分权政府

分权政府（精选十篇）

分权政府 篇1

关键词：财政分权,地方政府,规模,影响

前几年, 有学者大都认为我国的分权式财政体制改革对我国的国民经济增长的确发挥了举足轻重的作用。然而, 在国民经济快速增长的背后, 我们却发现在市场经济体系下, 我国地方政府规模始终处在一个不断膨胀的状态, 地方政府对辖区国民经济的过度干预会破坏市场经济体系的建立和完善, 从而破坏我国经济增长的动力源泉, 因而在我国逐渐向市场经济体系的转型过程中, 我们要不断优化政府规模, 适度发挥政府在经济增长中的作用。本文正是基于这个角度, 探讨在财政分权视角下, 财政分权对地方政府规模的不同影响。

一、我国现阶段财政分权与地方政府规模联系阐述

(一) 财政转移支付与地方政府规模

纵向财政不平衡越高, 财政转移支付规模就会越大。规范的财政转移支付制度会根据各地区资源禀赋、经济结构等客观情况安排各地区的财政转移支付数额, 从而硬化地方政府的预算约束。规范的财政转移支付制度应有助于降低地方政府扩张政府规模的动机, 具有约束地方政府规模的作用。就中国的实际情况而言, 现行的财政转移支付制度并不规范, 各地区获得的财政转移支出数额受主观因素影响较大。从无条件转移支付看, 中央政府对地方税收返还和补助按基数法确定, 并与两税相挂钩, 两税增长越快的地区, 所获得的税收返还额度越大, 这一转移支付制度的安排显然有利于维护经济发展快的东部地区既得利益, 弱化了财政转移支付均等各地区财力的效果, 无法对东部地区地方政府规模产生显著的约束作用;从专项拨款看, 一方面在项目的确定、范围的选择上缺乏严格的制度约束, 另一方面在转移支付数额分配上往往要求地方提供配套资金, 这就会促使在财政转移支付体系中居于净转入地位的中、西部地区地方政府为争取尽可能多的财政转移支付而努力地扩张政府规模。因此, 在不规范的财政转移支付制度下, 中、西部地区地方政府具有较强地扩张政府规模的动机。

(二) 利维坦假说在中国不同地区的适用性

就理论层面而言, 利维坦假说所提出的财政分权程度的提高会对地方政府规模扩张产生约束作用主要依赖于两个作用机制实现:一是财政分权增加了地方选民的政治参与度, 通过政治选票即用手投票对政府扩张财政支出的能力构成限制;二是财政分权使得地方政府为争取税源开展财政竞争, 地方选民通过跨区域迁移即用脚投票制约了地方政府提高税负、增加支出规模的能力。在这两种机制的作用下, 地方政府会为争夺具有高度流动性的税源开展竞争, 使地方政府竞相降低税率, 从而限制政府获取收入的规模, 进而遏制了地方政府规模的膨胀。但是, 上述作用机制在中国不同地区的适用性存在一定的差异。首先, 用手投票机制的缺失。我国目前的制度安排使得居民对地方政府的财政政策的参与度很低, 这使得居民通过用手投票机制对地方政府规模的约束作用效果十分有限。这一机制的缺失对不同地区的适用性是一致的。

其次, 脚投票机制发挥作用的区域有限, 限制了人口通过跨地区迁移, 这使得居民无法通过用脚投票机制约束地方政府规模。其实, 我国目前的居民流动主要趋势是向经济发达的东部流动, 主要目的是获取更高的个人收入, 很少考虑地方政府的税收政策。在中国, 这一角色初期主要由外国投资企业扮演, 后来逐步国内企业也开始担当一定的角色。以GDP为导向的考核标尺一直是地方政府追求的目标, 这种标尺竞争的重要策略之一就是招商引资。总之, 从中国实际情况看, 由于财政竞争开展的区域限制以及土地出让金的地区间差异, 利维坦假说成立所需具备的作用机制在中国不同地区的适用性并不相同, 财政分权在不同地区对地方政府规模的影响存在差异。

二、地方政府竞争方式选择与地方政府规模在财政分权视角下的实证分析

(一) 研究假设

我国分权式财政体制引致的政府竞争方式总体上分为税收竞争和财政竞争两种手段, 由上文的理论分析可以看出, 税收地方政府间的税收竞争制约了地方政府收入能力的提高, 是“怪兽理论”发挥制约政府规模效应的重要条件, 因此我们可以预期地方政府间的税收竞争有助于抑制地方政府规模膨胀。而当地方政府选择财政竞争手段参与政府间竞争时, 在不断增加的竞争压力下, 为夺取更多的流动性经济资源, 地方政府不得不增加公共支出提供更合意的公共产品和服务。因此, 我们可以预期随着竞争程度的不断加剧, 地方政府间的财政竞争使地方政府规模存在不断膨胀的可能。综上所述, 本文提出待检验假设:地方政府间的税收竞争有助于抑制地方政府规模膨胀, 而地方政府间的财政竞争则推动了地方政府规模的逐渐膨胀。

(二) 理论模型构建及变量、数据的采集说明

我们选择采用面板数据模型对我国地方政府竞争方式选择与地方政府规模的关系进行实证分析。为检验上文提出的假说, 本文设定了如下回归模型:

其中, 下标i和t分别表示第i个省份和第t年。考虑到数据的完整性和本文的研究目的, 本文选取某几个城市的面板数据, 时间跨度为2012--2014年。

i为地区效应, 用以控制不同省份的特征效应;t为时间效应, 用以控制经济周期性波动、经济体制改革不同阶段的特征效应;it为残差项, 用以控制其他不可测影响因素的特征效应。D是本文选择的控制变量, j为系数。各变量的详细说明如下:Govs:是本文的因变量, 是用来反映地方政府规模的指标。为区别解释变量中的财政竞争指标, 本文在此重新定义地方政府规模的涵义, 我们使用按支出法计算的GDP中各地方政府的政府消费与相应地区GDP的比值来衡量地方政府规模。计算过程及数据说明 (略) 。

(三) 实证检验及结果分析

上述公式经过Hausman检验后, 拒绝了随机效应模型, 因此在后文中仅报告了固定效应模型的实证检验结果, 估计方法为EGLS。对于其它不可测的影响政府规模的因素纳入“残值”。实证结果显示, 财政分权指标Fd在式中的符号为正, 且通过了1%水平下的显著性检验, 在逐步控制了地方政府间税收竞争和财政支出竞争两个变量后, 财政分权指标Fd的符号依然为正, 这就说明我国的分权式财政体制并没有发挥对地方政府规模的约束效应。财政分权对地方政府规模影响存在区域差异效应。这一结果与前文分析结论相一致, 即由于利维坦假说的作用机制在中国不同地区的适用性不同, 财政分权对地方政府规模的影响在不同地区存在差异。东部地区财政分权对地方政府规模产生了相对的约束作用, 中部地区财政分权对地方政府规模产生了扩张作用, 但系数并不显著, 西部地区财政分权则对地方政府规模产生了显著的扩张作用。究其原因, 虽然由于财政分权制度安排下中央政府对地方政府的税收返还与补助与地方财政收入相挂钩, 从这个角度看, 各个地区均有扩张地方政府规模的动机。但是, 由于改革开放率先在东部地区开展, 与中、西部地区相比, 东部地区在基础设施、人力资本等经济资源禀赋上具有明显优势, 因此, 外国投资资本更多地在东部地区聚集, 并且东部地区的市场化水平也高于中、西部地区。由于东部地区地方政府围绕外国投资资本开展的财政竞争会对地方政府规模具有一定的约束作用, 而较高的市场化水平使得地区经济增长对地方政府投资的依赖程度较低, 东部地区的财政收入特别是税收收入如果过快增长反而会对地区经济发展造成不利影响, 从而不利于其在以GDP为导向的标尺竞争中取得优势地位。

这些因素弱化了东部地区地方政府规模扩张的动机, 使财政分权对地方政府规模产生了一定的约束作用。在中、西部地区, 财政分权对地方政府规模的推动作用主要通过三方面体现:一是由于现行财政转移支付制度下专项拨款分配要求地方政府提供配套资金, 为争取尽可能多的财政转移支付数额, 地方政府具有较强地扩张财政收入的动机, 二是由于中、西部地区市场化水平较东部地区低, 经济发展对地方政府投资产生依赖, 中国式分权对地方政府产生发展经济的强激励使得地方政府往往通过扩张财政支出实现当地经济发展的动机, 为筹集足额资金以支持财政支出规模扩张, 地方政府规模便呈现扩张趋势;三是因为财政分权以及不规范的财政转移支付弱化了中、西部地区在原财政制度下的相对财力水平, 因此, 中、西部地区地方政府更多地依赖扩张地方政府规模来发展。

三、结语

随着政府财政支出效率的不断提高则有可能抑制财政支出规模的过度膨胀, 实现粗放的财政支出规模效应向集约的财政支出效率效应的转变, 所以提高各地方政府财政支出的效率是优化地方政府财政支出规模的必然选择。

参考文献

[1]赵领娣, 张磊.财政分权、人口集聚与民生类公共品供给[J].中国人口·资源与环境, 2013, 23 (12) :136-143.

[2]薛钢, 潘孝珍.财政分权对中国环境污染影响程度的实证分析[J].中国人口·资源与环境, 2012, 22 (1) :77-83.

[3]龚锋, 雷欣.中国式财政分权的数量测度[J].统计研究, 2010, 27 (10) :47-55.

分权政府 篇2

摘要：地方财政在我国财政体系中有着重要地位，对我国国民经济发展起着基础性的作用，在分税制改革之后也取得了不小的成就，本文通过对省级以下政府财政分权相关文献的梳理，对我国财政分权现阶段存在的问题及成因进行分析，并对如何完善我国地方财政体制、进一步推动地方财政分权改革提出了相应的对策建议。

关键词：分税制分权改革对策建议

一、引言

1994年分税制改革之后，我国财政体制改革朝着正确的方向迈进了一大步，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的公共财政框架，有效的发挥了财政的职能作用。目前，我国已经建立起了“以流转税为主、所得税为辅”的税制体系，地方财政规模不断壮大。然而时过境迁，原有分税制的种种弊端也越发清晰，尤其是我国省级以下财政分权的紊乱影响了地方财政的规范化，造成了地方政府财权和事权不对称、县乡财政困难、地区间贫富差距过大、政府层级过多等一系列问题。因此，本文从我国地方财政运行中存在的问题入手，提出了进一步推进我国地方财政分权改革与发展的对策建议，着重探讨了我国地方财政体制的改革和完善，具有一定的现实意义。

二、我国地方财政分权改革与发展中存在的问题及成因分析

1、财权和事权划分不对称，各级政府存在严重的机会主义倾向

1994年我国实施的分税制财政体制改革，主要是调整了中央与地方政府之间的事权和财权范围，但对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有做出统一规定，各地在推行分税制时出现了事权下移、财权上收的问题。一方面，增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税。以增值税为例，部分省规定，如果省级财政征收到增值税，省级财政的边际留成率为25%；如果县级财政征收到增值税，县本级财政只可留成10%，省级财政提走15%。财权财力层层上收导致基层财政困难，严重制约了基层政府的财力壮大，继而影响其职能作用的发挥。另一方面，省市县之间的事权划分模糊、笼统，重叠交叉明显，经常

出现“你中有我，我中有你”的情况。又由于我国正处在经济体制的转轨时期，事权划分经常处于变动中，导致转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提，影响了地方各级政府有效发挥其应有的职能作用。

财权的层层上收与事权的划分不明还造成我国地方财政事权与财权的严重失衡。这种财权与事权的不均衡不仅会加大地方财政支出压力，恶化基层财政困难，还可能会导致地方政府对上级转移支付的依赖更加严重，缺乏财政自主权。不仅财权和事权划分不对称，而且由于财政关系的安排缺乏相应的制度保证与法律制约，在财政分权化过程中，中央和地方都表现出很强的机会主义倾向，财政关系很不稳定。制度变迁的决定权掌握在中央政府手中，中央政府随时都有可能根据自身利益与政策目标的需要而调整收入分享与支出责任方案。

2、转移支付不足，地区间财政不平衡程度过高

近年来，地方各省份在中央对地方财政转移支付制度不断完善的背景下，也相继建立了省以下的纵向财政转移支付体系，包括财力性转移支付和专项转移支付等。地方财政转移支付制度虽取得了一定的成效，但仍存在结构不合理、地方依赖程度过高、级次过多等问题。

我国现行的财政体制创下了“两个世界之最”：地方政府支出占全部支出的比重最高；地方财政支出对中央的转移支付依赖程度最高。尤其是对于经济欠发达地区，地方财政支出中有一半以上都要依靠中央转移支付。这种现象在省以下的地方财政格局中同样存在，经济欠发达的市县对上级转移支付依赖程度很高，自主财权财力相当有限，只有依靠上级转移支付才能正常运行，保障民生支出。另外，省级财政对市县的转移支付多为专款专项，一般性转移支付规模较小，这种转移支付方式虽然能更有效引导地方政府的支出行为，但如果专款专项的比重过大，分类过细，将会极大地限制基层政府根据自身发展实情进行财政支出和公共服务供给的行为，反而影响了资金的使用效率。专项转移支付所带来的资金配套压力更使本就困难的市县财政局面雪上加霜。

与此同时，转移支付的层级过多，链条过长，导致财政拨款不够及时，效率较低，且在转移支付资金下放的过程中，层层截留、雁过拔毛的现象时有发生。这些都会对转移支付资金发挥其效用产生不利的影响。

3、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足

目前，县乡政府承担了大约三分之一的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务，承担为地方基础设施融资的责任。与此同时，县乡政府又是整个行政体系之中财政能力最薄弱的一环。许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政支出寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。

县乡财政困难导致了诸多危害，如削弱了财政对县域经济的调控能力，无力在国家产业政策指导下引导县域经济健康发展，无力对制约经济发展的交通、通讯、能源等基础产业和部门投资，无力对科教文卫事业进行财政支持，公共服务提供严重不足。公共医疗卫生投入不足只是众多问题之一而已。在许多地方，医疗、养老保险、失业和城市最低生活水平保障都只能统筹到区县一级，这导致资金缺口就像黑洞一般足以吞没几乎所有的财政支出。例如，在积极财政政策下，用国债资金来弥补社保资金缺口，允许社保资金入市是不得已而为之的策略选择，并非长久之计。国有资产实行分级所有之后，如何解决国有企业下岗与失业人员的生活问题是地方财政面临的严重挑战。

三、推进地方财政分权改革与发展的对策建议

(一)完善地方财政体制

1．合理划分地方各级政府间税收收入。税收划分，必须以事权划分为前提，结合税收的具体特点进行。就中央与地方两者而言，从数据上看，地方政府承担着大部分财政支出责任，因此应考虑在保障中央财政宏观调控职能的前提下，适当降低中央财政收入的划分比例，缓解地方财政的财权与事权严重失衡的情况；就地方政府内部来看，省级税收应一方面保证省本级财政需要，一方面还要保证省级政府在经济调控、收入分配、市场监管和社会管理等职能作用。因此企业所得税、个人所得税、增值税和资源税可作为省与市县共享税，但划分比例要充分考虑市县的财政支出需要，对经济欠发达的市县可适当减少提取比例，增加这些市县政府组织财政收入的积极性。在契税、遗产税、土地增值税等税种方面，由于市县政府具有辖区内的信息优势，因此这些税种可作为市县财政收入，还可以考虑将房产税作为市县的主体税种。

通过上述安排，将税收划分与事权相关联，逐步建立动态调整的地方政府间收入分享机制，达到解决基层财政困难，使各级财政收入与财政支出相吻合的目的。

2．优化转移支付制度，促进财政能力均等化。为提高财政转移支付资金的使用效率，同时又确保转移支付的使用途径符合地方经济发展和公共服务的需求，一方面应适当放宽专项资金利用范围，并且对类别相近的专款专项资金进行适当整合，给予县财政一定程度的专项资金分配权力。另一方面，要依据不同县的财力状况实行区别的配套比例。

此外，在以纵向转移支付为主的同时，地方政府还应继续加强对横向转移支付的支持力度，致力于减少区域间经济合作的限制，还可以考虑从省级财政层面进行调控，促进财政资金在经济发达但污染较为严重的市或县与经济发展落后的生态保护区之间的流动，改善区域内财力和基本公共服务不均等的局面。

3．加快推进省直管县财政体制改革。完善公共财政，加快地方财政体制改革与发展的基本目标就是实现公共服务均等化。这要求财政体制改革应以有利于地方经济发展的省以下财政体制建设为中心，从易到难，推进自下而上的基层财政体制改革。与市管县财政体制不同，省直管县财政体制的核心在于县财政享有市一级财政管理权限，提高基层财政对财政收入的支配力度，真正做到自下而上，因地制宜地进行经济建设和基本公共服务建设，更适应市场经济的发展特点。除此之外，省直管县不仅有助于提高行政效率，帮助缓解县级财政困难，而且可以通过一定的鼓励政策促进县域之间的产业合作，为从根本上解决县域经济不平衡、促进县域经济发展提供契机。

4．完善地方财政体制相关的法律法规建设。从西方发达国家的经验来看，各级地方政府间的事权划分、财权划分、转移支付制度等政府间财政关系，都有各自比较明确的法律法规进行规范，并通过法律的形式确定下来。如日本宪法、地方自治法、地方财政法等明确规定了各级政府间事权与支出责任划分，以及各种共同事务的经费负担原则。而我国目前唯一有关财政体制规定的法律是《预算法》，且该法律本身也存在很多缺点和不足，约束力有限。因此，我国地方财政改革应更加重视立法环节，首先应完善《预算法》的修订，将预算各项工作严格纳入法律法规的约束框架下；其次应制定有关政府间财政关系的法律法规，内容应包括各级政府间事权财权的划分标准，转移支付的执行方法等，让地方财政的各项工作有法可依，确保财政运行的严谨性和科学性。

（二）加快地方政府税费改革

1、出口退税改革。1994年分税制改革的初衷之一就是，随着中央财政收入的比重增加，中央可以拿出很大一部分资金用作转移支付，以缩小地区财政不平衡。意料不到的冲击之一就是出口退税额的迅猛增长，每年高达几百亿，2002年甚至超过了1000亿，再加上其他制约因素，中央转移支付的力度也就大打折扣。出口退税由中央和地方共同负担，有利于中央财政从沉重的退税负担中解脱出来，从而将这笔资金用作转移支付，从而优先安排中央战略目标的需要。东北、西北及中部地区肯定会得到更多的财政支持，以缩小地区差距。可是，这项措施也体现了政府的机会主义行为，因为当时协商的结果是由中央政府完全承担出口退税而不是中央地方共同负担。

2、增值税转型。实施生产型增值税向消费型增值税改革，符合增值税作为流转税的本质要求，避免了重复征税，有利于减轻企业负担，促进企业更新设备，提高装备水平，对我国装配设备工业的发展也将起到重要的推动作用。然而，据国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦推算，以2013年的国民生产总值为税基，全国因增值税转型一项大约有10000亿元的财政减收，从目前来看并没有相应的具体措施来分担税改成本。

(三)建立公共服务评价机制，充分发挥人大及公众监督作用

科学的公共服务评价机制，有助于监督地方政府公共服务的提供状况，提高政府的公共服务提供能力，促进基本公共服务均等化。目前我国在评价政府职能履行情况方面，指标较为单一，大多数时候仅对各项民生支出需占当地GDP或财政总支出的比例加以规定，而忽略了财政支出的效果。因此应在指标选取方面加以改进，比如可将就业服务、社会保障、医疗卫生等作为重点评价项目，并纳入政府官员的政绩考核，在评价公共政策和公共项目时，通过衡量几个项目的财政投入、收益以及对居民消费的影响等，衡量政府的公共服务提供能力。这有助于地方政府的财政支出目标由完成上级下达的指标，转变为改善人民生活水平，建立现代服务型政府。

参考文献：

财政分权对地方政府的影响 篇3

关键词：财政分权，公共卫生支出，土地财政，县乡财政

财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。

财政分权对地方政府供给偏好的影响

中国式财政分权激励出的地方政府为经济增长而展开的竞争正改变着地方政府的支出偏好。统计资料显示，基本建设等公共投资支出占地方财政总支出的比重由1994年的8.29%上升至2006年的9.62%，而事关民生的科教文卫等公共服务支出的比重却逐年下降，由1994年的28.58%降为2006年的21.85%。那么，什么原因使中国地方政府的支出偏好有如此特殊的表现呢？

在市场化取向的改革中，财政分权一直是经济转型的重要内容。这种财政分权制度使得地方政府从此享有一定的受制度保障的财政收入剩余索取权和财政支出控制权，客观上就承认了各个地方政府相对独立的经济主体地位。但我国在经济领域分权的同时保持了政治领域的集权，中央政府对地方政府官员的考核、晋升具有绝对的权威，为有效传递中央的政治意图，中央政府采取了以经济绩效为核心的考核机制。于是在中国形成了政府多级财政分权与单一政治集权相结合的分权模式。此模式赋予了地方政府特有的双重激励即财政激励和政治激励，共同驱使地方政府为推进本地区经济增长而展开标尺竞争，以此可以获取潜在的经济利益和政治利益。而加快经济增长需要大量的资源，在国有资本和私有资本面临流动性约束的情况下，地方政府间标尺竞争的重要策略就是竞相吸引外商直接投资。这就派生地方政府支出偏好扭曲的来自竞争的激励。在此激励下，地方政府财政支出的整体取向可能是加大基本建设等公共投资。这不仅可以直接改善当地投资环境，有助于吸引FDI，从而实现任期内更快的经济增长和提升业绩，而且显著改善的硬性投资环境本身就是最容易度量的政绩。尽管科教文卫的公共服务对于提高居民的福利水平和促进长期的经济增长是至关重要的，但短期增长效应并不显著，自然不会成为地方政府的优先选择。因此，地方政府财政支出由于面临集权的政治体制与分权的财政体制的混合激励，中国地方政府被驱动的方向可能是重视增长效用显著的公共投资，而忽视公共服务的供给。

（一）财政分权体制下各级政府公共卫生支出的能力与意愿

改善居民卫生医疗健康状况是我国构建和谐社会的核心内容，也是社会关注的核心问题。尽管中央政府通过转移支付制度加大了对中西部地区的卫生投入、地区间公共卫生服务均等化的差异有所缓释，"看病难、看病贵"的现象依然存在。国内越来越多的学者对上述问题进行研究，关注的重点也逐步转向研究财政分权体制下各级政府公共卫生支出的能力与意愿。

研究表明，财政分权没能使得地方政府用于公共卫生方面的支出水平得以有效的提高，这与目前我国财政分权的体制有关。虽然我国实行了财政分权，由于考虑到财权与事权不一致加上地方政府的考核机制，政府编制财政预算支出的重点一般会放在最能够拉动经济快速增长的一些领域。

支出分权导致我国地方政府偏好于经济建设、公共卫生支出相对较低。而另一方面，随着我国经济发展，人们对计划免疫、传染病控制、妇幼保健、职业卫生、环境卫生和健康教育等在内的公共卫生服务卫生需求的不断提高。因此，在当前中国的财政分权以及将GDP作为考核标准的政治体制下，加上地方性公共卫生服务具有投入大、产出小的特点，导致地方财政用于公共卫生支出的积极性大为下降。

（二） 财政分权和地方政府土地财政

中国地方政府倾向于选择土地财政的一个根源是1994年分税制改革后财权和事权不匹配。

分税制的最初原因是为了解决财政包干的弊端，调整中央和地方政府间关系，然而在调整过程中并未实现财权和事权的统一匹配，导致地方政府具有很强的激励把对地区经济的"援助之手"转变为"攫取之手"，由于分税制只是规范了预算内财政收入的運作方式，并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，使各地方政府都拥有更加强烈的激励扩大预算外收入，加大对地区经济的攫取。

1994年分分税制后，中央和地方预算收入比重相对稳定，但却形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。分税制改革前，地方财政收入占总财政收入的比重接近80%，分税制改革后维持在45%左右，而地方财政支出比重在分税制改革后一直维持在65%以上，近有几年有增大的趋势，2007年达到77%。分税制改革改变了中央和地方政府的财权分配格局，但却没有对事权进行相应的调整和重新划分，"财权上移"、"事权留置甚至增加"导致地方财政收支"剪刀差"，地方政府只有寻求新的非正式资金收入来化解中央财政集权的压力。

由于地方政府收入的主要来源是位于城市中的第二、第三产业，经济增长的源泉在非农产业，中国的地方政府往往采取了一些城市倾向的经济政策。另外，由于城市存量土地交易费用较高，地方政府倾向于在增量土地上下功夫，造成城区面积不断扩大，地方政府这样选择的主要原因是能产生预算内、外双重收益，预算外靠土地出让收入，预算内靠城市扩张带来的产业税收效应。

具体来看，一是"以地生财"，通过农地非农流转价格剪刀差获取收益。二是"以地引资生税"，即以目前地方财政出现的以优惠政策吸引外商直接投资以扩大税基，尤其是对短期内促进经济增长和预算内财政收入有较大促进作用的制造业倍加青睐。土地财政逐渐成为地方政府的"第二财政"。

（三）财政分权与县乡财政困难问题

中国财政分权实践呈现一环套一环的特点，即中央决定与省级政府的财政分配关系，省内各级政府间的财政分配关系由省级政府决定，市内各级政府间的财政分配关系市级政府决定。该种模式使处于较高层级的政府形成向上集中资金的逻辑，伴随着一系列矛盾的出现，其中县乡财政困难问题颇为严峻。其存在如下问题：

第一，事权责任划分缺乏明确的法律界定。第二，政府间财权配置不规范，地方政府自主筹集收入的能力不足。2001年起中央决定在全国范围内实施农村税费改革，对于县乡减少的地方收入，主要由地方财政体制的运行绩效考察自行消化，中央只给与部分补助。第三，地方税收体系不够健全和完善。首先，地方税的稳定性较差；其次，部分税种的划分不合理；最后，财产税制的作用没有充分发挥。第四，地方政府债权筹资能力严重不足。第五，转移支付结构不尽合理，要求地方财政配套的专项支出多。

为了解决上述问题，我们必须处理好财政分权与经济增长的关系。

首先，应该做到财权与事权的匹配。一方面实行分级财政管理，完善地方税收体系，确保各级政府拥有独立财权，满足财政支出需要，并且确定地方税主体税种。另一方面，清晰界定事权，避免出现事权交叉，划分模糊等现象。

其次，规范转移支付制度。中国区域经济发展差异巨大，各省的县乡财政所面临困难程度不一，因此有必要探索建立县际之间的横向转移支付制度可由省级根据省情，制定具体方案，构筑层次分明、纵横交织的转移支付框架。在转移支付制度运行过程中，各个环节力求做到公开透明，便于监督。

再次，根据省际差异机动选择解困之路。

最后，大力发展县域经济。

参考文献：

[1]王文剑、覃成林：《地方政府行为与财政分权增长效应的地区性差异》，《管理世界》2008年第1期。

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[3]王晓洁：《中国公共卫生支出均等化水平的实证分析-基于地区差别视角的量化分析》，财贸经济，2009.

分权政府 篇4

首先,之前的研究重心都是通过举例一些相关的案例,并对这些案例做理论上的分析。因此这样的研究基本上都会缺乏系统性的证实与研究。也就是这些根本不能对我国的政府目前的治理结构以及政府的财政分权发挥有效的作用,更不能做一个深入的评价。而本篇文章则主要是根据我国的30个省份,包括1938个的县级市的数据做了全面的考察与分析,因此能够很好的展现单签我国县乡两级的政府之间在困难程度上所存在的差异。除此之外,还会对乡镇的横向组织与结构以及省直辖市的纵向的政府组织与结构进行了研究,并叙述了其所发挥的作用。

其次,当前我国的很多的实际部门以及学术界通常都是以可以支配的财力来对政府的财政进行考察,然而他们几乎不会考虑到实际县乡两级政府所存在的问题。我们对于县乡两级政府所存在的困难不应该单纯的以解决其财政的状态作为目标,更多的应该是加强其县乡两级政府他们能够充分的发挥其自主发展的能力以及财政的自给自足的能力,这才是长久的目标。而本篇文章的笔者正是根据其目前自己所拥有的财产的角度为出发点,从两种视角下的差异进行了科学的实证与研究。

最后,为了更高确保其结果的准确性以及可靠性。本篇文章的笔者还利用了相关的系统以及向对应的数据模型做了相关的校正,目的是能够较好的解决其在组内可能存在估算的偏差的问题。

一、县级财政分权、政府治理结构的影响因素

根据每个县级具体的财政苦难的一个程度来作为其被解释的变量。但是,需要明确指出的是,目前的实际部门以及学术界都是以其可以支配的财力来作为判定每个县级财政困难的指标。因此,实际上两者是根本真实的反映出每个县级其自身所存在的财力的情况。与此同时,我们县级财政的解困不应该简单的将其定义为财政状况有所改善即可。更关键的应该是加强每一个政府其自身的法神能力以及自给的能力。所以,本篇文章的笔者也主要是从财力的角度对各个县级的财政收入以及其此证的支出情况两者的比值来作为其度量一个县级财政的困难程度。如果这个比值比较小,则表明该县级政府的自给能力越差,而财政的困难程度也会随之提高。除此之外,为了能够更好的避免一些不必要的人为因素的影响,其理想的度量指标则主要是依据标准的县级财政的收入以及标准的县级财政的支出两者的比值。但是由于标准的财政的收支情况的计算是需要有大量的数据来支撑。因此,考虑到这一点,本篇文章选用的是县级财政的实际的收入与支出的数据。选用地方政府其所采取的治理结构以及财政分权来作为解释的变量。除此之外,我们会再次引入两个县级政府的财政分权。着能够很好的揭示其每个地区的财政分权他们的收支情况以及对财政的影响。而对于地方性的治理结构我们则主要是根据其量化上数据以及困难两者的可获得性而进行的。对于那些在结构上选用横向的治理,我们会在此基础之上引入其千万人所拥有的数量以及财政所供养的人口的比例。此主要是考察其撤乡并镇对于政府精简所产生的影响。相反对于那些在结构上选用纵向治理的,我们会根据其纵向的县乡的财政其具体的管理体制而做决定。当前我们低于现象两级政府所采用的是两种的纵向财政的管理体制,即包括责任的划分以及地市的管县体制。

除了上面所叙述的制度的影响之外,政府的财政情况以及经济条件也会对我国的县乡两级的困难程度产生一定的影响。对此,我们选用的一些简单的变量。首先选用的是实际人均的GDP,其次,我国在2000年以来就开始慢慢的在全国开始开展了农村的税费改革,这对我国的县级的财政情况造成了一定的影响。除此之外,我们还引入了关于税收的变量来作为其控制地方的税务的主要因素。

二、结束语

总体而言,我国在近几年所推行的在县乡两级政府中所作出的政府智力型结构的创新,在一定的程度上能够提升其每级政府的自给能力以及其财政状况的改善。但是效果并不是很明显。因此,我们开始尝试在可以支配的财力的视角下对我国的财政收入进行论证,结果证实这种改革制度对于增强政府的财政收入有很好的促进作用。因此,我们应该进一步的加强与完善我国在县乡两级政府在财政方面的困难。

摘要：本篇文章笔者是根据我国2000年到2005年这五年之间的县级的版面数据,与此同时通过动态的版面数据对我县的财政分权以及地方性的政府治理结构两者在改善我国的县级财政解困中所发挥的重要作用。根据其研究可知,当前我国财政收支的分权在各个县级的财政解困中存在明显的一种不对称性。除此之外,最近几年我国已经开始在政府的治理结构上进行一些改革,但是在改善县的财政情况以及财政的自己能力上并没有很好的效果。

关键词：财政分权,政府治理结构,财政解困

参考文献

[1]黄佩华,迪帕克.中国:国家发展与地方财政[M].中信出版社,2003

小型企业不宜过早分权 篇5

为什么说小型企业不易过早分权?

首先，小型企业管理事务较少，没必要一个萝卜一个坑，层次较多一方面增加管理成本，更重要不利于统一管理，统一指挥。

其次，小型企业不具备经理人生存环境，小企业老板自身能力欠缺，“内行”难以与“外行”沟通，老板还不能够驾驭经理，

过早分权就会形成职权倒置现象，给企业埋下隐患或危机。

再次，小型企业人力资源有限，分权后就会形成人与岗不匹配现象，不仅降低了工作绩效，而且很容易引发管理中的摩擦和矛盾，彼此不能协作配合。

最后，小型企业过早分权就会形成管理层臃肿，形成多头领导，指手画脚的人多，实际干活的人少，事情不多却总乱套，挣钱不多却心很焦，管理层越来越没信心，员工越来越无所适从。

分权政府 篇6

关键词：城投债；财政分权；环境污染；激励扭曲

一、 引言

1994年以来，中国财政分权体制逐渐形成，现有的财政体制改变了以往各省单独谈判、缺乏统一规则的承包制度，显著提高了财政收支效率。但是在财政体制改革过程中，也出现了区域财政收支不均衡，部分地区财政负担压力大等一系列问题。由此，以银行信贷和城投债为主要渠道的地方政府融资平台加速扩张，随着银行信贷风控要求逐渐增强，城投债发行量与日俱增。根据wind数据库统计，地方政府城投债规模自2002年的393亿元激增到2013 年的约2.6万亿元（陈菁等，2015）。

本文在财政分权的框架下考虑地方政府债务融资与环境污染間的作用效应。事实上，地方政府债规模的增加可能对区域环境污染产生一系列复杂的影响效应：一方面，为保证地方政府的财政收支均衡，地方政府城投债发行规模的增加，会进一步加剧还债压力，由此可能导致地方政府采取吸引一系列高污染企业进驻和发展，这种激励扭曲行为在财政收支较差的地区会显得十分显著（方红生、张军，2013）；另一方面，考虑到地方政府城投债主要投向水务建设、市政基础设施建设、江河湖泊治理、产业园区基础设施建设等领域，特别是对财政收支较差的落后地区，城投债对环境污染治理的促进效应显得尤为显著。

二、 文献综述

对于财政分权效应的研究中，傅勇等（2007）、徐现祥等（2007）、沈坤荣等（2006）均考量了我国GDP 考核官员政绩的“高能激励”方式的影响下，财政分权进程中区域环境污染水平与经济增长偏好之间的关系。陈文华、刘康兵（2004）、彭水军等（2006）、李猛（2009）等研究基本证实了我国环境库兹涅兹曲线倒U型的存在，财政分权中地方政府的激励扭曲效应使得地方政府为了大力发展经济建设，降低环境标准、放松环境监管或者减免税收，导致大批环境不达标的企业大量存在。

目前对于政府债的研究主要集中在规模、风险和影响因素等方面。刘东民（2013）通过对城投债的特征分析发现，城投债主要用于基础设施投资和公用事业建设，社会效益显著。关于城投债的影响因素，陈菁等（2015）以固定资产投资、财政转移支付等潜在影响因素作为控制变量，结果表明各省区的城投债规模与财政分权和晋升激励强度显著正相关。但是对于城投债与区域环境污染间的影响效应方面，目前尚未有文献涉及。

分税制改革以来，虽然中央转移支付规模和比例逐年增加，但是与地方基础设施建设等所需的资金规模相比，显得十分有限。由此，地方政府通过债务融资平台获取资金的动力愈加强烈，债务规模和潜在风险也在逐年累积。在当前财政分权体制下，中央转移支付与地方政府债成为地方政府财政收支平衡的重要途径和杠杆。诸多研究发现中央转移支付对于地方政府的财政收支均衡的效果并不如意，尤其是专项转移支付的影响效应并未达到应有的效果（郭庆旺，2008；杨大楷等，2014）。由此，本文在已有地方政府债和财政分权影响效应研究基础上，通过构建相应的城投债规模、财政分权指标，来进一步检验二者间的影响效应，以此厘清地方政府债对区域环境污染的影响效应。

三、 模型构建与变量选取

在省级面板数据基础上，结合对地方政府债与环境污染影响机制的探索，本文构建的计量模型如下：

其中i代表省市，t代表时期。polit是地区环境污染变量，本文以工业废气排放量（Air）、工业固体废弃物排放量（Solid）、工业废水排放量（Water）等作为环境污染的衡量指标，上述变量均进行了标准化处理。

debt是政府债变量，本文以各省区市城投债规模数据来衡量，涵盖了除港澳台和西藏以外的省级行政区，数据来自万得（WIND）数据库。

关于财政分权指标，本文从支出维度用各地区人均财政支出占中央政府人均财政支出的百分比构建了财政分权指标（fc）；又从收入维度用各地区人均财政收入占中央政府人均财政收入的百分比构建了财政分权指标（fd），作为本文的稳健性回归指标。

关于模型的其他变量，gdper是人均gdp变量，代表地区经济发展程度。以外商直接投资人均值来构建FDI指标，先进行必要的汇率换算，再利用GDP平减指数消减价格影响。

Xit表示一组控制变量，包括地区i在时期t城市化水平、经济发展水平和工业化水平等解释变量。城市化水平（Urban）用各省城镇从业人员占社会从业人数的比重来构建；区域产业结构（Industry）用工业生产增加值占GDP的比重来衡量。针对以绝对数表示的解释变量都取自然对数形式。其中？浊i表示不可观测的省区市特质，ut是年度虚拟变量，？着i是随机扰动项，假设与解释变量无关。

本文选取1998年～2011年31个省份数据作为研究样本，其中环境污染数据主要来自于《中国统计年鉴》历年数据，财政相关指标数据主要来自于《中国财政年鉴》、《中国税务年鉴》等文献资料，其他变量数据主要来源于《中国劳动与社会保障年鉴》历年数据和《中经网统计数据库》。

四、 实证结果分析

对于模型的估计方法，本文主要选取两步系统动态GMM方法。由于可能出现解释变量的内生问题，加之各省区市本身可能存在不可观测的固定效应，此外，我们采用的度量经济社会指标中可能存在相互决定。因此，选取两步系统动态GMM方法显得尤为重要。

1. 基准模型的实证分析。本文采用两步系统动态GMM方法对基准模型进行了估计分析，具体估计结果见表1。通过表中估计结果（1）～（6）列来看，对于环境污染的代理变量：工业废气排放量（Air）、工业固体废弃物排放量（Solid）和工业废水排放量（Water），不论是否同时考虑财政分权（FC）估计变量，政府债变量（Debt）回归估计结果基本在1%统计水平上显著为负，这一定程度上说明以城投债为代表的政府债水平，对区域环境污染产生了显著的负向抑制效应。事实上，由于城投债用途集中在水务建设、江河湖泊治理和市政基础设施建设等，即相当规模均用于区域环境治理和建设，因此，政府债作为财政分权体制中的一个补充手段（杨大楷等，2014），促进了区域环境质量的改善。其中，在财政分权变量（FC）估计中，财政分权与三废污染在1%的水平上显著为正。这表明当前财政分权体制下的激勵扭曲，会诱导地方政府通过放松环境规制吸引高排放量的企业投产，致使环境容量超载、环境质量恶化。

在本文的分析中，以外商直接投资（FDI）与环境污染间存在显著的正相关关系，与以往研究中地方政府竞争会产生“竞争到底”的结果是一致的（De'murger，2001）。这在一定程度上说明，在对区域外要素的竞争时，地方政府往往通过各种优惠手段，特别是放宽环境污染限制以及加大区域开放程度等吸引FDI的流入，这也一定程度上验证了FDI的“污染天堂”假说。（邓玉萍等，2013）。

在模型实证回归结果中，就地区经济发展水平与环境污染间的关系来看，除废水污染外，基本上证实了“环境库兹涅兹假说”（EKC）。对于其他关键解释变量，城市化水平（Urban）变量估计系数显著为负，这表明在一个经济发展水平给定的省份，城市化过程包含的环境设施投入，对区域环境污染将有所缓解。区域产业结构（Industry）估计系数显著为正，这说明地方工业化将加剧环境污染程度。

2. 政府债的进一步讨论。从上述估计结果来看，地方政府债规模与区域环境污染间存在显著的负相关关系。为进一步考察城投债对区域环境改善的积极效应，本文进一步构建了地方政府债与财政分权的交叉项（Debt_FC），以此考察二者对于环境污染的影响效应。

同样，表2是采用两步系统动态GMM方法的估计结果。从表中（1）～（6）列估计结果来看，不管是否考虑政府债（Debt）变量，在环境污染三个代理变量样本估计中，地方政府债与财政分权的交叉项（Debt_FC）估计系数均显著为负，这说明政府债对于财政分权与环境污染的正相关关系起到了一定的抑制效应，即在财政分权的框架下，受“财权上移、事权下移”以及地方政府GDP竞争锦标赛等一系列影响，财政分权程度的提高一定程度上加剧了环境污染水平，但是以区域环境治理和建设等为主要用途的城投债规模的提高，对于财政分权的“激励扭曲”效应起到了一定的缓解作用。本文的回归估计结果事实上为城投债的积极效应提供了一定的经验证据。其他变量的估计结果与上文分析基本一致。

3. 稳健性检验。现有文献关于财政分权指标构建的争议颇多，主要分为财政收入和财政支出等两个维度，本文进一步构建了收入维度下的财政分权指标（FD）作为稳健性回归指标。基于上述设计，模型回归检验结果见表3。由表中（1）～（6）列可见，尽管估计值不同，但是政府债估计系数仍然显著为负，这说明城投债规模与环境污染间存在显著的负相关关系，与上述估计结果一致。同样，以收入维度衡量的财政分权指标（FD）估计系数仍然显著为正，这说明财政分权程度的提高一定程度上加剧了区域环境污染水平。其他解释变量和控制变量的估计值基本与上述回归一致，说明了本文构建指标与模型的合理性所在。

五、 主要结论与启示

本文通过省级面板实证分析发现：第一，现阶段财政分权体制下，以城投债为代表的政府债水平，对区域环境污染产生了显著的抑制效应。由于城投债主要用途集中在水务建设、江河湖泊治理和市政基础设施建设等，因此，政府债作为财政分权体制中的一个补充手段，促进了区域环境的改善；第二，财政分权加剧了区域环境污染水平。不完善的财政激励扭曲了地方政府对环境规制的行为，影响了区域污染物的排放，使得环境质量呈现逐步恶化趋势；第三，政府债对于财政分权的负面效应起到了一定的抑制作用，即以区域环境治理和建设等为主要用途的城投债规模的提高，对于财政分权的“激励扭曲”效应起到了一定的抑制作用。

根据上述实证分析本文有三点建议：首先，在财政体制改革中要更加全面考量地方政府的行为选择与影响，加强宏观政策引导，纠正相关政策失灵；其次，要提高地方债务的透明度和相应监管力度。进一步发挥城投债对于公共环境治理投资的积极效应，促进区域环境治理的改善，使得专项性质的城投债的利用效率和作用得到有效的发挥。第三，加大对税收净流出地区的转移支付力度，不断完善区域间有差异的转移支付机制，改善区域居民福利。

参考文献：

[1] 陈菁，李建发：财政分权、晋升激励与地方政府债务融资行为——基于城投债视角的省级面板经验证据[J]，会计研究，2015（1）。

[2] 方红生，张军：攫取之手、援助之手与中国税收超GDP增长[J]，经济研究，2013（3）。

[3] 傅勇，张晏：中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J]，管理世界，2007（3）。

[4] 郭庆旺，贾俊雪：财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模[J]，经济研究，2010（11）。

[5] 刘东民：中国城投债：特征、风险与监管[J]，国际经济评论，2013（3）。

分权政府 篇7

关键词：财政分权,政府治理,制造业增长

一、文献综述

财政分权制度是我国财政体制的重要组成部分。改革开放以来我国的分权式改革,被普遍认为是产生中国经济增长奇迹的一个关键性制度安排。

国内外对我国财政分权对经济增长影响进行了大量研究。大部分研究认为财政分权促进了经济增长。马骏(1997)选用省级政府的平均留成比例作为衡量财政分权的指标,发现财政分权促进了中国的经济增长。林毅夫和刘志强(2002)使用边际留成比例衡量财政分权,选择了28 个省级政府1985—1993 年的数据进行研究,结论认为财政分权主要通过提高资源配置的效率而不是促进投资来推动经济增长。乔宝云(2002)就财政分权对于经济增长和财政资源分配均等的影响以及两者之间的取舍关系进行了探索,使用中国1985—1998 年间分省的有关数据,建立联立方程组计量模型,对经济增长率、分配均等和财政分权之间的关系进行了估计,认为财政分权对于促进中国的经济增长起到了重要作用,但这种正面影响并不是线性的。

也有研究认为财政分权对经济增长起到负面作用。Zhang and Zou(1998)用人均省及省以下的财政支出与中央财政支出的比例衡量财政分权程度,并据此估计财政分权的影响,其研究结果表明1978—1992 年中国的财政分权与经济增长之间存在着负相关关系。张晏和龚六堂(2005)验证了1986—2006 年财政分权和经济增长的关系,发现财政分权效应存在显著的跨时差异和地区差异,1993年分税制改革前财政分权与经济增长的系数显著为负,分税制改革后财政分权与经济增长的系数显著为正。

但是,文献对财政转移支付影响经济增长的机制研究还不够深入。Zhang and Zou(1998)认为财政分权对经济增长的负作用主要和经济发展阶段有关,现阶段的财政分权约束了中央政府进行一些重要的基础设施投资。林毅夫和刘志强(2002)认为估计财政分权和经济增长的关系只是阶段性的成果,理解在中央—省谈判过程中起关键作用的因素和机制非常重要。张晏和龚六堂(2005)认为分税制改革后政府之间政策协调能力的加强是促进财政分权积极作用的重要原因之一,但是并没有对这个假说进行严格的实证检验。本文试图分析并检验财政分权影响经济增长的一种可能的机制,即财政分权通过改善地方政府治理从而对经济增长产生正面影响。

从理论上讲,分权化的制度安排可以向地方政府提供更大的经济激励,促使地方政府通过努力发展经济获得更多的财政收入。财政分权增强了地区经济增长与财政收入的联系,从而提高了地方政府通过改善政府治理来促进发展经济从而获得财政收入的激励。特别是,为了促进经济增长,财政分权可能会增强地方政府打击腐败、保证司法公正和履行市场契约的责任,这对于经济的发展尤为重要。本文试图通过实证分析,证明财政分权通过影响地方治理水平进而促进地方经济的增长。

本文重点分析财政分权和制造业的关系。制造业的增长对经济增长至关重要。改革开放以来,我国利用劳动力价格低廉的比较优势,发展劳动密集型制造业,促进了经济的快速发展,成为世界工厂。改革开放以来经济增加较快的省份基本上都经历了制造业的快速发展这个阶段。制造业的发展需要复杂的分工协作,更加依赖于良好的治理环境。因此,财政分权如果改善了地方政府治理环境,那么对那些特别依赖于良好治理环境的制造行业的发展会产生更为有利的影响。

本文使用Rajan and Zingale(1998,2007)的方法来检验财政分权是否通过改善地方政府的治理水平进而促进制造业的发展。Rajan and Zingale(1998,2007)认为,检验某种机制是否有效,可以通过观察在这种机制最可能发挥作用的地区,某些最可能受到这种机制影响的行业的增长是否存在差别来进行检验。这里我们关注的产业特征是产业的发展对政府治理水平的敏感性,政府治理水平改善对那些特别有赖于良好治理环境的行业的正面影响会更加突出。如果财政分权通过改善治理环境进而影响产业的发展,那么在得到财政分权程度更高的地区,对政府治理水平更加敏感的行业增长会更快。

本文利用1999—2007 年各省制造业细分行业数据,运用回归模型证实了这个推论,即在财政分权程度越高的地区,对政府治理水平更加敏感的制造业行业增长越快。这也证明了财政分权通过改善地方治理,进而对更加依赖于政府治理水平的行业产生正面影响,从而有利于经济增长的假定。本文使用模型和相关数据,检验财政分权和制造业各细分行业增长的关系,并得出结论。

二、经验模型与数据来源

1、实证模型

本文主要关注财政分权对制造业各个细分行业增长的影响。因此,本文的实证模型形式如下:

其中,i指某一省、自治区或直辖市(以下简称省),j表示制造业中的某一行业,gij是第i个省第j个行业增加值在某段时间内的平均增长速度,const是常数项,idshrij是初始年份第i个省第j个行业增加值占制造业增加值的比重(加入这个变量以控制行业增长的收敛效应),fdi是中央和某省i之间的分权程度,govsensitivityj是第j个产业的发展对政府治理水平的敏感程度,dj是行业固定效应,si是地区固定效应,εit是随机扰动项。

要估计的关键参数是财政分权程度和行业发展对政府治理水平敏感程度乘积的系数 β。如果财政分权改善了地方的治理水平,则在财政分权程度越高的省份,对政府治理水平敏感程度越高的行业的增长受到的正面影响会越大,可以预期 β 的值为正。

财政分权和经济发展状况有关,经济水平越高、经济增长越快,分权程度越高,使用传统的计量模型分析财政分权对经济增长的影响时存在内生性问题。本文使用的地区固定效应模型分析的是各个省内不同行业之间增长的差异,每个省都有多个观测值,结果不易受财政分权的决定因素的影响。即使财政分权主要取决于经济增长状况,也不会严重影响省内行业之间增长的差异,因果关系不可能反向。

通过关注控制了地区固定效应和行业固定效应后交叉项的效应,而不是关注转移支付的直接效应,可以在很大程度上减少模型所需要的解释变量。由于模型分析的制造业内不同行业之间增长的差异,因此在模型中可以不用考虑影响制造业总体增长的因素、以及影响制造业相对于农业和服务业增长差异的因素。横截面回归分析中存在的解释变量之间的多重共线性问题、遗漏变量问题和变量测量误差问题也可以在很大程度上被减弱。

2、对政府治理敏感性的度量

本文研究的关键是要找到能够合理度量行业发展对政府治理水平依赖程度的指数。Levchenko(2007)在Blanchard and Kremer(1997)研究的基础上构造了这样的指数。他们认为,一般来说,一个行业从其他行业购买的中间投入越少,即这个行业越依赖于自身的投入,更多通过垂直一体化来实现内部交易,这个行业就较少依赖于政府治理水平来保障市场交易。如果一个地区治理能力较弱,那些更依赖于通过外部交易购买中间投入的行业就可能扭曲自身的产业组织、减少市场交易,从而影响行业的发展。

行业的政府治理依赖指数可以根据投入产出表来计算。对某个行业i,从投入产出表可以得到这个行业从其他行业k购入的中间投入cki,用这个行业从其他行业k购入的中间投入除以行业i的所有中间投入之和得到系数。将这个系数的平方值加总得到,这就是Herfindahl指数。Herfindahl指数乘以-1 得到HERF指数,HERF指数的值介于-1 和0 之间。HERF指数为-1 时,表明这个行业完全从自身购买中间投入,不从其它行业购买中间投入,这个行业就较少依赖于政府治理水平。HERF指数为0时,表明这个行业高度依赖于从其他行业购买中间投入,较少依赖于从行业自身购买中间投入,这个行业就更依赖于政府治理。

3、数据来源

从《中国工业统计年鉴》得到1999—2007 年制造业20个细分行业增加值的数据。由于本文使用的一个重要参数是衡量制造业各个细分行业对政府治理依赖程度的HERF指数,HERF指数需要根据投入产出表计算。中国投入产出表的制造业细分行业和《中国工业统计年鉴》不一致。比较《中国工业统计年鉴》和中国投入产出表的行业,经过处理得到13 个制造业细分行业的增加值数据,这些行业包括食品制造业、纺织业、造纸及纸制品业、石油加工、炼焦及核燃料加工业、化学工业、非金属矿物制品业、金属冶炼及压延加工业、金属制品业、设备制造业、交通运输设备制造业、电气机械及器材制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、仪器仪表及文化、办公用机械制造业。进一步对这些增加值数据进行处理,可以得到1999年各省制造业各个细分行业增加值占制造业增加值的比重,以及1999—2007 年各省制造业各个细分行业增加值的平均增长速度。

本文先利用1997、2002、2007 年的中国投入产出表计算1997、2002、2007 年制造业各细分行业的HERF指数,然后进行平均得到本文使用制造业各细分行业的HERF指数。

对于财政分权指标,其度量仍然存在很多争议(Lin and Liu,2000;Rodden,2004),张晏和龚六堂(2005)详细讨论了财政分权的各种衡量指标。基于本文的研究目的,这里采用预算内政府财政收入和支出指标,并且为控制政府支出规模与人口数量之间可能存在的正向关系,对该指标进行人均化,即分权指标= 各省人均财政收入(或支出)/ 中央人均财政收入(或支出)。该指标可以看作是实际分权程度的一种度量,它代表了地方政府财政自主性的大小。财政分权程度越高,地方政府就越有激励政策改善地方治理从而促进经济增长。

税收返还和转移支付是中央地方财政关系的重要组成部分。税收返还和转移支付会影响中央政府和地方政府的实际收入和支出。税收返还是将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方,保证地方既得利益,目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权,这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入,在预算执行中通过资金划解直接留给地方。因此在运用财政收入计算财政分权时,需要在地方的预算财政收入基础上加入税收返还,而在中央的预算内财政收入中扣除税收返还。

中央对地方的财政转移支付是中央为了平衡地方财力,对地方的财政拨款。虽然财政转移支付会增加地方的财政支出水平,但是体现了中央对地方的财政控制,因此在运用财政支出计算分权程度时需要在地方的预算内财政支出扣除转移支付,而在中央的预算内财政支出中增加转移支付。

本文使用的两个主要的度量财政分权的指标是:fd1=各省含税收返还的人均财政收入/扣除税收返还后的中央人均财政收入;fd3=各省扣除转移支付的人均财政支出/包含转移支付的中央人均财政支出。为了分析不同度量指标对结果的影响,也使用另外两个度量财政分权的指标:fd2=各省预算内人均财政收入/中央预算内人均财政收入;fd4=各省预算内人均本级财政支出/中央预算内人均财政支出。

1999—2007 年中央预算内财政收入和支出的数据来自《中国统计年鉴》,分省预算内财政收入和支出数据来自《新中国六十年统计资料汇编》。目前中央财政部门没有公布中央对地方各省财政转移支付数据,所以本文使用间接法通过计算得到财政转移支付的数据。从《中国财政年鉴》可以获得1999—2007 年中央对地方的补助收入,从《地方财政统计资料》可以获得1999—2007 年中央对地方各省的税收返还。中央对地方的补助收入减去中央对地方各省的税收返还就等于中央对地方各省财政转移支付。然后可以使用这些数据计算各个财政分权指标1999—2007 年的平均值。本文使用的变量的描述性统计如表1 所示。

三、实证结果及分析

表1 是运用模型(1)使用OLS方法估计的中央地方财政分权与制造业各细分行业增长关系(见表2)的实证结果。

表1 各列初始行业增加值比重的系数为负,都在1%水平下显著,表明产业增长存在收敛效应。表1第(1)~(4)列估计的财政分权和HERF指数乘积的系数都为正,且表1第(1)~(3)列的值在10%水平下显著,表明财政分权程度越高的省份,对政府治理水平依赖越高的制造业产业增长越快。

(注:小括号内为White heteroskedasticity-consistent标准差。***、*分别表示在1%、10%水平下显著。)

表1 第(1)列和第(3)列估计的结果比较接近。因为使用加上税收返还后的地方财政收入和扣除转移支付后的地方财政支出比较接近,因此度量的财政分权指数也比较接近,这两个指标也能比较合理反映中央和地方之间的实际分权程度。

表1 第(2)列的结果显著为正,但比表1 第(1)列的结果减少约46%。不考虑税收返还的地方财政收入没有完全反映地方政府发展经济的激励,从而低估了地方政府通过改善治理从而获得财政收入的努力。表1 第(4)列的结果尽管为正但不显著。因为转移支付和地方政府促进经济的努力并无直接关系,使用包含转移支付的地方财政支出度量的财政分权并不是度量财政分权程度的合理指标。

财政分权指标A的标准差为2.449,HERF指数的标准差为0.103,说明如果某省财政分权程度提高一个标准差,该省某产业的HERF指数相对于另一个产业高一个标准差,在该省这个行业的增长率会相对于另一个产业高1.22 个百分点。说明对政府治理水平依赖程度高的行业在财政分权程度更高的省份增长更快。

表1 第(1)的被解释变量是名义变量,反映的是制造业各细分行业名义增加值的相对增长率。名义增加值的增长可以分为两部分,即实际增加值的增长和价格指数的增长。表1 第(5)~(8)列运用OLS方法估计了财政分权对制造业各行业增加值实际增长的效应。估计的结果与第(1)~(4)列的结果非常接近,说明使用增加值名义增长率不会对结果产生很大的影响。

四、结论

本文对财政分权影响地方经济增长的一种可能的机制进行检验,即财政分权通过改善地方治理水平进而对地方经济增长产生正面影响。利用1999—2007 年各省制造业细分行业面板数据,运用Rajan and Zingale(1998,2007)检验机制有效性的方法,发现在财政分权程度越高的省份,制造业中对治理水平要求越高的行业增长越快。这个结果证实了财政分权通过改善地方政府治理,从而有利于地区经济增长的假说。

近年来,我国财政收入中中央财政收入的比重不断上升,而地方财政收入的比重不断下降。虽然中央会通过转移支付将很大一部分中央财政收入通过转移支付重新分配给地方政府,但是转移支付和地方政府发展经济的努力程度并无直接关系,无助于提高地方政府促进经济增长的积极性。地方政府财政收入比重下降,会降低地方政府通过改善政府治理从而促进经济增长的努力,而不利于经济的增长。本文的实证研究也证明了较高的地方财政收入比重,即较高的财政分权程度能提高经济的增长。

分权政府 篇8

1中国式财政分权的增长绩效与福利损失

很显然, 钱颖一等人的财政联邦主义理论可以较好地解释中国分权式改革迄今所取得的成就, 但是这个理论更多地强调了中国分权式改革的好处,却没有分析分权式改革的代价。 王永钦等(2007)认为政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同, 他们给出了4个理由来说明为什么中国地方政府的激励模式, 与市场经济所需要的政府职能是不可能协调起来的。 1政治组织委托人的偏好往往是异质的,而企业组织中股东的偏好基本上是一致的,即收益最大化;2与委托人偏好的异质性有关的是,政治组织一般是多任务的,除了效率和经济增长之外,政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等目标;3与企业绩效易于找到同类企业作参照不同,政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。 中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较, 但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限;4政治组织与经济组织不同,它在激励机制的设计方面更多地会采用相对绩效评估, 而非绝对绩效评估。 所以,目前中国治理地方官员的激励模式与有效的市场体制的培育有着内在的矛盾。 换句话说,这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府“多任务”(multi-task)的职能之间存在严重冲突, 使得行政与财政分权可能无法确保市场维护的持久的合理激励。 因此,“趋好的竞争”和“趋坏的竞争”在中国似乎是同时出现的,只是在经济转型的早期来自分权的收益更大,但是在经济转型和经济增长的后期阶段, 分权的外部成本递增得更快了。

近年来, 为增长而竞争的最大代价莫过于财政分权过程中地方公共物品供给效率的下降。 为了追求任期内的 “政绩最大化”,地方官员对其所承担的经济、社会、文化等各项职责表现出不同的关注, 其行为取向通过财政支出结构上就能得到最为直接而客观的体现。 在财政支出安排上,地方政府对能够很快促进经济增长的支出项目进行大量投入, 而对科教文卫项目上的支出则一再压缩,甚至采取了“甩包袱”的做法,进行了大规模的市场化改革,最终导致了公民基本公共服务的供给不足。 然而,更令人担忧的是, 分税制以来地方财政支出结构扭曲一直呈固化状态。 从理论上说,对于一个大国而言,实施财政分权体制的目的是利用地方政府之间的竞争,提高地方公共品提供的效率。 但是,中国式分权的典型事实表明,地方财政支出结构一直处于系统性的扭曲, 而且这种扭曲并没有随着经济发展和体制改革而出现修正的迹象,相反继续保持着僵化的锁定状态。

很显然, 这种扭曲状态对地方经济的良性发展和体制转轨的不断推进带来了严重危害。 1增加了地方财政风险。 在政治锦标赛的激烈竞争下,为了在短期内做出引人注目的政绩,地方官员就必须动员足够的资源,甚至突破已有的预算选择主动负债, 较少考虑政府负债和透支财政资金的长期后果, 这肯定会累积地方政府的财政风险, 当前已经出现了地方政府融资平台和债务危机问题;2造成了中国目前经济发展的失衡。 中国失衡的增长结构和需求结构在某种程度上,可以说是财政体制、财政制度和财政政策内生的结果。 因为对于一个政府主导型经济而言,财政支出结构反映的不仅是政府向公众提供什么样的公共服务, 更反映了政府在整个经济社会中承担的职能和充当的角色。 所以财政支出结构是否扭曲,不仅对宏观经济产生直接影响,而且可以透 过财政支 出结构的 变化间接 影响到微 观经济的 波动 ; 3阻碍了经济建设型政府向公共服务型政府的转变。 根据地方财政支出结构的统计分析, 我们可以判断当前我国地方政府仍是“经济建设型政府”。 在经济建设型政府的治理观念下,地方政府将其有限的财政资源大量用于经济建设时, 势必会削弱公共物品的供给能力,从而造成公共需求的短缺。 我国正处于社会转型时期,开始由生存型社会向发展型社会转变。 相应地,公民对公共服务的需求也呈现出不断增长的趋势, 所以政府必须充分重视人的全面发展, 密切关注和满足社会成员的各种基本公共需求。 为此,这就需要政府转变治理模式,重新认识政府机构的时代特性,快速实现向公共服务型政府的转型。

2分权制度下地方政府的角色与责任

财政联邦主义理论将地方政府视为多层体制当中的一个下属层级, 并提出了界定不同层次政府的角色和责任的原则。 因而,依据地方反政府的宪法和法律地位,联邦制国家中的州政府承担的对地方公共服务的监管权限亦有所不同。 在这些国家里, 公共服务产品可以由公共提供,也可以由私人提供,这由地方或区域政府自由决定。 除纯粹的地方性公共服务如消防以外,其他公共服务的供给责任都可以依据这些原则由各方分担。 将公共服务的供给责任分配给地方政府或城市政府或区域政府取决于多种因素,如规模经济、范围经济(地方公共服务的合理匹配,目地是通过信息和协作经济促进效率, 并通过选民参与和费用补偿增强可问责性) 以及费用与收益的外溢, 与收益人的接近程度、消费者偏好以及支出结构的预算选择。 服务具体分配到政府的哪,以层级决定了公共服务以公共方式还是以私人方式生产, 当然还必须兼顾效率与公平。 新公共管理文献认为,公民是委托人但扮演多种角色,如治理者(所有者—授权者、投票人、纳税人、社区成员)、积极的生产者(服务提供者、合作生产者、迫使他人行动的自助者)以及消费者(顾客和受益人)。

在此背景下, 强调的是政府作为人民的代理人服务公共利益和创造公共价值,莫莉(1996)将公共价值定义为社会结果或生活质量的可度量的改善。 这一定义与地方和市政服务直接相关,可以来度量这些服务的改进,而且还可以在某种程度上了解原因, 这一概念还有助于我们评估地方资源使用中的冲突和复杂的选择。 该定义也有利于界定政府,尤其是地方政府的角色。 它引发了一场争论,即除了提供基本的市政和社会服务外,公共部门究竟是排挤了私人部门, 还是私人部门获得成功创造了条件。 莫莉(Moore, 1996)认为,与其说是从私人部门中转移资源, 毋宁说地方政府更愿意使用一些免费的资源,如同意、善意、好人、好事、社区精神、服从以及集体行动。 这一论点表明,地方政府中公共管理者的职能就是利用这些免费的资源并突破有限地方收入的限制,而不断拓展良好社会结果的边界。 因而,公共管理者通过动员和推动地方政府之外的各种供给者而创造价值。 民主责任确保管理者与地方居民的广泛共识为基础选择公共价值的创造。 因此,地方公共部门应不遗余力地致力于尊重公民偏好和对公众负责,这种致力于创造公共价值、鼓励创新和试验的环境,受到各社区中众位选民的风险容忍度的限制。

新制度经济学为分析财政体制和地方授权以及地方治理机制的比较提供了框架, 该框架有助于设计政府层级体制以及从更广阔的地方治理的视角界定地方政府的责任。 根据新制度经济学提供的框架, 政府层级的设置服务于作为委托人的公民的利益。 管辖权的设计应该确保机构服务于公共利益,同时使委托人的交易费用最小化。 现行的制度框架无法实现这种最优化,因为委托人只有具备有限理性。 也就是说,他们根据已有的信息做出最佳选择,但对政府的运作情况知之不多。 扩大知情范围会带来高昂的交易费用,而这又是公民不愿意承担的,这些费用包括参与和监督费用、立法费用、行政决策费用、代理费用或确保代理人遵守契约的费用, 以及与不稳定的政治体制相关的不确定性费用。 与委托人相比,代理人(各级政府)更了解政府运作,但他们倾向于隐瞒信息和沉迷于机会主义行为,或“不正当地追逐自身利益”。 因而,委托人与代理人之间的契约是不完整的,这种情形引发了承诺问题,因为代理人有可能违背契约。

3结语

基于上述对政府理论的各种比较观点, 我们应该尝试提供一种折中、逻辑一致的政府视角,并试图揭示政府这个“黑箱”的真实内涵。 毫无疑问,政府应基于公共利益而作为,但同时也应该看到,政府存在出错的可能。 如果政府组织本身缺乏足够的激励来规制所属官员以公民利益为导向而作为, 这些官员最终将会选择把资源配置向有利于自己的目标倾斜。 所以,良政(good government)必须由能对作为政策制订者的政府官员提供足够激励的制度框架来保障。 另外,仅有激励条件远不是良政的完备要求, 还必须确保能够选择出那些具备非凡智慧和相应特质的卓越领导者。 正如美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊所倡导,所有政治立宪的目标,首先都在于寻求,或应致力于寻求,让那些具备深邃洞察力且怀有崇高道德的人行使公权力, 以服务于社会公共利益;其次在于发挥有效的警示作用,使这些执政者在行使公共权力的同时依然保有上述情操。

摘要：中国式财政分权一方面通过“为增长而竞争”的激励成为中国政府推动经济增长的动力源泉,有助于转型初期的经济增长和资源配置;另一方面也导致了地方官员为了追求任期内的“政绩最大化”引起公共物品供给效率的下降。为此,我们需要重新反思分权制度下地方政府的角色与责任。

分权政府 篇9

环境标准执行成本在政府层级之间的分担问题之间关系着环境标准设定是否有效率、环境标准执行成本是否有效率，地方财力与环境职能之间的匹配性以及环境执行机构的独立性等问题，这些都直接影响环境规制的有效性。在以前分析中，我们只是简单的假定由地方政府完全承担环境标准的执行成本，而且中央政府在其决策中考虑到地方政府的执行成本。那么，完全由地方政府承担执行成本、而中央政府在其决策中却不考虑这种成本支出的方式是否合理，如何形成合理的环境标准执行成本的政府层级分担方案是本文的研究内容。

一、双重道德风险与过度规制

中央和地方政府之间的双重道德风险可能会恶化环境规制的效率。Segerson et al.(1997)在跨界污染情形下由中央政府设定最低标准、地方政府负责执行(设定至少高于最低标准的具体标准)的制度安排中，分析了执行成本分担问题的重要性。由于跨界外部性的存在，为了避免地方政府设定偏离最优的过松的标准，需要中央政府设定标准(最低标准)。如果中央振幅完全不承担成本，机会主义动机使其选择过度规制，制定过高的标准;如果中央政府完全承担成本，地方政府则将失去创新和成本最小化的正确激励，这便是因为成本分担问题引致的不同政府层级之间的双重道德风险问题。Segerson et al.(1997)考虑到跨界外部性和双重道德风险，构建一个包含中央和地方政府在环境政策形成过程中的互动行为的博弈模型，表明完全由中央支付和完全由地方支付两种规则分别会导致中央和地方的道德风险，均会形成过度规制的无效率，而当且仅当跨界外部性足够大时，中央完全支付才有可能形成有效率的标准设定。

比如在美国，在1995年无资助命令改革法案(Unfunded Mandate Reform Act)出台之前，美国国会在1986年到1994年之间通过了多达72项无中央资助的中央命令(Segerson et al.，1997)，地方政府认为这种命令极大加重了地方财政支出的负担，地方财政缺乏足够的能力去承担这种日益增长的执行成本。比如俄亥俄州的Columbus市政府估算其2000年执行联邦政府的环境政策的支出占其城市预算的1/4以上(Segerson et al.，1997)。在我国，地方政府对本辖区的环境问题负责，因此，地方政府承担了大部分环境标准的执行成本，2008年，我国财政支出在环境保护方面的支出为1451.36亿元(决算数)，其中中央财政支出仅为66.21亿元，仅占4.56%。在这一分担方式下，如果中央政府并不考虑地方政府的执行成本，势必造成环境标准过紧问题，从而导致地方政府缺乏激励执行标准。在实践中，如果中央政府并不承担相应成本，很难保证其决策能够完全考虑到地方的执行成本问题。因此，我们需要寻找一种合适的执行成本分担方式来破解这种双重道德风险所导致的效率损失问题。

二、地方财力与环境职能之间的匹配性

在我国，法律明确规定地方政府是本辖区环境治理的主体，承担绝大多数环境治理的执行成本，2008年地方环境保护财政支出占总支出的95.44%，地方财力与环境职能之间的匹配问题尤为重要，如果地方财力与其需要履行的职能并不匹配，地方政府自然难以完成其执行任务。所以，不同成本分担方式通过这一途径影响环境规制的效率。我们从地方总体财力、地方财政支出结构以及地方不同政府层级财力结构角度出发讨论这一问题。

从中央和地方的财力分配来看，根据图1，在1994年分税制改革之后，我国地方财政收入占国家总收入的比重从1993年的78%下降到1994年的44%，中央政府对财政收入的控制力明显上升而地方政府的控制力明显下降。但是，地方财政支出的比重并没有在1994年出现明显的拐点，且总体上呈增长的趋势，到2009年接近80%。因此，从支出角度来看，地方政府依然居于完全主导地位，分税制改革并没有改变这一点。就环境保护支出而言，该项指标地方财政支出比重超过整体比重近16%，而剔除掉中央政府在国防、外交上的支出之后，只超过整体比重10%，而且，中央政府在环境标准建设、环境科技等方面的投入并没有计入该项指标。所以，考虑到我国较高的财政支出分权结构的现实，在地方政府对环境问题负主要责任的情形下，地方政府试图要求中央政府承担更高的环境治理成本的份额的空间尽管有，但并不是很大。

实际上，地方财力与环境职能之间匹配性的问题在于地方财政支出中分配给环境保护部分的支出和其履行环境职能之间的匹配性。在中国式分权结构下，财政收入激励和政绩考核需要，为增长而竞争导致地方政府公共支出的结构偏向于生产性基础设施建设，而一定程度上忽视了公共服务的支出(傅勇、张晏，2007)。显然前者的投入可以直接产生GDP并能在短期内促进更多新的GDP以及财政收入的产生;后者在短期内表现为财政支出的扩张以及在短暂任期内难以转化为GDP，因此，政府竞争会加剧财政分权对地方公共支出结构的扭曲。我国财政年鉴从2007年开始单独报告地方财政支出中的环境保护支出项目，从表1可见，2007和2008年我国地方政府环境保护支出分别为961.23亿元和1385.15亿元，仅占地方本级财政支出的2.51%和2.81%，仅高于主要依赖于中央财政的外交、国防、科学技术以及文化体育与传媒四个项目的支出，因此，环境保护在地方政府财政支出中的比重偏低。根据陈斌等(2006)，地方经费总体缺口达40%，其中人员经费，公用经费、监督执法经费、仪器设备购置经费、基础设施经费缺口率分别为12.9%、30%、50.8%，104.5%和146.2%，基础设施经费和仪器设备购置经费的缺口最大。所以，我国地方环保部门预算明显偏低，难以与其环境保护职能相适应。

数据来源：《中国财政年鉴2008》、《中国财政年鉴2009》。

以上基于加总数据的分析可能忽视了省份之间的差异。从分省地方政府支出来看，根据表2，江苏省地方财政支出中的环境保护支出数额最高，其次为内蒙、四川，最低的分别西藏、海南、天津，因此，环境保护的财政支出数额并不和地区的发展水平相关，没有呈现明显的东、中、西的差异。而从人均环境保护支出来看，则西部地区，尤其是西北地区的数值明显高于其他地区。最后，从各省份环保支出占其本级财政支出的比重来看，欠发达的中西部地区的比重明显高于东部地区，内蒙、宁夏、青海最高，在5%以上，上海最低，不到1%，但是与上文提及的美国城市环境保护支出占其财政预算收入的10%～25%有明显的差距。上述现象可能和环境保护支出统计中包含了退耕还林、退牧还草有关，这两项地方财政支出在2008年分别达到301.33亿元和19.29亿元，总计占地方财政环保支出的23.15%。退耕还林工程涉及除山东、江苏、上海、浙江、福建、广东6个东部省份之外的其余25个大陆省份，其中长江上游地区、黄河上中游地区、京津风沙源区傅勇、张晏(2007)发现地方财政支出结构的扭曲并不会伴随经济增长而自动纠正的结论是一致的。如果不对当前政府治理结构加以调整，通过经济增长并不能解决环境保护支出比重偏低的状况。同时，我们也发现，重大生态环境工程项目的开展也会深刻影响一个地区环境保护支出。上文提及的退耕还林、退牧还草工程对于加大西部地区环保支出和提高环保支出比重发挥重要的作用，上述工程的实施很大程度上依赖于中央转移支付的支持。但是，目前转移支付在地方环境支出方面的诱导作用仍主要体现在少数工程上，没有形成全面、系统化的诱导机制。最后，地方可支配财力决定其环保资金投入，而节能减排压力大的省份在这方面投入的相对值也较大，同时这些省份往往也是欠发达省份，因此，这些地区的环保投入资金的增长空间的拓宽难度较高。

这种不匹配性在地方政府的不同层级之间亦表现为明显的差异。根据《中华人民共和国环境保护法》规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”，因此，省、市、县三级政府都是本辖区环境保护治理主体，而且县级政府是环境治理最基层的政府机构。根据国家环监局和美国环保协会基于我国8个省(山西、辽宁、吉林、江苏、湖北、湖南、广东、海南)、4个直辖市和4个其他城市(武汉、西安、郑州、马鞍山)为单位的调研表明，2004年省、市、县三级环境执法机构的财政预算资金平均为183.8万元、236.5万元和64.8万元，与2003年比较而言，省、市增长较快，而县级仅增长1.5%;而就各级环境执法机构实际支配资金(包括专项资金、预算外资金)来看，省、市、县三级平均分别达到220.7万元、466.1万元、185.1万元，省市两级的预算外资金大幅增长而县级预算外资金明显下降。因此，在实行《排污费征收使用管理条例》、《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》之后，相对于省市两级，县级机构的经费压缩较多，且没有及时通过财政预算补充，资金缺乏保障。县级机构资金的缺乏直接导致县级环保执行机构人员素质结构偏低，中专以上(不含中专)比例仅为63.1%，本科以上比例不到10%;执法设备落后，县级设备估值平均仅为44.86万元，不到市级的25%，人均车辆数为0.08辆，达到三级以上标准的仅为59.3%(陆新元等，2006)。而在《国家环境监管能力建设“十一五”规划》执行以来，中期评估也表明县级环境监管能力建设总体仍较慢，达到建设标准的县级环境监测机构不到17%;全国区县级环境监测机构平均16人，低于《全国环境监测站建设标准》的三级标准，环境监测的专业人才比例偏低;监测执法经费不足问题仍未有效缓解(吴舜泽等，2009)。基层环保部门的经费现状与其作为“处于环保‘战场’的最前沿，是环保事业的根基和命脉”的地位极不匹配。

所以，因为政府治理结构中的激励扭曲和中央转移支付的诱导作用有待完善，地方财政支出中分配给环境保护部分的支出偏低，和其履行环境职能之间的不匹配性较高。而且，这种不匹配性在县级环境执法机构呈现更为突出的矛盾。目前环境标准执行成本的分担模式直接导致地方执行能力欠缺，执行效率低。

三、成本分担方式与环境执行机构的独立性

成本分担方式会影响环境执行机构的独立性，进而影响地方环境标准的执行能力。执行成本在不同政府层级之间的分配决定着各级地方政府执行经费的来源构成。在我国，在环境保护的政府支出中，地方政府居于绝对主导地位，而且，地方环境保护行政部门的资金来源明显依赖于预算外资金，包括排污费、行政收费和专项资金等，在2003年，排污费收入占地方环保经费来源的51.3%裴敬伟，2009)。为了治理“乱收费”、预算外资金膨胀等问题以及排污费收入与部门经费挂钩导致的诸多不利影响，我国在2003年颁布《排污费征收使用管理条例》、《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》，规定排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，大多数用于治污项目补助，取消了排污费20%提留作机构自身能力建设的制度安排，并要求东部地区一步到位、中西部地区分三年完成。

环保机构收支两条线的改革之后，地方环境保护行政部门的经费来源将基本上依靠地方财政预算。而就目前我国地方预算编制情况来看，并没有对环境保护方面有明确的规定，因此，地方环境保护行政部门在财力支配上对地方政府独立性基本丧失。这意味着地方环境保护行政部门的执行能力及其效率很大程度上取决于地方政府的意愿。如前文所述，在当前政府治理结构下，地方政府预算在不同支出项目上的安排具有一定程度的弹性，环境支出等公共服务的比重受到生产性服务支出的挤压，直接导致地方环境部门经费的紧张。而且，由于在经费上完全依赖于地方政府，经费独立性的丧失也导致地方环境机构执法独立性的丧失，甚至还要为地方“创收”服务，因此，容易受到地方政府的干预。面临经济增长和环境保护之间的短期矛盾，地方政府，尤其是欠发达的地方政府可能出于经济增长的目的而直接干预环保机构的执法。比如在陆新元等(2006)的调研中发现，在认为环保执法机构处罚不合理的情形下，企业的最先选择是，与执法机构所述“环保部门协商”和与“政府协调”，而不是法定的“行政复议”、“行政诉讼”，这与法定的执法程序不相符的行为，在一定程度上表明了我国环境执法弹性较大，企业倾向通过与地方政府及其行政结构的协商这种非正规渠道来“摆平”处罚的可行性大，环保的执法受到地方政府不合理的干预。而且，在一些经济欠发达地区，环保部门还需要承担招商引资工作，被视为企业落户绊脚石的“环评在先”和“三同时” (3) 制度无法等以保障;环保部门要处罚一些重大违法行为必须要经过地方有关领导同意，甚至连日常到企业履行正常的环境检查义务也要经过相关部门批准 (4) 。因此，如何提高地方环保机构在经费上的相对独立性也是迫切需要解决的问题。

四、结论及改革方向

本文探讨了混合治理结构下，我国现有的环境标准执行成本在各层级政府之间的分担模式与我国环境治理存在的问题。首先，在地方政府完全承担或者承担绝大部分环境标准执行时，除非环境地理外溢效应足够大，否则可能会出现中央政府的道德风险问题，即过度规制。因而在地理外溢效应并不明显的污染物治理方面，如果有中央政府设定标准的话，可以考虑中央政府也承担部分成本来避免过度规制问题。其次，地方财力与环境职能之间并不匹配，这和政府治理结构中的激励扭曲导致的环境支出在地方财政支出中的比重偏低有关，也和当前的财政体制有关。尽管地方财政支出占国家财政支出比重提高的可能性很小，但是相当一部分地方财政支出实际上来自于中央的转移支付，这种转移支付对地方政府在环境支出方面的诱导作用有待加强。地方财力与职能的不匹配性在县级层面表现的最为突出，而这一层级也是环境治理职能的主要实施者，从而导致基层环境标准的执行能力的欠缺。最后，无论是2003年以前的地方环境行政部门的经费主要来自于排污费和行政收费还是以后来自于地方财政预算，都无法摆脱地方环境行政部门对地方政府的依赖性，因此也难以保证地方环境行政部门的独立性。上述问题都要求我国环境执行成本在分担方式上有所改革。

在此基础上，我们提出环境治理成本分担方式的改革方向：

首先，在中央政府设定标准、地方政府负责执行的环境治理结构中，完全由中央政府和完全由地方政府承担环境治理成本都不是最优的，可能会因为双重道德风险问题导致低效率。因此，需要中央和地方政府分担环境治理成本。例如，中央可以采取配套资金的方式，根据地方政府的投入多少给予相应比例的配套。这样一来，一是可以避免中央政府完全不承担成本下可能产生的过度规制问题;二是能够减轻地方财政压力;三是能提高地方治理的积极性，提高环保支出在地方财政支出中的比重。

其次，针对不同类型的污染实施不同的资金配套方案。对于影响全国生态环境安全的全局性环境问题，治理费用主要由中央财政承担;对于局部对称污染，则应当由主要由相关地方政府分担，对于财力较弱的地区，中央政府通过转移支付的方式给予专向补贴;对于非对称跨界污染治理，考虑到我国东富西贫、南富北贫，通常上游地区或者上风向地区是欠发达地区，下游和下风向地区是发达地区，中央政府可以在生态职能区划分的基础上，确定利益相关方，建立地方政府之间的横向生态补偿机制，将受益方(发达地区)的上交的转移支付转移给欠发达地区(上游或者上风地区)，作为跨界污染治理的专项资金。如果发达地区对欠发达地区在环保方面有支援，可以扣减这部分的转移支付。结合我们实证部分提出的环境治理边际成本递增的现象，欠发达地区(上游或者上风地区)的环境治理成本低于发达地区(下游或者下风地区)治理上游跨界污染转移的成本，因而这种转移支付是有效率的。

第三，中央政府的环境配套资金拨付应该考虑地区财政收入能力的差异。我们的研究发现我国省际政府环境支出占财政支出的比重、人均环境方面的财政支出并不与地区经济发展水平、财政能力相关，而是与其因为产业结构导致的节能减排压力有关。由于中西部地区污染密集型、能源密集型产业的比重较高，因此其用于环保方面的财政支出比重较高。因而这些地区环境财政支出比重进一步提升的空间有限，而且其财力也难以保障，因而需要中央政府在配套资金方面给予这些地区照顾。

第四，中央政府在环境治理专项资金配套过程中，要关注基层环境行政部门财力与职能的不匹配性。县级环境行政部门是政府环境治理最基础的部门，也是经费、专业人员需求缺口最大的政府层级，极大制约了其环境行政能力。基层财政紧张的问题与当前的分税制密切相关，因此，从长期来看，这个问题有赖于财政体制的改革。但是，在近期内，需要中央政府考虑设立针对基层的环境治理配套专项基金，以专款专用的方式直接拨付给基层环境行政部门用以添置环保监察工作设备，配备专业人才，提高行政能力。

第五，建议中央政府规定地方财政支出中环境支出应该达到的最低比重，从而使得环境行政经费得以保障以及获取具有相对独立性，避免因为经费问题限制了地方环境部门在行政、执法过程中的独立性。

最后，建议开征环境税。将目前的企业排污费等收费项目规范化，由费改税;计税对象为超过一定污染强度(污染排放占其总产出的比重)的企业，从而促进企业采取更为清洁的生产工艺;环境税税收收入归地方政府，主要用于辖区内的环境保护支出。

摘要：本文探讨了混合治理结构下我国现有的环境治理成本在各层级政府之间的分担方式, 分析中央政府分担支出的必要性, 指出地方财力与环境职能之间的不匹配性以及地方环保部门的独立性问题, 指出我国环境执行成本在分担方式上改革的方向。

关键词：环境规制分权,执行成本分担,转移支付

参考文献

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[2]陆新元, Daniel J.Dudek, 秦虎等.中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析[J].环境科学研究.2006 (, 19) .

[3]傅勇, 张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J].管理世界.2007, (3) .

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[5]吴舜泽, 逯元堂, 周劲松等.国家环境监管能力建设“十一五”规划中期评估[J].环境保护.2009, (5) .

分权政府 篇10

(一) 施蒂格勒最优分权理论

施蒂格勒认为, 地方政府比中央政府更了解辖区内居民及其偏好, 在不同辖区内生活的居民, 有着对不同类别的公共产品和税收选择和投票的权力。施蒂格勒进而说明了中央政府和地方政府在资源配置的财政职能上, 分别提供公共产品则更有效率。

(二) 奥茨财政分权定理

奥茨在《财政联邦主义》中, 提出了一个关于地方政府的分权定理, 地方政府向各辖区内的居民提供其偏好的公共产品要比由中央政府提供任何数量且单一的公共产品更有效率。地方政府适度的财政分权, 有利于财政职能的发挥。

(三) 蒂布模型

该模型理论建立在辖区居民对不同种类公共产品和税收组合有不同偏好的基础上, 分权型地区政府能有效率地根据不同辖区居民的偏好来提供公共产品和税收的组合。蒂布模型以足投票的理论, 成为一种地方公共产品类似于完全竞争市场上产品提供的偏好反映机制。

二、我国财政制度变迁下中央与地方财政关系的历史背景

我国财政集权分权具有自己的特点。50年代初, 财政管理体制是高度集权的统收统支模式, 中央与地方政府的财政关系始终在高度集权统收统支的框架中。70年代, 推行财政收支包干制, 严格区分中央与地方的财政权限, 扩大地方财政收支范围, 但“共灶吃饭”未能解决好培植财源的问题。80年代, 我国逐步下放财权, 按照经济管理体制规定的隶属关系, 划分了中央财政和地方财政的收支范围, 实行“分灶吃饭”。1994年开始实行分税制财政体制。

三、财政制度变迁中财政集权和分权的问题

(一) 旧体制的残留

计划经济时期, 各级政府财政收入是根据企业的隶属关系划分得到的。分税制建立后, 旧体制因素有残留:按照行政隶属关系划分收入未完全改变, 转移支付制度中还沿用一定的基数法, 地方政府很可能和地方企业相互沟通, 加剧地方保护主义的倾向, 为获得更多的地方税基可能侵蚀了中央税基, 可能使资源配置和经济运行受到扭曲。

(二) 事权财权问题

从我国财政制度变迁的情况来看, 在高度集权时期, 财权统一归于中央管理, 事权上中央缺乏管理的有效性, 地方政府更缺乏提供公共事务的动机。随着逐步分权化的改革和分税制建立, 财权进一步向地方政府下放, 但没有建立地方税种的财权, 在税权高度集中的条件下下放的事权和财力没有得到最有效的配置, 地方承担的事权未能得到相应财权。中央与地方之间, 地方各级政府之间的事权划分不清晰, 财力与事权不对称。

(三) 非规范政府资金

地方政府在制度变迁中得到一定财权, 承担事权责任及追求独立利益的动机, 使政府对资源的需求和配置从体制内转到体制外, 出现了预算外资金和体制外资金。中央与地方财政集权分权未能有效地解决好事权财权的关系, 是各类非规范资金出现和增加的原因之一, 公共资源和私人资源从体制外转移到体制内、从中央部门转移到地方部门。

(四) 省级以下的集权和分权问题

我国各级政府承担不同的财政事权, 省级以下的分税制基本上没有建立起来。地方政府追求短期利益、官员追求个人利益等, 使理论上最了解居民偏好的地方政府未能主动地提供有利于本地居民的公共产品、公共服务, 资源配置受到扭曲。

四、对规范财政集权分权关系的思考

(一) 完善分税制, 构建社会主义公共财政体制

首先, 社会主义市场经济下必须摆脱旧体制的因素, 反思我国“一放就乱、一收就死”的财政史, 重新思考中央与地方政府在社会主义市场经济下的关系。其次, 应该进一步完善分税制, 特别是省以下分税制的健全, 逐步解决我国基层财政困难的问题, 打破新旧体制并存的局面。再次, 构建与我国社会主义市场经济相适应的公共财政体制, 构建中央与地方政府、各级政府间、政府与市场、政府与居民合理的财政关系。

(二) 合理划分各级政府间事权财权

建立与我国相适应的公共财政体制, 要建立在中央与地方、各级地方政府之间事权财权合理划分的基础上。“财政体制改革的核心是政府间的事权划分, 各级政府的支出范围、财权和税制划分、转移支付制度的设计, 都建立在事权合理划分的基础上。”应根据事权的责任支出, 划定各级政府之间的财权财力。合理划分政府间的事权财权, 是规范政府收支和理顺各级政府间财政关系的途径。

(三) 完善转移支付制度

首先, 明确事权的基础上明确财权。其次, 科学选择转移支付模式, 规范转移支付手段。区别横纵向转移支付, 采用不同的转移支付手段以协调各地区财力差异和提高各地区公共产品生产能力。再次, 提高转移支付制度的法律性, 建立法制化的转移支付制度。

(四) 规范集权和分权的路径

为财政立宪, 是规范中央与地方集权和分权的路径。首先维护公民权利, 保护公民合法的私人权利;其次, 财政立宪为确定中央与地方如何集权与分权提供了规则, 在一定程度上稳定中央与地方的关系, 同时兼顾效率与公平;再次, 财政立宪规范了中央与地方的关系, 中央与地方之间、各级政府之间在财政集权和分权上有了充分的保证, 为有效缓解预算外资金、体制外资金等政府非规范资金提供解决思路。

摘要：中央政府与地方政府财政集权和分权的合理性关系到财政体制改革的有效性。通过财政制度变迁的历史回顾, 对中央与地方政府财政集权分权的关系提出思考。处理好中央与地方的财政关系, 对我国财政制度的改革及完善社会主义市场经济体制有重要的意义。