黑龙江省林权改革问题

黑龙江省林权改革问题（精选十篇）

黑龙江省林权改革问题 篇1

关键词：林权制度改革,林权流转,法律问题

1 农户对集体林权的认知情况

对于林地的所有权, 农户并不是十分清楚到底谁才是真正的主体享有者, 通过对贵州某地的农户进行了调查, 当地的基本情况是有极大一部分的林场属于国家所有, 而大部分的农户根本分不清林权具体的所属情况。从调查的结果来看认为林权是归为国家所用的农户占绝大多数, 高达58%, 认为是归集体所有的农户占28%, 认为归农户自己所有的占10%, 认为归村委会所有的仅占4%。根据《宪法》和《森林法》所规定农村的林地所有的主体应该是“集体”, 再根据《民法通则》之上规定来看主体是“劳动群众集体”, 而《土地管理法》却规定主体应该是“农民集体”。从以上的几部法律来看, 我国对于农村林地所有权问题并没有一个统一的解释和规定。这也是导致农户对于集体林权认识不清的一个因素。

2 林权流转法律所存在的问题

2.1 法律缺失问题

我国的集体林权改革是从2003年开始施行, 集体林权流转的林地面积越来越大, 市场也越来越活跃, 但在集体林权流转方面存在的法律问题依旧不少。比如集体林权流转的主体、方式、合同等方面的具体规定, 在相关法律之上已经无法满足集体林权制度的改革。随着集体林权流转的发展, 在相关的法律如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》等并不能解决现存的问题, 我国目前还缺一部关于林权流转的专门的法律。

2.2 法律限制严格

为了保护生态利益, 我国对于林木的采伐限制十分严格, 有时候甚至略显僵硬, 导致农户在行使权利的时候受到诸多限制, 最终造成利益的损伤。首先是对于采伐树种的限制。根据《中华人民共和国森林法》的规定, 农户在进行采伐的时候是不能任意选择采伐树种的, 采伐的时候必须严格按照规定进行择伐、皆伐、渐伐。同时也规定了采伐需要先获得采伐许可证, 而获得许可证也需要委托相关部门、政府代替申请。其中可以进行采伐的种类又主要集中在竹林之上, 由此可见农户如果需要进行采伐, 不仅申请许可证极其麻烦, 而且受到颇多限制, 采伐过量则有相应的处罚, 事后又需要及时更新造林, 具体说来农户所享有的权利根本不够充分。

2.3 转让不规范

根据目前存在的相关法律《森林法》、《物权法》等, 对于林权的转让之上的规定具有原则性过大, 实践性差的缺陷。农户在进行林权流转的时候方式十分单一, 没有足够的自由, 也不用签订相关合同, 发生争议之时也并没有相关的法律法规提供解决方式。对于流转的受让方的整体条件没有一个完整的审核体系, 往往造成资质差的流转主体也能够成功进入流转过程, 具有不公平性。最重要的是对于那些不愿意进行转让的农户过多采用行政手段, 损害了农户的基本权益。流转之后许多农户可能并不会办理相关的手续, 这些都将导致农户的利益得不到保障而受到损害。

2.4 生态补偿问题

由于规定了一些品种不能进行采伐, 而这些林木主要的作用是作为公益林, 所以国家规定对这部分由于无法采伐而对农户带来的损失进行一定的生态补偿。《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》当中的相关条列规定, 对于每一亩的生态补偿每年是五元, 而这些补偿和农户所付出的根本不成正比, 差距非常大, 大大影响到农户对公益林的管护积极性。

2.5 林权争议解决机制不够完善

在进行林权流转的时候必定会伴随着诸多的争议存在, 这些争议都严重阻碍了林权流转的正常发展。引起争议的原因很多, 例如林木所有权、使用权的争议, 其中所占比例最大的要数两者同时具有争议。还有一些争议发生在村民和村委会之间、农户和农户之间等。有些时候也可能是因为当地政府本身行为不当、违法乱纪等引起。

通常情况都是将林权争议当做财产权益方面的民事纠纷进行处理, 加之农户本身的法律意识比较薄弱, 对于具体如何解决争议问题的了解相当不充分, 往往在进行争议解决之时只是通过简单的口头协议, 或者不完整的书面协议就直接解决。这样做有一个比较大的弊端, 再次争议的几率相当大, 使得争议问题得不到根本解决。对于一些农村地带, 司法机构以及执法机构有些设置并不完善, 有些甚至根本不存在。而作为相关的司法人员和执法人员, 由于对农户存在一定的偏见, 所以在帮助农户进行争议的处理之时态度十分不端正, 且诉讼费用较高, 一般的农户要么无法支付要么不愿意支付。若是争议是由相关部门、机构等引起的, 农户想要平等、公平的解决争议问题更是难上加难。由于农户维护自己应有的权利之时找不到有效的求助结构和办法, 不仅损害了农户的基本权益, 而且对于林权流转的发展也有极大的影响。

3 关于林权流转法律问题的一些思考

针对以上存在的一些法律问题, 国家和相关的部门都需要及时进行解决, 首先需要明晰林权产权, 其次是需要规范林权在进行流转当中的相关法律和机制, 规范林权流转, 加强对林权流转的监督, 对于公益林的生态补偿制度也需要做一定的调整, 保障农户付出和收入成正比, 最后是在发生争议的时候相关部门和机构要积极的协助农户, 帮助农户及时处理。

4 结语

通过对集体林权制度改革的林权流转的相关法律问题的研究, 可以看出在法律方面还存在诸多的不足, 需要国家以及相关部门共同努力, 完善完整相关的法律体系。本文针对这些方面也提出了一些设想和思考。在之后的对于林权流转法律问题的解决之上, 还需要国家和相关部门相关人员持之以恒的努力, 最终保障林权流转正常有序发展, 保障农户的基本权益。

参考文献

[1]田甜.集体林权制度改革之林权流转的相关法律问题研究[D].北京:北京林业大学, 2012.

[2]陈华威.集体林权制度改革背景下的林权流转研究[D].武汉:华中师范大学, 2012.

[3]陈晓娜.集体林权制度改革效益评价及模式选择研究[D].济南:山东农业大学, 2012.

林权制度改革实践性问题探讨 篇2

湖南省宁乡县林业局

袁志明

摘要：湖南省宁乡县集体林权制度改革自2009年启动至今，经过三年多的努力探索和实践，目前已完成了以林定四权为主体改革和部分配套改革工作，有效地推进了宁乡林业产业化的发展。同时，在林改实践过程中，我们遇到的确权发证实际问题，及时提出解决方案，林业发展仍面临着集体林地分包到户后发展规模经营受限、森林资源综合开发利用效能不高、林农生产经营资金短缺、相关配套基础建设缺位等客观挑战。为进一步推进林业经济快速发展，建议对林权实行分类经营管理、帮助林农多渠道筹措林业发展所需资金、建立相关配套服务机制。

关键词：林权证，林地所有权，林地使用权，林木所有权，林木使用权，林业产业化

一、选题背景与目标

1、选题背景

2008年6月8日中共中央国务院发布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》。《意见》明确了集体林改的目标，提出了林改过程中应坚持的原则和林改的主要任务，为集体林权制度改革的全面推进作出了更详细的指导。新一轮的集体林权制度改革，核心内容为“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”，其根本目的在于激发林业生产经营者的积极性和提高林业生产力水平。林权配套措施的改革，其中包括林业发展的社会化服务体系的建立，林业产权交易规范问题，林业经济合作组织的建立，林业生产中的小额信贷服务等。林业产权的主体改革通过颁发林权证的手段已经在事实上确认了林农对林地的使用权，从而使得林地和家庭劳动力一起成为家庭创收的资源投入要素，如何实现林地对家庭受益贡献的最大化，是选择单户经营，还是维持改革前的林场经营，或是选择林业合作社这种新型的合作体系对林地要素进行整合，成为摆在林农面前的重大选择。

我国是一个农业大国，农业人口众多，农村经济在国民经济发展中占有重要地位。我国也是一个多山的国家，山区面积占全国总面积的69%，山区人口占全国人口的56%，许多省份山区的面积甚至达到了80%，林业生产活动以森林资源经营为主要对

象，提供木材、薪材、非木质林产品等物质产出，是山区经济发展的重要依托，也是农村人口获取能源、生产资料、生活用品、现金收入的重要途径。

集体林是我国森林资源的特殊产权形式，也是我国森林资源的重要组成部分。根据第六次全国森林资源清查，我国林地面积为2.83×108hm2，其中，集体林地面积为1.67×108hm2，占全国林业用地面积的60.07%；集体有林地面积9.89×107hm2，占全国有林地比重58.19%；全国集体林分布呈现出南方多、北方少，东部多、西部少的特点，其中80%分布在我国南方地区。开发利用集体林资源不仅是我国山区经济发展、农村人口实现增收致富的有效途径，也是弥补国内木材及木板帽林产品供需缺口的有力保障，经营好集体林资源还有利于调节气候、保护生物多样性、涵养水源等生态建设目标的实现。

2、探讨目标

宁乡是省会长沙的近郊，是长沙通往湘中、湘西北之要冲，处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区大河西先导区。林权制度改革初2009年，宁乡县辖13个乡、20个镇，383个村民委员会、40个社区居民委员会。宁乡县土地总面积290864.0公顷（4362960亩），其中林地129692．2公顷，占土地总面积的44.6％；非林地161171.8公顷，占土地总面积的55.4％。森林覆盖率41.98％，林木绿化率达47.42％。到09年末总人口136.02万人，其中非农业人口15.93万人。

本文的主要探讨目标有：（1）深入分析宁乡县在四权明确后的林权改革和分布状态，其中内容包括林农每户所确认的林权总面积、每户所获林权的分布、所确权林地上的林木种类，等等；（2）全面了解宁乡县林农获得明确四权后的经营态度，内容包括确权后林业经营对于农户所带来的收益，林农对于经营林地的积极性。（3）宁乡县在推进林地流转与林业产业化过程中，所取得有益经验与面临的挑战。（4）在充分调研的基础上，提出促进宁乡县林地流转与林业产业化的对策或建议。

二、国内外相关探讨综述

首先值得特别指出的是：本次四权的明确，是以八十年代初农村实行承包责任制时的林权证为主要基础，林地权属、林地四至档案资料都是重要参照物。当时是责任制初始阶段，群众积极性很高，村组在勘界和填写林权资料是都是特别认真的，即使相对本次林改而言，资料也是更为认真扎实的。因为林地的四至也有客观上的特殊性，到本次林改时，有的四至参照物早已物是人非，在新填发林权资料时做的修改又要参

照现状。因此，我们认为，八十年代初的林权资料，今后依然是处理林权纠纷的重要原始参考依据。

1、林地所有权相关研究

林权包括四权：林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权。真正价值最大的应属林地所有权。由于制度完善的渐进性，2005年以前，四权尚未分离，很多人误认为林地所有权就是林木所有权和使用权。即使是当今时代，有一部分对政策学习不够的乡村组干部和群众，还停留在原来的认识上。林地所有权归属国家、集体所有；通常，自然人、法人和其他组织拥有的林权只有三权，即林地使用权、林木所权和使用权。新林权证的颁发，最大的贡献就是明确了林地所有权，特别是明确了村、乡、县林地界限，澄清了历史以来很多遗留问题，为解决涉林纠纷提供了准确的权属依据。

所谓林地，按照规划与否实际分两种：

一是规划林地：长期以来一直是林地，林业和国土部门在用地性质规划时，根据历史情况和现状对地籍做出规划或者判断，认定是林地。这就是规划林地。这些资料进入地籍调查档案，林业和国土部门都认可。2005年前，林地权属没有分开，随林木使用人身份改变（协议另有约定的除外）。2005年后，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。

二是非规划林地：关于非规划林地，2005年省林业厅出台了相关规定：“非规划林地林木是指农村居民在自留地和房前屋后种植的个人所有的零星林木，包括村旁、河溪旁、路旁（除铁道、高速公路、国道、省道外）、沟渠旁、田旁和基本农田外的抛荒地、旱地、坡耕地等种植的林木。非规划林地原则上不纳入林地范畴管理，也应该办林权证，但地籍和权属要仔细甄别。

2、林地使用权及流转相关研究

国内学者对林地使用权及流转研究起步较迟，多数从2000年以后开始，在以下几方面取得了较大进展：

其一，林地使用权流转的概念、必然性及意义。我国学术界对林地使用权及流转的概念及必然性方面具有一致的认识。学者们普遍认为，林地所有权与使用权分离，是林业产业化的基础认识。二者分离才产生林权流转，使林地向有能力、有技术、懂经营的林业生产者集中，实现生产要素的优化配置。

其二，林地使用权流转的实践。主要总结各地林地使用权流转的现状、成效、制约因索和存在的问题，并提出对策。学者们把制约林地使用权流转的因素主要归结为权属不清、农村非农经济发展不充分、社会保障制度不健全、缺乏森林资源资产评估机构带来定价随意性大、流转信息不畅、缺乏中介组织等。

其三，林地使用权流转制度的研究。从法学和经济学的视角对林地使用权流转审核制度、评估制度、产权档案管理和产权流转动态监管制度等进行研究。

3、林木所有权和林木使用权

当林地使用权发生流转时，由于林业的特殊性，不可能像其他地面农作物一样全部收割后再转让林地使用权，大多数都必须将林木所有权和使用权同时流转。从历史发生的相关遗留问题分析，对上述二权认识模糊造成林地无人管辖而荒废，或者流转不畅，山林管理方式成旧落后。

4、林业产业化相关研究

随着改革开放的深入，近年林业产业化相关研究很多。林业产业化，是指在一定的时间里和确定的区域内，为全面开发利用山地资源，获得山地农林产品稳定供给，实现农村地区经济社会生态持续协调发展而进行的综合性生产建设活动。它的最终目标是合理配置、科学利用山地林业生产要素，提高林业综合生产能力和市场竞争力，推动传统林业向现代林业转变，形成规范化经营，促使林业生态和经济效益最大化。

三、宁乡的成就与挑战：

1、四权确立和林业产业化（1）促进了林业产业的发展壮大

其一，油茶产业的规模进一步扩大。近两年，宁乡县新造油茶4万亩，建设喻家坳、资福、枫木桥、花明楼等4个油茶丰产林万亩示范乡镇。花明楼四海、资福乡珊瑚等油茶专业合作社基地面积过万亩，打造了油茶产业规模发展样板。宁乡县荣获市级油茶项目造林质量全市第一，省级油茶项目得到了省林业厅高度肯定，被列为2011年省级油茶产业发展重点县，为宁乡油茶产业的发展打造了新平台。

其二，森林旅游产业发展开创新机遇。2009年以来，凤凰山国家森林公园、金洲湖国家湿地公园与青洋湖省级森林公园相继获得审批，打造了宁乡森林旅游的国字号品牌，为宁乡森林旅游目的地建设构建了良好平台。三大公园的建成将极大的丰富宁乡县森林旅游内涵，促进宁乡森林生态旅游产业跨上新台阶。森林生态旅游产业正

在逐步成为宁乡林业经济新的增长点。

（2）促进了经营模式的创新，发展了多种经营模式

林业合作社的成立为林业产业带来了新的发展。自2009年的林权制度改革起，全县共成立63家林业合作社，开展山地入股、大户承包、“公司+基地+农户”等多种经营方式，投入大量资金，实行规模经营，促进了林业产业的壮大。林业合作社己成为继公司、林业大户后社会资本造林的又一新主体。

（3）促进了农民收入的增加

对生态公益林的补偿也已按照政策完全落实到位。林农的税费负担很轻，目前只缴纳林权证工本费和育林基金费，此外林农还能得到相应的补贴，直接增加了收入。自林改以来，经营模式的创新使得农户对自己林地经营方式的选择更加多样，这些都必将促进农户收入的增加。

（4）生态环境保护得到进一步加强

为确保宁乡经济发展用地需要，宁乡县积极争取重新区划界定公益林，新增省公益林2.03万亩，全县国家级、省级公益林面积达到77.8万亩，占全县林业用地面积的40％。宁乡县全县造林16000多亩，实施重点项目10个，项目投入资金8020万元，招商引资到位资金8010万元。林业生态建设投入每年持续增加，相继实施了以改善生态环境，扩人森林资源为主要目标的长江防护林、退耕还林、国家重点公益林保护等林业重点生态工程。

同时，随着林改的深入，限额采伐指标已百分百入村到户并完成公示，进一步控制了农户对林木的采伐数额。夏铎铺镇借助林改，将山林归集到凤凰山国家森林公园进行管理，既保护了生态，美化了环境，又创造了林业品牌，促进了森林旅游的兴旺。宁乡成功申报了国家级金洲湿地公园。国有成大林场和黄材林场收为省林业厅直管,这些改革措施将直接推动林业生态保护和林业产业化建设。

（5）农村民主政治建设得到进一步发展

其一，宁乡县在林改四权确认过程中坚持了阳光、透明、公正公开的程序，确保了林权制度改革规范有序、尊重了农民的意愿。在调查流转及确定经营方式的程序做到合法、公开、公正、公平，尊重农民意见。在确定经营方式时，召开了村民会议或村民代表大会进行民主决；在对集体林地进行分包到户和限额采伐指标确定后，都在当地报纸上进行了公示，保证了整个过程的阳光、透明操作。

其二，及时、全面披露林改信息，保证了林农获得林权改革信息渠道的多元化和及时通畅，保障了农民的知情权。宁乡县在2009年初召开了全省规模最大的集体林权制度改革动员大会，与会人员多达550多人。会后各乡镇，村组相继召开研究林改工作的大小会议1221次，制作横幅1206条，张贴标语、告群众信、林改十问十答等资料40多万张，出动宣传车100多次，对林改政策进行全方位、深层次的宣传。特别是为了便于农户对林改政策的理解，县林业局针对农户最关心的问题，用通俗易懂的语言编制了《十问十答》，成为了宁乡县林业局林改工作中的一大亮点。

2、林权制度与林业产业化面临的挑战（1）林业产业化利用效能有待提高

通过调查，我们发现，林农对林地的投入积极性不高。根据计算，林地投入产出的比例为1:1.4左右，可见目前林地的经济效益并不高。我们了解到，在开发林下经济方面，只有不到3％的林农发展了林下经济，种了一些药材。发展林下经济，不仅有利于林地综合效益的提高，而且可以增加农民收入。而绝大多数的林农没有开发林下经济。

（2）集体林地分包到户后，发展产业规模经营受到限制

由于森林资源培育从生产到收益的周期长；且林地的经营场所在山场，管理经营难度较大；此外森林资源经营中经常遇到病虫害防治、森林防火、基础设施建设等需要大量资金投入的问题。因此，林地的经营适合规模化产业化的经营方式。然而，集体林权制度改革确权工作的完成，随之带来了山林经营规模不大的问题，给林业产业的规模经营带来一定的限制。对少数极度不配合流转林地的农民，政府没有十分有效的办法，为林业的产业化和规模经营发展造成阻碍。集体山流转，要三分之二群众同意方可流转，极大的制约了流转的灵活性。

（3）林农生产经营资金短缺，生产经营积极性不高

资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效事例和不断提升产出效率的重要因素。在林改中，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的规模经营林农在林业生产中都面临着资金不足、融资渠道有限的问题。究其原因，我们认为，大多数林农对林地自己经营，林地面积小经营收入少，不作为家庭收入的主要来源，林农对林地生产普遍不重视，因此很少贷款来经营林地。然而对于承包大片林地的大户和合作社，小额信用贷款不能满足他们的大量资金的需

求，大额贷款比较难争取到位。

四、深化四权改革和推进林业产业化

1、分类经营管理，促进森林资源的综合开发利用

林地资源的固定性决定了林业可持续发展不可能通过无限制扩大经营范围来实现，只有通过对林地的分类经营管理来充分有效利用林地资源，从而促进森林资源的综合开发利用，提高林地生产力水平。

（1）保护公益林，最大限度发挥其生态功能

首先，要严格控制把公益林地转为非公益性林地，从宏观上保证公益林地面积占林地面积一定的比例；从微观上明确各具体公益林林分的经营范围，并落实到山头地块，建立公益林地小班档案，明确边界、面积、位置和树种组成。

其次，要建立相应的公益林经营技术规程，保证按技术规程经营，公益林应当以乡土树种为主，采取封山育林、补植、改造、人工促进天然更新等。

再者，严格控制公益林的采伐，依据不同类型的公益林实行分级保护管理。自然保护区、国防林、风景名胜区、森林公园的森林实行一级保护；水源涵养林、水土保持林、生物防火林带等其它公益林实行二级保护。实行一级保护的公益林严禁任何形式的采伐；实行二级保护的公益林允许轻度更新性采伐，并只能采取择伐方式，其采伐限额单列，专项管理。为了充分利用生态公益林的效能，也可以发展森林旅游业、林下种植业等产业。

（2）发展商品林，最大限度发挥其经济功能

其一，发展林业合作经济组织，促进林业的规模化经营

由于森林资源培育具有长周期性，在其漫长的经营过程中需要占用一定数量的经营资金，而林农个人及其家庭的经济实力相对有限，往往难以提供充足的资金；而且营林业的主要生产场所是山场，其经营管理的难度较大：此外，森林资源培育过程中还会经常遇到病虫害防治、森林火灾防范和林区基础设施建议等诸多需要涉及多方主体利益和大量资金投入的问题。因此，营林业更适合于规模化经营。新一轮林改的最终目标在于通过明晰山林产权从而达到提升林业生产效率和增加林农收入，而规模经营也是提高要素生产率和增加林农收入的主要途径之一。发展林业合作经济组织，实施经济林的专业规模经营，有利于将有限的资源向营林能手集中，培育新的产业，增

加本地农民收入，促进林业产业发展。

其二，扶持龙头企业，促进林业产业一体化

宁乡县林业经济效益低，实力不强，突出原因是林业龙头企业少，林产品加工度低，附加值不高。加工业是林业产业化的瓶颈，又是带动的龙头。因此应大力推进资本与林地的联合，进一步探索企业办基地的发展模式，通过“公司+基地+农户”等切实可行的合作方式，在税收、信贷以及劳动保障等方面给予政策扶持，来发展一批以森林资源培育为依托，以林产加工为中心，以市场消费为先导，经营规模大，经济效益好，且能辐射、带动周边社区的群众共同参与的林业龙头企业，并使一家一户的林农成为整个合作组织的必要组成部分。而通过大力扶持龙头企业，有利于在宁乡县形成市场牵龙头，龙头带基地，基地带林农的产加销一体化经营格局，促进林业产业一体化，增加林业经济效益。

目前宁乡县有民湾家具制造有限公司等龙头企业，应引导其进一步发挥示范作用，促进其与林农合作，带动林业产业发展。且可以利用现有的区域优势和项目带动，发展以喻家坳、花明楼等乡镇为重点的油茶产业；以夏铎铺、东湖塘等乡镇现有连片楠竹的楠竹产业，以朱良桥、双江口等乡镇为中心的花卉苗木产业。引进的华林公司、福民公司、湘森源公司、长浏公司等，都是注册资金超千万元的涉林公司，这些企业都有可能成为我县林业产业化龙头企业。

其三，完善产品销售网络，促进林产品销售

宁乡县现在产业规模效益不高，小规模经营也带来了销售方面的问题，表现在木材及其产品产量小、批量多，与厂商进行谈判处于弱势地位，没有固定的销售渠道。因此要在宁乡县建立的以利益共享、风险共担机制为基础的，农民自愿参加、自主经营的合作经济组织中，实行社员制，统一标准，统一品牌，统一销售；政府也应在宁乡各乡（镇）以及邻近地区之间培育销售网络，帮助农民对周边地区进行促销，通过统一的品牌，提高市场的知名度，以此吸引更多的批发商和零售商，拓展林产品的销售渠道。

其四，开展技术指导，为林地经营提供技术支持

与其他产业相比，林业具有投资时间长、周转慢，资本的连续投入和一次性收获的特点，这就要求给林农一个正确的技术指导，以避免因失误造成巨大的经济损失。

政府应抓紧建立较为完善的林业科技咨询培训和教育网络体系，林业部门应当建立技术服务网络，让更多的林技人员深入山间地头，帮助农民解决实践中遇到的难题，减少技术传递的时滞，在最的时间内让农民掌握技术；联合有关科研院（所），积极引进优良品种，将行之有效的实用增产技术推广到各乡村。

林业部门可以从以下5个方面给林农进行技术指导：（1）掌握适地适树原则，即根据造林地立地条件，设计当地能很好生长的造林目的树种。一般要注重选用乡土优良树种，也可采用引种后表现良好的树种；（2）在适应立地条件和符合造林目的的前提下，尽量选用经济价值和生态、社会效益较高，又容易营造的树种。同时，还要注意选用种苗来源充足、抗病虫害性能强的树种；（3）可适当设计针阔叶树混交林，以达到改良土壤、提高林地肥力、防止病虫害和山火蔓延，建立稳定、高效的森林生态系统的目的；（4）在具体的经营方式选择上，可以建议林农在林区实行林粮间作、林药间作，在林间空地种植蔬菜、名贵药材、花卉等来以短养长，提高林地综合利用效率，增加林业经济效益；（5）给林农提供造林技术措施设计方案，方案包括：整地设计、造林方式、方法设计、造林密度设计、幼林管理设计等。

2、多渠道筹措资金，解决林业生产资金短缺问题

资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效融合和不断提升产出效率的重要因素。在新一轮林改中，随着宁乡县山林产权的相继明晰到户，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的林农在分林之后的林业生产经营中都面临着资金不足、融资渠道有限等相关问题。因此，如何有效地增加融资渠道和解决林农经营资金不足问题，就成为进一步推进和深化新一轮林改的关键之一。

（1）政府公共财政支持是必要的先导

由于林业生产具有经济、生态和社会“三大效益”，即使是那以提供木材和各种非木材林产品作为主要经营目的的商品林也是如此，其所提供的生态效益远远地超过了它的经济效用。政府作为社会公众的共同代表，理应承当起为商品林生态效用消费者支付必要费用的责任。

同时，林业还是一个自然再生产和经济再生产相结合的特殊产业，森林资源在其漫长的生命周期内，既受到社会经济状况影响，又受气候、土壤、植被等自然条件的

制约，具有高风险性，常常面临着各种灾害性天气、森林病虫害等方面的威胁。为此，也需要政府给予一定的支持，以促进其发展。

由于林业生产具有公益性和高风险性以及由其所导致的弱质性，林改后分户经营的森林资源经营者的产权因受到林木限额采伐等相关政策的制约仍然是不完整的，还受到一定程度的限制，这些因素均影响了森林资源经营者合法权益的正常使用，因此政府需要给予必要的经济补偿，补偿的方式可以多样化，其中最重要的一种方式就是在商品林建设的资金投入上予以直接的支持。在具体的补助方式上，应该统筹兼顾，既要考虑到广大森林资源经营者的现实需要，也要顾及政府当前的实际财力，要量力而行、逐步推进。

（2）非政府资金是主体

由于在宁乡县的森林资源中，其主体是集体林，而在新一轮林改中，产权明晰到林农家庭或个人的也主要是集体商品林资源，而商品林经营的主要目标是为人们提供木材和各种非木材林产品，即追求最大的经济效益，因此，商品林资源培育的主要资金应来源于林农自身及政府之外的其他主体。

（3）多元化融资是发展方向

首先，要努力提升林农自身及其他各类林业经营主体的盈利能力，使之成为新增投资的内生源泉。

其次，信用融资应成为新一轮林改后林业经营资金筹集的主要来源。基于林改后以广大林农为主的各类营林主体，由于其经营规模相对较小，自我积累的能力有限，且需要较长的时间跨度，而股权融资方式又不太现实。因此，对于他们而言，社会融资应成为其经营资金来源的主渠道，特别是银行信贷资金应该成为其主要资金来源。在信用融资中，抵押贷款作为一种借贷双方都比较容易接受的融资方式越来越受到青睐，森林资源资产作为林业经营主体所拥有或控制的一类最重要的资产，其理所当然地应成为一种最主要的抵押财产。

3、建立相关配套服务机构及制度，为林业产业化提供保障（1）成立森林资源资产评估机构，建立林地资源数据库管理系统

目前，宁乡县虽已成立了森林资源资产评估办公室，但现实中人们对森林资源资产评估的重要性还缺乏必要的认识，且评估技术及操作难度大、评估时间长、成本高，真正被评估的林地较少。宁乡县可以以林权改革时录入的林权数据为基础，建立林权森林资产评估信息数据库，形成连接林农、金融机构并能实现数据其享的信息平台，并利用现有信息数据资源提升工作效率。

（2）组建森林资源交易市场，建立民间林业服务合作社

集体林权制度改革后，林农拥有森林资源的经营权、处置权与收益权等权利，但对于用材林资源，由于其经营周期一般较长，若等到森林成熟后采伐销售，将其转变成货币，则需要很长时间，也不利于林农资金的周转，因此，要使林农手中的资源能及时变为现实的商品，必须组建森林资源交易市场，进行“青山买卖”，以此来牵动部分资本的良性运营。

（3）推行森林灾害保险，减轻经营者的风险

在集体林权制度改革的配套政策中适时推行森林保险等相关的保障政策，中央和地方各级财政都要承担一定比例的森林保险金。应把单一的森林火灾保险发展为气象灾害保险、病虫害保险、森林重大损失保险、森林综合保险和森林附加保险等。气象灾害包括：旱灾、水灾、风灾、霜灾、雹灾和霜冻等，这些气象灾害在我闰时有发生。目前，宁乡已经实现森林保险全覆盖，投保林地实现100%。

我国集体林权改革存在的问题及对策 篇3

关键词:林权制度改革;问题;对策

中图分类号:F326.2文献标识码:A文章编号:1674-0432(2010)-07-0159-1

0 前言

近年来,我国各地区各部门深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)精神,积极组织深入开展集体林权制度改革调研活动,在广泛听取群众意见,大量收集科学数据,结合地域情况分析林权现状,为全面推进我国集体林权制度改革作出了显著贡献。使我国生态建设得到进一步加强,林业产业发展保持稳定,生态文化建设形式多样,林业政策取得重大进展,广大农民和社会各界发展林业的积极性得到有效激发,森林资源的潜力得到有效释放,初步显现出林业在社会主义新农村建设中的重要地位和作用,但也面临着一些新的挑战。

1 我国集体林权制度存在的问题

我國集体林权制度经历了土地改革、合作化、“四固定”和林业“三定”四个阶段,促进各时期的林业发展,随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的日益完善,特别是全面建设小康社会和推进社会主义新农村建设的新形势下,我国集体林权制度面临着新的形势和问题。

1.1 历史遗留与新形势问题并存

历史遗留问题多并难解决。二十多年前我国地方林业“三定”时,由于工作比较粗放,山场“四权”不明,面积不符,资料不全,现知情人员少,在利益的趋势下,引起部分地方村组之间集体林地权属纠纷不断,导致各种摩擦和群体性事件的发生,增加了纠纷调处的难度,影响着集体林权制度改革工作的进程。集体林权制度改革面临的新问题。因历史问题没有彻底解决,有些工作难做细,在新形势下将面临着新的矛盾。如政策规定集体林地已经流转承包的,要尊重原有承包合同,但是在均利的基础上,承包商和发包方产生利益矛盾冲突。

1.2 林地“四权”关系处理难

在集体林权制度改革实施过程中,国家强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进,建立以林农为主体的微观市场经营主体,但在实际操作中面临着所有权模糊问题,国家规定集体森林资源所有权归集体所有,现实中的执行者是村民委员会,农民群众中有不同看法,这种权利享有者与执行人不一致,使所有权的意志有时会无法实现。处置权也受制约,国家基于林业资源保护的初衷,制定了复杂的林木采伐申请程序,对采伐内容和采伐指标做了严格的限制,林权人在处置林权的流转、采伐、运输时受到很大的制约。经营权较乱,我国林权公开流转交易的平台尚未搭建,妨碍了森林资源和林地适度规模经营的形成。有的地方集体林转让和“四荒拍卖”流转过程中既不经过评估,也没有做到公开透明,存在暗箱操作,低价转让,侵害了集体经济组织和林农的利益,引发了群众上访,严重的影响着国家的社会稳定。

1.3 缺乏完善的政策和法规作支撑

采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等,缺乏完善的政策和法规作支撑。缺乏民营林业担保机构,林业经营者虽然拥有林木所有权和林地使用权,但由于林木特殊的生长属性易受自然灾害因素的影响,在没有机构担保的情况下,林业经营者想拿森林资产抵押贷款无法行得通,“两权”效益兑现难。缺乏森林资源评估及交易体系,集体经营在流转交易过程中,容易被少数人暗箱操作,从中获利,造成资产隐形流失严重。社会化服务体系不健全,政策、信息、资金、技术等缺乏抗御灾害和风险的社会化保障体系,一旦发生诸如森林火灾、森林病虫害等自然灾害,投资者就有可能面临血本无归的结局,制约了林业的发展,应加速对《森林法》等有关法律、法规进行修改,以消除集体林权制度改革的制度障碍。

2 我国集体林权制度改革的对策

2.1 深化配套改革,巩固林权改革成果

推进配套改革,真正实现“山上绿起来,山下活起来,林农富起来”、“山定权;树定根,人定心”。保障和加快林业发展,改善林分质量,提高林地效益,促进森林面积和林木蓄积双增长,努力把我国建设成为民富区强、山川秀美、人与自然和谐的绿色家园。开展以林权制度改革为中心的林权流转、林木采伐、资源保护等配套改革,完善林业社会化服务体系。在已经完成主体改革的地方,要调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策,建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度,巩固扩大成果,真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制。

2.2 建立健全跨区域协调机制

我国在集体林权方面,省与省、省内的市、县、乡、村级都存在错综复杂的权属纠纷问题,应在全国范围内自上而下建立健全跨区域的协调机制,涉及省与省之间的边界林地的勘界勾图、发证工作的,由省级协调;涉及市与市之间的边界林地的勘界勾图、发证工作的,由自治区级协调;本市的各县(市)区之间的边界林地勘界勾图、发证工作的,由本市协调开展边界勘界工作;以此类推。从而消除纠纷隐患,减少矛盾,促进社会稳定和林改工作的和谐开展。

2.3 健全政策法规保障机制

2.3.1 修订林业生产管理法规 集体林权改革后,林区呈现出了产权主体多元化,经营模式多样化的状况。林业管理的对象发生了改变,必然要求管理要随之而变。为适应这些变化,国家和省林业主管部门要加速研究出台适合于集体林权改革后林业管理的法规,修订《国家林业部林木林地权属争议处理办法》《国家林业局林木和林地权属登记管理办法》两部规章,健全完善法规保障机制。

集体林权制度改革应注意的问题 篇4

1.集体林林权制度改革是党中央、国务院做出的调整农村经济结构的重大战略部署。是继农村第二轮土地承包后又一件关系到农民生计的头等大事。其意义不亚于土地承包给农民带来的巨大变化。尤其是生活在林区的农民体会更深。国家政策规定, 要根据现有的集体林分布情况, 努力作到均户、均人、均林进行分配。“均”就是公平、公正, 让每个农民都能享受到改革的成果。通过林权制度改革, 让农民都富起来, 生活都得到较大的改善。笔者认为, 通过集体林林权制度改革, 第一受惠的首先就应该是当地农民, 这是需要把握的原则。有的乡、镇在对林相差、偏远、不易管护经营的林分进行竞标拍卖时, 吸收了少量的社会人员参加竞标, 这也无可厚非, 但一定要先行考虑当地农民的诉求和意愿, 保障农民的利益不受损失。

2.集体林林权制度改革固然不是一朝一夕、一蹴而就之事, 但改革时间过长, 农民就不能尽早地享受到党的优惠政策, 甚至会对改革丧失信心。笔者发现, 拖延集体林林权制度改革步伐的原因之一就有改革先期费用不到位, 致使集体林林权制度改革工作受到影响。改革过程需要丈量面积、测算立木蓄积、计算林木价值等, 这些都需要人工费。需要GPS卫星定位、需要购买仪器。需要各种资料及电脑耗材等, 即需要先期发生费用。而林权改革工作不能向农民收费, 加重农民负担。这就成了集体林林权改革滞后的主要理由之一。这的确是一个现实问题, 但不能成为改革滞后的借口。这是如何对待改革的态度问题。笔者认为, 可以从集体林竞拍所得统筹解决这个问题, 以便尽快完成集体林林权制度改革工作。

3.国家政策规定, 集体林林权制度改革中遇有林权纠纷的可暂不执行, 维持现状。但有的村集体林面积占80%以上与森工企业有争议, 而农民手中持有地方政府颁发的林权执照, 双方各执一词, 互不相让。笔者认为, 这种情况如果继续维持现状不及时加以解决, 则该村农民无法参加林改, 更无法从林改过程中得到实惠。这与党中央、国务院推动的集体林林权制度改革的实质精神相悖, 显然是一种不负责任、不作为的表现。可否双方坐下来, 根据平等原则, 各取一半, 借改革东风, 将陈年旧账一次性解决利国利民。

黑龙江省林权改革问题 篇5

黄国春

集体林权制度改革工作实施以来，各地紧紧围绕“产权归属清晰，经营主体到位，责任划分明确，利益保障严格，流转规范有序，服务监管有效”的现代林业产权制度的改革目标，稳步推进集体林权改革工作，取得了阶段性成果。以临武县为例，全县现有林业用地面积152.2万亩，其中国有林地23.7万亩，集体林地128.5万亩；活立木蓄积量904675万立方米，森林覆盖率50.9%。集体林权改革工作开展以来，全县289个村，2427个组，共5.29万农户，128.5万亩林地纳入到集体林权改革范围，现已有95个村，930个组的1.97万户农户完成了集体林权改革任务，确权林地面积44.8万亩。调查表明，目前集体林权改革工作虽然取得了一定成效，但随着林改工作的逐步开展，也逐渐暴露出一些困难和问题需引起高度重视。

（一）林改进度较缓慢。林业“三定”时，受时间等方面因素的影响，工作比较粗放，留下的空挡和隐患比较突出，不少林地存在重复发证、交叉发证、林权证填写面积与实地面积不符等问题，客观上增加了确权发证的工作量，影响了林改工作进度。主观方面，少数干部群众对林改工作认识不清，积极性不高，有的甚至阻碍林改工作的开展；部分技术员存在畏难情绪，认为林改工作问题多，条件艰苦，工作热情不高，有的甚至消极怠工。到目前为止，临武县全面完成踏山划界、外业工作等任务的只有112个村委，距全县林改工作要求还有很大差距。

（二）矛盾纠纷较突出。一是管理方面存在漏洞，埋下纠纷隐患。林地流转程序不够规范，一些集体林地流转未经村民会议和村民代表会议通过，也没有通过有资质的单位对集体林地进行森林资源资产的评估；林地流转合同不规范，合同要素不齐，权、责、利不明确，有的合同未经任何单位审查验证。管理上的不

规范，损害了林农的利益，造成集体林地资源资产流失，使得山林纠纷、合同纠纷频频发生。二是林业“三定”遗留问题引起利益冲突。林业“三定”以后，由于农村家庭人口发生变化，很多家庭出现人少山多或人多山少的问题，人少山多的农户希望继续维持林业“三定”时的责任山面积，而人多山少的农户则要求按现有人口重新确定林业承包面积，为此，双方利益冲突加深，关系协调困难。

（三）工作向心力不足。一是群众林改积极性不高。改革开放以来，随着市场经济的进一步发展，农民对土地的依赖程度越来越低，农民的思想不再局限于“靠山吃山，靠水吃水”，更多的农民开始放弃家里的山林和田地向城市转移。这部分农民对于林权制度改革工作的关心程度和积极性不高，间接的给踏山划界、勾图工作带来了一定的难度。二是村干部对林改工作存有顾虑。临武县289个村委会中，绝大多数村级财政主要依靠村里的集体林地，许多村干部认为，一旦搞林改，把山岭承包费全部分给了村民，那村里的财务便失去了经济来源。三是乡镇一级对林改工作不够重视。不少乡镇对林改工作认识不足，认为林改工作与乡镇关系不大。有的出于工作经费及人员安排的考虑，不愿在林改工作上投入过多的人力、财力，有的甚至错误的认为，林改工作容易挑起山林纠纷，影响本区域的社会稳定。

（四）林业发展不均衡。随着林业经营效益的提高，公益林与商品林之间的收益差距越来越大，受经济利益驱使，农民都倾向于开发商品林，而集体林权制度改革中，公益林每亩3.5元的补偿标准，已无法激发群众种植公益林的积极性，从而造成公益林与商品林发展不平衡的局面，从全局和长远的角度来看，这对林业发展以及公益林保护方面，都将带来深远的影响。为此，建议

（一）切实提高思想认识，全力推进集体林权制度改革。集体林权制度改革是农村的又一次土地革命，是一项复杂的系统工程。改革能否稳步推进，关键在于必须加强领导。各级党委主要负责人必须亲自抓林改，层层抓落实，要建立“县直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、林业部门搞好服务、相关单位积极配合”的联动机制。各级各部门一定要以科学发展观为指导，站在事关发展全局的战略高度，进一步统一思想，提高认识，采取积极的态度，有力的措施，支持改革、参与改革、推进改革，加大对林改人力、物力、财力的支持，尤其是要保证基层林改工作经费的投入，确保集体林权制度改革保质保量顺利完成。

（二）加强林改工作指导，确保改革任务圆满完成。目前林改工作已经全面铺开，时间短、任务紧、范围广、难度大，要在两年内高标准完成集体林权制度改革目标，必须切实加强对基层工作的指导。一是要抓好林改工作队伍建设。当前影响林改进度和质量的主要因素是技术力量，应把队伍建设业务培训放在重要位置，通过队伍建设，确保林改不走弯路，不留后患。二是大力培育和宣传典型。充分利用成功典型的借鉴和示范作用，借助新闻媒体，以群众喜闻乐见的形式不断加大宣传力度。同时，还要结合新的实践，精心培育新典型，用典型的示范引导改革，以榜样的力量推动改革。三是协调处理好林权纠纷问题。随着集体林权制度改革的不断深入，大量历史沉积的林权纠纷问题逐步暴露出来，在调处林权纠纷过程中，要本着尊重历史、尊重事实、依法依规的原则，坚持以广大人民群众利益为目标，发动群众，依靠群众，妥善处理好各方面的利益关系，化解林权纠纷，和谐推进林改。

（三）深入推进配套改革，不断巩固和扩大改革成果。完成明晰产权、承包到户的主体改革任务，只是集体林权制度改革的第一步。要真正实现兴林富民、农民得实惠、生态受保护，还必须继续深化配套改革，创新林业运行机制，完善林业政策措施，建立起支撑林业科学发展的长效机制。“农民得实惠、生态受保护”是林改的两大目标。省、市、县情都决定了林改不可能短期内实现“一改就富、一改就绿”。目前，国家已出台了关于做好集体林权制度改革与林业发展金

融服务工作的指导意见、育林基金征收使用管理办法等文件，明确了支持林业发展的有关政策措施。我们应当结合当地情况制定相应政策，进一步明确操作办法，真正把这些政策措施落到实处，进一步巩固和扩大改革成果。

（四）完善林业管理体制，为林业健康发展提供优质服务。集体林权制度改革，不仅是对山权林权的改革，也是对政府管理职能自身的改革。针对改革后产权多元化、经营形式多样化、森林资源资本化、服务对象分散化的新情况，政府部门应强化政策指导、行政执法、科技支撑、公共服务等职能，为林业健康发展提供全方位的服务。一是进一步强化部门职能。按照“规范、高效、便利、快捷”的原则，加强各级林业部门的机构和队伍建设，强化林业部门管理、监督和服务职能。二是科学设置乡镇林业工作站。林改之后，林业管理和服务的任务相当繁重，并且大量基础工作要靠乡镇林业工作站来承担。目前，各地乡镇林业管理站人员少、力量弱、装备差，与新的形势和任务不相适应，必须充实力量，强化职能。三是完善林业保障机制。作为低山丘陵地带，森林资源的保护将是一项长期而艰巨的任务。要坚持依法治林、依法护林、依法兴林，引导林农和各类经营主体自觉承担管林护林责任，坚决制止和打击乱砍滥伐林木、乱占滥征林地等违法行为，守住不破坏生态的底线。四是健全林业社会化服务体系。切实搞好技术推广、森林防火、病虫害防治等工作，为农民经营林业、创业致富创造更好的条件，提供更好的服务。

（五）加快发展林业产业，不断提高林业经营效益。大力发展和培育林业产业，是让农民充分利用林业生产资料，实现森林资源财产保值增值的主要途径，也是调动农民发展林业积极性的根本手段。我们应在已完成集体林权制度改革的地方引导农民和林业生产经营者加大科技和资金投入，因地制宜地发展林业产业。一要在森林经营方面取得新突破。引导农民精心经营森林，提高森林的质量和效益，用森林的高产出实现农民的高收益。二要在林产品加工方面取得新突破。

大力扶持林产品加工龙头企业，着力提高林产品的附加值。三要在发展干果经济林、生物质能源林、林下经济方面取得新突破。引导农民因地制宜发展干果经济林、林下种植业、养殖业，开展立体经营，实现长短互补，提高林地利用率和产出率。四要在森林旅游方面取得新突破。引导农民充分开发森林的文化、休闲、游玩等功能，大力发展森林旅游业、生态疗养业，实现不砍树也能致富。通过以上种种措施，力争把集体林权制度改革不断深化的过程，转化为林业产业不断发展壮大的过程，转化为农民收入持续增加的过程。

黑龙江省林权改革问题 篇6

1.生态脆弱区集体林区制度改革的意义

集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的要求。林权到户，确立了农民的经营主体地位，进一步解放和发展了农村生产力。

集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链长，市场需求大，就业空间广。特别是干旱山区的农民可以从广种薄收的土地转向开发价值较高的林地。

集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建立责权利分明的林业经营制度，增强广大农民林业生产积极性，促进自然环境、经济社会可持续发展。

集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。培育新型林业经营市场主体，推动生态、经济、社会和文明的和谐发展，促进现代林业大繁荣大发展。

2.生态脆弱区林权制度改革存在的实际问题

由于林地林木“不值钱”，经济效益低下，干群参改积极性不高，工作人员操作不到位，致使摸底调查程序从简，调查数据不够详实准确，给今后林改配套政策落实留下隐患。

政府监督没能及时跟进，特别是乡镇政府对村级工作监管不力，容易出现乱摊乱占乱卖林地、非法套取国家生态补偿基金等现象，导致群访，激化干群矛盾，造成不良社会影响。

有的地方领导仍持保守态度，认为“分林既毁林”，左顾右盼，不积极跟进。承包合同制定不合理，年限过短，责权利不明确，农民无法享受国家优惠政策，农民利益受损失。

政策導向不明确，一哄而起，把国有林场、乡办林场的集体权属林地划分到户，给国家林业资产造成流失。

开发商借机盘地，打着发展林下经济的幌子“捡便宜”，林地用作它用，变相吞噬林地。

政府职能服务滞后，如宁夏林改实施三年了，全区没一家评估机构，各县都没成立林权服务中心，没有林权交易平台，林地流转仍无法进行。

政府倡导发展林下经济，但没有去真正完善和改进林权使用制度，经营者的权益难受保障。

3.林权制度改革应采取政府主导，全社会参与的工作措施

林改成败，关键在领导。林改工作涉及社会面很广，没有多级领导的充分重视，就会出现上下推诿扯皮、职能部门配合不力等问题，宣传培训，舆论先行。通过大力宣传国家林改政策，营造良好的舆论氛围，引导广大干部群众自觉、主动地参与到改革中来。同时注重林改工作人员政策、业务培训，不断更新工作思路和方法，使林改工作富于创新，与时俱进。

明确任务，落实责任。通过签定工作责任书，进一步明确任务，层层落实责任。把林改工作纳入各级部门和工作人员年终考核范围。

严肃纪律，规范操作。各级干部和具林改工作人员，要严肃纪律，凡违规操作的，坚决从严处理。力行阳光林改工作，坚决执行林改结果“五公开”—会议内容公开，表决结果公开，林改数据公示，纠纷调处公开，优惠政策公开。

重视信访，维护稳定。各级政府对出现的问题，要依法加强协调，合理疏导。严格执行国家有关森林资源保护管理的法规，认真接待信访，及时调处林权纠纷。

加强督导，保证质量。各级政府对林改工作全过程进行跟踪督导，计划进度，注重质量，严格检查验收，确保不留隐患。

浅析林权制度改革存在的问题及对策 篇7

1.1起因

自《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》中发﹝2003﹞9号文件、《重庆市人民政府关于全面推进林权制度改革的意见》渝府发﹝2005﹞109号文件、《中共中央、国务院<关于全面推进集体林权制度改革的意见>》中发﹝2008﹞10号文件颁布以来,笔者所在的黔江区于2006年进行了林权初步登记、2009年进行了核对并对辖区内的林地进行了确权发证工作。

1.2现状及问题

由于时间紧,任务重,在林种登记、四至边界上存在一定的误差。在2009年至2015年间对部分漏地、漏户进行了补录补证和纠错工作,从2016年办证管理变化后,无法正常进行这一工作。确权发证后,林地流转过程中,出现了一些林地无法正常流转;个别业主法制意识淡薄,经营管理方式粗放。

2形成原因

2006年我区进行了林权制度改革调查摸底工作,对全区的林地进行了初步登记。在2009年确权发证时,适逢机构调整,林业工作从原农业中心分离,单设林业站,人员变动较大,多数工作人员对业务不熟,在重新核对、确权发证时基本上是以2006年登记的为主,致使林种登记不准,以至在流转时出现林权证上林种在办理变更登记时才发现与森林经营区划图纸上不一致而无法进行流转。

据了解,在2006年调查摸底时,四至边界以旧林权证为主要依据,旧林权证是以当时的生产生活条件来填写的,比如旧林权证上很多边界当时填写的是人行路直上,但是随着生产生活条件的变化,当时的人行路已不复存在或已改道,这就导致了边界不清楚,极易引发边界纠纷。

在2006年调查摸底和2009年确权发证的过程中,部分家庭全家外出,摸底和核查发证工作无法正常进行,致使出现部分漏户、漏地现象。在前几年进行的部分增补工作,由于主管部门的一刀切,增补的信息全是商品林地,出现了部分林种与图纸不一致的现象。

2016年林地的确权颁证由国土部门统一管理后,至今没有出台具体的林权证纠错发证程序,致使纠错、补证工作无法进行。

个别业主法制意识淡薄,生产经营无方,导致林地流转后急于求成,甚至出现违法现象。

3应对方法

对四至边界不明确的问题,建议及时组织人力物力,进行现场勘查并走访当地群众,本着依照法规、尊重历史、尊重当地的风俗习惯并做到客观、公平、公证的原则,组织相邻林权人及时进行勘界和矛盾纠纷的化解工作。以笔者所在地一居委为例,在2015年两户林农就因为林权证上是以环路为界,两家产生林权纠纷,经镇林业站和居委会一起,通过走访当地10余户林农,得知在林权下放时的环路由于修村道公路而消失,现在的环路是修村道公路后形成的,最后对双方进行了调解,确认了原来的环路位置为两家的林地边界。确认边界后,及时对2009年颁发的林权证进行了更正,及时化解了矛盾。唯有明确好四至边界,方能实现明晰产权这一目标。

对林种登记有误的问题,建议首先明确森林经营区划图纸版本,可以有效避免同一地块在不同版本图纸中林种不同的状况。其次,增补林种信息,要尊重事实、实事求是、以图纸为准。再次,对林权证上林种登记有误的,在保障林农既得利益的前提下,尊重林农意愿,自愿变更林种的由林农提出申请,基层业务部门和上级主管部门全力配合做好变更事宜。在做到以上三点的情况下,可依林权证登记林种为流转和管护补偿的依据,就能做到林地的有序正常流转,也可有效避免林种登记与实际不符而无法流转、林农又得不到生态效益林管护补偿的现象出现。只有这样才能调动水土保持林的管护积极性,发挥好森林的生态效益;才能保证林地的正常流转经营,使林地、林木这一资源优势转变为现实的经济优势。唯有正确登记林种,方能实现放活经营权、落实处置权、确保收益权这一目标。

对个别业主法制意识淡薄、经营管理粗放的问题,建议政府招商引资时,大力引进遵章守纪、有经济实力、有经济头脑的业主对林地进行流转。在引进时,政府要进行遵纪守法约谈;引进后,业务部门加强林业法律法规的宣传,加强经营管理的指导,确保业主遵纪守法,合理经营,从而避免违法乱纪,急功近利注重短期效益行为的发生。唯有如此方能确保实现森林资源健康有序地流转并实现合理经营。

对确权颁证管理变化的问题,建议国土部门及时出台相关的林权证增补、纠错相关程序,以便及时为林农完善有关手续,为林农服好务。确保林权制度改革的顺利进行。

加大林政执法力度,对无证采伐行为从严、从重处罚,有效预防因林权纠纷先采为主、个别林地流转业主不依程序采伐的行为发生。从而避免因纠纷或林地流转而引发乱砍滥伐行为。唯有如此方能确保实现林业可持续发展这一目标的实现。

4结语

在林权制度改革工作中唯有正确如实登记林种、明确四至边界、加大招商引资力度、搞好确权颁证管理变化的后续跟进、加大林政执法力度,方能确保森林资源的健康与可持续发展。在以后的工作中还有可能出现一些新的问题,这就要求广大林业工作者牢记肩上的使命,在日常工作和生活中及时发现问题、找准对策。以上只是笔者的一孔之见,不对之处,望广大同行能予以批评指正。

摘要：林权制度改革以来,出现了林权登记林种有误、四至边界不准、办证管理变化后续工作跟进不及时、部分业主急功近利损坏部分森林资源等问题,只有及时处理好这些问题,才能保证林业产业的持续健康发展。

黑龙江省林权改革问题 篇8

解放以后, 我国集体林权制度经过了几次大的改革, 从 1950年6月, 《中华人民共和国土地改革法》实施农民得到个体所有山林到后来的合作经营, 这次改革实际上是通过林业集体所有形式将林业经营剩余转移到工业和城市中, 而林农的利益却受到频繁的损害。1981年, 《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》 (中发[1981]21号) 的颁布实行“三定”政策, 这次改革由于相关改革利益核心目标不明确、改革不彻底, 遗留下来许多问题, 1984年基本停止运作, 集体林权制度改革进入了一个相对“停滞”。

2003年6月, 我国颁布《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》, 实施“产权”为改革重点的阶段。此次改革意在通过明晰界定产权和有效保护产权, 激励林农和其他相关利益主体的经营行为, 实现“资源增量、农民增收、社会增效”的目标。2008年6月8日, 我国颁布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》 (中发[2008]10号) , 决定用5年左右时间, 基本完成明晰产权、承包到户的改革任务, 即确立林农林业经营主体地位, 将家庭承包经营的方式深入到林业改革。《意见》标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变, 其历史意义堪称继30年前分田到户后的“第二次革命”, 决策层希望通过林权改革推进农村改革, 进一步解放和发展农村生产力。

2 集体林权制度改革中存在的问题

2.1 改革相关利益方的矛盾显化

集体林权制度改革的主体是政府 (林业部门) 、农民集体和广大林农。通过促进林权流转, 引进社会资金等方式, 集体林业已经形成了经营主体多元化的格局, 而多元化的主体, 又造成了利益的分化, 造成了各种利益主体之间的冲突。集体林业在经历“统”与“分”的多次试错后, 形成了混乱的产权安排、国有林与集体林之间的界限模糊。权属界定不清导致的产权混乱, 从而造成林农之间、林农与农民集体之间的权属混, 而随着林地价值上升形成了农民与国有林业单位间的利益冲突。集体林权制度改革中产生冲突的另一个原因在于利益集团对既得利益的维护。

2.2 林权流转困难

(1) 分林到户形成的林业“经营垄断”阻碍了林权流转。

在林业“三定”时期, 家庭承包经营模式已实现从农业向林业的延伸, 并且在以后的改革中这一模式不断得到强化。由于林业经营的异质性, 使得林业生产经营在林农之间很难形成一致行动, 林权也就很难实现流转。

(2) 流转收益过小, 林农没有林权流转的积极性。

家庭承包经营的特点就是地块小型化、分散化, 若林农分得的林地较少且分布分散, 其流转的交易费用、相关税费等形成的成本就会大于预期收益, 林农作为“理性经济人”, 就不会进行林权流转的安排。

(3) 林权流转不规范, 使林农缺乏林权流转的勇气。

林权流转的原则是“依法、自愿、有偿、规范”, 而目前中国还未建立一个规范有序的林权交易市场。林农缺乏林权流转价格、林权流转流向等基本信息, 使得林农对林权流转后的收益缺乏必要预期。

2.3 林改推进过快

林业生产特点, 一是生产周期长, 二是森林资源具有多种效应, 而中国的集体林权制度改革未充分考虑这些特点, 只是简单套用农业制度变迁模式, 未能形成一个长效激励机制, 造成农民集体和林农短期投资行为, 而政府 (林业部门) 在推行集体林权制度改革中更是存在急躁冒进情绪。追求高速度的代价就是牺牲集体林产权制度变迁的质量, 不能有效地界定林业产权, 不能为未来集体林产权变迁 (包括林地、林木的流转) 打下坚实的产权基础, 也为集体林森林资源管理埋下隐患。

2.4 制约林业发展的制度构架难以打破

中国的集体林权制度改革, 通过落实经营主体的“四权”, 正在努力形成一个产权清晰的产权制度, 但是由于国家对采伐限额制度、生态效益补偿制度以及林业税费制度资金投入不足, 林业产权改革还未形成一种合理的利益分配机制, 从而制约了林业的发展。要打破这种制度框架, 首先要打破原有的林业管理体制, 这一方面不能充分利用现有的组织资源, 要支付巨大的沉没成本;另一方面建立新的体制也需要支付巨大的初建成本, 即制度改革需要支付巨大的交易成本;同时, 国家需要巨额的资金投入到生态林的经营, 这在目前都超出了国家财力承担能力, 因此, 国家在近期无法实现对这3项制度的改革。

2.5 生态林的划定缺乏科学性

生态公益林的划定, 其范围应主要集中在国有林区, 而且在划定过程中, 要充分尊重群众意愿, 凡是群众不愿意划分为公益林的, 政府要采取妥善处理。有些地方公益林占比过大, 其原因在于各级地方政府想尽可能多地从中央财政得到项目和预算, 仅存的天然林资源不多, 不得不占用集体林作为公益林。

3 集体林权制度改革相关对策及建议

3.1 确立林农经营主体地位, 调动广大林农参与改革积极性

确立林农经营主体地位, 就是要把原来由农民集体经营、农民集体与林业部门和国有林场联营的林地经营权和林木所有权, 通过家庭承包的形式落实到农户, 使林农掌握大多数林地资源的经营权, 而对不能分包到户的林地资源, 也应该采取“均股、均权、均利”等形式落实到户。对分包到户的林地资源, 要保持承包关系长久不变, 农民集体和政府 (林业部门) 不得以任何形式违背林农意愿收回、强制流转等。

中国的集体林权制度改革从制度的设计到制度的实施, 林农都被排斥在林改之外, 使得林农不了解林改的政策, 忽视了自身在改革中应得利益, 造成了林农对林改的漠视, 增加了推进和深化林改的难度。要改变这种政府主导的强制型制度变迁, 就要还权于民, 吸收广大林农广泛参与集体林业产权制度安排与变迁, 这一方面可以减少确权的成本费用, 另一方面也可加深林农对林改政策的了解和支持。

3.2 促进林权适度流转, 实现林业规模经营

林权流转是实现林业规模化经营的必要手段, 也是林农取得经营性收入或者财产性适当补助, 实现自身利益最大化的重要途径。促进林权的适度流转, 要规定流转期限, 即流转不能超过林地的承包期;要限定林权流转面积, 若林权因流转造成损失, 剩余林权收益仍能保障林农正常的生活水平和长远生计。促进林权适度流转, 实现林业经营的专业化和规模化, 一是积极稳妥地推进农村社会保障制度改革, 逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会;二是改革现行的林地抵押制度, 除了“四荒地”外, 应该允许承包林地使用权抵押, 健全林地抵押制度和担保制度, 保障林农在不失地的情况下获得融资, 增强林农育林、营林能力。

3.3 科学合理划定生态林, 建立生态效益补偿基金制度

生态公益林的划定, 应坚持科学合理的原则, 即应把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木, 划定为公益林。生态公益林的补偿机制, 是林农增收的一项重要制度安排, 也是实现生态公益林保护的制度保障。目前, 国家对生态公益林的补偿标准过低, 林农缺乏经公益林的经济刺激。因此, 应该建立生态效益补偿基金制度, 多渠道筹集生态公益林补偿基金逐步提高中央和地方政府对生态效益的补偿标准。

3.4 改革采伐限额制度和税费制度增加林农收益

对商品林应在总量控制、限期更新的原则下, 逐步取消采伐限额制度, 使得林农能够及时实现自身利益, 在增加林农收入的同时, 也可激发林农对林业的投入, 发挥商品林的生态效益。而对公益林应主要发挥其生态效益, 严格限制采伐, 林农经营公益林的收益主要应来自生态效益补偿基金及林下资源的经营收入。在农业取消农业税后, 在林业方面也应该取消一切不合理的费用, 减轻林农负担。要规范育林基金等税费的用途, 林业部门的行政事业经费要纳入各级政府财政预算, 林业改革的经费主要应由地方财政承担, 中央财政给予适当的补助。

3.5 加快建立林权交易平台相关配套措施, 保障各方合理利益

林权交易平台的主要作用在于为交易各方提供价格、质量等信息, 使各方在信息对称和完全信息条件下进行交易, 确定合理的交易价格, 从而保障公平交易, 防止林农失山失地。要确定合理的价格, 就要加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度, 规范评估行为, 维护交易各方合法权益。通过建立林权交易平台, 政府也可以监督交易各方的交易行为, 加强对林地、林木资源的监督和管理。

摘要：对中国集体林权制度历史变迁和改革现状进行了回顾和评述, 指出了林权改革中存在的重大问题, 并对原因进行了分析, 提出了确立林农经营主体地位, 调动广大林农参与改革积极性, 促进林权适度流转实现林业规模经营, 科学合理划定生态林建立生态效益补偿基金制度, 改革采伐限额制度和税费制度以增加林农收益, 加快建立林权交易平台相关配套措施以保障各方合理利益等5个方面的政策与建议。

关键词：林权制度,林权,对策与建议

参考文献

[1]韩立达, 徐怀卫.中国集体林权制度改革的回顾与思考[J].林业资源管理, 2009 (2) :14～18.

[2]张敏新, 张红霄, 刘金龙.集体林产权制度改革动因研究——兼论南方集体林产权制度内在机理[J].林业经济, 2008 (5) :15～19.

[3]刘璨, 吕金芝, 王礼权, 等.集体林产权制度分析——安排、变迁与绩效[J].林业经济, 2007 (2) :47～48.

黑龙江省林权改革问题 篇9

1 林改工作取得的成效

1.1 强化领导, 形成“三级”书记抓林改的工作格局

县、乡、村均成立了以书记为组长的林改工作领导小组, 全县成立了县级领导机构1个, 127人;乡 (镇) 级领导机构7个, 196人;村级工作机构63个, 829人;村民小组工作机构656个, 2512人, 真正做到了林改工作领导到位、人员到位、措施到位。

1.2 广泛宣传发动, 形成良好的工作氛围

各级工作组采取召开会议、播放广播、电视、出板报、粘贴标语、发放宣传单及宣传书籍, 开展政策宣传咨询服务活动等形式, 对改革的目的、意义及相关政策进行了全方位、多层次、宽领域的宣传, 积极依靠、发动、宣传群众。通过深入广泛地宣传, 为全县深化集体林权制度改革营造良好的舆论氛围, 充分调动了广大群众支持和参与集体林权制度改革的积极性。

1.3 强化业务培训, 规范操作技术

在林改工作中, 县、乡、村采取集中培训与分级培训相结合的方法, 乡 (镇) 培训乡镇干部职工、村委会三职干部、护林员、党小组长、村民小组长;村委会培训“两委”成员、村民代表、妇女小组长、党员、共青团员。全县共培训林改技术人员3089人。同时, 各工作组在充分听取和尊重群众意愿的基础上, 深入开展摸底调查工作, 制定出科学性、操作性、指导性较强的实施方案, 确保林改工作有序进行。

1.4 加大纠纷调处力度, 确保林改工作顺利开展

全县建立了县、乡、村、组四级纠纷调处机构, 对集体林权制度改革工作中出现的各种争议、纠纷, 及时梳理, 认真调处。采取一级抓一级、层层抓落实的措施, 做到“小纠纷不出村、一般纠纷不出乡、大纠纷不出县”, 把矛盾和纠纷解决在基层。

1.5 强化保障, 促进林改工作全面开展

县委、县人民政府在省、州配套深化集体林权制度改革专项工作经费的基础上, 千方百计筹集资金, 保障林改工作经费。各乡 (镇) 也多渠道筹集资金, 确保林改工作顺利开展。

1.6 强化督查指导, 整体推进见成效

县、乡 (镇) 党委、政府把督查指导工作作为促进林改工作全面开展的重要举措来抓, 县处级领导按职责分工不定期对林改工作情况进行巡视、督查, 实行每个县处级领导包干一个乡 (镇) ;同时, 各乡 (镇) 不定期召开工作汇报会, 及时听取工作情况汇报, 加大对乡、村、林改工作组的督查指导。各工作组把林改工作与解决农村热点、难点问题、新农村建设、春耕生产及培养锻炼干部有机结合起来, 做到各项工作同步推进, 促进了全县农业农村工作的全面开展。

2 林改中存在的问题

经过林改工作人员不懈努力, 在深化集体林权制度改革工作方面, 永仁县按既定的方案、步骤, 有序推进, 取得了较大成就。但在总结成绩的同时, 也面临一系列必须正视的困难和问题, 发现许多新情况、新问题, 主要表现在:

2.1 部分村干部畏难情绪严重, 影响了林改工作的全面开展

相当部分村干部对集体林权制度改革的重要性和必要性认识不足, 过分考虑集体利益的得失, 对改革缺乏主动性、积极性, 持观望和疑虑态度。

2.2 宣传不到位, 对新情况、新问题研究不到位

部分乡镇宣传工作仍然存在宣传不够深入的现象, 文字宣传得多, 面对面宣传交流得少;政策条文宣传得多, 现实典型事例宣传得少, 致使群众对林改政策了解不清, 认识不到林改将给林农带来的切身利益, 担心林业政策多变, 不愿积极配合林改工作。

2.3 遗留问题多、调处难度大, 影响了林改工作的开展

乡镇之间、村与村之间因历史遗留的林木林地权属争议多, 国有与集体林地林权归属争议多, 调处难度大。搬迁户、农转非户在迁出和迁入地的林改工作矛盾突出, 有的无法联系到当事人, 落实难度大, 影响林改工作的进程。

3 今后林改工作的建议

3.1 必须把握核心, 确保林改工作取得实效

实行以产权制度改革为核心的集体林权制度改革, 其目的就是将原来粗放经营的大量集体林地落实到农户, 重塑林农经营主体地位, 激活林业生产经营机制, 盘活林地林木资源, 充分调动农民爱林、育林、护林的积极性, 使广大林农象对耕地那样实行林地集约经营, 全面发挥农村土地资源的作用, 实现林业经济、森林资源、生态功能持续增长、从而推进永仁县经济建设。一要确保农民得到实惠。要通过改革, 还山于民、还林于民、还利于民, 使林农真正成为山林的主人, 让林农敢于投入、舍得投入, 提高林业生产效益, 增加农民收入。推进集体林权制度改革, 从方案到组织实施, 检查评估, 都要把农民是否得实惠作为一条基本准则, 真正使集体林权制度改革成为惠及千家万户的德政之举和民心工程。二要确保生态受到保护, 推进集体林权制度改革, 不能以破坏生态为代价。对借林改之机强行流转山林、与民争利的行为要坚决纠正, 对改变林地用途的行为要严肃查处, 确保林业产业可持续发展。要把管护森林资源与农民自身利益直接挂钩, 变少数人管理为多数人护林, 真正发挥出林改工作促进生态保护、生态建设和生态效益的效应。

3.2 必须保持政策稳定和连续性, 妥善解决历史遗留问题

深化集体林权制度改革, 必须维护政策的稳定性和连续性, 以取信于民, 确保社会稳定。对林业“三定”以来农户承包经营集体的山林和过去农户在集体林地上零星种植的林木, 凡符合法律、法规和政策, 且大多数群众满意的, 要予以巩固确认;对产权不明晰或合同不完善, 但经营状况良好, 群众意见不大的, 要予以完善提高;对问题较多、程序不合法、群众反映强烈的集体经营的商品林, 要纳入深化改革的范围, 以均山、均股、均利等形式, 明晰林木所有权和林地使用权。要做到自留山长期稳定不变, 分包到户的责任山稳定不变, 改进集体统一经营模式, 积极稳妥处理已经流转的集体山林。同时, 要本着“属地管理、分级负责”的原则, 按照“尊重历史、尊重事实、依法依规的要求, 广泛听取各方意见, 深入细致做好矛盾纠纷调处工作。对历史遗留问题, 要依照相关政策和法律法规妥善处理, 做到各方满意、不留后患, 正确处理好改革与发展的关系。

3.3 必须因地制宜、分类指导, 确保林改工作不流于形式

永仁县林区千差万别, 情况复杂, 必须区分不同情况, 有针对性地深入推进林改工作, 在实际工作中, 一定要根据各地不同的森林资源状况和经济发展水平, 依据社情民意, 村情林情, 分类推进改革, 不搞一刀切, 对一些方法和措施要根据不断发展的情况加以完善。

3.4 必须依靠群众, 尊重群众意愿, 充分激发群众的积极性

对尚未承包到户经营的集体商品林, 原则上要承包到户经营, 但也可根据需要保留部分集体连片的集体商品林仍由集体经营管理。各乡 (镇) 视情况不同, 可因地制宜选择其中一种或多种形式综合运用, 但都必须坚持群众自愿的原则, 通过召开村民大会或村民代表会议, 充分听取广大群众的意见和建议, 坚持2/3以上多数同意后决策, 保障群众的民主权、参与权, 知情权, 坚决杜绝暗箱操作。

3.5 严格规范操作, 保证林改健康有序开展

县委、县政府《关于深化集体林权制度改革的决定》, 从改革的指导思想、总体目标、基本原则到政策的主要范围、主要内容、政策措施、方法、步骤和组织领导等方面都全面而系统地提出明确要求。务必使林改工作的每一个步骤、环节都原原本本地贯彻执行, 切实做到改革不走过场, 经得起历史的检验。一要注意保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权, 对改革方案、招投标方案、收益分配方案等重大事项必须经过村民民主决策后实施, 做到程序、方法、内容、结果“四公开”。二要严格痕迹管理, 通过层层把关, 做到记载的地块、地类、面积和四周界经“四统一”。三要认真做好确权发证工作, 做到实际面积、承包合同、林权证面积和承包经营登记簿“四相符”;承包面积、承包位置、承包合同、承包经营权和林地林木标注“五到户”。

3.6 高度重视群众来信来访, 解决好山林纠纷和承包合同纠纷

由于林权制度改革涉及面广、情况复杂, 且林业“三定”以来的林业产权关系变化形成了一些“后遗症”, 因此, 改革中不可避免会出现一些山林纠纷和承包合同纠纷。对此, 各乡 (镇) 、各有关部门务必高度重视, 加强协调, 依法妥善解决。安排专门力量接待和处理群众来信来访。要通过努力, 杜绝群体事件和纠纷械斗的发生, 把上访和越级上访减少到最低限度, 以稳定的社会环境确保改革顺利进行。

总之, 永仁县的集体林权制度改革是实现全县林业又好又快发展的根本所在, 是社会主义新农村建设的重要组成部分。我们要高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜, 全面落实科学发展观, 突出重点, 积极稳妥地推进集体林权制度改革, 为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会作出应有的贡献。

摘要：集体林权制度改革是党中央、国务院确定的2009年重点工作之一, 是解决集体山林存在的产权归属不清、权责不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营机制不活、产权流转不规范等问题的重要举措。永仁县于2006年在维的乡集体林权制度改革工作取得成功经验的基础上, 于2007年2月全面启动全县集体林权制度改革工作。本文围绕永仁县实际, 按照工作进展情况取得的成效, 存在的困难和问题、对策与建议等进行论述。

黑龙江省林权改革问题 篇10

一、大兴安岭国有林区林权制度的基本情况

大兴安岭地处东北边陲, 森林覆被率75.8%, 占整个大兴安岭面积的47%, 是我国最大的国有林区。大兴安岭东连黑龙江, 西接呼伦贝尔大草原, 南至吉林洮儿河, 北部和西部与俄罗斯、蒙古国毗邻, 是额尔古纳河与嫩江的分水岭, 也是呼伦贝尔草原和松嫩平原的天然生态屏障, 被称为林业生态建设的脊梁, 是我国北方国土生态安全体系中重要的组成部分。[1]

大兴安岭是一个因林而生, 因林而兴, 因林而衰的典型的资源型城市。清朝时, 大兴安岭作为满族皇室的龙兴之地, 闭关封山的政策保护了这片北疆的重要屏障。解放前期, 沙俄和日本的大肆掠夺, 给这片珍贵的林区留下了累累伤痕。建国初期, 为了国家建设的需要, 大兴安岭义不容辞地成为我国重要的木材生产基地, 为国家经济建设输送了大量的优质木材。同时, 由于林业资源消耗过早、过多、过快, 导致森林资源遭到了严重的破坏。20世纪90年代初期, 林区陷入了资源危机和经济危机。成为资源消耗最多, 牺牲最多, 历史包袱最重, 贫富程度最深的国有林区。1998年以来, 为了保护好这片绿色林海, 国家适时实施了“天然林保护工程”, 使该地区的林业生产由木材生产转变为生态保护[2]。国家加大对林业的投入, 使国有林区进入一个快速发展的时期。但是, 由于大兴安岭国有林区单一的国有国营的计划经济体制色彩依然浓重, 单一封闭的管理体制和僵化落后的经营机制仍然被坚守, 似乎成为了计划经济体制的最后一块阵地。显然这有悖于现实经济发展规律, 不合乎现实国情。同时, 从目前这种体制凸显出的种种弊端也可以看出, 这种体制已严重阻碍了林业生产力的发展, 成为制约大兴安岭林业可持续发展的瓶颈, 严重制约了现代林业建设的进度。因此, 为了大兴安林国有林区经济的发展, 进行林权制度改革势在必行。

二、大兴安岭国有林区林权制度存在的问题

大兴安岭国有林区单一的国有计划经济体制与生俱来, 并在大兴安岭林区开发建设的前几十年中发挥了重要的统筹协调作用和积极促进作用, 但是在计划经济向社会主义市场经济转轨的现实情况下这种政企不分、产权不明等问题己经成为大兴安岭国有林区内在的顽疾, 成为不易化解的制度硬核, 阻碍着大兴安岭国有林区的发展。

(一) 产权不明, 权责脱节

权利责任和利益分配不清晰, 导致产权主体收益权和处分权都无法得到落实。国家对森林资源享有所有权, 但是整个生态效益是共享的, 从森林资源中获得的利益却绝大部分甚至全部是森工企业。大兴安岭这样的林区, 森林资源本身不易管理, 森林资源的被依赖性又强, 如果不把森林资源的经营权放给林农, 不把森林资源的管护等责任与其切身利益挂钩, 是很难实现森林的有效恢复和发展的。甚至会出现大量非法侵占林地破坏森林资源的行为。

(二) 育林的投入不足

国有林区的森林是国家投资进行培育的, 根据现有的林权制度社会资金无法进入, 但是, 国有林业又无法提供足够有效的资金成为投资载体。特别是近年来天保工程的实施, 使得林木的砍伐量下降, 已经造成一些森工企业出现亏损状态, 直接导致林业职工的工资降低, 致使林业职工对育林的积极性也降低。由于缺乏对林木的悉心培育, 致使大兴安岭国有林质量和成活量严重降低。如果不尽快解决这一问题, 最终会造成森林资源的毁灭性缺失。

(三) 林权证的发放问题

我国《物权法》第九条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 经依法登记, 发生效力;未经登记, 不发生效力, 但法律另有规定的除外”。从伊春的国有林权改革可以看出, 目前的林权证的发放问题已经成为林权改革中的又一重大问题。林权证只发放到森工企业, 参与林权改革的经营者只能用合同文本顶替林权证, 承包经营者无法参与抵押贷款、森林保险等经营活动[3]。因此, 在大兴安岭的林权改革中也势必面临林权证的发放问题, 这一问题势必影响承包者进一步投入的积极性。

(四) 林权流转无序

林权流转是指林地、森林使用权流转以及林木所有权流转。大兴安岭作为我国重要的国有林区, 其目前的林权属国家所有。1998年修正后的《森林法》授权国务院制定林权流转的具体办法, 2003年6月25日发布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第14条再次明确要求“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法, 报国务院批准后实施”, 时至今日, 这部立法尚未出台。[4]为了国有林区林权改革更有序、有效、稳定的进行, 应尽快制定有关森林、林木和林地流转制度的相关规定或条例。

三、大兴安岭国有林区林权法律制度的构建

(一) 明晰产权, 明确权责, 解决育林投入乏力的问题

大兴安岭国有林区林权制度改革中, 首先要明晰产权, 在确保森林、林地和林木资源所有权和用途不变的前提下, 打破所有制界限, 放活林地使用权, 发展林地的生产力, 促进林地和林木所有权的分离, 大力开发商品林市场, 这样才能为国有林权改革创造出发展的空间。其次, 严格界定不同产权主体的权利和责任, 明确林权所有者的权利, 落实承包经营者的责任。努力实现产权主体所承担义务与享受权利的对称与平衡。第三, 还应建立大兴安岭国有林区森林生态效益补偿基金以保证林权所有者的生态效益补偿权。对于国有林区资金的投入问题, 应该鼓励各种社会主体投资林业建设, 参与盘活国有林业资产。

(二) 解决林权证的发放问题

林权证是作为林地所有权和使用权的法律凭证, 因此, 在制作和管理上要做到证地相符、证林相符。《物权法》对有关不动产登记包括林权登记做出了明确规定。在森林、林地、林木所有权或者使用权等不动产登记工作中, 既要依法发放具有物权效力的林权证书, 又要认真做好森林、林木和林地权属登记制度的基础工作, 进一步规范林权确权、登记、发证工作, 更好的保障林权权利人的合法权益。通过伊春国有林权制度改革有关林权证发放存在问题可以看出, 国家林业局应及时对林权制度改革后的地区的林地权属及其变更认证下放权限, 变一企一证为一户一证, 按产权主体发放, 实现规范化产权监督和管理, 做到“林定权、树定根、人定心”。[5]另外, 林权证下发到承包经营户手中后, 对于一些林业职工由于经济上的困难承包资金不足的, 可以通过该林木资源产权证书进行抵押贷款, 以解决资金不足的问题。这样也可以极大地调动发展林业的积极性, 还有利于林区经济的发展。因此, 在大兴安岭林权改革时, 林权证的发放问题更加值得注意。

(三) 建立有效的林权流转机制

林权流转制度是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下, 将林地的使用权、承包经营权按一定的程序, 以有偿或无偿的方式, 由一个主体转让给另一个主体的经济行为。《森林法》以及《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》 (中发[2003]9号) 以可持续发展为目标, 放活经营权, 确保收益权, 在不改变所有权和用途, 不削弱森林整体生态功能, 总体上保持国有森工林区主体地位不变的基础上, 管死管住国家重点生态公益林, 放开商品林经营权, 适度引入民营机制和民间资本。

首先, 大兴安岭国有林权的流转主要目标是扩大森林的经营规模, 给林区带来更大的经济效益。因此, 应坚持承包经营者对林权的依法有偿使用, 确保林木资源资产的保值增值, 防止国有资源资产的流失。在实行有偿流转后, 受让方应享有森林、林木、林地的使用权, 并可以依法继承、转让, 进行再流转。其次, 林权登记是林权流转中的重要环节, 通过林权登记明晰权属, 是森林资源有序流动, 减少林权纠纷的前提和保障。另外, 一般认为, 下列林权不得流转:防护林和特种用途林等公益林;权属不清或存在争议的林权;未经依法办理林权登记取得林权证的林权。[6]

综上所述, 国有林权制度改革正在如火如荼的进行, 大兴安岭林权改革的构想是遵循着“明晰产权———落实主体———鼓励流转”的模式进行的。法律总是落后于现实, 现实的改革需法律制度的保障。因此, 国家林业部门应尽快制定相应的法律法规以推进大兴安岭国有林区林权法律制度改革。

参考文献

[1]包健.内蒙古大兴安岭生态作用的几点认识[J].内蒙古林业调查设计, 2009, 8 (4:) 24.

[2]贾德忠.大兴安岭—我国北方的重要生态屏障[J].内蒙古林业调查设计, 2009 (12) :11.

[3]周孜予, 等.伊春国有林区林权制度改革的法律政策分析[J], 东北林业大学学报, 2008 (8) :72-74.

[4]陈远树.我国林权流转制度研究[D].重庆大学法学院, 2005.

[5]张晓梅.国有林权制度改革理论与探索[J].林业经济问题, 2007 (3) :101.