中国地方政府竞争问题

中国地方政府竞争问题（精选六篇）

中国地方政府竞争问题 篇1

改革开放30多年来,中国年均近10%的经济增长,被誉为“增长奇迹”。如今在经济学界,已经越来越多的学者认为,正是地方政府在中央以GDP为核心的政绩考核体系下,为了自身的政治经济利益,展开围绕GDP的以经济发展为目标的竞争,才导致了我国经济的高速增长[1]。简言之,中国经济的增长动因在于我国地方政府之间的竞争。

改革开放后,我国实施了分权让利的改革战略,目的是为了调动人民的积极性,促进经济增长,这就包括中央政府向地方政府的分权,也包括向国有企业的分权。国内外许多学者认为是改革开放后的分权化改革导致了地方政府竞争,从而保证了中国在体制改革并不到位的情况下也能实现经济高速增长。因为分权化改革使地方政府获得了独立的政治经济利益。本文认为分权改革并不是引起地方政府之间竞争的缘由,地方政府从它发挥作用的那天起就存在着相互之间的竞争,只是不同时期竞争的形式和内容不同,处于不断的演变之中。

二、地方政府竞争的发生具有必然性

(一)地方政府竞争的国际背景:经济全球化

近些年来地方政府竞争程度呈现出不断加剧的趋势,这与世界范围的经济全球化有着密切关系。经济全球化使得资本、技术等生产要素在全球范围内自由流动,寻找盈利机会的同时这也直接增加了各国地方政府可争夺的资源总量,其最直接结果是引起各国企业之间的竞争,即盈利性经济组织之间的竞争。而对政府而言,全球化的最大含义是使每一个国家的政府都成为全球市场中的一个超级企业,面临竞争的考验。在以“经济建设”为最大政治任务的中国,地方政府更多的具有了经济性目的,为了吸引优质资源服务于本辖区的利益,地方政府势必展开类似于企业的市场竞争行为。经济全球化使得市场更加开放,市场行为主体更加自由和平等,于是社会和经济关系的全球化和市场化削弱了国家在经济管理上的控制能力,而将组成国家的各个区域直接推向了国际竞争的前沿阵地。全球化还使国际分工不断深化,各个区域之间相互依赖、相互渗透的程度不断加深,这必然会加剧地方政府之间的竞争。

迈克尔·波特指出:“经济地理在全球竞争的时代里,涉及一个悖论:当一个经济体拥有快速的运输和通讯,很容易接近全球市场时,地点仍是竞争的根本。可是,一般看法认定,技术和竞争的改变,会削弱地点的许多传统角色。……标准化的元件、信息和技术很容易通过全球化取得,但是更高层面的竞争仍然有其地域界限。进入21世纪后,地点只会更重要”[2]。而地点的竞争能力的高下,关键在于地方政府能否更好地发挥作用,特别是在竞争的大环境下,能否比其他地区的政府更有效率和影响。正是在这种背景下,地方政府不断增强自己在经济和其他领域的管理能力和范围,地区经济与地方政府的竞争行为的作用与关联越来越突出。

(二)地方政府竞争的国内条件:分权改革

1978年改革开放以后,分权伴随着经济市场化而展开,中央给予地方更多的自主权,包括财权、物权、人权、事权、立法权、投资决策权等。如1980～1984年实行的“划分收支,分级包干”的“分灶吃饭”的财政收入分成体制;1985年的利改税改革;1987年的“财政大包干”等。改革开放以后中央政府开始注重对企业的放权,增强微观主体的自主能力。分权化还与对外开放联系在一起,1980年建立了4个经济特区,这些地方获得了充分的经济发展自主权。1983年启动了金融系统的分权改革,实现了专业银行与中央银行分离。由于缺乏规范性的放权让利,衍生出地方政府非理性的追求自身利益,导致地方政府发展经济的冲动和盲目,也削弱了中央宏观调控能力。1994年开始围绕建立“社会主义市场经济体制”在外汇、税收、财政、金融等各个领域实行的全面改革。在分权化方面则主要是将注意力从一味放权转向在市场基础上寻求分权和集权的平衡,于是产生了分税制和加强中央银行作用,在合理划分中央与地方事权的基础上,明确划分税种,在一定程度上从制度上理顺了中央和地方的财权关系,适度收紧了中央权力,增强了中央的宏观调控能力。这一传统的“活/乱”循环模式没有随着“一放就活”格局的重新出现而被中断[3]。

改革开放以来的分权打破了“条块”分割的隶属关系,使中国的经济体制从以往的“条条”为主转变为“块块”为主。地方政府在经济管理活动中获得了更大的财权和事权,于是地方政府可以通过低一层次的资源配置来满足自己的利益。地方政府之间的竞争逐渐从改革之前争夺中央资源的“奔向顶层的竞争”转向了发展本地经济的“扑向底层的竞争”。

三、改革开放前后的政府分权及地方政府竞争比较

在改革开放之前,中国的放权程度甚至比改革开放之后还要大些,地方政府竞争程度更为激烈。因为改革前各地方政府均是中央政府的行政代理工具,具有明显的同质性,同质性个体必然表现出比异质性个体更加激烈的竞争(洛伦茨,2000)。改革之后逐渐形成了“地方政府统御地区经济发展”的格局,地区差异化较大,其竞争激烈程度反而会降低。但是,改革前后地方政府竞争的问题不是存不存在和激不激烈的问题,而是“为了什么而竞争”的问题。我们认为只有始于改革开放的与市场化和对外开放紧密结合在一起的分权才真正激励了地方政府为了经济发展而展开竞争,就像张军和周黎安(2008)所描述的“为了增长而竞争”[1]。中央高度集权的单一制下,地方政府是纯粹的行政代理人,他们之间的竞争是争夺有限稀缺资源的“分蛋糕”式的向上的分配性竞争,而不是“做大蛋糕”的向下的生产性竞争,没有发展经济的激励。为了争夺中央资源,地方政府投入大量成本,围绕中央喜好做文章,将自身的有价值资源投入到争夺中央注意力的竞争中去。在信息不对称情况下,各种“放卫星”式的虚假信息满天飞。最终结果就是总量一定的中央资源分配到了某个地方,而社会资源总量和国家总财富没有明显变化。各地方为此投入的大量资源白白流失,各地方投入资源的租值在竞争中耗散,导致社会总福利损失,不仅不利于经济发展,相反还阻碍了经济发展。

改革之后的分权能够实现“增长奇迹”的原因在于其与改革之前的分权在形式和内容上的区别所引致的激励差异:

第一,改革前是在计划体制内的行政性分权,而没有经济发展的资源配置权,地方政府的竞争压力主要来自中央的政治压力,而非来自本身所辖的社会经济活动的压力。改革后是在市场化取向下行政性分权并结合了经济性分权,地方政府获得了改革自主权和资源配置权,成为了地区经济的统御者,于是才有了发展辖区经济的意愿和竞争动力。

第二,改革前的分权没有涉及政企关系,因为企业都是政府附属物,微观主体仍然以国有企业为主导。改革之后开始注重对企业放权,将多数国有企业下放地方,不仅增强了企业的自我发展能力,激励了企业追求利润最大化的动机,而且也激励了地方政府对下放企业的扶持。

第三,改革之后的分权赋予了地方政府发展经济的自主权和财政收入分享权,创造了一个来自地方和基层的改革支持机制,使得地方投入的资源能够有效的增值促进社会经济发展,能够发挥地方政府的积极性,进而增强改革开放的动力。

第四,市场化取向的分权化改革允许地方政府进行经济试点,创造了高度灵活、适应性很强的制度基础。地方政府不再只是中央指令的执行者,它能利用对地区经济发展的信息优势,促进改革的制度创新。地方政府以扩大税基和发展经济为目标的竞争促使地方政府积极支持非国有经济和乡镇企业的发展,这样就形成了转型时期地方政府推动经济增长的主体格局。

第五,改革之前,中央政府和地方政府的目标和行动是一元的,政治为纲。改革之后,地方政府官员有了两类收益目标:以形象工程、政治前途、职务晋升等为代表的政治利益和岗位待遇、灰色收入、寻租和腐败为代表的经济利益。而在“经济建设”为中心的新体制下,以GDP为最主要指标的政绩考核体系决定了地方官员的政治利益和经济利益均直接取决于当地的经济发展。

第六,改革之后的对外开放导致国际资源大量流入,大大增加了地方政府可以争夺的内容,地方政府竞争也只有在对外开放条件下才显示出了对经济增长的巨大作用。

综上所述,那么我们是否可以得出结论:分权改革导致了中国的经济增长奇迹?其实不然,分权改革是中国高速经济增长的必要条件,而非充分条件。跟中国同样处于转型时期的俄罗斯的分权化程度也比中国高,但是却没有出现像中国这样的高速经济增长。问题的关键在于分权治理的另一面:集权治理。中国的改革特征是经济分权和政治集权。这样的大国治理结构所引致的地方政府竞争才引发了高速的经济增长。政治集权保证了中央政府对地方政府的控制和监督,能够通过等级制将中央政府的目标和决策逐级发放给地方政府,交由地方政府来完成和实现。实现这种逐级发放行政任务的制度安排就是掌握在中央政府手中的通过经济增长指标的考核决定职位升迁的人事任免制度。当各级地方政府都为了经济增长而努力时,全国的经济自然而然获得了高速的增长,可以说这是地方政府竞争的一种客观结果。联邦制国家的地方政府也存在竞争,但是它们不会像中国的地方政府这样在中央政府的“增长共识”之下为着一个共同目标而竞争,这也恰恰体现了中国集权体制能够“集中力量办大事”的优越性,这种优越性在较短的变革时期体现得尤为明显。也就是说,只有在中国式的政治集权和经济分权的政府治理框架下,由地方政府的利益诉求所引致的地方政府竞争才能推动区域经济乃至国民经济的快速发展。但是,不恰当的政治和经济分权往往会削弱中央政府的权威,不仅不能激励地方政府发展经济和约束地方政府的“掠夺之手”,而且还助长了地方私利的膨胀和地方保护主义。

四、地方政府的竞争使之在中国经济增长中发挥了主导作用

从前文的分析我们可以看出,中国经济取得举世瞩目成就的主导因素在于地方政府之间围绕GDP的竞争。也就是说,中国的经济增长是地方政府主导的推动型经济增长[4],这是用西方现代经济增长理论解释不通的。改革之后,我国的地方政府处于中央政府(或上级政府)、同级地方政府、微观主体(包括居民和企业)的三重利益格局之中。首先,作为中央政府的代理人,地方政府的目标函数就是完成中央政府的任务目标,以获得中央政府满意,当然这是以政治晋升为目的的。但是由于其他指标较难定量衡量,所以地方官员政治晋升所依赖的政绩考核标准主要是经济发展和社会稳定,在我国社会保障制度还欠缺的情况下,社会稳定又是与经济发展紧密相连的。因此中国现实中的政绩考核就是以GDP为核心的经济发展(1)。其次,作为一个有着自身利益追求的经济人,地方官员存在机会主义倾向。在经济增长速度和税收的增长数量仍然是考察地方政府及其官员政绩的主要标准的情况下,辖区GDP和税入最大化是符合地方政府及其官员的政治利益和经济利益的。因而追求辖区GDP和税入最大化是地方政府的效用函数。由于我国税收主体是增值税,因此追求辖区GDP和税入最大化的真正长期有效的手段是发展经济。再次,作为微观主体(居民和企业)所需公共物品的提供者,地方政府的目标函数就是提供高质量的公共物品和服务使居民和企业得到满足,进而获得政治支持,但是提供的公共物品的质量和效率则取决于地方政府的利益考虑。所以地方政府有激励去提供有利于经济增长和政绩显示的基础设施,如道路、交通等,但是对于教育、医疗、社保等没有激励。

当然,地方政府追求效用最大化(通过辖区GDP和财税最大化等实现)的自利行为在缺乏有效的制度约束条件下,可能会损害中央政府在全国的整体利益(如地方保护主义、重复建设等),也可能会危害辖区居民和企业的公共利益(如贪污受贿、“政绩”工程等),而在科学合理的制度环境诱导下,地方政府追求辖区GDP和财税最大化的行为与全国利益的最大化和辖区居民和企业的公共利益最大化可以实现一定的激励兼容,即:地方政府通过提供高质量的公共物品和服务,追求辖区GDP增长,从而实现全国经济发展,同时也为地方政府及其官员的升迁赢得政绩。所以归根结底,地方政府目标函数中最合理最具有交集的理性变量就是辖区GDP增长,如图1显示。这也是为什么中国各级地方政府有着所谓的“GDP”崇拜的原因。

如果把改革看作是一场制度变迁,地方政府所起的主导作用也显而易见。我国的改革开放是一种为了改变计划经济体制的不平衡,追求新获利机会的制度变迁。中央政府的每次集权和分权都是出于改变当时困境,追求潜在利润的制度创新。改革之前的混乱制度变迁在于计划经济体制的内生弊端使得价格机制扭曲、偏好模糊,新的获利机会短暂而微弱。改革之后市场经济体制逐渐成长,价格机制和显示偏好完善,制度变迁呈现良性发展,中央与地方的契约关系平稳,地方政府成为推动制度变迁的第一行动集团。地方政府促进制度变迁中新的获利机会不断出现,推动了经济持续发展。

市场经济制度的核心是产权制度。西方经济理论普遍认为,只有良好的产权保护制度才能促进经济增长。但是在中国转型时期,适应市场经济制度的产权制度并未建立、各类侵权现象屡见不鲜,那么如何从理论上解决这个“悖论”呢,即高速经济增长与不完善的产权制度并存的问题。答案在于,在缺乏普适性的产权保护制度环境下,地方政府的行政权力为经济增长提供了特殊的选择性的产权保护,包括对企业行为和对消费者行为。产权的选择性保护,是指政府为实现核心目标而有选择地对那些有利于核心目标实现的产权给予更多的保护[5]。为了实现本地区的经济增长,地方政府往往给予来本地投资的厂商强有力的保护,为其在土地、基础设施、电力供给、环保等环节给予甚至是突破法律约束的优惠。地方政府的选择性保护实际上也是遵循我国渐进改革的路径,对投资厂商的权利进行保护的同时,也促进更多劳动者的就业权利得以顺利实现,推动更多资源顺利进入效率更高的利用中,实现了中国的长期经济增长。

五、结论与建议

转型时期,计划体制向市场体制过渡,市场经济逐步建立在“以经济建设为中心”的环境下,具有独立利益的地方政府为了本地经济绩效在地区竞争中占得先机,发展经济的积极性空前高涨,往往会伸出“援助之手”,保护本地企业,促进产权改革,成为有“中国特色的产权保护制度”,地方政府是推行制度变迁的第一行动集团。

但是由于缺乏健全的法治环境,地方政府的“看得见的手”力量过强,也给高速增长的经济带来了很多的弊端,如地方保护主义、市场分割、重复建设等。而且,中国的经济增长逐渐表现出“畸形”,高增长的同时却伴随着劳动力的收入不断下降,就业增长也与经济增长不匹配[6][7],这些都是由于地方政府之间出于自身利益的恶性竞争导致。我们可以推断,当市场成熟、产权明晰、法治完善后,发展型政府应逐渐退出生产一线,转变为服务型政府,减少对经济活动的行政干预,经济发展的主要动力应由在完善制度框架下自由竞争的企业来提供。而要想达到这个目标,必须从政治体制改革入手,合理界定政府尤其是地方政府在经济发展中的行为和作用,使得地方政府的竞争良性化,使中央与地方关系的调整由权力收放的零和博弈转变为增进社会福利的正和博弈。

摘要：中国经济的高速增长得益于地方政府之间的竞争行为。改革前后的地方政府竞争在竞争的形式、内容和目的上都有着很大的区别。虽然改革之前也有分权,但是只有在经济全球化背景下的改革开放之后的分权才真正产生了地方政府为发展经济而竞争的行为。这也充分证明了转型时期地方政府在经济增长和制度变迁中的主导地位。

关键词：分权,地方政府竞争,经济增长,制度变迁

参考文献

[1]张军,周黎安.为增长而竞争[M].上海:格致出版社,上海人民出版社,2008.73-139.

[2]波特.竞争论[M].北京:中信出版社,2003.252-253.

[3]林毅夫,蔡昉,李周.中国的奇迹:发展战略与经济改革[M].上海:上海人民出版社、上海三联书店,1999(增订版).208.

[4]何晓星.论中国地方政府主导型市场经济[J].社会科学研究,2003,(5):27-31.

[5]魏建.产权的选择性保护与中国的长期经济增长[J].政法论坛,2010,(1):19-26.

[6]谌莹,唐志军.为什么我国劳动收入占比不断下降——个基于权力(资源)结构和地方政府竞争的视角[J].湖北经济学院学报,2011,(1):21-25.

中国地方政府债务问题探讨 篇2

摘要：巨额的地方债务越来越成为社会瞩目的焦点。本文通过分析地方债务问题的现状，深究其影响，导出危机，再针对地方债务问题的形成原因提出相应的解决方法。

关键词：地方债务危机；成因；影响；对策

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。目前我国地方政府债务的规模已十分巨大，并且增长非常迅速。截至2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。有关专家根据国家统计局的数据估计目前的地方政府性债务规模约为18.5万亿-24.6万亿元。而这一数据是2012年我国地方财政收入（本级）6.1万亿元的3到4倍之多，债务收入比率高达175%-232%，超过100%的债务警戒线，地方负债情况不容乐观。

一、地方债务危机的现状

（一）债务规模分布情况

从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。.债务余额地域分布情况

（二）债务规模分变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。

二、地方债务危机的成因

（一）制度因素：地方政府钱少事多，负担沉重

地方政府财权事权的不匹配是造成地方债务危机最重要也是最根本的原因。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方财政收入占比48%，支出却占到80%。在我国现行的28个税种中，目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。“营改增”在整个服务业实行后，按现有增值税分成比例，地方失去了一个重要的独立税源，地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧，财税体制改革变得刻不容缓。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。财权事权的不匹配反映出中国尚未实现有效的财政分权。

（二）政策因素：财政政策积极，债务规模扩张

近年来积极的财政政策的施行使得地方债务的规模进一步扩张。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，2008年发行国债总额已达15500亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，监督弱化

地方政府内部机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置不合理，存在部分冗余机构。此外，政府准入机制有很大缺陷，导致众多“走后门”现象的出现，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，大量增加了财政供养人员总量。

地方主要领导单纯追求GDP的片面政绩观，加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。而无论这些“政绩工程”干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，加大了地方负债压力。

在此情况下，又缺乏对地方政府的有效监督体系，监督管理弱化，随意举债的行为得不到牵制。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律，又缺乏人大、社会等方面的监督。

三、地方债务危机的后续影响

（一）信贷存在违约风险，影响银行信贷安全

未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币，对银行业的新增风险资产是3.15万亿元左右，这通过资本消耗和拨备计提对银行资产质量产生影响。

（二）宏观经济运行受到影响

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

（三）地方经济停滞 刺激政策前功尽弃

如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危机将可能提前显现，并成为真正的危机，进而对中国经济产生重大影响。

（四）地方卖地圈钱 掣肘房地产调控

地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，偿债压力加重地方政府对土地财政的依赖，房地产调控政策难以为继，迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空。

（五）影响政府威信和社会稳定

如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定，也不利于维持政府形象，人民对政府的信心和支持度下降。

四、地方债务危机的对策

（一）彻底完成银行的去财政功能

彻底完成银行的去财政功能，加强财政投融资体系改革。虽然我国银行体系拨备较充足，上万亿元的拨备可以抵抗不良贷款的小幅增加，但通过地方政府的财政投融资体系改革来彻底“松绑”银行业已经刻不容缓。

（二）完善财政体制，合理划分财权事权

要进一步明确中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理，以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控。

同时完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件。赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

（三）完成我国经济“去房地产化”

实现经济的“去房地产化”，需要推进保障性住房等民生建设。在目前我国地方政府偿债压力逐年增大的背景下，以保障房为代表的民生领域支出的增加令地方政府不堪重负。房地产问题关乎民生和社会稳定，伴随房地产的调控进入到攻坚阶段，亟须加快地方政府的融资模式改革，形成长期稳定的资金来源。

（四）建立健全政府债务资金的监管机制

对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人责任制、项目监理制、工程招投标制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。将行政管理费用和项目投资支出相分离，规范资金使用，严格项目工程预决算审核，严格控制超标，杜绝“政绩工程”，防止资金的挪用移用。要建立责任追究制度，明确权利、义务、责任，对盲目举债、拉低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（五）加快行政事业机构改革，减少财政供养压力

要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。

目前，我国财政状况总体上看仍属安全稳健。2010年，全国财政赤字占GDP的比重为2.5%，低于3%的控制水平；2011年，该赤字率更是下降到2%左右。从国债余额占GDP的比重来看，2010年末为17%，我国财政赤字率和国债负担率都很低，地方政府债务仅表现为局部和结构性的问题，地方债务问题尚在可控范围。但如果有关方面不加以重视，任由地方债务漏洞扩大，后果将不堪设想，危及宏观及地方经济的方方面面。尽快出台相关政策加强地方债务问题治理，应该成为当前制订经济政策的重要考虑方面。

参考文献：

[1]曹洪彬.试论我国地方政府债务及其风险控制.经济经纬，2005.5

[2]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济，2011.2

[3]周鹏.经济危机背景下地方政府债务的探究.改革与开放，2010.6

中国地方政府竞争问题 篇3

【关键词】政府竞争；中国经济；快速增长

就现今社会的经济发展而言，中国的社会经济之所以能够持续快速的发展主要归功于社会主义市场经济下有效的战略导向，尤其是政府竞争格局下的以政府集中管理和财政分权为核心的新型的中央同地方的供给制度。这样的制度给地方政府提供了有效的制度创新空间，能够在结合当地实际的基础上有效确定自身经济的发展，在以经济的快速发展为首要目标的基础上开展稳健有效的政府竞争机制，从而以小带大地促进社会经济的发展，激发我国经济整体环节的经济发展创造力，有效带动社会主义市场经济的总体性持续快速增长。

一、政府竞争格局的发展背景

自改革开放以来，我国社会主义市场经济的持续快速引起了世界范围内的关注，并在经济不断增长的前提下有效推动了市场整体的发展，明显提升了综合国力，使社会发展的步伐不断加快，体现了在全新的社会环境下改革开放战略的前瞻性和现实可行性。

就我国的整体发展实际而言，处于社会主义现代化的建设初期，虽然有效开展了经济全球化的运营模式，但是并没有成熟的西方经济理论的支撑，所以关于经济增长的模式还是需要从本国的实际发展出发，在政策上进行偏移和分析，就我国的政策制度来看，注重于不同转型时期的制度结构和经济结构差异性供给，在政策执行上主要表现为对于不同层级政府之间在进行改革时财政安排的不同的作用发挥，体现出制度安排的观点，使其更加符合中国的经济发展实际。

我国经济快速增长开始于改革开放之后，在改革开放的政策支持下，有效施行了财政的分权制度，主要体现了政府开展的地方竞争模式，使中央和地方均有效将制度改革用于自身建设的各个环节，使其在改革开放的整体环境下有效促进社会经济的发展，展现出“制度安排”视角下的中国经济快速增长的解释框架，为未来中国经济的有效可持续发展提供了研究方向和经验支持。

二、政府竞争格局下财政分权对中国经济的促进作用

在中央政府的强有力引导下，有效主导市场经济，政府发挥主体的引导作用，将政治权利下放地方，使得经济和政治激励机制有效构建并结合，此外，在对地方进行放权鼓励经济发展的基础上强化地方政府间的竞争机制，通过政府竞争格局下的“增长竞争型政府”来有效构建权利推动市场经济发展的基本模式。

（一）“增长共识”的形成

从新中国建立到改革开放的历史时间里，我国的经济发展无论是在意识形态方面的基本认识还是体现阶级斗争为主的政治运动方面，在此时期内的中国经济在受到多方面的制约之后基本处于停滞状态，严重情况下甚至有所倒退。直到20世纪70年代后期的政治运动使得我国政府部门从实际出发，开展务实性的相关工作，使得对于整个集体经济的转向和增长得到认知和认同。

在政府支持的基础上开展经济转型，退出了一系列有利于社会经济发展的财政分权措施，体现了中央政府对于地方权益的关注和认同，也使得地方在进行经济发展的过程中能够有明确的发展方向，并在发展地方经济的同时推动中央政府的经济增长。此外，政治分权和经济分权的激励型模式使得中国的经济增长带有了一定了政治化导向色彩，使得在改革开放的经济建设环境下强化了经济主体的战略化发展方针。通过政治模式上的激励机制，能够使地方政府的经济增长集中到公共意识上，有效促进了“增长共识”的形成，使得地方政府能够有充分的经济发展动机和建设热情，有效推动社会主义市场经济的高速可持续发展。

（二）地方经济主导经济发展

通过中央政府的放权，使得地方政府能够更好地发展地方经济，从整体而言符合我国当前的社会经济发展實际。在政府竞争格局下，随着市场化的导向式改革，使得地方政府加大了同地方企业的合作力度，在追求地方经济发展的前提下获得制度的创新动机，有效地实现整体利益的最大化。在政治分权的基础上强化地方政府的经济主导作用，来有效实现对地方区域的导向性。

（三）地方政府间的竞争路径

开展政府竞争格局下的地方政府竞争，能够在外力的推动下促进区域内的经济增长，以中国的当前实际而言，中央政府集中强化货币政策的管理，地方政府的竞争路径体现于行政权利和财政政策的有效聚集上，使得政府之间在财政支出和税收收入的环节开展有效的竞争。此外，地方政府还可以通过自身的行政权限范围对市场经济进行限制和调控，通过行政性式的垄断壁垒使外部的竞争有所限制和约束。在地方政府开展竞争激励机制的基础上，推动地方企业多方面的竞争，体现出“增长竞争型政府”的实质性内涵，进而有效推动社会主体经济的有效发展。

三、结束语

自改革开放以来，我国经济高速发展的前提下，明确体现了经济分权和政治集中相结合的政府政策激励模式，通过有效的政府主导机制在促进地方经济快速发展的基础上带动国家经济的整体化发展，使市场在初期的基本运行中有效推进自身的发展，而不违背经济发展的市场规律，使地方政府能够有效捕捉到市场生产经营的发展机遇。通过政府竞争格局的政权的地方下放，使它们能够更好地同市场的经济主体相联系，使整体的经济发展符合市场经济现状，能够有效推动中国市场经济的快速可持续发展。

参考文献

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[5]杨其静，聂辉华.保护市场的联邦主义及其批判[J].经济研究，2008，（3）.

作者简介：刘爱华（1976-），黑龙江双鸭山人，就职于黑龙江省双鸭山市烟草专卖局，研究方向：经济学。

中国地方政府竞争问题 篇4

关键词：过度竞争,双重效应,地方保护主义,制度创新

应该说地方政府间的竞争既有积极影响、也有消极后果。作为理性的经济人,虽然政府采取一定的竞争策略是为了取得自身利益的最大化,然而个体的行为却极有可能导致集体的福利受损。显然,在衡量与评估政府竞争的制度绩效时,科学的标准应当放在对社会总福利增减的考察上。实际上,如果政府在某种制度上进行创新所带来的新的收益低于它对其他行为主体所造成的负面影响,那么地方政府之间的竞争对社会经济的影响即是消极的。同样道理,只有当政府竞争增加了社会的总体福利,同时也增强了其自身之竞争实力时,地方政府间的这种竞争才是有益的和值得肯定的。

一、地方政府竞争过程中的正效应问题

地方政府竞争的正效应主要是指在地方政府的竞争过程中,政府因自身利益而展开的竞争行为所导致的后果不仅对竞争者本身,而且对整个社会的福利改进都是有益的。据此,地方政府间竞争的正效应突出地体现在以下几个方面:

第一,地方政府间的竞争不仅能促进资源配置效率的提高,而且也能通过揭示辖区经济的比较优势来引导该地区以合理的方式及较小的代价去获得更多的经济利益。

地方政府间竞争尽管涉及到了各方面内容,但“相关的要素所有者依据利益最大化原则而在不同的制度环境中进行比较选择并合理地流动到更具影响与决定性的力量的地方去”这一核心内容在其中的重要地位却是不容忽视的。事实上,当不同国家以及同一个国家内的不同地方政府展开竞争时,无论产权主体是资本所有者还是一般消费者,其都可以在利益权衡之后选择出最利于自身利益实现的制度环境并进行应有的消费、生产与投资行为;与此同时,政府会因企业与居民的这种选择而得到或是失去相应的竞争优势。显然,为了在竞争中处于有利地位,各地方政府往往会倾向于通过制度变革与制度创新来保护本辖区的要素资源,大量吸引辖区外的要素资源,于是资源便逐渐流向和集中到了那些能够提供优越的投资环境、能够建立起有效的产权保护制度、能够建立起严格约束政府权力的公法制度并能提供优质服务的行政区域。既然如此,其最终的结果必然是资源配置效率的改善。

不仅如此,由于不同地区在经济发展方面具有不同特点,在资源的禀赋方面也有很大区别,因而实践中即便是面对相同的制度环境,不同地区的经济主体从经济活动中获益的程度也并非一样。显然,要保持自己在竞争中的有利地位,首要的任务就是应确立自己的比较优势之所在,使有限的资源在内部的分布和流向上趋于合理。由于经济运行过程中的不确定性以及中央政府的有限理性的影响,在经济发展过程中仅仅获知某一时段的要素分布差异并不能完全确立不同地区的竞争优势,所以实践中只有让地方政府在国家宏观经济政策和发展战略的引导下展开必要的竞争,才能使各自的地区禀赋得到显示并使地区经济在分工的基础上得到协调发展。

第二,地方政府间的竞争不仅为各经济主体提供了良好的经济环境,而且也能激发各地方政府改进经济绩效的积极性。

一般而言,当经济主体选择经济活动场所时,既需考虑直接的布局因素(1),也需考虑到相关的间接布局因素,尤其是与辖区政府打交道的成本。随着交通与通讯技术的飞速发展,近些年来在促进经济发展与吸纳要素资源方面,间接布局因素的重要性不断上升,以至于地方政府间的竞争过程越来越表现为一个政府不断改进基础设施等硬环境和治理能力制度等软环境以吸收和鼓励投资以及争夺更大市场和资源配额的过程。为了在竞争中占据有利地位并提升自己的合法性程度,地方政府往往会自觉与不自觉地为辖区内的企业与居民提供良好的从事经济活动的环境(2);而发展环境的改善,尤其是交易成本的降低、盈利空间的扩大以及对财产权利的稳定预期又能在相当程度上有效地激发各经济主体从事经济活动的积极性,在促进辖区经济快速发展的基础上确立和提升地方政府的竞争优势地位(3)。不仅如此,由于一个政权的合法性在相当程度上依赖于它的经济表现(4),因此,在其他政府的竞争压力下,为了获得良好的经济绩效以避免合法性的下降,政府也就必须要汲取更多的财力和取得更大程度的社会支持。然而,在一个国家内部,当各地方政府不能充分分享应有的经济利益与政治利益而仅仅是一个纯粹的中央代理机构时,地方政府也就不可能展开维持合法性的激烈竞争,也就没有足够的动力去促进地方经济发展;一旦赋予了各个地方政府以独立的经济、政治责任以及其他方面的相关权利,地方政府就会产生极大的发展地方经济的愿望(5)。在微观层次上,由于政府之间的竞争能通过官僚的升迁机制而外在地影响到政治企业家制度创新的收益与成本,因而也可以在相当程度上促进地方政府发展地方经济(6)。

第三,地方政府间的竞争能有效地提高公共物品的供给效率。

一般说来,公共物品的供给效率,首先取决于作为公共物品主要供给者的政府在生产公共物品时是否具有严格的成本意识,即是否有“硬”的预算约束。按照新制度经济学的国家理论,政府不仅是一家“企业”,而且也是一家非常特殊的“企业”(7)。在经营方式上,政府的最大特点是在一定的时间内和一定的空间范围内具有公共物品的垄断供给权。在缺乏竞争的公共物品市场上,公共物品只由政府这一家垄断机构采取统一的方式提供,以致于即使有更好的公共物品生产方法,既定的无效率的方法仍然可能被继续使用。由于辖区内的选民在传统的体制下别无选择,不仅垄断者有足够的掠夺空间,而且政府无形中也失去了改革制度与降低公共物品成本的强烈愿望。由于政府间竞争在一定程度上打破了政府的垄断地位,加之公共物品的供给成本最终还是由辖区内的居民来承担,如果成本过高,他们就会选择退出并转而选择消费其他政府所提供的公共物品。因此,为留住和争取更多的民众支持,政府也就必须要像企业那样,不仅真正以消费者的需求为导向,切实尊重辖区居民对公共物品的需求意愿,而且还要强化自己的成本意识。既然“垄断和政治权力结合,已经证明是企业低效率、停滞和缺乏对消费者回应的原因”(8),地方政府之间的竞争在一定程度上打破了垄断的束缚,必然会对公共物品供给效率的提高带来积极的影响。

第四,地方政府间的竞争能通过有效地约束政治权力的滥用来推动人类社会的进步。

长期以来,政府一直被视为一个权力的怪兽,因为它既是社会进步与经济运行不可缺少的保障,同时又凭借其暴力优势成为社会经济发展和民众福利的最大破坏者。可见,实践中如果不能有效地控制住政府对相关权力的滥用,那么无论是社会进步还是公众福利的改善都将会受到极大的侵害。

怎样去有效地抑制住政府对权力的滥用?新制度经济学家们认为:政府间的竞争在此方面就能充分地发挥出自己的作用。因为在竞争的压力下,政府不得不约束自己的行为边界,放松对经济利益的贪婪汲取和对社会成员的压制,其结果不仅给予了更多的市场发展空间和社会市民空间,而且也将引起民主进程的加快、个人权利与个人自由的实现。

由于政府竞争能使公众与政府间的关系变得更为平等,交流和对话渠道更为广泛,因而决策者在制订政策时要考虑到公众的需求,社会公众也更关心自己所消费的公共物品的质量与数量。同时又由于政府间的竞争使社会公众更易对制度的优劣产生真实的体会,公众倾向于对贴近自己且可以触及的政府做出积极的反应,从而形成一种制约政府滥用权力的力量。这种情况也恰似世界银行一份报告中所指出的那样:“当政府职能受到竞争,人民能够参加选择并决定在各级政府中的代表时,政治选择的数量也会扩大,进而激励各级政府之间竞争。地方参与也意味着选民对决策的信心和接受程度的提高。所以,权力下放能够增加地方对决策的选择,同时也使地方官员对他们的所作所为和工作方法负责”(9)。由于政府的政策制订者不能先验地知道自己的制度会产生何种后果,因此在受到民意监督和“用脚投票”约束的前提下,为了减少制度的盲目性,为了在政府间的竞争中取得有利地位,政府也就必须要让普通民众的声音能以各种渠道得到适当表达;而要达到此目的,客观上又要求政府与市民社会之间形成互动———这种互动既能使政府有效地塑造起市民社会赖以运转的环境,市民社会组织也可通过政治途径来寻求政治目标。

二、地方政府间竞争的负效应问题

地方政府间的竞争除了产生上述诸多的正效应之外,也会引发像过度竞争、地方保护主义等方面的负效应。实践中,只有注重正效应的合理利用和负效应的有效规避,社会经济的可持续发展才有可能得到充分的保护。

第一,过度竞争所造成的投资不足与过度投资并存之现象,既降低了资源的配置效率,而且也将危及到区域乃至是整个国家经济与社会的可持续发展。

因过度竞争而引发的投资不足与过度投资的现象主要体现在两个方面。一方面相对于社会最优的企业数量和产量,过度竞争行业集中了过多的社会资本,以至于使这些行业中的边际资本收益率远低于全社会的平均值;而在过度投资存在的同时,其他行业的资本总量会产生高于社会平均值的资本收益,以至于这些行业的投资总水平显得相对不足。另一方面对于处于过度竞争行业中的单个企业而言,其投资于边际收益率低下的行业,本身就是一种过度投资,尽管如此,为了提高自身的市场竞争力,企业往往不顾一切地投入大量的追加资本,结果降低了企业的资本积累、削弱了再融资能力,最终引发投资的相对不足。由于投资不足与过度投资并存严重地影响到“价格负反馈机制”作用的发挥及其正常运作,尽管从表面上看过度竞争降低了产品价格,短期内有利于消费者;但是企业积累能力的下降所引起的产品创新能力与成本降低能力的下降,最终却又不利于消费者福利的改善(10)。所以从长远角度看,过度竞争的存在降低了社会资源的配置效率,影响了区域和整个国家经济及社会的可持续发展。

第二,过度竞争及其对自身利益的强调,极易在固化地方利益的基础上,影响整体利益的提高。

从我国的实际情况来分析,企业间的过度竞争在相当程度上应是地方政府间的过度竞争的一个重要表现,甚至可以说是必然结果(11)。尽管从客观上分析,全国性利益、地方政府自身利益、地方政府部门利益相互之间存在着相当程度的一致性,然而由于地方政府有各自的利益诉求,再加上其相互间的市场条件与要素禀赋条件方面又存在着较大差别,所以实践中表现为扩大自身的可支配收入能力和增强短期内的经济绩效。近年来,在财政体制、投资体制均尚不完善的情况下,各地方政府竞相采取了一些不规范的竞争手段,这些不规范的竞争手段的采用,容易引起相互间的市场分割与封锁行为,扭曲正常的竞争秩序,危及到全国性整体利益目标的实现以及国民经济的持续、稳定、健康发展。

第三,地方保护主义在导致分工水平低下以及易于强化产品同质性的基础上,必然引发实践中的过度竞争现象,阻碍区域经济与社会的可持续发展。

由于交易费用的降低使得分工深化变得有利可图,因而伴随着这个过程的也就是经济增长与社会福利的提高。当然,反过来,较高的交易费用也会成为社会经济发展的主要障碍。然而,恰恰是由于地方保护主义对市场的过分干预和对资源流动的人为限制的做法(12)提高了整个社会的交易成本,降低了整个社会的分工程度,极易导致如下后果:一是在地方保护主义的影响下,作为分工的两个方面的供求变小(13)使得单位产品的生产成本相对变高;二是使得企业规模相对较小和生产集中度的相对变低;三是由于企业规模不大以及单位产品生产成本的相对较高,因而在实践中不仅采取迂回生产方式的成本相对变高、专用性资产的投资相对不足,而且也使得企业间、尤其是上下游企业间产品的同质性增强;四是因地方市场被分割,导致了同一产业内的生产者数量增多,最终引发过度竞争和阻碍区域经济与社会的可持续发展。

第四,由于地方保护主义分割了统一的市场体系,因而也易导致过度竞争问题的出现和影响区域经济的可持续发展。

地方保护主义由于较高交易费用的存在而使得在市场体系中的社会分工难以进一步深化,并且由于要素市场的不发达,减少了企业的选择机会,造成实践中过度竞争问题的出现与强化。从我国的具体情况来看,不发达的要素市场和高退出壁垒增强了资产的专用性,按照上述模型的分析可知:一部分本应由市场组织的生产便只能在企业内部进行,结果一方面造成了企业的生产成本高,缺乏应有的竞争力,另一方面又造成了行业内存在着过多的企业。

三、地方政府间竞争负效应化解的对策选择:一种制度分析

正效应的存在,说明了地方政府间竞争存在的必要性与现实意义;而负效应的存在,也反映了在引导和发挥地方政府竞争优势的同时,还需下大力气去规范地方政府间的各种竞争行为。相比较而言,对正效应的引导是一件相对容易的事情,对社会进步与经济顺利发展影响较大的当属在实践中不断涌现出的负效应,因此现阶段探寻引发地方政府竞争负效应的内在原因并形成科学且有效的解决措施,无疑有着重大的理论与实践意义。

为了消除国内各地方政府之间竞争的负效应,一个强有力的中央政府和合理的竞争规则都是必不可少的。事实上,通过中央政府的干预来纠正地方政府之间的博弈格局,乃是协调地区经济有效发展中必不可少的一种选择。这一点也恰似亨廷顿所指出的:“一个政治制度衰弱的社会,无力约束个人和集团欲望的泛滥;因此,其政治状态也就必然会像霍布斯所描述的那样,充满着社会化势力之间的无序竞争,这种竞争又不是以更具综合性的政治组织为媒介的……没有强有力的政治制度,社会就会无力界定和实现其共同利益。一个拥有高度制度化的管理组织和程序的社会,更能阐明和实现其公共利益。”在国际的竞争层次上,由于没有一个超国家的机构可以向各个国家征税并绝对地行使自己的权力,因而作为协调机构和协调制度的国际机构在全球公共物品的供给上总是缺乏应有的动力而呈现出不良状态,所有这些也即是在国际事务的协调上困难大、效率低、冲突频繁的主要原因。而在一个国家内部,中央政府的执行性地位远比国际机构高,因而在规范各地方政府间竞争的过程中,协调困难与执行不力的情形必将得到相对的缓解。当然,为达此目的,又会对中央政府的权威程度与相关法律制度的科学性提出更高的要求。中央政府权威与相关约束规则的存在并非是要绝对地消灭地方政府间的竞争。鉴于地方政府竞争在调动各地方政府发展地区社会经济积极性等方面所拥有的广泛的正效应,中央政府的权威与约束性的规则更多的是对地方政府的竞争进行规范与引导,而不是将其中的正效应与负效应一视同仁。同样,随着中央政府权威性的提高以及相关的约束性规则条例的不断完善,地方政府企图通过一些如实行地区市场分割、重复建设、过度竞争等方式方法来达到自己在竞争中占据优势的目标,必将会失去其存在的基础。地方政府间的竞争依然存在,但是各地方政府选择的竞争方式与手段应在中央政府的约束性的规则背景下做出必要的调整。

中国政府机构存在的问题 篇5

061公共事业管理王亮

摘要：中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。中国现代化的核心问题在于如何改造传统的政治 结构和权威形态，使其在新的基础上获致合法性并转换为具有现代化导向的政治核心。法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。

关键字：中国政府机构国家制度

随着经济的发展，政治体制特别 是国家体制仍然不到位，传统国家体制的无限性和人治性色彩难退，权力并没有从 资源配置中退出去。因此，在我国形成了所谓的“模拟市场经济体制”，即资源配 置中国家对市场的功能替代式的经济体制。整个经济的运行缺乏制度化机制的规范，同时还缺少自己的独立价值理性空间。监督和控制系统缺乏实质性的制约作用，中国政府的体制也存在着问题。

一、政府机构的规范化、法制化程度不高

从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。所谓政府机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。反之，就会导致官僚的“任性专断”[1]。

中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。

法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。

从行政法规方面看，还不够完备。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。具体地说，三个方面的行政法规有待完善：1行政机关组织法。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》内容相当简约，前者仅11条，后者13条，如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的[2]。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间；2部门组织法。建国初期，我国政府比较重视部门组织立法，1949年和1950年各颁布一部，1955年至1956年先后制定了12部。但1957年以后就停顿下来，政府机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求，是典型的人治行政；3行政程序法。随着社会经济的发展，行政权力向各个领导的渗透，官僚机构本身也在发生巨大的变化。一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势；二是官僚者个人的因素如对权力的欲望、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化[3]。这样，就必须对行政权力进行严格的限制、监督，制定行政程序法的目的就在这里。行政法规可以理解为行政机构的自我约束，法治行政还要求有来自外部的制约。在中国，这种外部制约从理论上说有两个方面，一是党，二是人大。但在现实当中，党政合一削弱了党对政府的监督职能；而人大作为国家权力机关的地位和宪法规定的对政府的诸多监督制约职能长期得不到落实。于是，对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。

二、政府职能长期不明确

政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国政府之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。

在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，政府的职能越来越复杂，主要可分为两类：(一)对外职能，即维护国家的独立与主权——主要通过军队执行；(二)对内职能：1维护公民的基本权利——即政府的立法、执法职能，主要通过议会(人大)、两院及公安部门执行；2为社会提供公共产品——主要通过政府的行政机构执行。

一个国家不论采取何种政治体制和政府形式，政府的权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。但我们长期以来对政府的职能及政府的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。在1957～1978年间，由于党的工作重心是抓阶级斗争，搞政治运动，政府的职能也主要以阶级斗争为主。1978年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，政府的职能也随之转向经济方面。但人们在对政府职能的认识上依然存在着一些误区。

误区之一是全能政府的观念和做法。即政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能。在传统的中国社会，国家权力对社会的控制是有限度的，县级政权以下则基本上实行地方精英自治，国家行政机构的权力无法深入社会基层。1949年以后，政府的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道。一方面，中国政府机构并没有继续完善和提高执行自身职能的能力；另一方面，又把其他领域——社会、经济、文化等方面的权利和职能集中到政府中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织和政府衍生物。其结果造成三个方面的弊端：其一是政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。这是政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事带来的必然结果。其二是降低了政府行政能力。由于政府承担了太多的本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、贯彻中央政府意志、维护公民基本权利提供良好的公共产品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。

误区之二是政府过度干预经济。世界上任何国家的政府都有复杂的经济管理职能，政府对经济活动的干预、调控是各国的普遍现象。“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受调控的经济。”[4]中国政府经济管理职能方面存在的问题不在于它干预了经济，而在于它独特的干预方式：（1）政府包办企业。这种做法除了是对社会主义经济必须坚持以公有制为主体这一思想的片面理解外，还有更深一层的认识：即政府的权力和权威的基础在于直接控制国有企业和国有资产，并认为这是社会主义政权的经济基础，“有人担心，如果国家不控制国有企业，国家就会失去权威。”[5]但苏联、东欧国家拥有的国有企业和企业的国有化程度远高于中国，却不能避免失败的命运。陈锦江教授在研究近代中国工商企业失败的原因时也指出，那些官督商办、官商合办及私营企业之所以没有成长壮大起来，不在于国家的监督，而在于国家的监督逐渐演变为官僚对企业的控制，从而窒息了企业的活力

[6]。（2）行政权力对经济生活不受限制的干预。全能政府造成的必然结果是社会的“官本位”，行政权力垄断一切资源的配置、交换、分配，权力在社会财富的积累和再分配中起决定作用。它使投资企业具有极大的冒险性和回报的不确定性，从而抑制了私人发展经济的热情。这种体制鼓励人们投资于仕途而不是投资于企业，更愿意走向官场而不是走向市场。当代中国的政治经济体制已发生了相当大的变化，但“官本位”依然严重存在，行政权力对经济活动的干预依然在进行，加之法治行政体制尚未健全，使得政府对经济活动的干预扭曲变形，阻碍着经济的健康发展。

要纠正上述偏误，就必须在政府机构改革中明确政府的职能范围。简单地说，要明确四个原则：1政企必须分开，官商必须分离；2政府不能充当经济活动的主角；3政府干预经济的方式应当由行政权力的直接控制转向经济手段的间接控制，应是确立规则和确保规则的执行；4行政权力应该是有限度的。

体制改革的深入，中央政府和地方政府已经越来越清楚地认识到这些原则。从九届人大决定进行机构改革以来，政府加大了政企分开和退出市场的步伐。今年以来，一些地方政府也开始进行机构改革，贯彻中央政府的上述精神。

三、党政关系长期不规范对政府机构的影响

中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系[7]。这种关系必然极大地规定和影响着中国政府机构的设置。

表现在中国政治制度的方方面面，从政府行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能。尽管从理论上讲，只有政府才有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于政府的行政权力。所以，有学者甚至认为，政府机构不过是党的“辅政系统”[8]。

起源可以追溯到30年代的革命根据地时期，从今天政治生活中人们惯用的一些语言如“党和政府”、“党政机关”等可以看出这种体制的深远影响，其不易变革也从一个侧面说明了这种体制是颇能适应中国现实的。

这种缺乏制度上、法律上严格规范的党政关系制约之下的“双轨行政”格局，对政府机构带来相当多的负面影响。第一，机构重叠，冗员太多。党的机构的设置是和政府机构相对应的，这种平行式的双轨结构，必然造成机构膨胀，从这个意义上说，精简机构就不能仅仅局限于精简政府机构和职能，也应包括党的机构和职能的精简。第二，职能交叉，降低行政效率。机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。同时，又存在党政责权分离的现象，即党的机构往往有权无责，而政府机构却有责无权。这样，责权不清与责权分离容易造成遇事或争权夺利，或相互推诿，形成行政的低效率和官僚主义现象[9]。此外，交叉重叠也造成行政权力的分散，增加了管理和处置的环节，无形中增加了寻租与设租的机会，助长了腐败现象的发生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，这是以党代政的必然结果。对这一点，邓小平在1941年《党与抗日民主政权》一文中就有相当尖锐的批评：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”[10]。另一方面，双轨行政的实行，政权又统一于党权，限制了政府机构独立地行使自己的职能，导致机构的理性化无法充分实现。这既表现在行政机构的分工不细，行政权力不足，能力不高，无法为社会提供良好的公共产品方面；更主要地表现在司法机构方面，党权严重妨碍了司法机构充分地行使依法独立审判的权力，不利于司法

公正的实现。第四，对政府机构的法制化不利。政府机构法制化的实现应包括来自行政权力外部的对政府机构的职能、编制、人员的监督和制约。从理论上讲，这种制约应来自作为权力机关的人大。但事实上，一方面，人大的权力和地位名不符实，低于政府；另一方面，人大的权力又控制在党的系统，形成了党→政府→人大的关系。如果是在党政分开的条件下，三者之间存在一定的权力分立及其制衡的张力，人大还可以有一定的制约作用，但面对党政合一的坚强机构，人大便处于绝对的弱势，监督和制约必然流于形式。这样，失去了外部的制约，机构改革的成果便难以巩固，往往改革一过，便又死灰复燃。

应该说，对于党政关系不规范给政府机构带来的不利影响，领导层是有充分认识的。1986年邓小平在提出政治体制改革的步骤时，就主张要分三步走：即首先解决党政关系问题，实现党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革。他明确指出，党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题[11]。这说明他已经意识到理顺党政关系是机构改革的重要前提。但在实际运作当中，由于党政分开难以实现，双轨行政的权力结构没有根本上的改变，只能就政府机构进行孤立的改革，从而不可能达到预期的目的。

在中国的现实条件下，并不具备党政分开的制度基础。看不到这一点，只从行政意义上推进党政分开，其结果可能适得其反，给行政权力和政府机构带来更加不利的影响[12]。所以，从中国的实际出发，只能是逐步在制度上和法律上规范党政关系。

四、政府机构的单位化

单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国政府机构的各个方面。比如，中国政府机构目前有行政官员800万人，按人口比例推算官民之比为1000∶6，即每千人中有六名政府官员[13]。与世界其他国家相比，这个比例不算高，如美国每千人中有政府官员12名[14]。即是说，在同样的人口规模中，美国的政府官员是中国的一倍，但美国并没有像中国这样感到机构膨胀的巨大压力。只有从单位的角度才能对这一矛盾的现象作出合理的解决。

在美国的政治体制之下，政府机构是相对独立于政党组织和其他社会组织的，它只承担政府机构本身应该承担的职能。但在中国的单位体制影响之下，政府机构的职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的政府机构，而且是结构庞大的“行政单位”，单位化给政府机构带来两个方面的消极后果：

后果之一是单位职能合一导致政府机构发育不良，行政能力不足。

后果之二是造成政府机构行使超行政权力，政府机构严重膨胀。在企业事业单位承担了一部分政府职能的同时，政府又承担了本来是企业事业单位的一部分专业职能。这就是中国政府机构和美国相比，尽管官员队伍规模不大，但又显得相当臃肿的原因。

从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位体制，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。在这个意义上，机构改革就不仅仅是政府的职能转换问题，而是让政府及各种社会、经济组织的职能各归其位的问题。基于现实国家体制已成为中国 现代化核心梗阻的情况下，就必然要求进行新的定位与导向，构建适应现代化需要 的现代国家体制，为中国现代化奠定良性的政治环境，就势在必行。

文献参考：

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[11]《邓小平文选》第三卷，第177页。

[12]路风：“单位：一种特殊的社会组织形式”，《中国社会科学》1989年第一期。

中国地方政府竞争问题 篇6

关键词：储蓄率,权力结构,地方政府竞争

一、中国的储蓄率状况

(一)储蓄占GDP的比重不断上升

自1990年代以来,中国的储蓄率整体上呈不断上升趋势,储蓄占GDP的比重从1992年的36%上升到2007年的49.9%,15年间上升了13.9%(见图1)。

(二)居民储率平稳增长,政府和企业储蓄上升明显

自1990年代以来,在中国储蓄的分布中,住户储蓄占总储蓄的比重比较稳定,甚至有所下降。而与住户储蓄形成鲜明对比的是政府和企业储蓄在总储蓄中的比重有了较大幅度的增加。1992年企业储蓄占总储蓄的份额大约为32%,2007年则上升到42%左右;政府储蓄占比也有较大的增加,从1992年占总储蓄的12%上升至2007年的17%(见图2)。到1997年,企业部门可支配收入占国民可支配收入的13%,2007年这一比例上升到22.5%。而同期政府可支配收入占国民可支配收入的比例仅上升了2个百分点。

(三)中国的储蓄率远高于世界上大多数国家和世界平均水平

根据国际货币基金组织最近公布的材料,中国的国民储蓄率从20世纪70年代至今一直居世界前列。其中1989～1993年居民储蓄占国生产总值的35%以上,居世界之首。2005年国内储蓄率高达51%,而全球平均储蓄率仅为19.7%。从国际比较来看,中国的储蓄率不仅远高于发达国家和地区,也远高于历史上以高储蓄率著称的东亚四小龙。

二、中国高储蓄的不良影响

(一)扭曲中国发展方式和经济结构

过高的储蓄率扭曲了中国的发展方式和经济结构,加剧了中国发展方式转型和经济结构调整的难度。

1. 高储蓄加剧了高投资。

投资需要储蓄的支撑,没有持续的高储蓄就不可能有持续的高投资;反过来,高投资又会引起高储蓄,从而导致高储蓄和高投资之间的恶性循环,使发展方式陷入投资拉动的陷阱中。20世纪90年代中期以来,中国投资率长年保持在40%左右,大多数年份对经济增长的贡献率高于消费和进出口。一般来说,在一个国家进入到重化工业、城市化时代,略为偏高的投资率有一定的合理性。但与国际水平相比,中国当前的投资率明显偏高。与其他国家相比,中国在2003年人均GDP达到1000美元后的几年中,投资率也普遍偏高。2004年以来每年的投资率都超过42%,而世界上多数国家同等发展阶段的投资率都分布在22%～40%之间。[1]投资主导的经济决定着国民收入的初次分配必然偏向于政府和资本(要素)的实际掌控者,导致劳动报酬和居民储蓄所占份额将越来越萎缩。我国劳动报酬占比持续下降,1997～2007年,劳动者报酬占GDP的比重从53.4%下降至39.74%;资本收入占比持续上升,企业营业盈余占GDP的比重从21.23%上升至31.29%;政府预算内财政收入占GDP比重从10.95%上升至20.57%,若加上预算外收入、政府土地出让收入、中央和地方国企每年的未分配利润,政府的大预算收入几乎占到了国民收入的30%。[2]所以,在中国是政府和企业的高储蓄促成了高投资,而高投资反过来又进一步推高政府和企业的储蓄。高投资会带来以下不良后果:(1)引起严重的产能过剩;(2)造成供给结构失衡,由于第二产业能带来更多的GDP和财政收入,所以投资主导往往造成三次产业比例失调,使第三产业的发展远远滞后于经济和社会发展水平;(3)导致国民经济运行容易大起大落,波幅较大,不能稳定快速增长;(4)加剧“国进民退”的态势,投资主导模式往往以政府为主导,以国有企业扩张为载体,从而加剧“国进民退”,并且由于政府公共资源的配置很大程度上以追求利润最大化为目标,导致“国进民退”成为周期性现象,难以根除。

2. 高储蓄不仅是低消费的反映,也进一步抑制了消费,阻碍我国经济转型和经济结构调整。

一方面,高储蓄是低消费的结果。自20世纪90年代以来,中国消费率长期低迷。从横向看,中国消费率不仅远远低于发达国家,而且落后于同等发展水平国家。1978～2005年,全球年均消费率呈逐步上升趋势,从1978年的75.6%上升到2005年的78.8%。2005年,美国、日本、德国和英国等发达国家的年均消费率分别为86.5%、75.2%、77.7%和86.5%。同为“金砖四国”、保持较快经济发展速度的巴西、印度和俄罗斯联邦2007年的消费率也分别达到75.7%、64.9%和67.0%。而中国2007年最终消费率仅为49.0%,落后于同等发展水平国家20多个百分点。从纵向看,近几年来,中国消费率持续呈现下降趋势。1978年,中国的消费率为62.1%,2008年降至48.6%,为改革开放以来的最低水平,其中居民消费率下降尤为明显,1978年居民消费率为48.8%,2008年下降到历史最低点35.3%。[1]另一方面,高储蓄也抑制了消费。(1)高储蓄会引起高投资,而高投资会使分配偏向于政府和资本所有者,挤占劳动者的所得,从而造成低消费;(2)中国高储蓄反映了我国收入分配的失衡,这也会抑制消费;(3)由于多方面的原因,中国的居民不得不进行预防性储蓄,这种被动式的储蓄也会抑制消费。

(二)加剧全球经济失衡

在日益全球一体化的今天,世界各国紧密相连,一国的经济状况和经济结构会直接影响到其他国家。如果一国的消费-储蓄结构失衡,将会加剧全球的经济失衡。从根本上来说,2008年席卷全球的金融危机就深刻地反映了长期以来的全球消费-储蓄结构的失衡。由于美国在20世纪90年代中期以来长期奉行的低利率货币政策和各种住房、消费优惠政策,美国家庭大肆消费,其消费率甚至超过了收入,导致了美国的储蓄率远远低于其他国家,也导致美国出现巨额的贸易逆差。另外,由于美国政府奉行的对外扩张政策,其财政赤字也连年居高不下。在美国的宽松货币政策、巨额贸易赤字和财政赤字的作用下,美国向全球市场灌注了大量的多余货币,导致全球流动性泛滥和资产泡沫化。泡沫总要破灭,流动性泛滥和资产泡沫化的结果就引发了全球金融危机。

然而,我们不得不承认的一个事实是,中国的高储蓄在某种程度上加重了全球经济的失衡。由国民收入恒等式S(居民和企业储蓄)+(T-G)(政府储蓄)=I(投资)+(X-M)(净出口)可以看出,一国(如中国)的高储蓄必然会带来高投资,同时,如果投资不能完全消化储蓄,就会带来较大的贸易顺差。而一国(如美国)的低储蓄,将使得该国产生较严重的财政赤字和贸易赤字。美国的高消费如果没有其他国家的低价格商品和源源不断流入的资本的支撑是很难长期维系的,而中国生产能力的极大提高、经常项目和资本项目的较大顺差恰恰满足了美国的需求。大量低价商品进入美国使得美国的通货膨胀率长期在低位运行,这就为美国长期维持低利率的货币政策提供了物件基础;大量购买美国债券,使得债券的利率长期没有较大提高,也为美国实行扩张性的财政政策和低利率的货币政策提供了基础。因而,从某种程度上来说,是美国的错误的政策使得全球经济严重失衡,但我国的高储蓄也负有一定的责任。

金融危机后,国际环境已发生了深刻变化,我国的高储蓄-高出口的经济发展模式已经难以为继,中国继续实施出口导向战略的成本将越来越大。这也要求我国必须调整消费-储蓄结构,调整储蓄-投资结构和高储蓄-高出口结构。

三、导致中国高储蓄的原因分析

为什么中国的储蓄率如此之高?许多经济学家从多个方面对此问题进行了研究,并提出了多种具有价值的理论学说。

(一)社会保障制度不健全

一些学者认为,从储蓄占GDP的比重看,我国企业的储蓄在全球范围内已处于高水平。造成这一现象的原因与国经济转轨过程中社保制度不健全而导致的企业成本/利润结构扭曲有关。他们认为,在计划经济时期,工人的住房、医疗、养老等成本都由企业和政府承担,工人的住房、医疗、养老等长期性支出不需从工资中支出,居民的储蓄动机并不强。那时的储蓄还被称之为“强制性储蓄”,即排队太长买不到东西。但到1990年代以后,中国实施了养老、住房、医疗体制等改革,改变了原有的“铁饭碗”制度,企业不再直接负担工人的养老、住房等支出。但由于相应的社会保障体系并未有效建立,这一方面迫使居民要更多地承担各类长期性支出,他们不得不为医疗、教育和住房进行储蓄,导致居民预防性储蓄动机显著增强。众多研究和调查结果显示,我国居民在住房、教育、医疗方面的支出占总支出的比重畸高。现在居民把子女教育费用、养老、住房排在总消费的前三位;中国人民银行2009年第四季度关于“储蓄目的”的调查也表明,“教育”、“养老”、“买房”等负担使得我国居民以支付这些支出为目的的储蓄意愿居高不下。另一方面,由于总体上的劳动力供给大于需求,劳动力价格长期未得到较快上涨,也未能以要求企业承担更多社会保障责任的形式来增加企业成本,因此企业事实上获得了高额利润,并且未将成本扭曲形成的超高利润转移为工人的养老、医疗和保险等,这就使得企业储蓄显著上升。因此,正是由于社会保障制度的不健全,使得我国居民和企业储蓄率同时上升。

(二)金融发展水平滞后

这种学说以陈志武为主要代表。在陈志武(2008)看来,造成中国高储蓄的“很重要的原因之一是金融发达或不发达对家庭消费决策的影响,另一个原因是整个经济市场化程度的高低。”[4]他认为,由于所有制、市场化程度和金融发展程度三个方面的原因使得中国人不敢花钱。(1)财产是国有还是私有,决定了人们的财富感。对于多数美国家庭来说,财产的私有使每个人有非常具体的财富感。相比之下,由于中国的土地、企业等资产或是国有或是集体所有,很少有中国人会因为国有土地的升值或国有企业的盈利而感到自己“更富了”,所以人们在消费时不会受这些财富升值的影响,这种财富感的欠缺降低了中国人的消费倾向。(2)市场化程度较低使得中国人无法将资产商品化和即时变现。在中国,虽然农民和其他人现在可以转让、购买某些土地的使用权,但其交易范围严格受限,交易程序和手续非常漫长。乡镇与农村的房产基本没有被商品化、市场化,其交易市场基本不存在,并且也不能被用作抵押到银行贷款。因此,这些资产都缺乏变现途径,是“死”财富,大大抑制了乡镇与农村的消费需求。在大中城市,虽然商品房市场越来越火热,但其交易也遭到诸多方面的限制,变现的时间也较长,因此也抑制了城市居民的消费。(3)金融的欠发达无法将未来的收入流提前变现,使人力资本成为一种“死”财富。中国金融市场的不发达无法让人们变相把未来的劳动收入证券化,因而在消费房产和汽车等物件时,只能依靠储蓄,而不是依靠未来的收入流提前消费。而且由于其他投资渠道不畅通,楼市和股市也都存在着巨大的系统性风险,中国楼市的涨跌已经到了与大多数民众无关的地步,而中国A股市场还是一个高风险、低分红、投机恶炒的不成熟市场,因而多数居民不敢把自己的毕生血汗钱投入到楼市和股市,只能选择储蓄。

(三)性别比例失衡

魏尚进和张晓波(2009)[5]认为,性别比例失衡是中国高储蓄率的主要原因。他们的一项研究显示,造成中国高储蓄率的最主要原因,竟然是中国性别比例的严重失衡。从20世纪80年代中期开始,中国的男女比例失衡问题一直在不断加重。在正常情况下,一个社会的男女出生比大概是106:100,也就是说每106个男婴出生,就会有100个女婴出生,男婴比例高一点是因为出生后男婴的死亡率要略高于女婴。现在全国新出生婴儿中的男女比例已经到了122:100,这意味着中国男人中未来有很大一部分会面临择偶难题。男女比例失衡的结果是婚姻市场的竞争压力升高,迫使男方增加储蓄,提高竞争力。他们的研究还发现,男方家庭的储蓄率不但高于女方,而且同当地性别比例失衡成正比,即失衡越严重,男方储蓄率就越高。其结果是,同1992年代相比,中国储蓄率几乎增长一倍,跃居世界第一。

(四)政府和企业收入占比增加,同时家庭的储蓄由于老龄化、收入差距和买房而上升

陆铭(2009)认为[6](1),20世纪90年代以来,政府和企业的储蓄占比不断提高(见图2),所以实际上这直接导致中国整体储蓄率提高。而政府和企业储蓄占比不断提高的原因在于政府和企业在国民收入初次分配中的比重不断提升。自20世纪90年代以来,政府在国民收入中的占比从1995年的16.5%上升到2009年的21%,而且这还不包括国有企业的利润、土地出让所得和行政事业收费,如果加上这三项,政府的收入就更高;而企业的收入占比也有着较大的提升,从1995年的16.2%上升至2009年的20%。然而,政府、企业储蓄没有履行替代家庭储蓄的功能。一方面,企业的储蓄并没有将利润通过企业分红转换成居民个人收入;另一方面,政府在医疗卫生、保障的开支比重长期以来并不高。所以,在政府、企业储蓄上升的同时,居民储蓄不减反增,以应对政府在医疗保障、教育等方面支出的不足。

同时陆铭还指出,家庭储蓄率上升有三大原因。第一个原因是老龄化。本来按照常理,当老龄化带来社会上进行储蓄的年轻人更少时,储蓄率应该下降,但在中国由于独生子女政策和养儿防老的传统,当老龄化出现的时候家庭并不会减少储蓄。其原因有二:一要增加子女教育投资,来提高养老时的收入回报;二要增加储蓄,提高未来养老收入。特别是当孩子数量受到独生子女政策的限制时,父母更需要加大对子女教育的投资,这就需要更多的储蓄。在这两个机制的作用下,中国的家庭在应对老龄化时反而可能加大储蓄。第二个原因与收入差距上升有关。当收入差距扩大时,由于富人的储蓄倾向更高,所以社会平均储蓄率会上升。第三个原因是房子。由于房价上升过快,并且首付较高,人们不得不增加储蓄。

(五)其他理论

一些学者还从其他方面提出了中国高储蓄的原因。有人认为这是中国文化导致的,传统文化教导国人量入为出,不要提前消费;有人认为是年龄结构所致,因为中国目前就业人口的比例相对较大,而就业人口的储蓄率一般会比较高,所以居民储蓄率也较高;也有人认为中国总体储蓄率高源自较高的企业储蓄率,而企业储蓄率高是因为国有企业的治理欠佳。

四、一个新的视角

为什么中国长期具有如此高的储蓄率?从已有的研究可以看出来,影响我国高储蓄的原因是多方面的。然而,追根溯源,我们要问的是:为什么中国的社会保障制度直到今天还不健全?为什么中国的收入分配会偏向于政府和资本所有者?为什么中国财富的大部分被国有化而不是私有化?为什么中国的性别比例失调程度会逐年升高?我们认为,合理的解释必须从收入和支出方面来切入,因为收入减去支出就为储蓄。中国的高储蓄之根源就在于中国的收入分配结构和支出结构存在问题。而造成中国收入分配结构和支出结构之问题者,则在于地方政府政绩观的偏误、中国权力(资源)结构的失衡和增长模式的不合理。

改革开放以来,为实现赶超,中国取得了增长上的共识,强调发展是硬道理。然而,一方面由于财政上的分成制,使得地方政府拥有了自己的财政利益,为了追求最大的财权,地方政府想方设法增加GDP总量;另一方面由于人事任免上的上级集权以及事实上基于GDP的考核体系,使得地方政府官员为了升迁不得不去追求“政绩”,以最大化GDP。此外,由于地方政府拥有巨大的自由裁量权和巨额的资源,他们可以为实现其政绩目标而自由支配这些资源和权力。在此三种约束下,中国逐渐偏离“发展是硬道理”的发展观,而走向了“增长是硬道理”的模式。

在GDP最大化为导向的增长理念下,衍生出了以下行为:

其一,重资本、轻劳动的产业选择和产业发展。由于相对于劳动力密集型产业来说,资本密集型产业具有更高的生产效率和更强的增长效应,因此追求GDP最大化的地方政府在引进和选择产业发展时,会倾向于优先发展资本密集型产业。(2)为此,他们会采取多种措施来吸引、扶持资本密集型产业的发展,而忽视劳动密集型产业。而资本密集型产业的过度发展会造成资本在收入中的谈判能力不断提高,劳动力的谈判能力不断降低,从而使得国民收入的初次分配中资本的占比不断提高,劳动的占比则不断降低。

其二,重城市、轻农村,城乡二元结构进一步固化。在中国,地方政府官员不是民选的,居民的“用脚投票”机制也受到多重因素的约束而失去了其应有的功能,地方官员是在一种“对上”而不是“对下”的激励下工作。这就决定了我国地方政府竞争与公共物品供给间关系的独特性。正是地方政府的这种选择,造成了重城市、轻农村,城乡差异日益固化的格局。这是因为,对于地方政府来说,由于聚集效应、规模效应和信号显示作用(3),发展城市、在城市及近郊进行投资和增加公共物品供给所带来的产出和增长效应、所体现出的政绩效果要远大于农村尤其是偏远山区,并且城市居民拥有在政治上的更大的话语权和与政府官员更紧密的关系。因此,地方政府更愿意在城市和近郊进行投资,而忽略农村尤其是偏远山区的投资和公共品供给。这样,就进一步固化了城乡二元结构,导致收入分配向城市倾斜和城乡差距的扩大。

其三,重投资、轻民生,社会保障举步维艰、基本公共服务均等化。在地方政府间“为增长而竞争”的发展共识和强大激励下,地方政府热衷于基础设施尤其是交通道路、市政和开发区等建设,(4)而在教育和医疗以及代际供给物品(5)等事关民生的公共服务的提供方面则相对不足。这是因为基础设施对于对于经济增长具有及时的、显著的增长效应,而教育、医疗、就业等基本公共服务对经济增长的短期效果却不显著。

其四,重国企、轻民资。由于国有企业与政府天然的紧密关系,由于政府对国有企业固有的掌控权和利益,由于国企在垄断性资源方面的历史优势,政府很容易与国企结成天然的利益联盟,在投融资上向国企倾斜,依靠国企来表达政府意志,同时依靠国企来实现政府自身的利益。于是,重国企、轻民资就成为一种必然的趋势,国企垄断着资源性、暴利性行业,获取巨额垄断利润,而民企则只能在残酷的市场竞争的夹缝下艰难的生存。

与地方政府以GDP为导向的政绩观和发展模式相伴的另一个决定我国收入和支出结构,进而决定我国消费-储蓄结构的重要因素是中国权力(资源)结构的失衡。如果中国的民众具有选举和监督官员的权力,如果多数资源不是掌握在政府手里,如果多数财富不是国有化而是私有化,那么就不会生成如此激烈的地方政府竞争,不会产生以GDP增长最大化的政绩观和发展观,也不会衍生出前述的四种地方政府行为。因为来自选民的压力会迫使政府官员关注民生、提供基本公共服务、促进就业、推进城乡一体化、扶持民营企业发展和保护环境;因为资源和财富的居民所有,政府和国企就无法推行投资主导模式、无法垄断经营、无法利用手上的权力为自己获取巨额的灰色收入。(6)

由此可见,在权力(资源)结构失衡和地方政府以GDP最大化为导向的增长机制下:(1)收入就会偏向于政府、垄断国企、(7)资本所有者和城市居民,从而导致中国收入分配上的严重失衡,收入分配的失衡会加剧人们的储蓄倾向。(2)忽视基本公共服务服务(社会保障、就业、医疗保险、教育和基本住房等)的均等化,一方面使人们不得不为应对来自工作、生活等方面的不确定性而增加储蓄;另一方面也使得人们不得不延续“养儿防老”的生育观念,从而导致日益加重的中国性别比例失调,迫使男方增加储蓄,提高婚姻市场的竞争力。(3)地方政府的“土地财政”会极大提高中国房地产的建设成本,而收入分配的严重不公则会扭曲房地产需求结构,使投资性和投机性需求成为主体,在供求双方的作用下,中国房地产价格严重偏离普通老百姓的收入,导致人们为购房而不得不储蓄。(4)金融市场改革滞后和金融市场不发达,包括:股市定位出现问题,不是基于优化资源配置而是基于方便国企改制来设计股市功能,从而股市成为中小股民财富的丧失地和情感的伤心地;银行实行垄断经营,服务差价格高,资金主要流向国企,民营企业和农民所得信贷稀少;资产难以证券化,人力资本变现能力差。由此,在收入和支出结构失衡的作用下,中国就出现了远高于其他国家的储蓄率。

五、结论

中国高储蓄的原因在于中国收入分配结构和支出结构的扭曲,而这种扭曲源于中国的权力(资源)结构的失衡、地方政府政绩观的偏误和发展模式的不合理。因此,我们必须深化改革,树立科学发展观,转变政府考核体系,改革失衡的权力(资源)结构,以政府转型和政治体制的改革作为第二次改革和转型的核心。唯有这样,中国才可能真正走向民富国强和社会公正和谐。

参考文献

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