跨行政区域

跨行政区域（精选十篇）

跨行政区域 篇1

近年来, 跨行政区域水污染事件时有发生。淮河治水工程历时10年, 耗资600亿人民币, 涉及豫皖鲁苏4省, 声势浩大。2004年夏天, 淮河暴发了历史上最为严重的污染事故, 淮河水污染政府管制政策失效。由于企业的违法超标排放, 2005年12月, 作为广东饮用水源的北江韶关段发生了镉污染事故, 直接影响了下游居民的饮水安全。2006年9月发生的湖南岳阳砷污染事件同样给居民的生产和生活造成了巨大危害。2007年5月, 爆发了水体严重富营养化的太湖蓝藻污染事件。还有豫鄂交界地区白河污染、江浙边界水污染、苏北鲁南龙王河污染等。我国跨行政区域水污染问题已经引起了社会的广泛关注, 其危害波及多个行政区域, 给涉水地区的经济发展以及人们的生存安全造成影响, 更严重的是导致了各行政区域间的利益摩擦和矛盾冲突, 极大地损害了社会和谐。如何解决跨行政区域水污染问题, 已经成为我们面临的重大历史课题。

关于跨区域水污染问题, 国内外学者作了大量的研究。Egteren (1997) 针对污染者付费政策缺乏足够激励, 提出需要在跨境污染治理中引入横向转移机制以促进合作得益的实现。Gray and Shadbegian (2004) 研究发现, 外溢程度越强则跨域水污染程度越严重, 尤其是在该州的治污收益可能被其他州分享时表现更突出。V.Bosetti (2008) 指出, 环境政策应关注技术外溢效应的影响, 人们在能源研发投资方面存在搭便车的动机和行为, 直接影响到各涉水地方政府经济与环保政策的制定和实施。Sigman (2004) 研究了美国在分权体制下越界污染的管制效率问题, 并通过调查数据分析了分权管制与是否存在搭便车以及搭便车的程度问题。我国学者曾文慧 (2008) 专门对越界水污染问题进行了系统和深入的研究。孙泽生 (2008) 等提出通过自主协商和横向要素转移等自组织模式强化上游的治理、融资和监督激励, 可有效地实现分散信息下的上下游之间的激励相容。张可云和张文彬 (2009) 指出, 我国所有流域环境保护面临的共同特点是外部性的非对称性, 即特定流域上游地区所处的地理位置使其污染排放对下游地区的影响要大于后者对前者的影响, 这预示着跨行政区域水污染问题在管制政策选择方面具有特殊性。

立足于我国流域和区域水污染管制之间的矛盾, 本文分析了地方政府环境管制自身的外部性对跨行政区域水污染问题产生的影响, 将跨域水污染问题内嵌到以晋升激励与财政分权为特征的治理模式当中, 阐释了我国跨域水污染问题恶化的原因及现行管制政策的困境, 运用管制经济学相关理论提出解决我国跨域水污染有效管制的对策。

二、跨行政区域水污染的成因

外部性理论认为, 政府可以有纠正企业环境污染的行为, 这个结论是建立在政府公权力具有完美性的假设之上的。政府作为独立的利益主体, 亦不可避免地存在着自利的倾向, 经济人假设同样对政府适用, 因此政府管制本身亦存在着外部性问题。我国有许多河流都穿越2个或2个以上的行政区, 河流排污行为具有外溢效应, 各涉水行政区都有将环境管制的收益集中在本辖区内而将成本分散到辖区之外的倾向, 再加上跨行政区域水污染外部性的非对称性, 上游行政区有动力以扩大这种收益与成本分离的程度来谋取本辖区利益, 这种成本与收益的分离类似庇古式分离。

我国实行条块分割的行政管理体制, 流域的整体性与各涉水行政区域的分割性之间存在着矛盾。在影响跨域水污染管制政策制定和实施的诸多因素之中, 晋升激励和分税制财政管理体制是相对重要的。晋升激励作为一种行政治理模式, 指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛, 竞赛优胜者将获得晋升。在各种竞赛考核指标之中, GDP易于观察和度量, 这种以GDP为主要考核指标的晋升锦标赛有效地促进了我国经济的迅速增长, 但也产生了一系列的扭曲性后果 (周黎安, 2007) 。晋升激励效应促使各涉水地方政府努力制造政绩, 片面追求经济发展的高速度, 忽视对本辖区水污染的管制, 而流域水污染的单向性和流动性, 使得各涉水地方政府可以无偿地将制造经济高速发展的水污染成本尽可能地转嫁给下游行政区域。这种以邻为壑的自利行为在现有的地方行政治理体制下缺乏强有力的约束, 最终导致管制政策的失效。1994年以来, 我国实行分税制财政管理体制。已有文献认为, 财政分税制改革为地方政府发展本地区经济提供了动力, 促进了地区之间的竞争, 带来了我国经济的持续增长, 但同时也带来了许多不容忽视的问题 (张晏和、龚六堂, 2006) 。从博弈的角度来看, 跨行政区域水污染问题的解决需要各涉水地方政府采取彼此合作的策略, 但权力分散的地方政府具有自利倾向, 使得这种合意很难自觉地达成, 跨域水污染外部性的非对称性使得各上游地区会采取放松管制的策略, 创造有利的投资环境, 鼓励潜在污染企业的投资行为, 以获得政治和经济方面的优势。晋升激励和财政分权两种制度安排鼓励了涉水地方政府的自利行为, 增加了跨域水污染的管制难度。这种考核制度传递着上级政府在诸多晋升考核标准中对经济增长这一单一维度的偏好, 降低了地方政府的环境管制水平 (张军等, 2007) 。

在晋升激励和财政分税制的制度背景下, 我国制定跨行政区域水污染管制政策应当处理好三个方面的关系:1.流域的整体性和区域的分割性之间的矛盾;2.流域各涉水地方政府之间的竞争与合作, 尤其表现在流域上下游地方政府之间的矛盾;3.涉水地方政府与所辖区域内潜在污染企业及民众之间的博弈。正确地处理好这三个方面的矛盾是解决跨行政区域水污染问题的关键。

三、现行管制政策及其弊端

我国跨域水污染管制政策主要是通过制定相关的跨域水污染法律法规来实施的。我国先后在七大流域建立了专门的流域水资源保护机构, 组织层级上隶属于水利部各流域水利委员会, 对流域水资源实施统一管理, 流域水资源保护机构是事业单位性质, 在名义上受水利部与环境保护部的双重领导。流域水资源保护机构负责协调、解决有关流域水资源保护和水污染防治的重大问题, 监督、检查流域水污染防治工作, 并行使国务院授予的其他职权。同时, 法律规定, 各涉水地方政府对本辖区的水环境负责, 确保本辖区水环境目标的实现, 本辖区地方政府定期向本级人大常委会报告辖区内流域水污染防治工作的进展情况。我国采取的具体的管制手段主要包括命令与控制手段、排污收费制度以及信息披露制度等。结合我国跨域水污染管制政策及实践, 我们认为, 现行管制政策存在以下几个方面的弊端:

(一) 跨域水污染管制法律法规体系不完善

我国涉及跨域水污染管制的法律规范分散于不同的环保法律当中, 涉及的条款并不丰富, 国家至今尚未出台完整的有针对性的关于跨域水污染政府管制的法律。现有的法律条款对跨域水污染管制的规定比较笼统, 程序法的缺失使得法律缺乏具体的可操作性。同时, 现有跨域水污染专门立法的级别和层次过低, 大多是行政主管部门的法规、规章或其他规范性文件, 缺乏权威性。在晋升激励和分税制改革制度背景下, 政府片面地追求GDP的高速度, 制造政绩, 以期获得晋升和满足其预算最大化, 加上法律的不完善, 客观上放松了对政府部门的约束。

(二) 跨域水污染管制机构缺乏权威和执行力

以流域为单元实行综合管制已普遍被世界各国政府和学者接受, 但我国实际上并没有形成一个具有统一职权和执行效力的跨域水污染管制机构。流域水资源保护机构名义上虽受水利部与环境保护部的双重领导, 但在编制上为水利部的派出事业单位, 负责具体水污染管制事宜的环保部门的领导权在实际中并不容易落实。水利部门和环保部门相应地受各级地方政府领导, 其财政权和人事任免权由地方政府掌控, 这种地位的不独立性容易使其行为受地方政府意志的支配。在晋升激励和财政分税制的制度背景下, 各涉水地方政府有意愿和能力干涉环保部门的行为, 使各种水环境保护事务让位和屈就于更实惠的地方经济发展。

(三) 各涉水地方政府间缺乏有效的合作监督机制

区域经济发展的不平衡加剧了跨域水污染问题。流域上下游地区处于不同的发展时期, 面临不同的发展任务, 在晋升和财政分税制的激励下, 上游地方政府只关心本辖区的经济发展, 缺乏管制辖区内企业污染行为的有效激励。流域水污染具有外部性的非对称性特征, 在没有建立合作机制的情况下, 下游政府在遭受了来自上游的污染后亦无权惩处上游企业的污染行为, 致使上游地方政府存在严重的“搭便车”心理, 放松对辖区内污染企业的管制。我们认为, 环保部门的先天缺陷性以及跨域水污染问题的复杂性使得这种监督功能的发挥大打折扣。

四、跨域水污染管制政策建议

(一) 完善我国跨域水污染管制法律体系

应结合近年来跨域水污染政府管制的实践经验, 制定具有统一性、权威性和普遍效力的《跨行政区域水污染防治法》。该法律应当体现出对程序性立法的重视, 实现对跨域水污染各项法律条款规定的具体化和操作化。同时, 制定适合特定流域自然条件、水文特征、经济发展水平等方面的单行法律, 实现因地制宜的有效性。在晋升激励和财政分权治理模式下, 应当以法律的形式重点将水生态、水环境指标纳入政府官员政绩考核体系中, 引入“一票否决制”。

(二) 建立独立的、具有统一职权和执行效力的管制机构

管制过程涉及各利益集团的博弈与冲突, 意图保持中立地位的管制机构必须被授予巨大而广泛的权力, 具备相当的独立性与权威性, 才可能实现管制的政策目标 (王俊豪, 2008) 。适度的职责调整和产权整合可以有效地削弱“多龙治水”所导致的行政权“缺位”和“越位”的风险。将各经济管理部门和行业主管部门有关流域水资源管理的行政职权分配给流域管制机构, 实现流域水资源行政权责的整合与政令的统一, 突出管制机构的独立性和权威性, 以及水污染治理的技术性和专业性。

(三) 建立有效的跨行政区域协商合作机制

在流域各地方政府间探索建立各种跨域环境合作机制, 如泛珠三角跨行政区的“联席会议”、长江流域的“长江论坛” (齐晔, 2008) , 加强对整个流域战略愿景的设计和产业结构的调整, 实现流域经济发展和水资源保护一体化。其首要工作就是由跨域管制机构在跨行政区界水流断面建立统一精确的水质监测系统, 即时记录跨界断面水质各项数据指标, 各行政区域均可以对上游给自己造成的污染损失要求补偿, 这种补偿的裁决可以诉诸于法律。生态补偿机制是运用市场的方式解决上下游地区水污染纠纷的有效手段。上下游应从比较优势出发, 实现错位发展, 经济落后的上游政府应选择与下游地区互补的产业或者是处在同一产业链上的不同阶段产品 (张可云和张文彬, 2009) 。

(四) 完善跨行政区水污染管制的监督机制

水资源的跨行政区域治理 篇2

水资源的跨行政区域治理

李德光

（湖南大学，湖南省、长沙市，410082）

摘要：改革开放以来，我国在经济方面取得了巨大的成就，但在资源治理和环境保护方面却重踏了西方国家的老路，即经济发展以资源浪费和环境污染为代价，其典型例证便包括水资源治理问题，随着水资源治理的不断恶化，我国实行有效的治理模式迫在眉睫。在国际实践中，以流域为单位的水资源综合治理方式是公认的最佳模式，但受制于我国行政区域划分、地方保护主义、政府考核方式等方面的影响，难以在我国推行。本文通过针对性的研究，将提出的跨行政区域治理体系，以及政府、企业、NGO和公众共同治理的治理机制，从而能够在一定程度上为我国推行以流域为单位的水资源综合治理，乃至为公共资源治理和区域环境治理提供建议对策。

关键词：公共资源治理；水资源；跨行政区域治理

中图分类号： D035.5(字号:楷体小五黑体)文献标识码：A

一、绪论

（一）研究背景与意义

改革开放以来，我国在经济方面取得了巨大的成就，但经济发展以资源浪费和环境污染为代价，其典型例证便包括水资源治理问题。我国经济的高速发展带来了工业用水、城市生活用水需求的急剧增长，也带来了工业污水和生活污水的大量排放，农业对化肥和农药的不当使用也造成了水污染，这导致我国水资源治理出现了严重危机，并不断恶化，其突出表现包括水污染严重，水资源严重短缺，水资源利用效率低下等，促进水资源的有效治理已经成为我国迫在眉睫的任务。

随着水资源危机的恶化，我国加强了对水资源的治理，投入不断加大，治理方式多次变革，然而受行政区划与流域之间不重合，以及区域分权、政府考核体系等方面的制约，以流域为单位的水资源综合治理模式难以在我国有效推进，我国一直来实施的“政府推动”、“自上而下”的治理模式难以奏效，水资源治理陷入了“越治理，越严重”，“局部好转，总体恶化”的困境。本文将在分析研究的基础上提出的跨行政区域治理体系，以及政府、企业、NGO和公众共同治理的治理机制，从而能够在一定程度上为我国推行以流域为单位的水资源综合治理，乃至为公共资源治理提供建议对策。

（二）文献综述

毛寿龙(2000)在《黄河断流问题的制度分析》一文中用公共池塘理论对黄河水资源问题进行了应用性分析,认为问题的症结在于制度及制度选择。胡鞍钢、王亚华(2002)在对黄河水利委员会进行调研的基础上，认为黄河流域在面临洪水灾害、水资源短缺和生态环境恶化三大问题的同时，还有贯穿在这三大问题中的体制问题。

黎元生、胡熠(2004)具体分析了我国水资源管理中的行政分割及其表现：①流域机构权威缺失——难以承担流域管理统筹协调的职责。②条块分割——分散管理体制使流域统一管理流于形式。③块块分割——水资源产权制度不完善,难以克服水资源的外部效应。④部门分割——分类管理的制度刚性仍未消除,体制协调性差。

徐荟华(2004)认为我国在协调流域水资源保护中的冲突和调动公众参与反面十分缺乏,不能充分反映区域利益和用户利益,在执行中出现很多困难,不利于水资源保护。柳长顺等(2004)认为流域水资源管理必须把供水、污水处理、水质保护、洪泛区管理、侵蚀控制、防治非点源污染、保护湿地、农业灌排以及娱乐休闲、水力发电、航运、工业用水等等进行综合管理。

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埃莉诺·奥斯特罗姆认为“中心问题都是搭便车问题。任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择作一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益。” 或者“导致集体利益的供给达不到最优水平”。为了解决“搭便车”问题，实现对公共资源的有效治理，国外提出了三种解决途径。

⑴.私有化模式。私有化模式认为，既然公共物品的非竞争性和非排他性导致公共物品治理中出现搭便车的行为，那么通过产权的私有化就能够改变这一状况，不同物品的占有者将通过市场交易的行为来实现社会效应的最大化。

⑵.政府集中控制的“国家化”模式。这一途径认为国家应以强制权力为基础，以计划为手段承当公共物品治理的主要责任。

⑶.自主组织自主治理模式。埃莉诺·奥斯特罗姆提出：与私有化和国家化模式相对，“小规模公共池塘资源”的资源使用者完全可能通过自主组织对资源进行自主治理。三种途径各有优劣，没有绝对的好坏之分，单一的模式也无法成为治理的唯一模式，不同的治理模式体现了不同的政策设计，实质是在政府力量、市场力量和社会力量进行一种或多种的选择。不同的国家或地区应根据自身情况设计最适合的解决途径。2．跨区域治理理论

跨区域治理是西方发达国家在20世纪80年代兴起的新理念，是对组织理论、公共选择理论、新区域主义以及新公共管理理论的整合，指“针对两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此间的业务、功能和疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明，无人管理与跨部门的问题发生时，由公部门、私部门以及非营利组织的结合，透过协力、社区参与、公私合作或契约等联合方式，以解决棘手的问题。”其主要理论包括：

⑴.竞合学说。哈佛大学教授Adma M·Brandanbugrer和耶鲁大学教授Barry M·Nalneuff率先提出“co-opetition”理论，这一理论认为地方政府之间存在着既有竞争又有合作的关系。迪格里尼和布杜拉教授在此基础上提出“竞合优势”理论，提倡以合作取代竞争，并指出地方政府的自利动机会冲击合作，而竞合关系是一种动态博弈过程，可能形成良性循环，从而深化合作，也可能造成恶性循环，导致恶性竞争。

⑵.府际管理理论。府际管理理论是府际关系理论的进一步发展，主要关注“多方治理模式”下的府际关系，其认为，公共产品的提供在主体和方式上都是多元的，政府和企业、非营利组织都可以成为供给主体，供给方式也可以多种选择，同时，通过组织内外部多远主体的互动，使组织可以获取或交换到组织需要的资源。

⑶.跨域管理理论。跨域管理理论是建立在政府合作理论和府际关系理论的基础上的，其将静态的组织体制规范和动态的政策执行网络两种学说进行整合，更加关注政府内部不同部门之间的互动关系。

⑷复合行政理论。复合行政理论认为，为了推动区域经济一体化，可以吸纳非政府组织参与，通过交叠、嵌套形成一种多中心的、自主治理的合作机制，从而形成跨越行政区划、行政层级的界限，实现跨行政区的公共服务。

三、我国水资源治理现状分析

（一）我国水资源的现状

我国经济的高速发展、人口的急剧增长、城市化程度快速提高带来了工业用水、城市生活用水需求的急剧增长，也带来了工业污水和生活污水的大量排放，同时，农业对化肥和农药的不当使用也造成了水污染，这导致我国水资源治理出现了严重危机，并不断恶化，其突出表现包括水资源严重短缺，水污染严重，水资源利用效率低下等。

虽然我国淡水资源总量为世界第四位，但人均仅为世界平均水平的1/4，在世界上名列121位，因此相对于我国人口和经济需求而言，我国缺水问题严重，是全球13个人均水资源最

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成就，那风景如画的湖泊河流是最佳见证，在西欧国家的水资源管理体制中，最突出的特点是水资源由同一个部门统筹管理，对于跨省、跨地区的大江大河则是采用以流域为单元的同一管理模式，统管取水、供水、灌溉、节水、防洪、防涝、排水、治污、污水回用等事务，实现水资源的统一规划、调度、运营和监督治理。这样权责独立统一的治理制度，保证了水资源治理的成效。

但在我国的水资源治理实践中，却恰恰相反。一方面，由于水资源牵涉到农林渔牧、水力发电、运输、自来水供应、工业用水等多个方面，因此水资源的管理实际上由农业、电力、水利、交通、城建、环保等多个部门共同负责，这种格局导致了水资源管理的权责不明晰，就容易出现管理的缺位、越位和错位现象，有利益的都插一手，有责任的都踢皮球，最终导致水资源管理混乱。另一方面，我国没有建立起水资源流域治理制度，而是由各个行政区域的地方政府负责，但我国地方政府体制导致不同行政区划中的各地方政府相互间决策的制定和执行都是各自为政，由于地方政府之间几乎不存在制度化的关系渠道，因此各地方政府实际上是处于平等而松散的状态，其关系的形成依赖于上级地方政府，这给流域水资源的综合治理带来了巨大的制度阻碍。

虽然我国新《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，总体原则是各负其责，相互配合，相互支持，共同将流域水资源管好。但是，由于我国的地方政府体制、区域分权的改革以及区域协调机构的权利有限等原因，我国仍停留在实质的行政区域管理和形势的流域管理阶段。这带来的结果便是我国水资源缺乏统一管理，各地方政府的水资源治理很难协调一致和采取集体行动，同时，由于各行政区域之间的发展差异和地方政府利益不同，符合各地方政府利益的理性抉择最终造成了对水资源的滥用和破坏。总之，水资源治理权责的破碎分割，导致了我国水资源治理的困境，是目前水资源污染严重、综合治理难度大的重要原因。

（二）政府责任缺失与社会参与不足

我们知道，水资源作为公共池塘资源，在个体理性选择的状态下，必然产生水资源的过度使用和污染等问题，最终形成公地悲剧。这是由于水资源的产权不明晰，流域内的个人或团体没有明确权力去管理水资源，让其不受滥用或污染，这样，不恰当的水资源利用，如过度使用水资源和无处理污水排放，反而能够获得更高的收益，这样必然导致水资源的过度使用和污染。问题的解决方式主要有市场化、国有化、自主治理三种途径，但各个途径各有优劣并适用于不同的制度环境。

市场化途径指根据科斯定理，通过将公共资源产权明确，将外部性内在化，从而由排污者和受害者双方讨价还价解决水资源的过度使用和污染问题。但这需要至少三个方面的支持，高度的市场经济、合适的交易成本、完善的法律制度。这三个方面在我国均不成熟，因此我国很难单纯通过市场机制来解决水资源滥用和污染问题。事实上，我国解决水资源治理过程中，主要是通过政府的管制来保护水资源，包括采用排污收费、管制、排污消减补贴等措施来保护水资源。

在政府管制的制度中，政府对水资源的责任是治理效果的重要保障，因为政府这时代表的是整个社会的利益，而不是作为政府部门自己的利益，在拥有巨大管制权力并以国家暴力机关做后盾的基础上，政府如何抉择将决定水资源的综合治理效果。但是我国并没有明晰地约束政府的职责，这体现在两个方面，一是法律法规体系中没有明确的责任约束，在政府绩效考核中，水资源治理（或环境保护）的考核没有占据重要地位，另一方面，在水资源管理责权破碎分割的背景下，各地方政府与政府各部门间的权责并没有明确的划分，而是重叠、模拟两可。

政府也是由不同利益和目的的部门和人群组成，各个部门作为行为主体，在缺乏责任约束的背景下，和市场中的经济个体一样，也受自身利益驱动而会做出最有利于自己的行为，地方政府往往以GDP等利益为导向，采用宽松的污水排放管制，没有强烈的动力去约束或调

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共同作用，提高水资源的利用效率，加强水资源的保护。水资源交易市场的品种主要包括三个方面：水资源使用量交易、污水排污权交易、流域水资源补偿交易、污水处理交易等，交易者不仅包括企业，还应包括地方政府，比如在同一流域内，进行水资源总量和排污权的合理配置后，各地方政府可以根据各自经济发展需要进行指标的买卖，这样一方面可以控制总量，另一方面可以调动地方政府节约减排的积极性，而在流域水资源的配置和污染上，市场机制能够调节上下游地方政府之间的水资源竞争及排污管理问题，在合理定价的基础上，交易市场将有效提高水资源综合治理的成效。

最后，建立一个有效的社会参与机制，水资源的综合治理是涉及社会切身利益的事，居民和环保公益组织都有着很强的参与意愿，政府可以建立一个有效的信息系统，让居民或公益组织能够将所遇到的水资源问题，如企业偷排，乱排，水质恶化等，进行有效的反映并能够监督问题的处理过程，这种监督不仅是对个人或企业，还包括各地方政府，以防止地方政府盲目追求GDP而放宽污水排放要求等。有效的社会参与机制将增加有效的社会监督，增强政府在水资源综合治理过程中的透明度，能够解决政府与企业间的信息不对称问题，降低政府的行政成本，提高水资源的综合治理成效。

参考文献

跨区域经济联盟 篇3

【关键词】跨区域联盟；多维博弈；广州南沙新区

一、引言

国家级新区成为国民经济增长的新动力，上海浦东新区、天津滨海新区及重庆两江新区都已成为全国著名的国家级新区且发展各具特色。随后，国家又在浙江舟山、甘肃兰州、广东广州分别设立舟山群岛新区、兰州新区、南沙新区，其中广州南沙新区于2014年成为自贸试验区片区。广州南沙新區的双区成立标志着广州南沙发展进入了重要的战略机遇期，拥有了国家级新区及自贸区双区叠加政策优势。广州南沙新区基于其毗邻港粤的优越地势，开发与发展南沙新区有助于广东、香港和澳门三地合作，有助于珠三角地区乃至广东省产业转型升级；有助于促进南沙地区协调发展，推动珠三角地区向世界级城市群迈进；有助于国家战略的实施，为“一带一路”战略打下坚实基础并构建新的经济大格局。从国家设置新区的初衷看，旨在实现重点突破，在重点区培育和发挥科技创新竞争优势，以点带面，形成区域发展新的增长极，带动区域经济结构升级，实现经济快速发展。从实施效果看，成效有目共睹，科技创新效应显著，带动了区域经济的快速发展。国家设置广州南沙新区初衷与其他新区存在非常显著的区别：明确提出实行区域合作问题。在《广州南沙新区发展规划》的指导思想和发展目标中明确提出以深化与港澳全面合作为主线，将南沙建设成为国际化区域便与于港澳全面接轨，以生产性服务业为主导，以科技创新中心为目标。南沙新区的发展与建设有利于深化粤港澳全面合作，在促进地区繁荣发展具有重要意义，为全面新区发展建设及改革建设提供经验与模范。从《规划》中可以明确认识到南沙新区科技创新中心的建设应基于区域合作基础，亦即科技创新应选择新的领域，粤、深、港、澳已有科技创新领域南沙新区应选择合作为主，这样可以避免重复竞争，实现资源的节约，发挥协同效应，尤其是展开不要与其他新区尤其是形成竞争关系，而应为合作关系。国家将实行区域合作上升到非常重要的高度，国家要求与港澳的全面合作贯穿南沙新区开发的整个过程，实现与粤港澳全面合作的国家级新区的最终目标，这既是国家建设新区经验的应用，也是基于泛珠三角区域可持续协调发展的战略考量。南沙新区如何形成与粤、深、港、澳良好的合作竞争关系，必须基于现实，放眼未来，厘清它们间的博弈关系，选择正确的合作方式。

二、南沙新区开发中区域合作竞争的多维博弈

1.多维博弈

多维博弈是相较于一维博弈而言，一维博弈即参与人在一个领域内进行博弈，博弈参与者之间的博弈内容只有一项。在一维博弈的各阶段，博弈参与人所涉及的行动空间是“一维空间Si”，如果将一维空间表达为数学形式，博弈参与者Z的行为就是一维变量Si，此情况下支付函数可以表示为Ui=Ui（S1…Si…Sn）（假设n个人博弈）。

按照一维博弈的思想，多维博弈则是参与者在多个领域内进行博弈（假设为n个参与人同时在m（m≥2）个领域内博弈），区域之间的博弈在招商引资的优惠政策方面体现的尤为明显。将多维博弈用数学表达式进行表达，博弈参与者的行动空间是m维空间Si1*Si2*…*Sim，参与者每次行动表示为向量（Si1，Si2，…，Sim），且（Si1，Si2，…，Sim）∈Si1*Si2*…*Sim。多维博弈各领域之间相互具有联系，总支付函数可以用数学形式表达为

Ui=Ui{（S11，S12…，S1m），…，（Si1，Si2，…，Sim），…，（Sn1，Sn2，…Snm）}（假设博弈参与者有n个）

2.南沙新区与周边区域合作竞争的博弈属于多维博弈

南沙地区的国家级新区加上自贸试验区片区的双重身份使得其在政策待遇上享有双重叠加优势，从这个角度来看，南沙新区此时的发展可谓是战略机遇期，南沙新区应当在激烈竞争中把我历史机遇。但是，广州南沙新区也在一个竞争十分激烈的环境之中，由于开发时间较晚，在招商引资过程中面临周边例如深圳、佛山、东莞、广州老城区的竞争压力。与此同时，随着区域联盟竞争的加强，区域之间也会产生一些问题。地区需要发展、需要资本，同时也要追求自身利益最大化，从成本交易的角度来看，可以在招商引资方面做出地方的“牺牲”，给予资本引进最好的政策，这样区域之间的竞争会阻碍落后者的发展，降低了区域整体的市场价值及竞争力。所以南沙新区在发展的过程中，如何能够在联盟、合作的过程中通过多方的博弈，使自身做出最佳抉择，使自身利益最大化，同时兼顾周围地方的发展需求。当区域之间存在利益冲突时，合作竞争成为解决问题的最佳方式，理论上区域研究可以通过博弈来进行分析。

一定区域发展受到其自身资源与能力及其可合作区域能够提供的资源禀赋的约束。当区域发展达到瓶颈期时，跨区域发展有助于突破资源束缚，是维持区域持续发展、形成竞争优势的重要途径，也是可持续发展可行之路。然而，跨区域发展也并非一帆顺风，跨区域发展也常会由于制度、环境等差异形成约束。在创新发展的今天，国家级新区想要保持全国先列行走，创新成为当今时代发展的重要生命线和灵魂，因此国家级新区的发展关键在于创新。那么，创新的突破口在哪里？随着对外开放的内容和形式不断丰富，对外开放的水平和质量也成为当前需要注意的地方，充分利用好国内外资源与市场的突破点就是融入区域经济联盟，使其成为区域发展战略基地。这样才有可能取得新的发展机遇。跨区域联盟可以更好地参与国际分工，参与国际分工更加助于跨国公司的投融资，促进国家新区企业国际化；国家新区只有融入跨区域联盟才能更好地发展资本和金融市场，有助于资本和金融市场的国际化，结合新区实际情况建立起相适应的资本和金融市场，从而实现国家新区与国际市场包括金融市场相衔接。

三、建立跨区域经济联盟是建设好南沙新区的战略选择

博弈模型的实证以广州南沙新区为例，周围深圳、佛山、东莞等城市为竞争合作区域。依据广州南沙新区经济合作现状建立博弈分析模型，包括两方面待解决问题：一是合作的形成；二是利益的分配。这种博弈模型关键在于双方能否达成具有强制约束的契约，达到一种双赢策略。根据南沙新区发展状况，将其周围的竞争合作对象划分为一个层次：深圳、佛山、东莞等3个城市。设另外的3个城市组成一个团体，该团体为一个代表性成员，此代表参与到南沙新区的博弈模型，所以该博弈模型是由两方共同参与的博弈。每个参与到博弈的成员（区域）需要考虑的是如何实现协同发展，而不是独善其身。所以局中人需要考虑是单独发展还是竞合发展，以实现协同发展为目标。根据以上建立下述博弈模型：

G（N，v）={S1，S2；b1，b2；v1，v2}

上述表达式中G（N，v）为合作博弈的参与者为2人，S1、S2为参与者的行动策略，b1、b2为合作协议，vi为第i各参与者的特征函数，参与者最大利益可以由v（S）来表达。南沙新区经济博弈模型的分配可表示为：在博弈模型中对于两个局中人，存在一个向量X=（x1，x2），对于博弈则必须满足：

上述V（N）表示参与者收益总和，v（i）表示单独参与者的收益，xi表示博弈参与者的收益比例。上述条件一说明不同局中所获得利益等于全部局中人利益之和。条件（2）表明，在联盟中分配给彼此的人的利益不低于个人发展的利益。

由上述可知，南沙新区在参与周围城市的博弈时，区域整体利益大于南沙新区单独博弈时收益，说明参与博弈的人都能够获得更多的利益，这种利益远比区域自身独自发展时所带来的利益更多。所以从理性人的角度来考虑，具有理性人特征的剧中人才会以长远利益为目标。用公式化方法得到合作博弈的唯一解，由其可知，广州南沙新区对参与博弈的成员按照其贡献大小进行分配的，贡献大的区域，其相应获得的利益就多，反之亦然，由此看出南沙新区博弈模型具有稳定性。依据广州南沙新区所建立的模型，进一步指导南沙新区的发展战略规划。

四、建立跨区域经济联盟合作与发展机制建议

1.政府合作机制

政府在跨区域联盟之中发挥重要作用，由政府搭建的沟通交流、利益共享、争议处理及评估考核机制对于跨区域联盟的合作与发展起到积极作用，广州南沙新区政府应该建立健全的信息交流机制，提供一个信息分享的平台，解决合作区域政府之间沟通不畅所造成的信息不对称问题。利益共享极致可以有效解决区域之间的利益差异与利益分歧，所以利益共享机制是区域合作的基础，需要建立完善、合理、科学的利益分配机制；争议处理机制主要为解决争议的平台，合作政府出现矛盾时，便于及时协调，保障合作的持续；评估机制目的在于激发政府参与积极性，正确引导政府行为，朝着区域发展规划预想的方向发展。四种机制之间及地方政府之间关系如图1所示：

2.建立健全的区域联盟合作机制

跨区域联盟合作机制包括合作动力机制、支撑机制等。合作机制主要是针对合作主体而言的，任何社会角色及合作主体的社会行为都会受到某种利益驱动，这种驱动则是产生合作创新的动力之源，是区域联盟赖以形成、存在和发展的基本动力。支撑机制指区域联盟中合作主体既相关主体，依据合作的不同特定啊和要求，通过人财物等多种要素支撑合作体系发展，形成一个合作主体多元化，且具有一定结构和功能的整体。动力、支撑机制都是区域联盟的重要机制，南沙新区的战略规划可以围绕如何配置资源，优化资源的角度进行展开，使得区域利益最佳。

五、结语

南沙新区在跨区域联盟过程中需要充分利用自身优势，发挥优势，在优势中保持区域独立性，使自身在区域竞争中处于优势地位。运用博弈的基本理论对南沙新区的发展进行分析，需要建立政府合作机制、区域联盟合作机制。政府在区域合作中所扮演的是宏观调控者的角色，在维持区域发展稳定的前提下，大力提倡供给侧改革，鼓励探索、渐进性创新及突破式创新，注重区域成果的产出。并且通过博弈分析，区域合作发展的动力机制、支撑机制也需要进一步完善。通过本文的研究，明确了南沙新区政府在区域发展中发挥重要作用，需要建立健全的区域联盟机制，包括动力、支撑等机制，实现南沙新区与其他区域之间的合作与共生。

参考文献：

[1] 王安平. 南京都市圈建设中的合作与博弈分析[J]. 城市问题，2013，05：46-50.

[2] 谷永芬.世博会与长三角区域经济一体化发展的路径选择—以合作博弈为视角[J].江西社会科学，2010（7）：90-94

[3] 张小丽. 关中—天水经济区建设中地方政府合作机制研究[D].西北大學，2011.

探索设立跨行政区划法院的路径 篇4

( 一) 北京、上海试点

试点的上海三中院和北京四中院是典型的跨行政区划法院。

( 二) 专门法院

一是军事司法机关, 二是海事法院, 三是铁路运输法院, 四是知识产权法院。此外, 专门司法机关还包括工矿区、农垦区、林区等司法机关。 (1)

( 三) 其他一些与行政区划不重合的地方法院

汉江中级人民法院等15 个中级人民法院, 三亚市城郊人民法院等10 个基层法院也都是没有相应行政区划单位的。还有一些经济开发区、高新技术开发区的法院也不是与行政区划重合的。

( 四) 最高院的巡回法庭

最高人民法院的巡回法庭、环境资源审判机构等都是为探索设立跨行政区划的人民法院的重要举措。 (2)

二、设立跨行政区划法院的原则和构想

( 一) 路径设计的原则

1. 普通法院为原则, 跨行政区划法院为例外

由于我国是单一制国家, 地幅辽阔。完全使法院与行政区划分离, 这种改革方式不仅不现实, 也不可能收获好的成效。

2. 方便群众诉讼

司法的主要活动形式在于诉讼, 而诉讼有一个效率问题。在设立跨行政区划法院时要考虑到怎样方便诉讼, 所以跨行政区划法院地点的选择应考虑交通便利, 有一定经济辐射性、对周边有影响等因素。 (3)

3. 原则性与灵活性相结合

我国各地区政治、经济、文化、社会发展不平衡, 这种不平衡使我们在设立跨行政区划法院时不能一刀切, 必须考虑各地的特点和具体情况。

( 二) 路径设计的初步构想

1. 跨行政区划法院的设置及管辖

第一批, 参照上海三中院、北京四中院两个试点跨区划法院, 在直辖市和少数几个经济特区、高新技术开发区设立跨行政区划的中级人民法院, 此法院可依托铁路法院等专门法院。主要办理跨行政区划的行政案件, 少数重大、难处理、易受地方性因素影响的跨行政区划的民事、刑事案件。 (4)

第二批, 在改革基础好的区域设立跨行政区划的基层人民法院, 主要是分流一部分疑难的跨区划的案件, 减轻普通基层法院的办案压力。跨行政区划的基层法院的上诉法院自然就是第一批设立的跨行政区划中级法院。

第三批, 根据以上两批跨行政区划的中级人民法院和基层人民法院的运作情况, 在全国范围内进行推广, 配合着普通法院等, 构建完整的法院体系。

2. 法官选任

由于我国宪法明文规定, 各级法院要对人民代表大会负责。跨行政区划中级、基层人民法院的法官任命可由省级人大负责。这样, 既没有违反了宪法的精神, 又一定程度上避免了地方保护主义。

3. 法院监督

在改革中, 我们要坚持司法改革与信息化建设的深度融合, 方便群众进行监督。除了人民的监督, 国家权力机关的监督、法院内部监督和党的监督应配合起来, 建立一套完整严密的监督体系。

三、改革中有待解决的问题

( 一) 合宪性和合法性问题

设立跨行政区划法院存在的最大的问题便是合宪性、合法性问题。在现行的法律框架下是无法在直辖市外直接设立跨省 ( 自治区) 、市、县 ( 区) 的法院的。但是, 改革势在必行, 且试点法院一年内取得了不俗的成绩, 于是, 我们就面临着修改宪法和法律的难题, 至于修什么, 如何修等问题有待解决。

( 二) 实际操作难题

1. 法院人、财、物的管理问题

我国司法机关的人、财、物一直由本级地方人民政府管理, 这就导致地方司法权一直受到行政权力的限制, 行政干预司法的现象比比皆是。

2. 对法院的监督问题

对法院的监督既是关注的重点问题之一, 又是难点。目前, 人民监督比较弱化, 法院的内部监督容易流于形式, 权力机关监督和党的监督难以实施, 政法委员会对于法院和检察院的监督力度不够。

3. 实现可复制、可推广不易

我国地区差异显著, 地方上司法状况千差万别。“一刀切”的方法显然是不符合我国现状的, 试点先行后, 跨行政区划法院的推广何去何从是我们今后需要解决的难题。

参考文献

[1]吴志刚.我国司法区划调整问题研究——以跨行政区划设置法院为视角的分析[J].北方法学, 2014 (3) .

[2]宋振策.跨行政区划法院和检察院及其刑事管辖权研究[J].石河子大学学报 (哲学社会科学版) , 2015 (5) .

[3]李卫平.关于司法管辖区制度的几点思考[J].河南社会科学, 2004 (4) .

如何提高幼儿园跨班区域游戏 篇5

跨班区域游戏是指打破班级界限，实现跨班互动的区域活动。我园根据两个大班活动室互通的特点，结合大班幼儿喜欢探究与交往等发展特点，和孩子们一起创设了跨班区域游戏环境。两个班共同创设了益智区（2个）、图书区、科学区、积木区、拼摆区、水果加工区、美工区、表演区，按照一个班动、一个班静的特点，把区域巧妙地安置到了两个班中。这种设置能为幼儿提供更广阔的游戏空间，拓宽幼儿的交往面，增加幼儿与周围环境充分互动的机会，是幼儿非常喜欢的活动。每到区域游戏时间，小朋友们都非常兴奋，在两个班自由选择各种游戏。但仔细观察就会发现，两个班的幼儿经常在活动区中走来走去，看看这个，动动那个，急急忙忙的，却好像不知做什么才好。当老师问孩子们想玩什么、打算做什么时，幼儿也说不出自己的游戏目的，表现很盲目。怎么才能提高跨班游戏的有效性呢？

针对孩子们的表现，我们尝试引导幼儿学会“做计划”，以增强跨班区域活动的实效性，发挥跨班区域活动的更大价值。1.入区前引导幼儿说一说“我要玩什么”

我们首先增加了口头做计划的环节，让孩子说一说“我要玩什么”。每天早晨幼儿来园时就走到自己要选择的区域前，把名字填写到表格中，然后就到这个区域所在班级的老师跟前说一说，打算玩什么以及怎么玩，老师会结合幼儿的想法进行鼓励和完善，并且适当调整区域里的材料和设施。活动之前有了计划，活动时，孩子们的表现就越来越有序，不再是漫无目的地瞎逛了。慢慢地，孩子们的计划表述得越来越详细，由最初的一句话“我要搭积木”，逐渐扩充为“我要在左边用长积木搭一座游泳馆，右边用纸板、小棍搭一座游乐园……” 2.引导幼儿记录下自己的想法

随着每个孩子表达自己计划和想法的话语增多，所用时间越来越长，出现了需要排队表达的现象，影响了晨间幼儿的活动。孩子们等得有些不耐烦了，每个孩子都大声地说：“老师我要……”这时老师适时引导幼儿说：“我们这样排队说很浪费时间，那怎样做大家就能够把自己的想法都表现出来呢？”婷婷说：“我们可以把自己的想法记下来。”孩子们都同意这个方法。于是，我们在活动区记录表旁边增添了记录游戏想法的纸和笔，鼓励幼儿记录自己的想法，形成入区“小计划”，并且在旁边放上一个盛小计划的盒子。这样既节约了与老师交流的时间，还增强了入区的目的性。3.引导幼儿学习做计划

幼儿初定计划的时候存在很多问题，集中表现为不了解邻班区域的内容及材料，计划中的内容也杂乱无章。

针对第一个问题，我们采取了“定期串门”的方法。“串门”的时候，两个班的幼儿互相以主人的身份，迎接对方来班内区域中参观，一起了解区域游戏的材料和主题内容，为制定计划奠定基础。

针对第二个问题，我们两个班的孩子和老师一起讨论计划表的内容，以此保证计划的一致性。通过讨论，大家确定了计划中的内容，即要有“时间、内容、方法或使用的材料、姓名”，记录要有序。4.引导幼儿交流各自的计划

幼儿做完各自的计划，教师会引导大家交流各自的计划，说一说“我想玩什么”。在幼儿的解说中，在幼儿与老师、与幼儿的互动解读中，孩子们进一步明确了参与游戏时的方法。5.引导幼儿按计划游戏

大班幼儿活动的自主性增强了，自我控制能力也有了很大的提高，这为幼儿落实跨班计划奠定了基础。但是当孩子们走进活动区时，面对着自己同区的伙伴，面对着丰富多样的材料，如何来完成计划，是每一名幼儿所面临的挑战。落实计划的时候幼儿的表现可分为三种。

第一种是计划抛一边型。这种类型的幼儿制定计划就是一个形式，进到区域里早把计划抛到脑后了。针对这种类型的幼儿，老师采取计划提示法。老师会从计划盒子里拿出计划表问一问幼儿：“你的计划是什么？怎样来完成计划？”从而提示幼儿有目的地做事，落实计划，减少盲目性。

第二种是计划圣旨型。这类幼儿能够按照计划一步一步落实，非常好，但是随之也会出现争抢玩具和场地，或者是不与幼儿合作交流的现象，缺少灵活性。人常说“计划赶不上变化”，所以针对这种类型的幼儿我们引导其计划要能够灵活变通。比如，欣欣制定计划是搭建一个超市，结果同区的幼儿计划搭建小学，他们产生了分歧，争执不休。这时教师引导幼儿思考如何把两个计划都完成。他们商量后决定合作创作，搭建完小学后，在旁边搭建超市，为小学生购买学具提供方便。

第三种是计划多变型。这类幼儿能够记住自己制定的计划，但是在完成过程中随时会调整与变化。比如，计划中说是用纸盒制作公园中的船，结果用毛笔绘画了一艘船。针对这种类型幼儿，老师会在收活动区前五分钟，播放一首轻音乐，提示幼儿把有变化的计划进行修改与完善，便于交流。

针对幼儿落实计划中的表现，教师尊重幼儿的想法和做法，始终是幼儿完成计划的观察者、支持者和合作者，倡导“我的游戏我做主”，支持幼儿完成计划，增强幼儿参与跨班游戏的成就感。6.引导幼儿“画画说说”，学会做总结：

跨班区域活动后，幼儿会从计划小盒子中把自己的计划表拿出来，并用“√”或是“×”表示计划完成情况。大班幼儿对自己完成计划情况的评价常常带有主观情绪性，所以在评价的时候，除了让幼儿用画符号方式记录完成计划的情况，老师还为幼儿提供各种机会交流计划完成的情况。

第一种是“集体说说”，让在同一个班级中游戏的两个班幼儿坐在一起，请部分幼儿在集体面前说一说：“你的计划完成了吗？你是怎样完成的？遇到了什么问题？怎样解决的？”教师和其他幼儿会对其计划完成情况进行评价，并给予鼓励。

第二种是“自由说说”，教师鼓励两个班幼儿互相交流自己完成计划的情况。每个幼儿既是计划完成的解说者，又是倾听者，自由说说的环节减少了幼儿交流的压力，氛围比较宽松，有利于幼儿互相学习好的方法。

上海：探索跨省区域合作开发区路径 篇6

一份上海市官方文件显示，上海正抓紧调研与周边具有较强合作意向的地区(尤其是“一小时经济圈”内的地区)合作建设一批开发区。

这份由上海市政府办公厅下发给上海各区、县党委和政府等主要负责人参阅的文件长达一万五千多字。

知情人士透露，上海市非常重视这个合作项目，进行过专题研究，而近日上海市委书记俞正声就沪苏这种合作模式作出专门批示，“希望上海各区县开发区借鉴外高桥保税区和启东合作联动模式，积极走出去。”

上海和启东这种合作被上海认为是既破解了土地瓶颈，促进了产业升级，又能保持经济的高速增长。据悉，上海张江海门高科技园也即将启动。

启东借地8000亩

外高桥启东产业园始于2008年1月，由上海外高桥保税区的开发主体—一上海外高桥(集团)有限公司与江苏启东联合建设外高桥集团(启东)产业园。

事实上，外高桥和启东之间的车程只有40分钟，远比外高桥和同在浦东地区的奉贤、南汇等地区之间的车程要快。

而与此同时，外高桥地区正面临缺乏用地的窘境，而为了促进产业升级，一些落后产业必须迁移出去，但如何防止产业空心化并保证经济快速稳定增长戒为外高桥的一个难题。

在这种情况下，外高桥提出了“区外发展”的思路。根据本报获得的双方合作的内容显示，上海外高桥保税区联合发展有限公司(外高桥保税区下属公司，以下简称外联发)和启东滨海工业园开发有限公司双方共同成立合资公司，注册资本3.2亿元，上海、启东各占股本60％和40％。

“我们包括税收等收益在内会按照合同6比4分成。”启东经济开发区滨海工业园主任助理胥宏锋介绍了这种合作模式。

按照规划，该开发区面积为8000亩，其中首期开发220亩，“我们已经基本完成了厂房等建设。”胥宏锋透露说，园区还未完工就已经有外资企业入驻启东产业园。

这个模式受到了江苏方面的热烈欢迎，胥宏锋介绍，“我们有土地等优势资源，而外高桥方面有客户资源。所以我们很支持这种合作。”

在上海方面对这种合作更是给予了肯定，前述文件认为启东产业园开发了新的资源，拓展了开发区的发展空间、为外高桥保税区企业提供了新的发展空间。

“通过联合兴办产业园，外高桥公司营造了一个较低土地成本、较小运输半径、拥有一流物业服务的良好发展环境。”上海市的有关文件如此表述。

在双方合同签订之后，一些保税区内企业及其关联企业纷纷到产业园考察，一些企业已准备到启东发展。

逐步扩大跨省合作

上海显然并不止步于仅仅与一个地区进行合作，在启东模式开始了一年之后，上海开始调研扩大这种合作的可能性，

而最近出台的《国务院关于进一步推进长三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确提出，要“积极探索互利共赢的财政政策。有序推动异地联合兴办开发区”。

这为上海开展大规模合作提供了可能，据悉，上海方面合作首选地区包括苏北和皖江地区。“苏北地区、皖江地区土地资源较为丰富，而且成本也相对较低，交通条件也已大为改善。这就使得运输成本持续降低。”上述这份文件指出，“应作为近期合作的重点。”

“皖江城市承接长三角转移示范区已经获得国家批准，省里面正在调研具体政策措施来吸引长三角企业来安徽投资。”安徽省发改委地区司负责人殷君伯表示。

问题随之而来，由于启东产业园为外高桥公司营造了一个土地成本较低、运输半径较小、拥有一流物业服务的良好发展环境，从而造就了这种合作的初步成功，但如果到了更远的内地。如何克服地理位置距离也是不小的挑战。而上海显然预计到了这一难题，对于离上海较远地区。上海拟输出上海开发区品牌，通过在异地搭建新的土地和物业服务平台等方式，共同获得利润。

据悉，上海开发区在一些方面具有明显的品牌优势，例如上海化工区等早在2004年就开展了循环经济园区建设试点，在主导产业集聚、产出水平上均具有优势，对于其它地区建立循环经济示范园显然具有一定的示范意义。

不过，作为当前的重点，上述文件也表示合作将分步进行，而就近地区将作为当前第一选择，“苏北地区、皖江地区土地资源相对丰富、成本相对较低，应作为近期合作的重点。”

产业升级与保增长并行

据相关人士透露，上海市已经注意到，尽管受到金融危机影响，江苏一季度GDP仍然保持快速增长，江苏省盘活用地指标、南北开发区挂钩、定向转移产业的做法引起了上海的关注。

上海大规模加强和其它地区的合作显然具有深刻的含义：如何在保证产业升级的同时保持经济快速增长。一个不可忽视的细节是，上海一季度GDP在东部地区垫底，这凸显了上海的现实。

“上海土地资源日渐稀缺，商务成本上涨，交通运输成本上升促使其必须将部分不符合上海特点的产业转移出去。”上海市经济委员会顾问任浩说。

前述上海市官方文件就指出，“(和启东合作后)增加了外高桥公司的土地、厂房等资源，大幅度扩展企业运作的空间，为破解园区能源资源等瓶颈制约、应对商务成本升高等奠定了基础。”

而在腾出土地后，外高桥保税区立即着手调整保税区内的土地、厂房、仓库等资源，进行有选择的招商，加快保税区rr业和汽车零部件等优势产业的发展。

上海此番举动的背后显然是期望通过这种方式为自身转型提供可能，利用产业转移腾出更多的土地，吸引更加优质的企业和产业入驻上海，“这种腾笼换鸟的做法具有非常大的可借鉴性，产业迁移与引进同步进行。”任浩说。

而上海的期望不仅仅局限于此，通过转移到周边地区。也扩大了留驻企业的发展空间，巩固在上海的企业信心，“(合作)使区内企业能够就近配置低成本资源，形成产业链高、低端配套发展的格局，从而提高稳商、留商的效果。”上述文件写道。

事实上，先期入驻外高桥保税区的Ⅳc和先锋电子等企业已迁出，而如不及时采取措施，总部、研发、采购、设计、物流、营销等产业链高端也可能随之转移。

为此，上海采取就近建立配套产业的形式来保证高端产业链继续留守上海。

在这种思路下：2008年11月，在上海外高桥保税区发展有限公司的组织下，启东分别在日本名古屋市、大阪市举办招商说明会。

“我们产业园招商的企业包括精密机械等，和外高桥形成了紧密的配套。”胥宏锋认为和外高桥地区的产业错位是一个不错的现象。

跨行政区域 篇7

本文研究的长三角区域范围是指“小长三角”,包含上海、杭州、苏州、无锡、嘉兴、舟山、宁波、扬州、泰州、南京、镇江、常州、湖州、南通、绍兴和台州16 个城市。长三角地区是目前中国人口密度最大,城镇分布密度最高、经济发展最具活力的地区。但同时该地区面临着人口、资源、环境、基础设施等方面的严重约束,其中尤以土地资源和环境容量最为突出。随着长三角区域经济一体化发展进程的加快,土地资源作为基本生产力要素之一和有限的稀缺资源,如何高效优化配置土地资源成为影响长三角地区社会经济可持续发展的重要因素。而我们知道,市场是配置资源的最有效方式,土地资源的配置也不例外,土地市场化水平的高低将严重影响土地资源的集约利用度。目前,国内专家学者对土地市场有着非常深入的研究,取得了丰硕的研究成果,但在我国区域经济一体化进程加快的新形势下,从区域视角研究土地市场一体化建设的研究成果还比较少。因此,建立长三角地区统一的土地市场一体化,就必须构建跨省级的区域协调管理机制,通过区域土地市场一体化建设来优化配置区域内有限的土地资源,促进长三角地区土地资源的集约利用,保障长三角地区社会经济的可持续发展。

二、长三角区域土地资源利用中存在的主要问题

目前长三角区域内各城市为了招商引资存在着恶性竞争,导致区域内土地资源利用的低效率与投资项目的重复建设,致使整个区域内土地资源得不到有效配置和集约利用。从长三角区域整体来看,由于长三角区域内各个城市间经济发展条件极为相似,从而导致区域内各城市经济发展过程中均以加工制造业为主,产业结构趋同现象严重,特别是苏南和浙北及其内部各县市之间的产业结构趋同现象更加突出,已经严重影响到这两大地区的社会经济发展。

虽然区域经济一体化发展促进了区域内16 个城市在生产力资源优化配置方面的发展,但由于区域内一些城市隶属于不同的省级行政区,对于一些大型基础设施建设,如交通基础设施以及大型港口的建设,跨省级的城市间缺乏统一规划协调,导致大型基础设施的重复建设以及区域内基础设施建设的不衔接,例如区域内大型港口的重复建设容易导致区域内港口利用效率低下,从而导致区域内大量宝贵土地资源被粗放式利用。

区域经济的快速发展也带来了区域性生态环境的严重破坏,如果区域性生态环境得不到有效协调保护和治理,就会导致区域土地资源的严重破坏。例如,长三角区域内许多城市大量利用地下水,导致区域内许多城市出现地面沉降现象。同时长三角区域自古以来就是江南渔水之乡,但随着近年来经济的快速发展,区域内大量围湖造田、填海造地严重破坏了区域内的湿地资源。

基于以上原因,要使长三角区域内土地资源得到最优化配置,通过建立长三角地区区域性统一的城市土地市场来优化配置区域内的土地资源就显得意义重大,这就需要构建跨省级的区域统一的土地市场协调管理机制,发挥区域性统一土地市场在区域土地资源市场化配置的基础性作用。

三、区域性土地市场建设的统一协调组织机构

区域土地资源利用过程中存在问题,主要是由于各城市之间在经济发展过程中仅从本地区经济利益最大化考虑,区域内各城市之间在土地利用过程中缺乏有效协调管理,从而导致区域内有限的土地资源的浪费。对此,可采取土地资源的垂直管理模式,在区域层次上设置区域土地资源管理机构,其职能主要是解决区域内各城市之间土地利用过程中需要互相协调的问题,例如在区域交通基础设施一体化建设过程中各城市之间土地利用的相互协调,以及区域内土地资源的生态环境保护等有关单个城市不能单独解决的土地利用问题。另外,可以设置区域性土地资源管理机构,在中央与省级土地管理部门之间有一个过渡机构,可以解决由于我国幅员广阔,国土资源部对全国土地资源管理的事项太多,从而影响土地资源管理效率的问题。如当前国土资源部对土地利用的审批,由于全国需要审批用地的数量过大,导致全国各地的用地审批项目在审批环节需要耗费太长时间,影响合理用地项目的建设进度。

在目前我国土地资源管理的现状下,与土地相关的收益对各级地方政府发展当地经济来说其重要性可想而知。但土地资源作为一种重要的稀缺的生产力要素之一,对整个长三角区域经济的可持续发展同样具有战略意义。长三角区域经济的快速发展面临着严重的资源危机,而土地资源的稀缺就是长三角今后经济发展的一个重要瓶颈。借鉴国外有关区域性协调管理体制的成功经验,结合土地资源管理的国情及长三角区域的经济发展的现状,从建立长三角区域城市土地统一市场来优化配置区域土地资源的角度,本文提出长三角区域城市土地资源区域协调管理的组织形式的设想。

四、区域性土地市场建设的协调组织机构职能定位

长三角区域如果实行土地管理机构的中央直接垂直管理模式,必将有利于解决当前地方政府对土地市场过度干预的问题,发挥土地市场机制对土地资源的优化配置功能。同时设立的这种国务院—国土资源部—区域级—省级—市县级土地管理机构的垂直管理模式,对协调区域土地资源利用过程中存在的矛盾也将发挥重要作用。基于长三角区域各城市间由于缺乏协调而引发的土地资源利用存在的突出问题,区域性土地资源管理机构的主要职能包含以下几个方面。

1、区域土地利用规划部门

该部门主要负责区域土地利用总体规划的编制,应从整个长三角区域角度,按照长三角区域产业规划优化布局、各城市发展合理功能定位、区域内土地资源的自然属性及土地生态环境来编制长三角区域详细的土地利用总体规划。同时这种区域土地利用总体规划要通过中央授权立法的形式,严格保障其实施的权威性,对任何单位、个人以及政府机构违背区域土地利用总体规划的行为要采取严厉的有效制裁措施,并且对于规划的修改也要遵循严格的法律程序,确保其权威性和稳定性。

2、区域土地利用督察部门

当前我国在几大区域设立了国土资源督察局,用于对各地土地违法事件的监督。如果设立了区域性土地资源管理机构,可以考虑将当前的每个区域的国土资源督察局设置在区域性土地资源管理机构内部,作为其一个职能部门。这样的好处在于一方面更有利于及时充分地对土地违法事件进行信息收集,便于对土地利用违法事件进行及时处理,另一方面也有利于增加对违法用地事件处理的有效手段,解决当前区域性国土资源督察局对违法用地事件往往事后监督以及处罚手段比较单一的不利局面。

3、区域土地市场管理部门

在区域性土地资源管理机构内专门设置一个区域土地市场管理中心之类的职能部门,其主要职能是保障区域土地市场的市场机制在配置区域土地资源过程中发挥基础性作用,提高区域土地市场的运行效率,其主要工作是制定区域统一的土地市场交易法规以及协调解决区域内省级、市县级土地市场之间存在的有碍区域土地市场正常运行的不利因素。例如建立长三角地区城市土地市场交易中心,为长三角地区土地产权的交易提供统一的场所。可以在上海建立一个交易中心,然后在各地级市设立其办事处,长三角区域内所有国有土地产权交易活动都必须在此交易中心进行,并将所有的土地产权交易信息在长三角土地市场交易中心网站上公布,同时交易中心为产权主体办理相应的产权登记、变更和过户等手续。为保证长三角地区土地市场交易中心正常运行,必须制定相应的《土地市场交易法》,来保障土地市场的正常运行。

4、区域土地生态环境保护部门

长三角区域由于土地资源的过度利用造成土地生态环境的破坏,因此要加强区域内各城市之间土地生态环境的统一协调保护,考虑在区域性土地资源管理机构设置一个专门的土地生态环境保护部门,专门协调区域内各城市之间土地生态环境的保护与治理。由于土地利用具有很明显的外部性,所以其职能必须协调好区域内生态环境治理成本在各城市之间合理负担比例以及解决对区域土地生态环境破坏造成的损失在各城市之间进行合理补偿问题。

五、结束语

虽然我国土地使用制度改革取得了很大的进步,但市场对土地资源的配置所起的作用远远落后于社会主义市场经济所要求的市场配置资源的目标。因此,随着长三角经济的一体化发展,我们需要跨省级地构建长三角区域统一的土地市场交易平台以及区域土地资源生态环境治理合理补偿机制、跨省级的区域土地合作开发收益分配机制以及区域土地资源利用合理规划利用机制,来实现长三角区域整体土地资源的优化配置,提高区域土地资源的集约利用度,促进长三角区域社会经济的可持续发展。

摘要：本文从分析长三角地区目前区域土地资源利用中存在的问题入手,阐述建立跨省级的区域性城市土地市场协调管理机构的必要性,并且提出促进长三角区域土地市场发展的协调机构组织框架设想,旨在为促进长三角区域城市土地资源的集约利用和长三角地区社会经济的可持续发展提供参考。

跨行政区域 篇8

随着经济的高速发展和城市化进程的加快, 我国大气污染问题愈来愈突出。近年来, 我国多地遭遇雾霾天气, 在京津唐、长三角、珠三角、长株潭、武汉城市圈等经济发达区域, 已经出现了严重的区域性复合大气污染[1]。大气污染对人身健康可造成直接的或潜在的影响, 导致呼吸道疾病高发。根据欧洲的统计数据, PM10浓度与人类身体健康关系密切, 尤其是低收入地区和人群似乎更容易受到PM10的影响[2]。造成我国区域性大气污染的原因主要有: (1) 部分地区长期以来的经济发展至上和地方保护主义, 经济增长方式粗放、产业结构不合理; (2) 大气污染易受气候、风向、大气环流等自然条件的影响进行长距离流动, 在不同区域之间迁移, 由此形成了区域复合性大气污染问题[3]; (3) 大气污染转移的各行政区域之间缺乏联合治理大气污染的机制, 没有形成区域治理污染合力。区域复合性大气污染问题为研究跨行政区污染防治模式提出了尖锐的挑战和全新的思路[4]。

依据行政区划来实施对于区域复合性大气污染的管理显然是片段的、不能凑效的。众多发达国家大气环境治理的经验均表明, 对大气污染实施跨行政区联合防治是防治的最有效途径之一[5]。

近年来我国遭遇的严重区域大气污染直接推动了相关环境政策的出台。2010年国务院批转的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出大气污染联防联控以“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”为指导思想, 遵循属地管理与区域联动相结合原则, 提出当前和今后一个时期大气污染联防联控的重点区域、重点防控污染物质和具体措施。这是我国第一个关于大气污染联防联控的政策性文件, 意味着我国大气污染管理模式从过去根据行政区划进行管理转向综合性和联合治理。大气污染防治是一个多元主体联动协作的过程, 联合防治主要有: (1) 大气污染治理不是一个城市或一个省区单独能解决的问题, 而是一个涉及中央政府、地方政府等多个政府单元在内的综合问题, 唯有实现多省市之间的纵横联合、协同作战, 才是治理好空气污染问题的良方。 (2) 大气污染防治也不是一个行政部门能完成的, 而是需要不同层级、不同部门的协调监管, 同时需要利益相关者的公众参与。我国行政区划的碎片化与大气系统的整体性、连续性并不是绝对对立的, 流动的大气污染是可治理好的, 这需要构建一套完善有效的跨行政区大气污染防治制度体系。

2 跨行政区联合防治现有立法与政策

2.1 现有立法与政策

国家立法和政策:根据《环境保护法》, 我国环境污染监督管理体制为环境保护部门统一监督管理与其他相关部门分级、分部门管理相结合。《大气污染防治法》第四条仅规定了哪些部门享有大气污染监管职权, 但未对这些机构的职权进行明确划分, 更没有规定不同地区机构之间如何联合防治。国务院《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》分析了我国区域性大气污染的特征, 提出建立我国大气污染联防联控机制和大气污染联防联控的指导思想、基本原则、重点防治污染物和责任主体。然而, 这部文件也没有提出大气污染联防联控的具体措施。

地方立法和政策:我国有很多防治区域性复合大气污染的地方立法。以广东省为例, 2009年《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》规定由省人民政府建立省内不同区域和不同部门之间的大气污染联合防治机制, 提出实施区域由省政府解决跨地市行政区的大气污染纠纷;同时还规定了区域大气污染防治联席会议、大气污染物排放总量控制, 建立区域灰霾天气监测、预测和预警体系。《广东省机动车排气污染防治条例》 (2010年修订) 、《广东省机动车环保分类标志管理办法》、《广东省火电厂大气污染物排放标准》、《广东省机动车排气检测工况法检测标准》等地方法规和规章相继出台, 共同构成了广东省关于大气污染联防联控的法规和标准体系。2008年, 《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》提出创新环境管理并建立区域联防联控机制。2009年, 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 (2008—2020年) 》要求广佛肇、广深惠等区域率先建立区域污染联防联控机制, 以此推动广东全省实施污染联防联控, 这进一步推动了广东省大气污染联防联控工作。2010年, 珠三角大气污染联防联控工作另一项指导文件《广东省珠江三角洲清洁空气行动计划》要求, 到2020年底珠三角地区建立大气污染联合监测和预警系统, 建立完善的大气污染联合执法体系, 并在文件的附件中提出政府和行政管理部门的具体工作要求。

2.2 现有立法在大气污染联合防治方面的缺失

主要有: (1) 国家立法中没有确立大气污染总量控制制度。《大气污染防治法》第十三条规定了大气污染浓度控制制度;第三条确立了大气污染物总量消减原则;第十五条规定对一部分没有达到大气环境质量标准的区域划定为主要大气污染物排放总量控制区。这三个条文说明, 我国大气污染以浓度控制制度为主, 只有局部地区在一定情况下实施了污染物总量控制。就两者关系而言, 控制污染物排放浓度是大气污染防治的基础;控制污染物排放总量、加快削减排放总量则是大气污染防治取得成效的根本。建立跨行政区大气污染联合防治机制的目的是将区域空气质量控制在一定范围之内, 必须为大气污染设定总量控制制度。当前我国《大气污染防治法》正值修订时机, 应修改完善大气污染总量控制与浓度控制共同构成完备的大气污染物控制防线。 (2) 国家立法中没有确立不同部门之间的协调机制。部分地方立法已确立了大气污染联防联控机制, 如区域大气污染防治联席会议、大气污染联合检查、大气污染联合执法、大气污染联合监测等, 这些联合防治机制在国家立法中未进行具体规定。 (3) 大气污染联合防治配套制度不完善。除了强调政府之间构筑合作机制之外, 大气污染的跨行政区防治涉及排污权交易、污染物监测、信息发布、应急防范等多个领域。同时, 大气污染治理不仅仅是政府单方面的事情, 更需要企业、社会组织、公民等多元主体的广泛参与和支持, 尤其是污染企业能否采取减少污染的新技术是治理大气污染的关键所在。该特点要求大气污染跨行政区防治具备市场机制、经费投入、技术研发、信息网络、社会参与等多方面的保障。就我国目前立法现状而言, 有关大气污染联合防治配套制度主要还存在于政策文件和地方立法之中, 国家立法鲜有涉及。

3 设立跨行政区大气污染联合防治机构

大气污染的流动性决定了大气环境的有效治理不能采取分而治之的格局, 只有实施跨行政区的合作与集体行动才能从根本上缓解或解决空气污染这一外部性问题[6]。跨行政区大气污染涉及面广、复杂性高, 根据行政区域进行条块分割的环境管理只会增加大气环境管理的复杂性, 仅按单一行政区对它进行分割管理不足以解决空气污染问题。因此, 有必要建立跨行政区域的、技术性高和权威性强的管理机构来承担这项工作, 设立一个跨行政区域的、独立的、专门的机构负责跨行政区范围内政府、企业和公众事务的全面协调, 是构建跨行政区大气污染防治机制的首要任务。

3.1 跨行政区大气污染管理机构设置现状

《大气污染防治法》缺乏区域污染控制的内容, 也没有具体的控制措施。该法第三条规定大气环境质量由当地人民政府负责, 将大气污染控制区域化。根据现有的国家立法, 我国还无法成立跨行政区的大气污染监督管理机构。实践中, 京津冀、长三角、珠三角等经济发达区域已有关于区域大气污染联合防治的立法和政策文件, 各行政区政府间开展了部分大气污染联防联控工作。我国成立了6大区域环境督查中心, 部分省份也成立了地方环境督查中心, 但这些机构在跨行政区管理上职能不全。如环境保护部西南环境保护督查中心的职责之一有“承办跨省区域、流域重大环境纠纷的协调处理工作”, 这项职能涉及到跨行政区域的环境监管, 只有事故发生后的协调功能, 在跨行政区环境管理方面力度明显不够。

目前我国尚未形成全面系统的有关跨行政区大气污染管理机构的制度框架, 成立跨行政区的大气环境管理机构是跨行政区环境治理的大势所趋。《大气污染防治法》修改之际可加大研究跨行政区污染防治的内容, 规定在法律允许的范围内设立跨行政区大气污染管理机构, 通过统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控有助于实现区域大气污染的有效控制[7]。跨行政区域管理机构应在相关法律规定范围内依法行使各项权利和义务, 充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理权限。

3.2 跨行政区大气污染管理机构职责

跨行政区的大气污染监督管理机构无论在空气质量监测, 大气环境监督管理、咨询与建议, 还是在协调各方合作方面都可开辟可行性思路。跨行政区大气污染管理机构职责主要分为: (1) 制定区域大气污染防治规划。跨行政区污染管理机构作为一个超越区域和部门的综合管理机构, 主要职能是加强跨行政区大气污染防治合作, 与地方政府和其他社会团体共同制定和实施跨行政区合作规划[8];跨行政区污染管理机构与其他相关部门协作, 制定有利于整个区域和国家大气环境的规划;跨行政区大气污染管理机构还应参与政府的综合决策和能源、交通、城市建设、产业布局等方面的规划, 将区域大气污染防治规划与政府的区域综合决策与其他规划相协调。 (2) 建立跨行政区空气质量监测体系。在不同行政区之间建立空气质量联合监测体系是跨行政区大气污染联防联治的基础工作。跨行政区大气污染监督管理机构应协调不同区域, 在各自监测的基础上统一建立空气质量监测信息和数据库。因此, 跨行政区大气污染监督管理机构应致力于统一的不同行政区之间的监测标准和评价标准;建立不同行政区之间的空气质量监测合作机制;建立统一的信息发布和信息共享机制。 (3) 构建跨行政区大气污染联合防治协调机制。跨行政区大气污染联合防治机制的核心是建立不同行政区和不同管理部门之间的协调机制。联合防治具体表现在联合规划、联合检查、联合监测、联合执法等各方面;不同区域政府和不同部门间的协调机制包括联席会议、论坛、信息通报等。跨行政区大气污染监管机构的协调职能不仅存在于政府和政府部门之间, 还表现在通过协调政府、专家顾问和有利益关系的公众来共同参与大气环境治理, 促进区域大气环境的改善。 (4) 制定跨行政区大气污染联合防治政策措施。区域大气污染联合防治的政策保障措施包括经济措施和技术措施等。加大对联防联控大气污染的资金投入, 保障重点污染治理项目和污染治理设施;积极推进碳排放权交易是重要的经济刺激机制之一, 推进大气污染联合防治的科学技术研究, 从技术层面寻求解决跨行政区大气污染也是有效方法。 (5) 处理跨行政区大气污染纠纷。跨行政区大气污染监督管理机构的另一项重要职能是处理跨行政区大气污染纠纷。跨行政区大气污染牵涉面广、利益主体多、法律关系复杂, 必须有一个超越政府和利益主体的权威机构才能协调不同区域, 解决跨行政区大气污染纠纷。

4 建立跨行政区大气污染联合防治制度

4.1 不同部门和区域之间的协调机制

我国环境保护法律法规主要以企业行为作为管制对象, 而对政府环境管理行为的规范较少。在环境监督管理方面, 政府是绝对的主体, 跨行政区环境问题的管理和协调主要依靠政府。《环境保护法》和《大气污染防治法》规定, 我国大气污染监督管理是环境保护机关统一管理和分级分部门管理相结合的体制。由于生态环境系统中的每一个要素如水、土地、生物、空气等与其他要素都是相关联的, 对一种或一定区域内资源或环境要素的利用往往会“牵一发而动全身”, 关系到整个生态系统的平衡[9]。大气作为环境资源要素之一, 与环境整体是密不可分的, 大气污染是所有环境要素污染中流动性最强的, 该特点决定了大气污染防治牵涉相当多的部门和领域, 因此加强不同部门之间的协调和联动对防治大气污染尤为重要。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出, 要改革生态环境保护管理体制, 建立陆海统筹的生态系统保护修复和区域污染联防联控机制, 在污染物浓度控制的基础上建立污染物总量控制制度[10]。

当前, 我国国家和地方政策中提出了很多行政部门协调机制, 包括部门联席会议、跨行政区行政协议、信息通报交流、交叉备案、协调委员会、联合执法、联合检查等。政策可主要由或完全由原则性的规定组成, 可只规定行动的方向而不规定行为的具体规则;政策具有较大的灵活性, 政策主要靠宣传教育来实施;而法律不能仅限于原则性规定, 必须有明确的权利和义务, 法律具有较高的稳定性, 法律依靠国家强制力保障实施[11]。政策和法律的不同特点要求将现有大气污染防治方面的政策转换为法律制度。为了使不同部门之间的协调机制更加规范化, 应修改国家立法和法规, 将不同部门间的联防联控机制以法律形式固定下来, 加强不同行政单元之间的联系和区域间的协调合作。

4.2 大气污染总量控制和排污权交易制度

我国《大气污染防治法》第三条确立了大气污染物的总量消减制原则, 第十五条规定特定条件下对特定区域实施大气污染物总量控制制度。从现有立法可见, 我国并未确立普遍的大气污染总量控制制度, 更没有规定大气污染物总量控制基础上的大气污染物排放交易制度。市场经济手段是解决跨行政区污染问题的有效手段, 碳排放权交易是运用市场手段促进温室气体减排的重要措施。目前, 北京、上海、湖北等几个省市已开展了碳排放权交易试点并积累了相当的经验, 待时机成熟之时我国应全面推行碳排放交易, 以实现控制温室气体排放的目标。

美国经济学家约翰·戴尔斯开辟了排污权交易理论, 指出在政府设立的法律系统中, 实际上污染是被作为一种产权赋予排污企业;政府赋予企业的这种污染权是可转让的, 以利用市场交易形式提高环境容量的使用效率[12]。即排污权交易的设立是为了提高污染排放效率, 维护整体环境容量。因此, 为了维护区域内空气质量, 必须首先确立污染物总量控制制度。政府依据区域环境容量评估区域污染物最大排放量, 在污染物总量控制的前提下, 污染物排放总量被分解成若干份额, 每个份额之上设立一个排污权。在一级市场中, 排污企业通过政府招标、拍卖、配额等方式获得初始排污份额, 即排污权;在二级市场之中, 部分没有消耗完的排污份额可投入市场进行交易, 那些排污份额不够用的企业则可通过市场手段购买其他企业多余的排污份额。通过市场机制, 排污权交易可以促进排污企业减少排污, 提高环境资源利用效率, 同时区域内的污染物质也可控制在一定总量之中。在进行碳交易试点成功的基础上, 我国应修改《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律, 将大气排污权交易制度用法律形式固定下来, 以制度化和规范化管理排污权交易。

4.3 信息公开和公众参与

跨行政区大气污染影响区域甚广, 牵涉的部门众多, 影响的人群也是不特定的。无论是跨行政区大气污染防治法律法规还是政策制定, 都应有利益相关者的参与, 因为广泛的公众参与才有助于提升政策和法规制定效率和实施能力。关于跨界环境管理的所有过程都应在决策者和利益相关者的共同努力下完成, 公众的参与能力能有效减少官僚主义和行政低效率, 同时增加政府管理的透明度, 降低跨界环境管理风险[13]。空气污染流动性大, 容易跨越不同地区, 涉及的利益方比其他污染形式更广泛, 这就要求不同利益主体的共同参与, 才能更有效地制定和执行大气污染联合防治政策与法律制度。我国很多省市都制定有环境保护公众参与地方法规, 但国家层面的法规只有《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境信息公开办法 (试行) 》等。《环境影响评价公众参与暂行办法》只规范环境影响评价方面的公众参与, 对其他的政策制定、立法、环境规划制定、环境信息获取、环境监督等层面却无法覆盖, 其缺失直接影响到公众能否参与跨行政区大气污染防治, 因此应在国家立法中予以完善。

4.4 技术手段

人口持续增加、消费攀升、城市规模扩张导致空气中污染物质不断增长, 大气污染治理难度日愈加大, 因此改良技术是解决跨行政区大气污染不可或缺的手段之一。强化技术手段的应用, 促进大气污染治理的技术进步, 在跨行政区大气污染联合防治方面意味着不同区域之间应加强联合技术开发、技术管理、技术运用和技术规范实施。我国国家层面的大气环境标准主要有《大气环境质量标准》、《大气污染物排放标准》、《相关监测规范和方法标准》, 部分省市则设定了自己的大气环境标准, 这些地方标准高于国家标准, 在执行方面优先于国家标准。大气污染所跨越的不同行政区之间技术方面合作的核心是协调统一大气环境标准等技术规范, 建立联合监测体系和信息发布机制。这些方面的协调依赖前文述及的跨行政区行政协议、信息通报交流、交叉备案、协调委员会、联合执法、联合检查等机制来完成。

5 结语

我国跨行政区大气污染联合防治措施广泛存在于中央和地方政策文件中, 地方立法中也有一些规定, 但国家层面立法还没有适时跟进;在实践层面, 我国重要的经济发展城市群都已展开跨行政区大气污染防治合作。政策只能作为制度和行为的引导, 法律只有在我们仔细的区分赋予权利和设定义务规则的情况下才能被理解和执行[14], 因此构建我国跨行政区大气污染防治机制的根本之道是修改完善大气污染防治相关法律法规。

《大气污染防治法》最后一次修订是2000年, 当初的立法理念和制度设置与如今的大气污染现实状况已严重不符, 这部法律在应对当前持续恶化的大气污染和雾霾方面显得捉襟见肘, 《大气污染防治法》修订已提上议事日程。为了构建跨行政区大气污染防治机制, 《大气污染防治法》主要应成就以下几点:确立大气污染联合防治的管理体制;设立超越政府部门和利益主体的跨行政区大气污染防治机构;建立系统的跨行政区大气污染联合防治机制。期待修订后的《大气污染防治法》能成为防治雾霾和严重大气污染的利刃, 在国家法律层面建立系统的跨行政区大气污染联合防治体制和制度体系, 同时带动相关配套法规建设, 达到综合防治大气污染的目的。

摘要：大气污染的易流动性决定了大气污染防治是一个跨行政区域的多元主体联动协作的过程。我国政策中有一些关于跨行政区大气污染联合防治的措施, 但国家立法中鲜有跨行政区大气污染联合防治规范, 一些地方法规做出了有创见的规定。当前正值《大气污染防治法》修改之际, 应藉此构建跨行政区大气污染联合防治机制, 包括设立独立的跨行政区大气污染防治监督管理机构, 建立系统的跨行政区大气污染防治制度, 以此推动法规建立配套制度。

跨行政区域 篇9

引起跨行政区流域水污染治理政策博弈的原因主要有: (1) 政府之间利益冲突显性化。地方政府作为利益的承载者, 具有自利性, 对全局和其他地区的利益可能会持冷漠态度, 如区域壁垒、地方保护主义等就是其具体表现。 (2) 流域水环境功能区划不完善。在现行的环境行政体制中, 地方政府只需对地方环境负责, 致使流域水污染治理出现区域划分的现象, 治理难度加大。 (3) 流域的水资源和水污染具有准公共产品属性。水资源作为准公共产品面临着过度开发和利用问题, 治理时边际成本庞大往往使政府难以承担, 流域水污染治理成为“公共地”的悲剧。 (4) 与环境治理相关的法律缺乏有效性, 导致改善和保护环境的目的无法实现。

2 跨行政区流域水污染治理的政策博弈模型

政策博弈模型主要包括中央政府和地方政府的博弈、地方政府之间的博弈、参与人之间的博弈三个方面, 本文以中央和地方政府之间博弈进行具体分析。

假设存在中央政府和地方政府两个参与人, i=1, 2;中央和政府都是理性经纪人, 其行为准则为自身效用最大化;中央政府可以选择是否执行监管工作, 地方政府也可以选择是否执行。根据假设构建流域水污染治理中中央和地方政府的博弈矩阵。对其进行分析可知, 在博弈的过程中纯策略的纳什均衡不存在, 故求得混合策略的纳什均衡。设地方政府的执行概率为k, 不执行的概率为1-k, 中央政府监督的概率为k1, 不监管的概率为1-k1。通过求出k可知, 地方政府不执行概率和中央政府的监管成本成正比, 与中央对地方的处罚成反比, 中央政府监管概率和地方政府执行成本、地方政府声誉损失、对地方政府的处罚、地方政府支付的挽救成本成反比。

3 跨行政区流域水污染治理的对策

3.1 明确中央和地方政府的治理职责

如果中央政府和地方政府之间讨价还价, 就会增加水污染治理成本, 因此国家要制定法律对中央和地方政府的责任和效益进行明确的规定, 约束与激励相结合, 避免双方互相推诿责任, 又能提高积极性。中央政府的主要职责是制定流域水污染治理战略和政策, 建立并严格执行资源和环境保护制度。地方政府的主要职责是结合经济政策和当地的实际情况, 制定流域水污染治理战略。按照分级管理的原则, 地方政府对自然资源要进行科学合理的开发, 把中央政府制定的流域水污染治理政策落实好。

3.2 加强对地方政府的监管, 避免信息不对称

在某些环境领域, 地方政府缺乏监督和抑制污染物排放的积极性, 如理性的上游地区的地方政府对下游地区的水污染治理缺乏动力。根据博弈模型, 如果中央和地方政府的目标一致时, 地方政府就会支持中央政府的行为, 反之则会采取消极态度应对中央调控政策。主要表现为地方政府会尽可能使自己利益最大化, 并利用与上级政府信息不对称对其不支持中央政府的行为进行掩盖, 所以必须加大对地方政府的监管力度, 避免信息不对称。

3.3 中央和地方政府间建立合作与激励机制

根据博弈论, 要满足激励相容和约束相容才能达成主体间的合作关系, 流域水污染治理需要建立合作和激励机制。首先要建立重复博弈的声誉机制, 地方政府必须满足中央政府的目, 中央政府要建立任期目标责任考核制度, 提高地方政府的积极性;其次要改革干部考核指标体系, 要注意避免地方干部为满足考核目标以破坏环境为代价发展经济。再者双方政府要加强双方合作, 对牺牲经济利益以保护环境的地区给予经济补偿, 提高地方政府的积极性。

3.4 提高公众参与意识, 发挥非政府组织的作用

调查显示, 公众对环境治理的参与意识大大提高, 愿意参加环境保护非政府组织的人数高达93.5%。非政府组织是非政治的社会组织, 具有公益性、非营利性等特点, 在流域水污染治理方面是不可或缺的力量。为了充分发挥其作用, 必须建立和完善环境保护信息公开制度, 公民对环境保护信息具有知情权, 政府对环境监测信息要及时进行披露。其次要加强非政府组织的建设, 发挥公众在环境治理中的作用, 增强公众和污染者的博弈能力。

3.5 加大环境法治执行力度, 实行政府环境问责

中国出现环境问题的主要原因在于政府而不是市场, 政府环境责任的不完善加剧了环境的恶化, 一些地方政府默认甚至保护损害环境的行为, 导致环境法治工作困难重重。因此在水污染治理工作中要充分发挥法律的作用, 建立并完善执法监督机制和奖惩机制, 合理调整个人、地方、社会和公共利益间的关系, 加强对环境执法的监督, 提高法治的执行力, 解决环境法治的困境。

4 结语

我国江河多, 流域面积广, 很多河流都流经多个行政区, 有一些甚至是全国性和国际性的河流, 这给我国水污染的治理增加了难度。我国水污染比较严重, 七大水系中接近一半受到了严重污染, 这会影响我国的可持续发展。且当水污染发生在跨行政区域范围时, 政府之间的责任难以协调, 往往导致水污染更加严重, 治理主体和污染主体之间存在博弈关系是导致这种情况出现的主要原因, 所以研究跨行政区流域水污染治理的政策博弈十分重要。

参考文献

[1]陈逢文, 诸宏博.跨行政区流域水污染治理制度创新实践评析[J].环境保护, 2013, 41 (17) .

[2]李胜, 陈晓春.基于府际博弈的跨行政区流域水污染治理困境分析[J].中国人口·资源与环境, 2011, 21 (12) .

跨行政区域 篇10

位于长江之滨的江阴和靖江都是江苏的两个县级市, 但是这两个市分别归无锡和泰州两个地级市管辖。江阴和靖江隔江相望, 两个市500年前为一家, 直到公元1471年, 靖江才由江阴划分出去, 单独设置成一个县。在上世纪七、八十年代靖江和江阴的经济发展相差无几, 但是到九十年代便被江阴甩到后面。仅仅就是一江之隔, 短短几十年, 两个城市获得经济发展就大相径庭, 江阴连续九年蝉联全国县级经济百强县 (市) 第一, 江阴由于受到上海的强大经济辐射, 与张家港、常熟、昆山、吴江, 均为最大受益者之一, 其中其本土大企业的发展成为特色, 而靖江还一直保持着农业地区的面貌。两城经济相差巨大的原因除了长江的天然阻隔、靖江经济发展观念滞后外, 最主要的原因还是没有充分利用区位优势进行比较, 没有层次的接受产业转移。然而隐匿在这一主要原因背后的深层原因是两市行政的上级管辖不同导致的。此时在行政区划主导下形成的对立区域经济发展格局在此尤为突出, 打破行政管辖的障碍, 促进沿江区域经济合作开发显得尤为必要。

江阴已经拥有30个上市公司, 31支股票, 上市公司形成的产业板块在全国名列前茅, 在股票市场上形成了“江阴板块”。在江阴, 很多大型上市企业已经开始进行跨地区的产业探索发展。为靖江未来实现跨越式的发展提供了前所未有的机会;靖江同时又是泰州的南大门, 在泰州四市二区中靖江的人均国内生产总值独占鳌头, 但是靖江由于天然的地理限制和行政划分不同, 经济发展与江阴相差巨大。在城市经济快速发展的今天, 双方由于各自的优势走到了一起, 江阴自身所拥有的35公里的长江岸线已经开发饱和, 基本没有土地可供其开发;靖江拥有52.3公里的长江岸线, 其中39.8公里的长江岸线还有待开发, 其中深水岸线长度在江苏省各县市排名第一, 规划可建码头泊位110个, 通过能力可达2亿吨。靖江还有着劳动成本相对低廉的优势;1999年通车的江阴大桥更是把靖江与江阴紧密相联, 同时京沪、同三、宁通、宁靖盐高速公路和新长铁路均在靖江交汇, 上海和南京等重要城市距靖江仅一个半小时左右, 江阴长江大桥的建成解决了长江天堑, 使得靖江成为长江下游少有的公路、水路、铁路于一体的交通枢纽城市。2003年, 时任江苏省省委书记李源潮提出的“沿江开发战略”为双方合作的提供了外部环境机遇。江阴-靖江工业园区成为这一战略的先导区, 靖江和江阴两市向省委省政府提出各种优惠政策支持园区建设, 省委省政府也给与了大力的支持。同年, 江阴和靖江签订了《关于合作开发江阴经济开发区靖江园区的协议》, 这个协议标志江阴和靖江实施的两岸联动开发取得实质性进展, 同时也打破了行政区域划分, 开始了共同开发的第一步。

作为省级经济开发区的江阴经济开发区靖江园区位于靖江市西南侧, 两市已经共同成立园区管委会, 总体区域规划60平方公里, 首期实施8.6平方公里, 占用长江岸线11公里。园区按照“统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”的原则进行, 经济事务由江阴经济开发区负责, 社会事务由靖江委托园区管理。协议中双方承诺十年内不从园区分取投资收益, 投资公司收益含税收留成, 全部留在园区滚动开发。10年后园区收益双方对半分成。这种收益模式当时得到了中央领导和省委领导的肯定和支持, 也是一个重大创新, 要求大胆跨江开发。江阴经济开发区靖江园区的建立和开发模式吸引了江阴很多企业的兴趣, 江阴市政府也鼓励本地的有实力的大型, 上市企业到园区投资建厂投产, 支持园区建设发展。2003年8月29日, 时任省长梁保华率领有关职能部门负责人到现场开办公会, 研究推动江阴经济开发-区靖江园区实质性启动的问题, 明确了对靖江园区的各种扶持优惠政策。当天, 江阴经济开发区靖江园区8个总投资40亿元的项目正式签订协议。同年9月13日, 江阴和靖江的两市跨江公交线路开通, 两个城市之间联系更加紧密了。

江阴经济开发区靖江园区之所以能够成功就在于它作为两地利益相互需求取长补短的一个结果为两地的发展提供了能够互利共赢的平台, 靖江属于有地没钱, 偏偏江阴是资金充裕地皮不够。在江阴经济开发区靖江园区这个平台上, 互通有无彼此之间交流各自的利益权属从而使得双方都能够有很好的发展, 靖江把自身的地理土地上的优势共享给了江阴而江阴则有了新的发展空间而能够使自己的资金有了新的流向从而创造出新的资本财富源泉。江阴靖江园区的这种空间上的合作其背后是一种新的空间治理的模式。这一模式实现资本的跨区域流动和增值, 在资本流动的过程中, 财富滚滚而来新的财富被不断创造出来, 两座城市都在享受着这种循环流动的资本增值的聚宝盆的优惠, 其结果就是你好我好大家好, 你有我有大家有的双赢局面了。通过江阴经济开发区靖江园区, 我们可以从中获得一些经验与启示:随着经济的发展, 其区域必然也会随之扩张。先富带动后富, 相邻极点之间, 发达的地方必然会对落后的地方有着影响, 而相对落后的地区也不可能拒绝这种影响。跨江海大桥不仅仅是客观物质上的一座桥梁, 更是两地发展之间的一座桥梁, 不仅仅是一座桥梁, 更是一个发动机, 联动两地, 推动经济。大桥使得两岸生产要素能够重新聚合, 分配与变化。跨江联动开发能有效地利用江岸资源, 把自然优势和两地经济上的高低落差相互整合弥补从而焕发新的生命力。区域经济一体化的主要障碍是行政壁垒, 如果不打破这一壁垒, 那么基本可以断言区域经济是很难有发展的机会的。

如上文所说, 当前长三角经济进一步发展的主要障碍就是在行政主导下的经济发展区域化碎片化的格局使得资源难以得到最为有效的分配, 资本在这种格局模式下也是寸步难行流动缓慢。相仿的反复建设的产业结构, 盲目的却有限的投资这些都是行政壁垒和经济发展之强烈对立在经济上的表现。长三角地区不仅仅是我国经济最为发达的地区, 同时也是中国历史盛产官员有着浓厚官员文化的地区。江浙重商的文化倾向在长期的计划经济模式下并没有能够掀开头上压着的官印子, 但是到了今天, 到了而今国际经济一体化的今天, 再不对行政乌纱们说不是不行的了。但要打破条块分割, 却只有依靠政府的力量与智慧, 才能与长江三角洲之上创造出真正具有国际竞争力的跨地区的企业集团和产业群落。而江苏的跨江联动开发以江阴-靖江联动先行作为一个典范一个旗帜必将为整个长三角经济的再次腾飞指出正确的方向!

应当注意到的是, 目前, 各地也在逐步增加致力于开发的政府协调机构, 但毕竟只是一个个咨询机构而已, 并没有法律法规来颁布出来并赋予其实质的内容, 实在是名不正而言不顺, 这种表面上的联动开发政府合作停于表面却没有落在实处。对此, 只有建立统一的管理机构, 从而能够有力而有效地推进区域规划合作、政府政策合作、各地市场合作、基础设施合作、资源合作以及环境保护的合作, 并以多方面多层次广度深度上的有效合作, 最终得以使得整个长三角地区成为我国在21世纪里经济增长的一帜高峰, 起到带头羊和排头雁的作用。

摘要：由于江苏沿江部分城市的发展由于土地和港口资源的日益衰竭, 引发了沿江城市间共建经济开发区的兴起。在行政主导下的区域经济发展格局制约该区域经济的整体竞争力。沿江跨江联动开发是发展的必然。江阴-靖江的合作有利于对全省沿江区域开发合作到带头作用, 可以为其他城市间合作提供借鉴意义。

关键词：园区,长江,跨江合作,联动开发

参考文献

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