政策障碍

2024-05-02

政策障碍（精选七篇）

政策障碍篇1

建筑节能服务是建筑节能发展到一定阶段的产物, 它以专业化、技术集成化的优势服务于建筑节能改造, 已被越来越多的国家所推行。发展建筑节能是我国节能降耗的必然趋势, 对实现“十一五”建筑节能目标具有重要的战略意义。

从整体上看, 我国对于合同能源管理模式下的建筑节能服务还处于起步阶段, 尤其是对于建筑节能服务发展所必须面对的融资障碍、融资模式、融资政策等问题还缺乏理论研究, 这对建筑节能服务项目融资造成了一定的影响。

建筑节能服务项目的融资障碍

目前, 市场上建筑节能服务公司主要采用合同能源管理模式为业主进行建筑节能改造, 其中使用较多的是节能分享型的服务模式, 这种模式客观上要求建筑节能服务公司承担所有的建筑节能改造的投资。我国建筑节能服务公司大部分属于中小规模, 很难从商业银行获得贷款, 融资主要采取以内源融资为主、以外源融资为辅的间接融资方式。内源融资主要是以资本金和利润为主, 外源融资主要是以银行信贷资金为主。

1. 体制与观念性障碍

国有商业银行的产权特性决定了其对建筑节能服务单位贷款意愿不强。由于国有商业银行与国有企业、国家财政在产权归属上三位一体, 都属于中央政府, 而中央政府并未建立有效的权力与约束相对称的、与市场经济相适应的国有产权经营管理体制, 所以国有产权在经营管理上呈现出风险的“软约束”。在此情况下, 国有商业银行在决定贷款对象时, 并不完全按照风险与收益的原则来确定。尤其是贷款给从事建筑节能服务的中小企业时, 由于产权归属不同, 国有商业银行不能将风险转嫁给政府 (如我国现行法规规定, 对外资企业、私营企业的呆坏账不能核销) , 从而导致国有商业银行在贷款时持谨慎态度。

对于建筑节能服务单位, 为国有企业贷款服务并以支持国有企业发展的国有商业银行, 贷款标准和准入条件设立得过于严格, 繁杂的贷款手续、苛刻的贷款条件使得银行在贷款过程中耗费了大量的时间和成本。

2. 规模性障碍

从金融行业的标准看, 我国的四家国有商业银行和12家股份制商业银行均属于规模较大的银行, 并且大中城市的城市商业银行规模也较大。四大国有商业银行的贷款投放主要面向大型国有企业。就是民生银行、交通银行等股份制商业银行也有这种趋势。对于规模较大的商业银行, 给像建筑节能服务这类中小企业贷款客观上存在着不能形成“规模经济”的问题, 因为与大企业相比, 建筑节能服务企业要求的每笔贷款数额不大, 导致银行贷款的单位经营成本和监督费用上升。大银行从节约经营成本和监督费用的“经济性”出发, 不愿与建筑节能服务企业打交道。

建筑节能服务还未形成真正意义上的产业规模。就单个建筑节能技改项目而言, 投资规模不大, 建筑节能项目种类繁多、专业性强, 而且分散, 项目评估模式还未形成, 银行对建筑节能项目的放款经验不足。在贷款市场竞争并不充分、供需矛盾突出、银行放款渠道选择性很大的情况下, 商业银行介入建筑节能项目的机会成本较高。

3. 金融服务能力和水平的限制

商业银行对建筑节能服务企业这类非国有的中小企业的金融服务, 缺乏必要的融资工具和金融产品, 服务能力和水平较低。对于建筑节能服务企业而言, 商业银行可提供的信贷工具和产品很少, 无法提供应有的金融服务。类似于建筑节能服务企业这样的中小企业的情况很复杂, 需要很多的新工具, 如有针对现金流的贷款, 有针对项目的贷款, 有针对人的贷款, 这些贷款对建筑节能服务企业很重要。

建筑节能服务企业的信用水平低也是造成银行贷款质量不高的一种因素, 但银行完全可通过掌握企业的资信来降低贷款的风险。然而, 我国商业银行的服务水平和能力与发达国家相比具有很大的差距。由于建筑节能服务企业的经营特点和经营模式差别很大, 在此情况下要满足企业对资金的需要, 就要求商业银行具有较强的服务水平和能力, 具备针对不同类型的企业, 提供区别化产品服务的能力。然而, 商业银行所提供的信贷产品单一, 对建筑节能服务企业只开展担保贷款, 限制了贷款投放。

4. 信息不对称的障碍

信息不对称与商业银行的不利选择是金融市场上普遍存在的问题。商业银行的不利选择产生的主要原因在于信息不对称。建筑节能服务企业大多是中小民营企业, 不可能像大企业那样具有严格、完备的财务管理制度, 缺乏审计部门确认的财务报表, 其信息基本上是内部化的、不透明的、非标准的, 财务信息的审查难度很大, 银行和其他金融机构很难低成本地通过一般的渠道获得企业在经营和管理方面的可靠的信息。另外, 由于建筑节能服务企业固定资产少、流动资产变化快、无形资产难以量化、经营规模小、流动资金少, 难以形成较大的、稳定的现金流量, 信用资源也不足, 因而在需要融资时, 商业银行不得不怀疑其到期的偿债能力。商业银行要向建筑节能服务企业提供贷款, 只有加大人力资源的投入以提高信息的收集和分析质量, 否则贷款违约率将会很高。对于节能项目的贷款, 银行面临增加成本或增加经营风险的两难选择。在这种情况下, 银行为了规避经营风险和降低经营成本, 只能作出不为节能项目融资的选择。

5. 信用体制的障碍

现行融资体制的社会基础, 是一种基于所有制前提的纵向信用体系, 这种信用体系以国家信誉为依托, 通过自上而下的组织结构来体现。这种信用是单向的, 即自下而上。国家的信誉对于维持这种纵向的社会信用关系至关重要。

我国建筑节能服务企业支撑这种非国有经济外源融资机制的是一种横向信用体系, 这种信用体系植根于社会成员的自律, 主要依赖社会成员之间的相互约束。现行的融资体制与民营经济不兼容, 从信用体系上说, 就是因为纵向信用并不构成支持民营经济发展的因素。从国际经验来看, 在过去的40年中, 在很多国家和地区, 政府试图通过在对民营企业提供信贷支持过程中引进此类纵向信用制度, 以解决其融资难的问题, 但并未产生预期的效果。世界银行研究后得出的结论是, 纵向信用制度难以完全满足中小规模非国有经济的需求。在我国的经济活动中, 国有金融体系不愿向非国有企业提供信贷支持, 其政策背后的原因是, 信用体系上的排斥性是一个重要因素。

由于信用关系的排斥性, 一些非国有企业为求发展, 常常让自己的身份模糊化。许多民营企业为便于经营及从政府那里获得更好的待遇, 而把自己装扮成集体企业和外资企业, 结果是由于它们没有清晰的所有权和管理组织, 反而加大了银行收集和处理相关信息的难度。迄今为止, 会计体系的资料不能在金融机构和民营企业之间共享, 民营企业通过回避正规的会计体系或同时做几本账, 银行无法对这些企业的资料进行监督和审计, 也不接受其不可信的经营状况的证明。所以, 信用关系的排斥性是信息问题的一个重要根源, 金融机构和非国有企业之间的经济往来表面上是受信息问题的困扰, 实质上是受信用关系的排斥。

建筑节能服务项目融资的政策措施

1.建立政策性的促进建筑节能服务企业发展的机构

依托国家开发银行等政策性银行, 为建筑节能服务企业提供低息贷款。利用国际上的资金援助, 如世界银行和GEF的部分资金和国家设立的部分资金, 设立专门的建筑节能服务担保基金, 作为建筑节能服务融资的主要担保项资金来源。依托中国经济技术投资担保公司等机构, 成立建筑节能服务融资担保机构, 专门为建筑节能服务企业提供融资担保服务。建立专业化的保理公司, 或在保理公司中设立专门的为建筑节能服务企业提供服务的部门, 为以合同能源管理方式开展业务的节能服务企业提供相应的保理业务服务。

2.加强建筑节能服务资信评估和技术评估的能力建设

国家应引导组建专门的节能服务融资评估机构, 这种机构的收益来自金融机构等委托方。机构主要对建筑节能服务企业的资信、业绩等情况进行调研, 建立企业的资信数据库, 对节能项目的收益情况进行评估, 为银行向节能服务贷款、担保机构为节能服务企业做担保提供决策支持。

3.加强税收优惠支持

政策障碍篇2

近年来，随着改革开放的不断深入，经济金融的不断发展，经济金中央银行现金管理工作中也面临许多新情况、新问题。一、当前现金管理工作面临的困难

1.商业银行执行大额现金管理制度不够规范。从商业银行向人行报备的大额现金支付登记备案资料来看，还存在一些不够规范的地方:一是个别商业银行临时账户、专用账户的现金支付未按规定报人民银行审批;二是存在超范围使用现金现象;三是大额现金报备案登记表填写要素不全，账户名称、有单位盖章但无审批人签名等;四是不及时向人民银行报送大额现金支付登记备案薄等资料;五是开户银行为非银行金融机构核定的现金库存限额没有经人民银行批准;六是少登、漏登大额现金支付现象时有发生。

2.商业银行实施现金管理政策难度大。主要表现一是核定开户单位基本存款账户的库存限额难，开户单位存在坐支现金、超库存限额、白条抵库、套取现金的情况。二是有关取现范围和限额规定执行难，目前开户单位支取现金名目繁多，超限额、超范围取现现象普遍存在，使得开户银行难以把握。三是开户单位违规处罚难，虽然《现金管理暂行条例实施，细则》明确了开户银行对开户单位的违规处罚权，但开户银行为了吸收存款，争取客户，根本不敢对违规开户单位进行处罚。

3.现金管理制度和法规滞后于经济的发展。目前，我国现金管理的基本规章制度仍是执行1988年国务院颁布的《现金管理暂行条例》及人民银行制定的实施细则，但随着我国经济体制和金融体制改革的不断深人，《条例》已不能筱盖现金流通的全部，不能适应当前经济生活中的客观实际情况，主要表现在:一是有些条款已经过时，不能满足现阶段国民经济生活的正常现金需求;二是有些条款规定得过于原则，操作性差，或者执行随意性较大;三是对当前出现的新情况、新问题，《条例》没有做出规定，如私营企业、个体经营者的商品交易大量使用现金结算问题，非银行金融机构现金管理问题等。

1.创新现金管理工具，将现金管理与反洗钱工作有效结合。要将现金管理的目标重点放在防范和打击诈骗、洗钱、逃税等经济犯罪活动上，以规避和化解金融风险。同时应根据现金管理和反洗钱的有关政策和规定，将现金管理与反洗钱工作交由一个部门管理，通过大额异常现金支付监测系统的运用，使现金管理的审批、备案，现金收支的统计、对比、分析等业务均能通过网络上机操作，彻底改变监管手段落后、监管信息滞后、监管效果不理想的现状，及时发现和解决工作中不断出现的新问题、新情况，将现金管理制度落到实处。

2.完善现金管理的法律法规。尽快重新修订《现金管理暂行条例》及实施细则，制定新的管理标准，把我国的现金管理纳人法制化轨道，重点突出人民银行在现金管理中的主导地位，严格约束开户银行和开户单位的现金交易行为，明确界定违规者的违规行为及其所应承担的处罚，从而使管理监督部门在法律运用上能有法可依，提高监督的有效性。3.明确商业银行现金管理的地位和职责。应在今后出台的新《现金管理条例》中明确商业银行现金管理的地位和职责，明确其权利和义务，提高其对现金管理重要性的认识，促使其由行政管理向法制管理转变，提高商业银行对开户单位违规处罚的权威性，充分发挥商业银行作为现金管理第一道关口的重要作用。

4.央行应加大现金管理检查和处罚力度。中央银行应加大对商业银行现金管理制度执行情况的现场检查力度，建议上级行适当减少现场检查次数，但全年全面检查不得低于两次，并实行常规检查和专项检查相结合。同时，对检查中发现的违规行为，可考虑多种处罚方式，减少其违规行为的发生。

政策障碍篇3

【关键词】煤炭洗选；比例要求；障碍分析

引言

煤炭的洗选主要指的是利用杂质（主要是矸石）和煤的化學以及物理性质方面的差异性，通过微生物、化学、物理方面的分选方法对杂质和煤有效的进行分离，并把其加工成一个用途不同且有着均匀质量的煤炭产品的一种技术加工方法。本文主要对选煤比例进行了简单分析，并提出了一些改善性的建议，例如对燃煤技术设备进行改进、对动力煤的配送和加工进行推动、制定合理和符合规范的排放标准和政策、使用和推广高效、简化的动力煤洗选工艺等方面进行如下分析。

1、中国煤炭选洗发展状况

1.1煤炭洗选要求

我国在炼焦煤资源上有着非常丰富的储存量，在洗选炼焦煤的能力上也产生了洗选过剩情况，考虑怎样才能提高炼焦煤的质量是煤炭行业目前发展的重点。我国在动力煤的储量上也比较大，但是目前的商品动力煤中存在着灰分过高的现象，一些煤中含有较高比例的硫分，这就和用户的要求相悖[1]，因此，煤炭企业一定要对洗选煤进行再加工和不断改进。在动力煤的洗选中不仅要考虑技术的要求，还要考虑到经济方面的可行性要求。

根据我国人民对煤炭质量的要求以及经济水平的不断提高，灰分不大于15%，投入到市场的销售中的硫分不大于百分之一的动力煤可以使用经过简单排矸和不经过洗选的煤。含硫和含灰量较高的难选煤在经济方面以及洗选技术方面都比较差，往往在洗选后还不能满足客户的要求，在市场没有特殊的要求下，不应该胡乱洗选，应该在开采和使用含硫量高的煤炭的过程中，发挥并对其进行必要的洁净技术，例如循环流化床燃烧技术的使用[2]。

1.2煤炭洗选现状

我国选煤行业的建立是从上个世纪中期开始的，而对“洗煤保钢”技术的提出却是到二十世纪七十年代时才提出开始，这种技术基本上可以使钢铁行业在炼焦煤质量上得到在满足。九十年代以后，我国社会中各行业在环保方面的意识不断增强，这就使得入洗原煤的数量也随之快速增长。到2003年底，我国拥有三万多吨的选煤的煤厂大概达到1600座，总的选煤设计能力达6.12亿t/a。2003年的选煤量比1993年的选煤量增加了百分之八十多。我国在动力煤入选量的比例上占据整个动力煤总消耗量的百分之十左右，到2008年煤炭洗选量达到5.2一级吨，较之前几年有所上升。

我国的选煤厂主要以浮选、重介和跳汰这几种工艺为主，浮选工艺占18%，重介工艺占26%，跳汰工艺占56%。我国也对目前国外使用的各种先进的有关选煤的工艺进了引进，我国一些各别先进的工艺在国际上也达到了领先水平。我国已经具备了自己制造和设计四百万吨选煤厂的能力，可以在选煤厂中实行全厂集中控制和自动检测的能力，并能够保证不同粒级以及不同煤种在选煤洗选上的不同需要[3]。

2、煤炭洗选发展存在障碍分析

2.1工艺设备技术落后

我国在煤的洗选中比较发达的工艺技术只占百分之二十。在现行的一些选煤厂中大都技术落后、用人多、厂型小以及效能低，在煤炭洗选的加工方面的先进性和装备比例也比较低，受到整个煤厂工艺水平的限制，我国目前煤厂中设备的安全性、可靠性控制在71%，但是自动化的程度还不到20%[4]。我国的煤炭行业还受到国外大量进口产品的冲击。

2.2没有形成健全的市场体系

虽然洗选煤的使用能够有效减少二氧化硫和粉尘等污染物的排放，提高效率，但是因为我国在一些地方的环境保护政策还不到位，造成治理污染物的费用高于运输污染物的费用，人们宁可使用原煤并交付一定的污物运输费用也不愿对煤炭进行洗选。这就会导致市场需求量在煤炭洗选加工中的不足，从而导致大量的配煤以及选煤产品的滞销，配煤厂和选煤厂缺乏开工的经验，也会导致经济效益也相应下降。

2.3缺乏排放标准

我国政府在目前已经指定了几个煤炭使用的标准，但是这些关于用煤量的标准在环境方面考虑的还是不多[5]，这些标准大部分是指导性的，如果煤厂不对其认真执行就会出现工厂人员了解不清的现象，更谈不上执行。在目前的工艺中还没能做到为不同的煤炭设备提供可满足设计要求以及性质不同的动力煤产品，我国在煤炭的供应方式上一直使用的是为用户提供50mm到0之间的散煤方式。因此，价格较高的洗选煤是很多企业都忽略的，这些企业大都是使用原煤。在煤炭废弃污染的控制排量放标准中，我国限制排放的污染力度还不够大，还不太适应一些排放标准和环境标准，需要改正。如果一个燃煤厂的排放值太过严格或者太过宽松，都会对排放标准量的执行造成影响，所以说一个煤厂能否合理的引导用户使用洗选煤并提高能源的效率就显得十分重要。

3、政策建议

3.1工艺选择

在煤的洗选中要选用和宣传高能效以及简便化的洗选动力煤技术，积极的推广使用高效率而又经济实惠的检测自动化装置以及选煤重介质工艺，并把改进力度放在洗选煤产品的效率以及质量的提高上。逐渐改善对原煤直接使用和销售的情况，对那些落后的设备和生产工艺要实行关闭、禁止以及淘汰政策，对于新的技术工艺要加大使用度，使优质煤炭只能放到新的生产设备中。在使用，新的工艺中除了使用脱硫措施外只能选用洗选煤，并慢慢把洗选煤推广到一切都未使用脱硫技术的煤工艺当中。

3.2建立合理的市场体系

煤厂要以市场的发展为导向结合国家一些相关政策，对煤产品的结构以及产业结构进行大力调整，不断促进配送和加工集中动力煤的能力，生产出一系列符合标准的动力煤产品，实现煤炭的集中加工、配送和生产的一体化，提供动力煤的质量，做到按照不同的煤炭用户来进行煤炭的供应。鼓励和允许地方城市中使用更加合理严格的排放标准，合理的排放标准才能鼓励小用户使用洗选煤和先进的技术工艺。

3.3制定合理的排放标准

在制定符合煤炭标准排放量的过程中应该把要求较高的煤炭标准放在中小煤厂的使用中来，并积极引导其使用洗选以及加工过后的优质煤炭。还应对那些运用不符合质量标准的煤炭用户要采取相应的经济惩罚。

4、结语

本文主要是从介绍我国煤炭洗选工艺现状的基础上对我国煤炭在洗选过程中碰到的一些障碍问题进行分析，并提出了相应的改进措施，各煤厂可以通过示范来让煤炭用户了解和接受洗选煤，从而达到减少煤炭污染物排放和原材料使用的目的。

参考文献

[1]吴立新.提高中国煤炭洗选比例的障碍分析及政策建议[J].洁净煤技术发展讨论，2011（34）.

[2]郭广军李宏斌.提高中国煤炭洗选比例的障碍分析及政策建议[J].中国会议，2013（91）.

政策障碍篇4

一、药事服务费的概述

(一) 药事服务费的概念

卫生部解释的药事服务费定义为:医疗机构在提供医疗服务过程中收取的一项费用, 主要用于补偿其向患者提供药品处方服务的合理成本。药事服务费是根据医务人员提供药品服务的劳务价值来核算的, 与销售药品的金额不直接挂钩。取消医院药品加成政策, 代之以收取药事服务费弥补相关成本, 有利于切断医疗机构和药品销售之间的直接经济利益联系。

药事服务费可分为两个部分, 一是药房运营成本, 包括药房人员的工资、奖金、设备、耗材、管理费用等。另一部分是医师和药师的基本服务价值, 包括医师开具处方和药师调剂药品及提供相关专业服务的价值。总而言之, 药事服务费保障的是药事服务的成本, 医疗机构向患者提供合理用药方案而加收的费用[1]。

根据《意见》的要求, 中央政府负责制定医疗服务价格政策以及项目、定价原则和方法;省或市级价格主管部门会同卫生、人力资源和社会保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服务成本制定, 体现医疗服务合理成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务, 实行分级定价。

(二) 收取药事服务费的意义

在当前的医疗环境和社会背景下, 药事服务费的提出一方面是推进医药分开改革, 打破现行的以药养医状况, 完善公立医院多种补偿机制, 使医院回归公益性的有效手段;另一方面也是医技人员专业技术服务价值的具体体现。

1. 取消药品加成, 切断药品营销过程中的利益链条

长久以来, 我国的卫生事业走的是“低水平、广覆盖”的路子, 医院的医疗服务执行的是低价格政策。为了弥补财政补助不足和医疗服务收费偏低的现状, 1954年国家通过实行药品加成政策来弥补医院资金的不足。这种做法在某种程度上助长了医院的趋利性, 医生用药的合理性反而被抑制。医生习惯性地开大处方, 让患者付费接受许多不为治病所必需的药物和治疗行为。在同等疗效的医疗方法和医疗器械中, 选用费用高昂的疗法和器械;在同等疗效的药物中, 选昂贵的药物。近些年来, 药价高居不下已经成为影响患者看病的重要因素。

而取消药品加成等于切断了医院和医师与药品之间这条直接的利益链条, 使医院和医师看待药品的视角发生了变化。当医院和医师的收入与药品无关时, 医师就会更加客观地基于用药安全性、患者的病情等考虑, 选择适合患者的药品。

2. 更好体现医师、药师的劳动价值

目前, 医师凭借自己的专业知识为每一位患者制订治疗方案和用药方案, 收费 (挂号费) 只有几元钱。而对医院而言, 一张处方的药品收入显然要远远大于挂号费的收入。医师的劳动价值在服务中得不到合理体现, 收入只能靠药品加成来实现, 这也促使医师尽量缩短为患者看病的时间, 以增加处方的数量。而取消药品加成, 增设药事服务费, 则可以直接促进医师与患者增进交流, 尽可能地保证诊断的时间和效果, 不仅可以减少“大处方”和药物滥用的产生, 更重要的是可以让患者获得更好的诊断和用药服务。

随着临床药学的发展和“药学服务”概念的普及, 药师在医疗服务中所起到的作用也越来越重要。药师不再是简单的看方抓药, 还要对患者进行健康教育、提供药物信息、提供临床药学服务等。取消药品加成, 增设药事服务费, 也是对药师劳动价值的充分体现[2]。

二、药事服务费实施过程中的障碍分析

药事服务费在理论上是完全可行的, 但是在实际操作过程中却争议不断。2010年药事服务费在全国16个试点城市开始实施, 其中包括江苏省镇江市、广东省深圳市等。目前, 只有镇江市是唯一一个已完全达到新医改要求的试点城市。镇江市能够取得这样完美的改革成功, 主要依赖于其健全、覆盖面广的医保体系。镇江市规定, 不管到一家医院看几次病, 同一个病人只计算一个人头, 财政补助与医保支付按此标准给与, 而不是按就诊人次和开药数量。镇江市还通过“逼迫机制” (即患者在同一个医院持续就诊, 说明对这个医院满意。如果医保中心不全部支付费用, 医院就要为病人买单, 药用得越多亏损越大) 让医院通过优质服务留住患者, 很好地将医疗和医保统筹了起来。

但是大多数试点城市的公立医院对于新提出的药事服务费更多地仍停留在文件层面, 具体如何实施、如何收取药事服务费等尚未形成具可执行性的方案, 其中一个很重要的原因就是政府财政补贴模式依然不明确。目前我国的药事服务费体系还处在初期摸索阶段, 药事服务费的具体项目执行也缺乏统一的标准, 专业人员的技术水平参差不齐, 全面履行药事服务职能所必需的制度保障、人力资源、经费投入等尚难以到位。在具体实施药事服务费上还存在以下障碍:

(一) 药事服务费收取方式及标准不明确

根据国外经验, 药事服务费主要有按诊疗人次、按处方数量、按药品数量、按药品金额等4种收取方式。实际上我国药事服务费的收费标准、收费项目到目前为止均未明确。就我国的医疗资源分布不均衡状况而言, 国内不同地区、不同人群所享受的医疗补贴及实行的医疗保险内容不尽相同, 制定一个统一的标准确实很难。此外, 如果药事服务费的偿付标准过高, 普通患者难以接受, “看病难, 看病贵”的问题仍然得不到缓解;但如果药事服务费的偿付标准过低, 又会影响到医院的经济效益, 带来其他负面问题, 甚至可能会出现更多的乱收费现象。

(二) 医疗保障体系不健全

中央关于药事服务费的政策提出, 药事服务费由医保买单, 不会加重患者的看病负担。但现实情况如何呢?

目前我国的医疗保障体系在迅速发展, 截至2010年6月底, 新型农村合作医疗已经覆盖8.33亿人口, 城镇医保覆盖人口3.9亿;基本医疗保障制度已经覆盖了超过90%的人口, 等于提前完成了原定于2011年实现的目标, 基本实现了全民医保[3]。但是就保障水平而言仍旧比较低, 政府财政对医疗卫生事业的投入依然有限, 至2011年, 各级政府对新农合和城镇居民的医保补助标准才从120元增至200元。我国目前的医保体系距离降低群众就医负担、补偿公立医院的目标要求还有相当大的差距, 还无法发挥类似于国外保险机构的服务购买者的功能。在我国有些地区, 门诊费用还未被纳入到医保范畴, 现在把药事服务费纳入基本医疗保险报销范围则意味着原本有限的医疗保险统筹基金将消耗得更快, 导致患者的负担极有可能不减反增。对药事服务费的纳入, 社保部门首先提出了强烈的反对意见, 认为不符合国家规定, 纳入报销范围缺乏具体的依据, 这势必给药事服务费的设立带来阻力。

(三) 无力补偿公立医院取消药品加成后的资金空缺

1980年我国的医疗总费用为143.2亿元, 至2006年达到9843.3亿元, 增长了68倍;而同期政府和社会的投入由78.8%下降到50.7%, 个人支出则由21.2%增长到49.3%[4]。在高额的医疗费用中, 药品费用所占比例最大。据统计, 全球药品费用占医疗费用的比例仅为10%, 但是在我国药品费用所占比例却达到了50%。根据目前国家的财政投入状况看, 政府现在的投入远远无法支撑医院的正常运营, 医院运转和发展的主要资金来源仍然是药品收入, 如果突然取消, 将是一个很大的费用缺口。

北京大学的顾昕教授曾有一个大胆的估算:2007年公办医疗机构的诊疗人次为13.4亿, 假定每次诊疗患者都获得一个处方, 平均每个处方20元, 那么药事服务费总额仅为268亿元, 而当年所有公立医院的药品收入高达2000多亿。上海市卫生局也有一个测算:2007年全市医疗机构29.4亿元的药品加成收入若全部依靠药事服务费补偿, 则相当于每诊疗人次加收16.6元, 住院患者每日加收33.9元[5]。不管是靠患者或是靠医保基金支撑的药事服务费, 都无力承担补偿全部公立医院药品加成收入的重任。

(四) 对医生利益的影响

医院的主要收入来源是药品加成, 如果药品零利润, 医院会为如何养活所有的医护人员而烦恼, 医生的个人利益也将直接受到影响。在无法得到满足的情况下, 医务人员势必会失去工作的积极性。

另外, 如果不彻底切断医生与医药供应商之间的利益联系, 那么也无法改变药价高的状况。因为药费总价等于药品单价乘以数量, 如果只强调药品降价, 却不注意控制用药量, 仍旧是于事无补。现在社会上关注的是, 增设了药事服务费是否会导致医生把一张处方分解成多个处方, 以此来多收药事服务费, 从而演变成另一种乱收费的现象。

(五) 患者理念难以认同

在国外, 药师的大部分时间并不是耗费在调配药品上, 而是在负责审核处方并提供药学服务上, 因此欧美许多专家提出对提供专业药学服务的药师进行一定的补偿是必然的, 药事服务费的收取有较高的认同度。在我国由于国情所致, 药师所提供的药学服务非常有限, 药师的作用并未受到重视。无论在医院药房还是社会药房, 大部分药师还只是单纯调配处方, 药师的地位和作用被弱化, 患者对于药事服务费在理念上的认同也有所不足。

就算将药事服务费作为对医师劳动价值的补偿也存在争议。在中国古代传统文化中, 医生总是悬壶济世不求回报的, 治病救人乃是医生的天职。老百姓在这种文化的长期熏陶中逐渐形成了对医生看病所付出的努力是理所应当的想法, 因而忽视了在医疗过程中医生所付出劳动的价值。大部分患者觉得, 医生给患者看病只是动动笔、写几个字而已, 对于医生无形中付出的脑力价值和技术价值, 没有足够的认识。因此对这项费用的支付会有不少人持反对意见, 也会对于收取药事服务费的执行过程造成舆论上的压力。

三、应对对药事服务费实施障碍的建议

药事服务费在执行过程中面临诸多障碍, 为了有效实现政策目标, 必须从优化费用收取方式、加大卫生投入、完善监管制度和提升药学服务等方面着手。

(一) 优化药事服务费收取方式

药事服务费既然是服务费, 就应该与服务的价值挂钩。诊疗服务的价值体现在服务者的经验水平上, 体现在服务质量上, 这些都与医疗机构的等级以及医师的职称、学历、执业年限、专业特长和研究方向等密切相关, 也涉及到每人次患者的平均诊疗时间。药事服务费的制定只有以这些指标为依据, 才称得上是“服务费”。

以上是收取药事服务费的基本思路。虽然统一制定药事服务费收费内容及收费标准客观上还有一定难度, 但是设立药事服务费的时机也已成熟, 有必要有计划、分步骤地施行。即可以采取“由低到高 (针对城市、农村、特定人群采取不同标准执行) 、由简单到复杂 (暂采取按人次收取, 再转化为按处方数量、金额比例、项目组成等收取药事服务费) 、由部分到整体 (按照不同病种、不用医疗保险险种收取药事服务费) ”的三大原则制定适宜的标准进行[6]。此外为了更好体现卫生事业的公平性, 甚至可以对弱势群体 (老年人、妇女儿童、残疾人、贫困人群等) 免收药事服务费, 所形成的差额由国家财政进行补偿。

(二) 强化政府的公共卫生职责

药事服务费的顺利实施还需要国家的宏观政策调控, 进一步强化政府的公共卫生职责。

1. 政府投入必须到位

取消药品加成首先要保证医院的经济收入不受影响, 药事服务费能否弥补取消药品加成的损失, 除了药事服务费本身设立是否合理外, 关键在于政府财政投入能否到位[7]。在政府财政投入的长效机制尚未完全建立的前提下, 医疗机构不会积极响应政府的政策, 可能会观望等待, 以维护其现有利益。目前政府的投入对医院损失的补偿能力非常有限, 如果这种有限投入不及时、不到位, 分配不合理, 药事服务费制度的实施可能仍会招致多方反对。我们期待能将相关政策上升到法律法规层面, 这样或许更有利于相关改革的推进。

政府应该优化投资结构, 既要增加投资规模, 又要创新投入机制, 结合财政投入情况, 适当提高医疗服务价格, 包括挂号费、护理费、诊疗费、手术费、药事服务费等反映医务人员技术劳务价值的服务项目价格, 也是采取的有效方式之一。

2. 提高医保的层次和保障水平

从我国目前实施医保的实际情况看, 越是富裕的地区居民的参保率和保障水平越高, 越是贫困的地区则相反。医疗资源是有限的, 有限的资源应当用到最需要的地方。国家在分配医疗资源时应优先考虑农村地区, 对其中经济发展水平低下、医疗卫生条件差的农村地区更应给予重点扶持。

此外, 应加强对医保基金的监管, 进一步完善医保基金的管理制度, 保证资金能够平稳、安全、持续地运行。要逐步形成统一、完善的高水平医疗保障格局, 使其有能力应对未来可能出现的风险, 拥有足够的支付能力。增设的药事服务费纳入医保报销范围, 如果没有增加患者的看病负担, 把患者的看病自付比例降下来了, 看病贵自然得到缓解。

(三) 建立和完善相应的监管制度

在增设药事服务费的过程中, 应建立和完善相应的监管制度, 对医师的诊疗行为进行监管。

首先是卫生行政管理部门及医疗机构应出台严格禁止通过“分解处方”谋取药事服务费的规定。要求医生的诊疗遵守疾病诊疗路径, 给“分解处方”以明确定义, 列出“分解处方”的具体情节, 制订相应处罚标准, 供医生学习、对照。

其次实行逐级负责制, 与绩效挂钩。坚持一级管一级, 卫生行政管理部门管医疗机构, 医疗机构管科室主任, 科室主任管临床医师;一级对一级负责, 如存在“分解处方”行为应接受相应处理, 因“分解处方”谋取药事服务费者, 扣除相应绩效工资。

此外还应发挥第三方监督的作用, 鼓励患者举报“分解处方”行为, 媒体也对“分解处方”进行监督。

(四) 医疗机构提升药学服务水平

现阶段我国实施药事服务费更多的是基于补偿医院收入和体现医师价值的角度考虑。而随着医院药学和临床药学的发展, 药事服务费应更多地体现出药学技术人员提供专业服务的劳动技术价值。从药学服务的经济学特性看, 在正常的医疗体制下, 药师与医师应该是平等的, 两者之间应该是互相监督与合作的关系。但是在我国目前的医疗体制下, 药学工作者的地位和作用被弱化了, 既没有足够的审方权, 也没有相应的经费支持其向患者提供用药咨询服务。这导致开展临床药学工作难度加大, 也为患者用药安全埋下了隐患[8]。

新医改中规定增收药事服务费对于体现药学服务的专业价值是一个很好的契机。作为药学工作者应该不断提高药学服务水平, 让患者能够逐步认可药事服务费的支付是物有所值。在试点甚至推行药事服务费的同时也应配套建立与之相关的标准、工作指南和质量控制体系, 并明确相关服务的各个付费方。只有这样, 才能使药事服务费的收取达到保证患者安全用药、提升药师职业价值、推动临床药学发展等多重目的。

四、结语

从国外经验来看, 收取药事服务费是医疗产业成熟化国家的普遍做法, 向患者收取一定的药事服务费符合世界惯例, 也符合我国新医改的精神。但是由于我国现在还处于一个摸索的阶段, 医疗卫生保障体制还不健全, 以及一些历史遗留问题的影响, 在药事服务费的实施过程中还有不少方面需要探讨。我们应借鉴国外经验, 在实施过程中不断发现问题, 深入探讨解决的方法, 综合协调, 走出一条适合中国特色的药事服务道路。

摘要：增设药事服务费, 是新医改中取消药品加成后保证医院合理补偿的措施之一。该项政策自提出后引起社会的广泛关注。本文从收费方式、与医保的衔接, 以及对医疗机构、医生、患者的影响等方面对药事服务费的实施障碍进行了思考, 并且从优化费用收取方式、加大卫生投入、完善监管制度和提升药学服务等方面提出解决之道。

关键词：药事服务费,药品加成,医保

参考文献

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[4]新医改坚持政府主导倾向基层完善医疗服务体系[O/L].http://news.sohu.com/20081020/n260121576.shtml

[5]李芃.药事服务费争议中开启[N].21世纪经济报道, 广州:2010-8-17

[6]池里群, 陆慧.我国实施药事服务费的可行性分析及实施策略[J].临床药物治疗杂志, 2011, 9 (4) :59-62

[7]梁东升, 李明春, 纪松, 王风取.消药品加成与增设药事服务费的利弊分析[J].实用医药杂志, 2010, 27 (11) :1054-1055

政策障碍篇5

关键词：农业龙头企业；兼并重组；制度性障碍；温氏集团

中图分类号： F324 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2014）04-0376-03

收稿日期：2013-11-09

基金项目：国家自然科学基金（编号：71363015）；工业和信息化部重大招标课题（编号：2013040011）；湖南省软科学项目（编号：2012ZK3015）。

作者简介：蒋辉（1982—），男，湖南宁远人，博士研究生，副教授，研究方向为农业经济政策。E-mail：Jhjyj2009@163.com。我国已经进入“四化同步”协调发展的关键时期，在“四化”发展中农业现代化呈现出显著的“短板”劣势，而通过农业产业化来推动我国农业经营方式和体制机制的创新，从而带动农业向专业化、标准化、规模化、集约化、市场化发展已成为必然之举。在该过程中农业产业化龙头企业承担了非常重要的作用。支持农业龙头企业发展，对提高农业组织化程度，加快农业发展方式转型升级，带动农民增收致富意义显著。因此，国务院出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，通过一系列指导性政策培育扶持一批大型龙头企业，全面提升农业产业化经营水平。在上述政策的有利扶持下，近年来我国农业产业化龙头企业兼并重组成效显著，规模迅速增加，辐射带动力不断增强，利益联结机制日益紧密。北京交通大学中国企业兼并重组研究中心的数据表明，2012年农业领域的重要并购重组案例交易总额达54亿元，其中涉农兼并重组交易金额在1亿元以上的案例达到18宗。农业企业兼并重组开始呈现出产业融合渗透力强、涉及数额大、海外并购逐渐兴起等特点。目前我国农业龙头企业有11万家，其中国家认定的农业产业化国家重点龙头企业为 1 253家[1]，如果能从政策角度为这些农业龙头企业的兼并重组和发展壮大提供有效的制度保障，就有可能在农业领域掀起一股前所未有的产业化发展浪潮，这对于促进我国农业发展方式转型升级，提升农业国际竞争力意义重大。虽然目前出台的一些措施在一定程度上为推动农业产业化和规模化经营奠定了良好的制度基础，但由于这些政策多为原则性的宏观导向，现实中企业在涉及到兼并重组具体事务时往往面临诸多政策性障碍，如果不尽快解决这些问题，农业龙头企业兼并重组进程将受到极大制约。本研究对在养殖业颇负盛名、农业产业化成效显著的广东温氏食品集团股份有限公司（以下简称温氏集团）进行了深入调研，旨在找出该公司在兼并重组和发展壮大过程中面临的、且在行业内具有一定普遍性的政策性障碍。

1温氏集团农业产业化基本情况

温氏集团成立于1983年，位于广东省云浮市新兴县，创始之初是由温北英等8人共出资8 000元创办的勒竹畜牧联营公司。经过30年发展，该公司历经探索发展、扩张发展、跨越发展等3个阶段，现已发展成一家以养鸡业、养猪业为主导，兼营食品加工的多元化、跨行业、跨地区发展的现代大型畜牧企业集团。温氏集团以“公司+农户+客户”为基本经营模式的产业链一体化经营战略，建立了“以养鸡、养猪为主业，以养牛、养鸭为辅，以育种、饲料、食品加工、农牧设备、粮食贸易、有机肥为配套”的产业链条。温氏集团在推进农业产业化经营，发展现代农业，带动农户共同发展方面进行了积极探索和实践，逐渐形成了全员股份合作产权制度，以现代科技和信息化为手段，产业链全程管理的现代经营方式，建立农户和公司紧密利益共同体，注重一体化产业带动，构建完善的农业产业体系等一系列成功经验，这些有效经验被外界誉为“温氏模式”。目前温氏集团已在全国23个省（市、区）建成近160家一体化公司。2012年温氏集团上市肉鸡 8.65亿羽，肉猪813.89万头，肉鸭1 437万羽，生产饲料739.5万t，销售收入335亿元（表1）。温氏集团现为农业产业化国家重点龙头企业，并雄踞广东省农业龙头企业之首。

2近年来温氏集团在兼并重组方面的尝试及成效

2.1大力完善公司治理机制，积极稳妥地推进公司改制

2.2整合公司业务，优化区域布局

2009年温氏集团将所属太仓公司拆分为江苏分公司和浙江分公司。将乳业公司更名为肇庆分公司，促使其向管理型公司转型。调整育种公司管理架构，拆分成4个二级半公司，实行分专业、分品种育种，推行育种管理的专业化。合并郁南公司及广西分公司养猪业务，成立桂粤养猪公司，促进集团养猪业的专业化发展。调整饲料采购中心的内部管理架构，成立大连温氏粮食公司。积极推进原料购销模式创新，大力拓宽大宗原料采购渠道，降低采购成本。成立东北公司筹建办，重新布局东北原料采购基地。撤销华北公司的二级单位建制，退出原吉林公司、禹州公司的合作股权，优化了集团资产和区域布局。

2.3建立区域协调管理机构，强化区域业务有序管理

成立華南区域、华东区域、华中区域养鸡业协调委员会，建立区域协调管理机制，定期召开专题会议，专项研究区域销售协调，进而延伸到品种定位与布局、种苗计划与外卖、品牌建设与推广等方面的协调，减少了不合理的跨区销售行为，缩小了跨区域以及区域内各公司的售价差异，实现了区域销售的有序管理，延长了产品的高价区间。

2.4积极探索集团化购销平台与区域化购销平台相结合的机制

充分发挥饲料采购中心专业化团队采购的优势，积极实施紧密合作型战略采购，合理把握采购节奏，全面发挥辽宁省大连市港口的采购与收储功能，采购价格较市场平均价格便宜50元/t。实行氨基酸集中采购后，节约成本5 000万元/年。探索成立华东饲料原料分销中心，成立江苏南通办事处，在华东地区推行大宗原料集中采购模式，促进了区域化、专业化采购，逐步推进集团化与区域化集中采购的有机结合。积极探索建立华中区域、西南区域原料分销中心，利用地产原料优势资源，继续推行大宗原料联合采购和区域配送机制。

2.5根据业务发展需要积极推行公司分拆与合并战略，助推公司业务快速发展

分离出稔村分公司的养猪业务，成立开阳养猪分公司，推进养猪业务专业化发展。分离西南分公司云贵、川渝地区业务，成立了云贵分公司。合并江苏分公司、湖北分公司在京津地区的养殖业务，成立了京津分公司，推进集团在云贵、京津唐地区养殖业务的扩张。成立百合公司和投资公司，启动了房地产及投资管理业务，拓宽了集团业务范围。成立东北公司，推进集团在东北区域原料采购业务的开展。退出集团在广东省广州市的设备生产业务，调整、优化新兴设备公司组织架构，降低了企业管理成本，提高了产品的市场竞争力。

3畜牧养殖龙头企业在兼并重组中面临的突出问题

3.1企业分立重组时涉税成本太高，导致兼并重组成本较高

在农业企业重组时，一些税种本可按规定减免，但某些地方税务局并未执行有关规定或在执行规定中预设一些苛刻的前置条件。在进行公司分拆、分立时须要对相关资产进行分配，而按现行规定必须事先对土地等资产进行重新评估，在当前土地资源紧缺、地价增值的大背景下，评估会使该土地的价值远远超出当初公司购地时的价格，从而导致分立后的公司要上缴更多的土地增值税。如某公司2000年购1块土地的价格是2 000万元，如果将该公司分立成A、B 2个公司，经过资产评估该土地价格已经涨至2亿元，则分拆后获得这块土地的子公司必须按照2亿来完税，如果按照3%的增值税上缴，则分拆后公司的实物资产并未增加，但却要多上缴600万元增值税。为理顺经营业务，温氏集团原计划对肇庆分公司按其主营的两大业务分拆为养鸡分公司和养牛分公司，由于上述政策性制约，不得不放弃分立计划。

3.2环保标准逐渐严格，国家相应补贴较低，公司兼并重组过程中在环保投入方面的边际成本较高

随着可持续发展战略和生态环保意识的不断深入，国家对于企业生产经营的环保要求逐渐严格，相关环保标准不断提升。对于农业企业尤其是以畜禽养殖为主的企业而言，在环保方面的投入较多，而国家相应补贴往往杯水车薪。对于温氏集团而言，每新设或兼并1个企业都要进行大量的畜禽粪便处理等环保建设，初步估计1个养牛分公司须要投入的前期环保费用高达500万元左右。

3.3地方政府出于“税源保护”采取限制措施，不利于龙头企业构建完整的产业链条

由于中国现行的财税体制是“分税制”和转移支付制度相结合，在企业兼并重组中，常常出现税源的再次分配，部分地方政府担心被重组后的企业将不再为地方财政作出贡献。在实践中，地方税务部门的工作导向不是推动农业企业产业化发展，而是千方百计扩大税源。当涉及到跨区域、跨行业兼并重组时，上述问题更为突出。以温氏集团为例，饲料原料如玉米的收购是一项大宗业务，为减少成本，温氏集团建立了原料采供中心，并成立了原料采购子公司B，如果B公司自身也有畜禽养殖业务，那么将采购的玉米等原料直接用于自身养殖饲料用途是无须缴税的，但如B公司将玉米等原料出售给温氏集团下辖的饲料加工企业A时，则会受到税务部门核查。如果玉米市场销售价格是2 300元/t，A公司采购的玉米价格可能为2 250元/t，若由温氏集团通过B公司统一采购则价格会更便宜，为2 220元/t，从节约成本角度，最优选择是由原料公司B采购后以稍高于采购价格出售给温氏集团内部饲料公司A。但按照现行的税收监管规定，却不允许这种操作，而是给B公司核定一个利润，如核定每销售1 t原料给A公司可获得100元利润，这就使得A公司成本上涨了100元/t。温氏集团每年玉米采购量大约为450万t，温氏集团每年该项交易额达到4.5亿元，上述做法使温氏集团应纳增值税税额的基数大大增加，若按1%的增值税税率则要缴税450万元，这极大地增加了企业经营负担。

3.4龙头企业产业化链条无法直接面向终端消费市场，产业化运行受到地方行政管制和市场保护的制约

以生猪销售为例，按照相关规定，生猪在终端消费市场遵循销地定点屠宰规定，即如果A地养殖企业要在B地市场销售鲜猪肉，可以由该企业在B地建立一个生猪屠宰企业，或委托B地具备资质的屠宰企业进行屠宰，前一种方式要耗费大量新建成本，后一种方式则在猪肉流通环节中增加了一道利润分成，最终会使鲜猪肉成本上升。而且在部分地区鲜猪肉销售市场长期被某些实力雄厚的大型经销商或批发商把持，养殖企业一般很难进入终端市场直接面向消费者。

4推进农业龙头企业兼并重组进程的政策建议

作为 “公司+农户”农业产业化发展的成功范例，“温氏模式”一直以来备受理论界和实践界的关注[2]，其在兼并重组以推进规模化和产业化过程中面临的各种现实困境在农业龙头企业中具有一定普遍性。通过对温氏集团兼并重组决策和规模化扩张行为的分析，可以发现农业产业化龙头企业兼并重组进程仍面临重重制度性障碍，而既有研究已经证明，制度创新尤其是以政府为主导的宏观政策优化显著有利于产业发展[3]，因此只有从政策层面加以完善才能使农业龙头企业在产业化发展中发挥更积极有效的作用。

4.1地方政府应积极发挥主导作用，做到“有所为有所不为”

农业具有先天的松散劣势，在其产业化发展过程中产业链条的自发形成机制较弱。在此前提下进行兼并重组，必须充分发挥政府的桥梁和纽带作用，建立健全政府引导和协调机制。进一步强化政府的调控和服务职能，积极引导龙头企业延伸产业链条，努力为企业、合作社、农户之间搭建有效的合作平台，引导建立以企业为主导的多主体利益联结和共享机制，最大化发挥农业产业化龙头企业的示范、辐射、带动、引领作用。在推动农业龙头企业兼并重组中不能生拉硬拽“拉郎配”，应注重做好服务、引导、协调等工作，通过产业规划、政策导向、资金扶持、配额审批、技术引领等途径营造良好的外围环境，采取农业企业合作沟通会、企银合作洽谈会、招商引资会、商业信息发布会等方式搭建兼并重组平台。对于须要政府参与的环节，如企业合并后的税收处理、相关人员安置、金融信贷等，政府应责无旁贷地主动协调；而对于某些不应或不适于政府介入的环节，政府应积极创造条件充分发挥市场機制固有优势，避免过多行政干预。

4.2制定并实施有利于农业产业化龙头企业兼并重组的税收优惠政策

各级政府应摈弃“税源保护”的狭隘观念，切实破除阻碍企业兼并重组的各种税收政策。应进一步完善现有的涉农财税优惠政策，坚决防止地方政府为扩大税源而出现的税收政策执行走样，积极探索有利于推进农业产业化龙头企业兼并重组的财税新政策。尽快出台农业龙头企业兼并重组税收处理相关规定和细则，对企业重组、合并、分拆分别采取针对性的税收处理办法，税收的目的不应只是为了扩大地方政府短期的财政收入，而应有利于培育出一批竞争能力强、技术水平高、产业带动效应明显的大型龙头企业，形成一批产业相关、利益共享、功能互補的龙头企业集群，从而为壮大地方经济奠定良好的产业基础。

4.3积极拓宽企业兼并重组的资金渠道，搭建多元化资金融通平台

良好的资金融通机制是推动农业产业化发展的重要因素，对于农业产业化龙头企业来说，多元化的资金来源是推动其兼并重组的基本保障。由于农业企业生产经营周期长、风险大、收益率低，如果没有特殊政策支持，很难吸引足够的并购资金。因此，应有改革创新的魄力，积极拓展各种资金渠道，破除政策壁垒，在保证产业安全前提下，引导、鼓励、支持各种资金进入农业龙头企业兼并重组领域，不仅支持商业银行，还可以采取措施吸引证券公司、社会保障、商业保险、企业盈余资金、自由资金、外资等资金主体进入该领域。同时，还应考虑设立部门性、行业性、区域性的并购基金，如可以考虑联合农业部、商务部、财政部、发展与改革委员会等部门联合出资设立部门性的并购基金，也可通过已有的行业协会、行业联合会等组织设立行业性并购基金。一些地区也可尝试设立地方性财政专项资金，用于促进本地农业龙头企业的兼并重组战略实施。当然，上述基金运作不是计划经济体制下的无偿提供，而应在市场机制的导向下通过企业化管理、公司化运作及成本收益杠杆来引导资金流向。

4.4大力破除体制机制方面的限制，为农业龙头企业兼并重组营造良好的外部环境

总体上要按照工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展的要求，围绕建设现代农业和转变农业生产方式这2条主线[4]，推动农业产业往集约化、规模化、现代化发展。一是切实转变观念，从根本上破除制约企业发展的行政区划和条块分割限制，杜绝为了地方利益而不允许企业向外发展扩张的狭隘思想；二是在坚持和完善农村土地承包关系长期不变的前提下，积极有序地推进土地流转，进一步完善土地经营权流转市场。只要是用于农业生产经营，就应允许相关主体进入土地流转市场进行租赁、承包，真正赋予农民土地财产权[5]，充分激发和释放土地在推动农业生产力发展方面的内在动力；三是大力培育生产经营大户、农场、专业合作社等新型经营主体，采取各种措施引导分散经营的农户通过上述新型主体与农业龙头企业建立紧密的联接机制，让各级、各类经营主体分享农业龙头企业兼并重组、规模化发展带来的集群化效应、产业化效应、规模化效应；四是继续加大农业投入力度，建立健全常态化、制度化的农业投入机制，积极探索出台《农业投入法》《农业投入资金运行管理条例》等相关法律法规，从法律角度明确政府在农业投入方面的主要责任[6]，强

化政府在使用农业资金方面的职责、范围，确立各级政府农业投入增长率与国内生产总值增长率之间的关系，明确农业投入在财政总支出中所占比例，建立地方政府农业投入方面的考评机制、奖励机制、问责机制。

参考文献：

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[3]谢思全. 制度创新与产业发展——天津自行车产业发展的案例研究[J]. 理论与现代化，2003（6）：58-61.

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[5]张红宇. 农业农村体制机制创新的重点领域[J]. 农村财政与财务，2013（8）：7.

政策障碍篇6

农村中小学布局调整 (以下简称“布局调整”) 是中央政府应对农村生源减少、农村税费改革、人口城镇化加速等带来的挑战, 改变农村中小学师资等办学条件差、教育资源利用率低、教育质量偏低等问题而采取的重要政策。2001年, 国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》, 其中明确规定:“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则, 合理规划和调整学校布局。”[1]随后, 2001年3月, 教育部、财政部联合下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》, 正式推动各地布局调整工作的开展。从农村学校撤并数量来看, 布局调整政策取得显著效果。农村小学由2000年的44.03万所下降至2009年的23.4万所, 下降约46.9%。2009年, 全国农村小学寄宿生总规模达926.4万人, 占在校生总数的11.2%[2]。通过布局调整, 农村学校及教学点总量减少, 改建后的学校平均班额增加, 办学条件得到优化, 教育投入得以重点使用。

但在政策执行中也暴露出一系列突出的问题:部分地方政府过度撤并学校而配套措施落实滞后, 推行“一刀切”, 私自变卖闲置校产及挪用专项资金等, 致使政策无法完整落实。为此, 中央多次发文试图加以纠偏, 但上述现象仍屡禁不止。政策执行是实现政策目标的核心环节, “再好的政策方案, 如果没有正确有效执行, 仍将导致失败”。[3]鉴于政策执行的重要性, 有必要对影响布局调整政策有效执行的障碍因素加以分析, 探讨矫正策略, 以便为后续布局调整工作提供借鉴经验。本文借助政策执行经典模型———史密斯政策执行过程模型, 对影响布局调整政策有效执行的障碍因素进行系统性分析。

二、史密斯政策执行过程模型

20世纪七八十年代, 西方国家尤其是美国公共政策研究领域兴起一场研究政策执行的热潮, 形成声势浩大的“执行运动”。政策执行研究主要集中在理论研究上, 其中最具有经典代表性的即是史密斯 (T.B Smith) 政策执行模型。这一模型将政策执行分为四类主要变量及关系, 即影响政策有效执行过程中的四大因素:理想化政策、政策执行机构、目标群体、政策环境因素。理想化政策是指政策方案要合法、合理和可行, 包括政策渊源、形式、类型、社会对政策认知等;执行机关是负责政策执行的政府组织, 包括执行机构及人员, 领导技巧, 执行能力与信心;目标群体是受政策影响最直接的要素, 包括目标群体组织或制度化程度, 接受领导情形以及先前政策经验;环境因素主要指涉及政治、经济、文化等环境中影响政策执行的因素[4]。在政策执行过程中, 这四个主要变量及它们之间的相互关系对政策执行效果的影响过程如图1所示。理想政策、目标群体、执行机构、政策环境及相互关系集中概括了史密斯模型的主要内容。

借用模型方法有助于在维持系统整体性的前提下, 将复杂问题转化为便于分析的理论模型, 有助于我们对要素进行深入分析。本文以“理想化的政策”、“执行机构”、“目标团体”、“政策环境”等作为分析单元, 对影响布局调整有效执行的障碍因素加以分析。

三、基于史密斯模型的农村中小学布局调整政策有效执行障碍因素分析

1. 对理想化政策的分析

理想化政策是政策有效执行的前提条件。从布局调整政策设计来看, 存在的障碍性因素主要有以下几点。

(1) 政策缺乏明晰性

以国务院《关于基础教育改革与发展的决定》 (以下简称“决定”) 为例, 该文件中指出:“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则, 合理规划和调整学校布局。”[1]从表述形式来看, 诸如“因地制宜”、“就近”、“相对集中”等用语表达较为模糊。虽然借助这种概括化、全局性语言表达中央政策精神内涵, 有利于各地区妥善灵活执行布局调整政策, 但这也意味着地方政府发现政策内容“不确定性”和“模糊性”时, 可凭自由裁量权“因地制宜”地对布局调整政策作出解读。正如美国学者阿尔蒙德所说:“一项政策得以贯彻到什么程度, 通常取决于官僚对它的解释, 以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。”[5]政策不明晰易导致部分地方政府通过对政策文件的随意解释、偷换概念, 以谋求自身利益最大化。

(2) 政策缺乏协调性

布局调整政策涉及目标群体众多, 政策调适量浩大, 需要一系列配套措施。在2001年《决定》出台后, 中央又陆续出台一系列文件, 对布局调整政策进一步加以明晰。但总的来看, 这些文件下达的背景是政策执行过程中, 部分地区一哄而上, “一刀切”现象突出, 引发了偏远地区学生上学难、资源浪费、干群矛盾紧张等问题, 中央试图通过发文加以纠偏。这种应急性发文行为难以对布局调整进行总体清晰规划, 政策之间缺乏协调和责任划分, 对后续政策执行难以进行有效指导和规范。

(3) 政策缺乏约束力

从相关政策文件类型和性质来看, 多属于行政类文件, 法律约束性不强。同时, 从政策文件内容来看, 缺乏对政策执行效果的评定。布局调整的目标在于通过适当合并学校以优化资源配置, 促进教学质量的提高。那么, 这种目标究竟如何测量?判断的依据和标准是什么?撤并学校的标准应如何确定?由于教育本身的特有规律, 学校办学质量和标准难以准确衡量, 这导致政策结果无法清晰评价, 进而对政策约束力产生不利影响。

2. 对政策执行机构的分析

任何公共政策的执行最终均要依靠各级执行机关及执行人员来落实。执行主体对目标认同程度、执行能力及利益诉求均会影响政策落实。从执行主体特征来看, 存在的障碍性因素主要有以下几点。

(1) 政策制定者与执行主体存在利益冲突

公共政策实质是对“社会资源和利益的权威性分配”。[6]在政策执行过程中, 政策执行主体并非完全“公共人”, 他们同样具有特定利益追求, 执行过程会从实现自身利益最大化出发。在并校的规模效益所形成的“推力”与转嫁财政压力的“推力”双重作用下, 尽量减少学校数量和拖延配套政策落实成为地方政府的“理性”选择。这显然与中央政府追求效率与公平最佳契合的诉求不相吻合。为此, 中央政府多次发文试图加以纠偏。但地方政府可利用中央政府的信息劣势及监管漏洞, 与其进行利益博弈, 诱使政策执行偏离预设轨道, 造成政策目标落空或扭曲。

(2) 政策执行主体路径依赖性强, 执行方式单一

路径依赖是制度经济学术语, 意指人们以往选择决定其现在和将来可能的决策。在布局调整政策执行中, 执行主体以往执行经验和价值取向影响现在的政策执行范式和方法。受传统价值观影响, 部分地方官员官僚作风明显, 民主意识淡薄, 政策执行过程中不遵守执行程序和规定, 采取强制性的行政手段进行撤并校, 致使部分村民和教师情感上难以认同和接受, 由此引发的干群冲突多有发生[7]。

(3) 政治社会化机制乏力, 政策执行者执行素质偏低

当前部分地方出现重经济、轻政治的倾向, 政治社会化简化为思想政治教育和例行政治学习, 致使部分政策执行者综合素质偏低。布局调整要求地方政府深刻把握经济社会发展情况, 科学预测人口变动规律, 有效协调不同群体利益诉求, 因而工作难度大、强度高、科学性强, 对执行者素质有较高要求。由于政治社会化机制的缺失, 导致部分地方官员专业知识水平有限, 业务素质欠缺, 对专业和技术性很强的布局调整政策难以科学地贯彻执行;在对布局调整宏观层面掌控上缺乏必要组织、协调和创新的能力;在执行中遇到困难和挫折时, 缺乏坚强的意志和变通能力。

3. 对政策目标群体的分析

目标群体是政策直接影响的对象。目标群体是否认可和接受政策是政策能否有效执行的关键因素。布局调整政策执行的目标群体主要包括学校、教师、学生、农民四类群体。农民群体是布局调整过程中涉入最深、规模最大、受影响最显著的主体[8]。同时作为学生的家长和代言人, 与学生共同构成农民利益群体。因此, 布局调整政策目标群体主要涉及农民群体。从目标群体特征来看, 存在的障碍性因素主要有以下几点。

(1) 政策执行主体与目标群体存在利益冲突

从长远看, 政策主客体根本利益具有一致性, 但在政策执行具体环节中, 具体利益诉求各有不同。对于地方政府来讲, 存在着经济利益 (减轻税费改革后压力) 、政治利益 (完成政策任务、政绩与升迁等) 、教育利益 (提高教育质量) 等追求。对于农民而言, 虽然布局调整政策有利于子女接受更好的教育, 但近期面临教育成本增加、子女入学适应难、交通安全隐患多等问题困扰。政策主客体各自利益追求上存在冲突与交锋, 影响着农民群体对政策的认同。

(2) 目标群体组织化程度低, 制衡力量薄弱

农民群体虽然人数众多, 但经济、文化、政治资源严重匮乏, 再加之受制于群体成员“搭便车”的“集体行动”困境, 难以形成强有力的组织与地方政府进行利益博弈。同时, 由于信息获得渠道狭窄, 无法对行政人员是否曲解政策、是否规范使用行政权力作出正确判断, 进而影响其对地方政府进行有效监督与抑制的能力。

(3) 目标群体文化资本匮乏, 民主意识淡薄

广大农民群众作为布局调整政策执行的目标群体, 总体上受教育程度低, 接受正规培训少, 文化水平不高, 存在着公益精神匮乏、公共事务责任感不强、对政治冷漠、被动参与的现象。

4. 对政策环境的分析

政策的有效执行不仅要依靠合理政策及高效执行主体, 还依赖环境因素支持。在布局调整政策执行过程中, 存在的障碍性因素主要有以下几点。

(1) 信息渠道不畅通

现行政策执行信息传递渠道单一, 政策执行指令信息与执行信息反馈渠道“合二为一”。这导致地方政府可能扭曲或截留政策, 并向上传递虚假信息。这种信息不对称的劣势降低了地方政府因变通执行政策而被惩处的概率, 也增加了中央开展监督检查活动的成本。

(2) 监督体制不完善

尽管目前已经初步形成较为完善的监督网络, 但部分监督主体因体制依附性不能正常履行监督职能, 出现监督“缺位”;各监督主体职权交叉、相互干预、责任不明, 致使监督“越位”;因缺乏制度保障, 社会舆论监督有名无实, 致使外部监督“空位”。这些因素导致监督系统难以对政策执行中歪曲政策、滥用职权、以权谋私等行为进行有效制约。

(3) 政策执行文化不合理

受传统政治文化权威一元化影响, 部分政策执行主体把自己视为辖区“父母官”, 淡化公仆意识和服务理念, 拉大与目标群体的距离, 阻碍公共政策执行合理互动;部分政策执行主体权力欲望膨胀, 把执行权视为“个人”私有物品;部分政策执行主体凭借权位, 利用政策执行权力谋取私利, 使政策执行偏离公共政策本身。

四、化解农村中小学布局调整政策有效执行的障碍因素的对策建议

史密斯政策执行理论表明, 单靠改进执行系统某种因素, 难以带来根本性改变。如果整个政策执行系统得不到优化, 单方面优化效果将局限在有限范围内。因此, 应从四要素同时着手, 对布局调整政策执行系统进行全面优化。

1. 充分整合各方利益, 提升布局调整政策的科学性、可操作性及权威性

公共政策本身不完善是影响政策有效执行的首要因素, 惟有不断完善公共政策才有可能从源头上提高政策执行有效性:一要完善布局调整政策制定机制。制定布局调整政策应采取民主集中制, 充分听取并反映各方意见, 特别是农民群众的意见, 并吸纳专家群体以提高决策的科学性。二要细化布局调整政策, 明晰政策内容, 完善布局调整配套政策, 根据需要出台相互协调的实施细则。三要推动布局调整政策合法化与合理化。通过政策法律或法规化提高布局调整政策的权威性和约束力。同时, 通过政策分析、政策制定、政策评估等科学方法, 保证布局调整政策内容的科学性。

2. 加强监督制度建设, 规范地方政府行政行为, 限制和约束其不合理利益诉求

监督制度主要针对政策执行主体执行权力进行规范和约束。应充分发挥各个监督主体的作用, 形成多层次的政策执行监控机制:一是强化人大监督作用, 设立专门监督委员会通过调查、走访、质询、受理信访等途径对布局调整政策执行情况进行有效监督;二是健全完善行政问责机制, 追究政策执行主体因追逐私利造成布局调整政策扭曲的不良后果, 使政策执行完全在制度框架内合法有序进行;三是充分发挥社会监督作用, 特别是充分发挥新闻媒体的监督作用。要针对布局调整政策中的种种问题进行社会问责, 同时要注意加强社会舆论监督的立法, 为社会问责提供制度保障。

3. 加强农民群体的组织化建设, 塑造力量均衡的利益博弈主体

在利益博弈过程中, 组织相较于分散个人更能发挥作用, 处于弱势地位的农民群体只有建立自主利益集团, 才能与其他利益集团进行博弈, 以维护其合法权益:首先, 要引导农民群体建立农民协会或是农合会, 提高其组织和自治能力;其次, 要加强村委会建设, 稳步农民直选村干部的选举办法, 及时修订《村民委员会组织法》, 形成有利于发展基层群众自治的法制环境;再次, 要均衡配置政治资源, 完善人民代表大会制度, 提高代表农民群体权益的代表比例, 人大代表要经常深入农民群体之中, 真正代表和维护农民群体利益。

4. 增加意识形态资本的投入, 强化对政策主客体的政治社会化功能

增加意识形态资本投入可分两个层面推进:第一层面是加强对政策执行主体人生观、价值观、职业道德及责任意识等方面的教育, 营造和建立社会荣誉感和职业情操, 唤起政策执行者的责任感、事业心和敬业精神, 从思想上为防止其在政策执行过程中角色错位构筑巩固防线;第二层面是通过多种渠道加强对农民群体政治、法律及文化知识的教育, 培育其利益表达意识, 唤醒其维权意识, 开阔其利益表达视野, 提高其利益表达质量。通过政治社会化培养农民群体, 提高其对党与国家政策的认知水平和认同感, 为促进政策有效执行奠定坚实的思想基础。

参考文献

[1]国务院关于基础教育改革与发展的决定 (国发[2001]21号) .

[2]邬志辉, 史宁中.农村学校布局调整的十年走势与政策议题.教育研究, 2010 (7) .

[3]陈振明.公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径.北京:中国人民大学出版社, 2003.

[4]T.B.Smith, The Policy Implementation Process.Policy Science, 1973 (2) .

[5]A·阿尔蒙德.比较政治学.上海:上海译文出版社, 1987.

[6]陈振明.政策科学—公共政策分析导论.北京:中国人民大学出版社, 2004.

[7]贾勇宏.教育政策执行中的村民与地方政府利益博弈—以中西部6省区农村中小学布局调整为例.教育科学, 2008 (2) .

政策障碍篇7

农机购置补贴政策是我国“两减免、三补贴”支农惠农政策的重要项目。政策实施5年来,中央购机补贴资金由2004年的0.7亿元增加到2008年的40亿元,2009年中央财政进一步加大投入,安排农机购置补贴资金100亿元[1],比2008年翻2.5番,实施范围扩大到全国所有农牧业县(场),农机购置补贴政策实施产生了良好的聚变效应[2]。从2006年起,商洛市开始享受国家农机购置补贴项目,农机购置补贴政策实施3年来,中、省补贴资金从2006年的165万元[3] ,提高到2008年的400万元[4],极大地调动了农民购买农业机械的积极性,让山区农民感受到了现代农业机具带来的文明成果,推进了贫困地区社会主义新农村建设,为山区农业的可持续发展起到了积极的促进作用。因此,研究贫困地区农机购置补贴政策实施的效应和障碍,对加快老、少、边、贫地区的经济发展,改善人民生活,促进社会和谐,走上共同富裕具有重要意义。

1 商洛市的区域特征与农机购置补贴政策实施现状

1.1 商洛市的区域特征

商洛市地处陕西省东南部,与豫、鄂两省接壤,西邻古都西安,东瞰南阳盆地,北接八百里秦川,南带江汉平原,地跨长江、黄河两大流域;位于东经108°34′20″～110°01′25″,北纬33°02′30″～34°24′40″之间,总面积19.3kkm2,总人口240.6万人。其中,农业人口205.7万人,非农业人口34.8万人[5]。商洛市受自然地理环境和经济条件制约,农业基础差,经济发展相对落后,辖区包括六县一区,是集中连片的国家级贫困地区。耕地主要为“四多”“四少”,即旱地多,水浇少;坡垣地多,平地少;中低产田多,高产田少;蓄耕人挖地多,宜机耕地少,为典型的“八山、一水、一分田”的贫困山区[6]。

1.2 农机购置补贴政策实施现状

2006年起,国家和陕西省开始对商洛市辖区的六县一区的3个县实施农机购置补贴项目,共投入农机具补贴资金165万元,拉动农民投资635.5万元,购置各类农机具635台(件)。其中,大中型拖拉机164台,微耕机367台,旋耕、旋播机51台,揉丝机45台,秸秆还田机8台,受益农户574户,农机合作组织2个[3]。2007年,国家和陕西省共投入商洛市农机具补贴资金235万元,拉动农民投资539.5万元[7],农机购置补贴政策覆盖全市的六县一区,购置各类农机具933台(件),涉及的机具主要为大中型拖拉机、微耕机等农用动力机械,以粮食生产为主的田间作业机具,秸秆饲料加工以及养殖机械,茶叶等农产品生产加工机械等其他机具,受益农户788户。2008年共投入农机具补贴资金400万元,带动农户自筹843.53万元,购置各类农机具5 204台(件),涉及的机具扩大为大中型拖拉机、微耕机等农用动力机械5种,耕作机械3种,种植机械3种,收获机械类10种,植保机械2种,水产品机械3种,茶叶机械3种,薯类加工机械1种,设施农业机械2种,畜产品加工机械1种[8]。

2 实施农机具购置补贴政策的效应

2.1 农机作业量明显增加,作业质量显著提高

2006年,商洛市“三秋”共完成农机作业:耕地整地4.57万hm2(其中,深耕、深松面积2.1万hm2) ,机播面积4.47万hm2(其中,精量、半精量播种1.74万hm2) ,机脱9.5万hm2,秸秆还田0.16万hm2,分别较2005年增长52.3%,8.5%,29.6%和78%[3]。2007年完成耕地整地4.39万hm2,机播面积5.25万hm2,机械植保4.9万hm2,机收面积1.23万hm2,机械脱粒2.68万hm2,分别较2005年同期增长了14.2%,0.3%,29.9%,3.2%和27.2%[8] ,作业质量显著提高,还有效地应对了当年自然灾害,减少了粮食等谷物的损失。

2.2 促进了农民增收,推动了农业增效

购机补贴政策的实施极大地调动了广大山区农民从事农业生产的积极性,致使农机购置成本降低,农机户受益,农民受益,农业增效。丹凤县商镇农民刘军亮2007年享受农机购置补贴政策购买一台250型拖拉机(配旋耕机),在“三夏”“三秋”两季作业达到11.5hm2,收入7 000多元,其他时间跑运输,年收入达20 000元。实践证明,通过使用农业机械,大大降低了农业生产的用工量,降低了农业生产成本,提高了生产效率,节约了时间,使农民有更多的时间从事其他行业,拓宽了增收渠道,增加了农民收入,社会效益明显。据实地调查,大中型拖拉机有机户户均作业年纯收入1.5万元左右,小型农机拥有户一般户均年纯收入4 000多元,全市农机户人均年纯收入2 000元左右,比全市农民人均年纯收入1 609元高出500元左右。

2.3 提高了农机装备水平,优化了农机装备结构

在农机购置补贴政策的引导下,农民开始购买先进适用、经济安全和节能环保的农机具,农民使用农机化新技术、新机具的积极性大大增强,农机装备结构进一步优化,呈现出数量和质量同步增长的良好趋势。2007年,全市农机总动力达到63.9×103kW[9],比2006年增长24.7%,比政策实施前的2005年增长37.1%。其中,大中型拖拉机保有量达到605台,比2006年增长11.7%;大中拖拉机配套农具355台,比上年增长12.8%;联合收割机12台,比2006年增长62.3%,茶叶机械和其他保护性耕作机械保有量也较往年有了大幅度的提高。

2.4 提高了劳动生产效率,促进了农村劳动力转移

据调查统计分析,传统农业生产方式中,1个正常劳动力只能种好0.35～0.5hm2地,养活3～5人;而采用机械化作业以后,1台手扶耕整机日作业量1～1.5hm2,为人工的5倍。可见,农业机械化作业可以显著提高劳动生产率,减少农业生产用工量,让越来越多的农民从繁重的体力劳动中解放出来,加速了农村富于劳动力向二三产业和外出务工转移,促进了农村产业结构的调整和转化。2006年,商洛市外出务工人员为48.1万人,劳务收入13.6亿元[10]。

3 国家农机购置补贴政策实施中存在的问题和障碍

农机购置补贴政策作为政府的一项重要支农惠农措施,有效增加了贫困山区农民的收入,推动了农业科技进步,增强了农业综合生产能力,繁荣了农村市场经济,促进了社会主义新农村建设,但在贫困山区农机购置补贴政策的实施过程中,也存在着一些不容忽视的问题和障碍。

3.1 补贴资金总量与补贴比例偏小

据统计测算,到2007年,我国耕种收综合机械化水平已达41%,这标志着我国农机化水平已经由初级阶段进入中级阶段[11]。但是,我国农机化整体水平还比较低,全国发展不平衡,就陕西省而言,全省耕种收综合机械化水平已达41.9%,关中地区已达63.3%,陕北、陕南只有19.7%和12.7%[12],还处于初级阶段的低水平。贫困地区农民收入不高,购机能力还不强,对农机购置补贴资金需求量比较大。2006年,商洛市农民人均收入为1 609元,比全陕西省全省农民人均收入少651元,比全国农民人均收入少2 188元的,当年国家和陕西省共投入农机具补贴资金165万元,购置各类农机具635台(件),受益农机合作组织和农户只有576户。同时,由于单机购置补贴比例较低,购买大中农机具,大多数农民没有资金来源。

3.2 补贴机具范围与区域需求不适应

实施农机购置补贴政策以来,虽然补贴机具品种不断增加,但是以粮食生产为主的农业机械及配套机具品种较多。相反,需求量比较大的,符合区域经济作物生产的农机具以及适宜丘陵山区农业生产的作业机械却未全部纳入国家补贴范围,严重影响了贫困山区农业机械化水平的提高,制约了贫困山区经济的快速发展。

3.3 山区基础配套设施建设滞后,农机作业成本较高

由于山区自然条件制约,适宜机械耕整面积少且土地不连片,农田独户分散,不利于规模化耕作,农村机耕道短缺、路面条件差、行驶速度慢,导致耗油增高,农业机械利用率较低。同时,农机具厂库棚、农机维修和售后服务网点等配套实施建设滞后,加上近年油价节节攀升,长期居高不下,使得农机作业成本持续上升,作业利润降低,减缓了山区农机化事业的发展速度。

3.4 贫困地区财政补贴力度不足

农业发展区域不平衡是我国的现实国情。通常情况下,平原地区对粮食作业机械需求量比较大,国家近年来对该类农机具的补贴基本到位,加上平原地区较好的经济条件,地方补贴力度大,补贴政策效果明显。但是,广大的丘陵地区和贫困山区,由于地块布局分散,规模较小,兼之农作物种类多,种植方式多样化,对适应当地经济发展特点的多用途小型农机具需求旺盛,而目前国家和各省对此类农机具的补贴力度还远不能满足实际需求,加上市、县地方财政保“吃饭”都比较困难,农机购置补贴地方配套资金基本为零,严重制约了农机购置补贴政策的宣传、推广和具体实施。

3.5 补贴政策宣传力度不够

由于办公经费不足,农机管理部门没有广泛做到宣传、推广、培训和演示工作,农民看不到样机,选购农机具只是摸着石头过河,使得许多想购机的农户不知道都有哪些先进适用的农业机械,更不知这些农业机械的性能是否适应当地农业生产要求,对所购机具的如何使用知之甚少,在一定程度上对农机购置补贴工作产生了一定影响。

3.6 补贴机具生产企业的服务和产品质量有待提高

农机具生产供货企业的产品、经营、服务的品牌意识普遍较差,缺乏长期战略性市场思维。企业产品推广中不正当竞争的现象依然存在,个别生产企业的售后服务能力差,甚至出现产品批次质量问题,造成了不好的社会影响。

3.7 农机具补贴操作程序还需要进一步科学化

由于贫困地区农机补贴政策实施较晚,农机补贴政策的实施和补贴资金运作不十分规范,补贴政策、补贴资金、补贴机具和工作服务不能及时到位,直接影响了农业生产,也影响了当年农机补贴政策的实施效益。

4 结论及建议

农业机械购置补贴作为国家的一项长期的支农惠农政策,是中国特色农业机械化发展的必然选择,是构建和谐社会和建设社会主义新农村的必由之路。由于我国自然地形和气候的不同,形成了不同的农业和农机化的区域特色,不同自然和经济条件的地区,对农业机械的需求呈现出明显的差异性。因此,对不同区域的农机购置补贴政策国家和各省(市)要区别对待。

1)国家和省(市)农机补贴资金规模要向老、少、边、贫和山区倾斜,适当提高单机购置补贴标准,特别是要为贫困县(区)预留农机补贴工作资金,以保证农机补贴工作的正常开展。

2)国家和省(市)的农机补贴目录要适应各地区域特色产业发展特点以及当地农机化发展格局,考虑农民购买能力,围绕优势农产品生产基地建设,突出重点、择优提高补贴,允许市或县(区)选择部分农机具购置补贴机具目录外的产品,以弥补当地农业生产发展的需要。

3)各地要围绕区域优势和特色产业,找准农机化发展的切入点,集中人力、物力和财力引进环保、低耗和高效的农机具。农机具补贴要实行市场化运作,以减少或简化补贴农机手续,试点以县级行政区域为基础开设农机具补贴“超市”,方便农民购机。

4)建立当地农机购置补贴政策的配套措施,对不同的农机用户、农机大户和农机合作组织要采取不同的激励政策,如建立燃油补贴和农机具购置补贴小额信贷制度等,调动他们购买和服务的积极性,充分发挥农机具的作业效率。

5)做好农机购置补贴政策的宣传和服务工作。利用各种媒体,采取各种形式,加大农机购置补贴政策的宣传力度,使农机购置补贴政策家喻户晓,人人皆知;做好购机户的使用培训和售后服务工作,提供农机具使用效率,减少农机作业事故的发生。

参考文献

[1]农业部,财政部.2009年农业机械购置补贴实施方案[EB/OL].2009-02-25.http://www.agri.gov.cn/xztz/gd/2009-02-25.

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