辖权限和专款专用共享税的划分

《环境保护税法》并没有明确环境保护税的具体征管机构, 虽然当下有国、地方税务局联合办公的趋势, 但是2018年1月1日前完成这一合并的可能性还是很低的, 因此明确具体的征管机构是一个亟待解决的问题。结合前文所述, 本文基于以下方面的考虑, 认为环境保护税的征收应该有地方税务局负责征管。一是, 全面“营改增”大背景下, 国家税务局人力资源紧张而地方税务局的工作相较比较轻松, 因此, 由地方税务局负责征收环境保护税符合行政效率原则的要求。二是, 由地方税务局负责环境保护税的征管工作有助于平衡资源的有效配置, 确保经济体制的有效运行, 符合经济效率原则。三是, 地方税务局征管环境保护税可以弥补营业税和排污费的减少给地方财政带来的压力。

《环境保护税法》同样没有明确的还有环境保护税的划分问题和具体去向。本文认为, 环境应该划分为中央地方共享税, 而且必须明确专款专用的基本原则。在前文构建的“企业报送——环保核定——税务征收”征收模式中, 环境保护主管部门对企业报送的信息审核是环境保护税征管工作必不可少的一个环节, 甚至是一个重要的基础性的环节, 外加上在整个“费改税”的过程中, 环境保护主管部门的工作量并没有减少, 因此必须有一部分资金来填补排污费减少带来的缺损, 具体的数额应该维持90%上缴中央财政, 剩余10%留归地方的惯例。当然, 为了防止环境保护税税款被挪作他用, 需要确立专款专用的原则, 这就需要将上缴中央的90%作为专项环保基金, 统筹安排, 专门使用。此外, 考虑到税务机关在环境保护税开征的初期, 需要通过购置监测设备, 招收专业人才等加强税收征管能力方面的建设, 因此中央应当实施必要的税款返还政策, 以保证环境保护税征管建设的需要。

3.3 加强环境保护税收政策与其他政策之间的协调

从历史沿革来推断, 在环境保护税实际征管过程中, 必然会存在与其他经济发展政策发生冲突的情形, 尤其可能表现为与重工业之间的矛盾。因此, 加强环境保护税税收政策与其他经济发展政策之间的协调是亟需且很有必要的。在环境保护税税收政策与其他经济政策相协调的过程中, 既要做到毫不动摇地坚持有利于淘汰落后产能、抑制污染产业发展的目标, 又要能够通过适当的税收优惠政策和政府补助促进企业向节能减排的方向发力。

此外, 开征环境保护税应当与财政金融政策相协调。环境保护税开征后, 应当及时评估其所带来的税收收入对金融业产生的影响, 同时要利用好金融业的杠杆作用和资金优势, 鼓励金融机构对企业采购环保设备的专门借款采用较低利率等优惠措施, 促进企业提升环境保护意识, 减少应税污染物的排放, 以达到保护环境的立法目的。

开征环境保护税还可以适当的引入奖惩制度。一方面, 对那些积极采用降污减排设施的纳税人给予适当的政府补助、支付对价、税收减免或者税收返还, 起到引领示范的效果;另一方面, 对于部分严重超标排放应税污染物的企业在政策上予以必要的限制措施, 例如, 提高进口有毒有害化学品的关税, 加大对施工企业噪声的检查力度等。

3.4 加大环境保护税税收宣传力度

从历史经验角度来看, 一项新的政策刚开始推行时, 不可避免的会遇到重重阻力, 究其原因主要在于人们思想认识的滞后性。因此, 在环境保护税正式开征之前, 应该加大税收政策宣传力度, 广泛开展以保护环境、节约资源为主题的社会宣传活动, 大力推进环境保护税法进企业、进工厂、进社区活动, 定期举办相关的主题讲座, 并利用好各种媒介做好普及工作, 要以多种多样的纳税人喜闻乐见的方式加大宣传力度, 夯实纳税人的思想根基, 以减少环境保护税征收过程中可能遇到的阻力, 保证税款的及时足额上缴国库。

在具体的宣传过程中, 要注意同时发挥“两只手”的作用, 既要进行正面的宣传引导工作, 也不能放弃对“偷、漏、抗、骗”等行为带来的严重后果的反面警示, 一软一硬, 综合发力, 以期取得更好的宣传效果。

4 结语

《环境保护税法》的颁布更多的是一种“费改税”或“清费立税”大背景下采取的权宜之计, 而并非真正能达到了立法控税的目的, 这种形式上的变革不等同于真正意义上的改革, 暴露了其在计量计税依据的准确性、环境保护主管部门与税务机关协作上的有效性、管辖权限和税款去向等方面的局限和不足。还需要在加强环境保护主管部门和税务机关间的联合监管、明确税收管辖权限和专款专用共享税的划分、加强环境保护税收政策及其他政策之间的协调以及加大环境保护税税收宣传力度等方面继续发力, 以弥补其在立法上的缺陷, 也将具体实务中可能遇到的征管难点消灭在萌芽状态。

摘要：2016年12月25日, 《中华人民共和国环境保护税法》 (简称《环境保护税法》, 下同) 颁布, 但对于征管机关、税款去向等相关重要问题规定模糊, 语焉不详。文章运用文献调研法、系统分析法和定性分析法等研究方法, 在深入研读《环境保护税法》的基础上, 对其存在的不足做出了相应分析, 并对具体征管环节的可行性和难点做了合理的预计, 最后在分析问题的基础上创新性地提出了一些与之相匹配的对策与建议, 具有一定的理论指导性和实践意义。

关键词：环境保护税,管辖权限,共享税,构成要素,专款专用