我国合作治理的有效途径

2022-09-11

一、合作治理的概念界定

由于合作治理这一术语是在近年来西方国家中产生, 因此在国内还没有关于合作治理的统一、明确的概念解释。此外, 学者们对合作治理的研究视角、范围各不相同, 因此对于合作治理的概念也不尽相同。

2011年, 西方学者Taehyon Choi在其博士论文中提出合作治理是指一组相互依存的利益相关者, 通常来自多个部门, 为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题而协同工作并制定相关政策的过程和制度。学者Ansell和Grash在研究了上百件合作治理案件后认为合作治理应当是“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排”。虽然学者对合作治理的概念定义各不相同, 但是他们对于合作治理的理解中有着共同点: (一) 合作治理有一个集体、平等的决策过程。在合作治理过程中, 参与者享有做出集体决策的实质权力是整个过程的核心要素, 也就是说每一个参与者在集体决策过程中应当享有平等的机会为自己代表的利益而表达出自己的观点或者意见。 (二) 以协商的方法来解决跨部门问题。简而言之, 合作治理是一个协商的过程, 通过协商的方式, 各合作治理的参与者才能公开表达和共享解决问题的信息和资源。只有通过协商, 合作治理的参与者才能在大多数利益相关的这利益瓜葛的问题上形成一个良好的集体决策。 (三) 合作治理还以共识为导向。合作治理的目的是为了更好的实现社会公共利益, 在协商的过程中, 各利益相关者应当以实现社会公共利益为目标, 听取各参与者的意见, 从而形成令更多利益相关者满意的集体决策, 从而达成对问题解决的方法的共识。

二、合作治理的特征及必然性因素

(一) 合作治理的特征

首先, 合作治理具有平等性。不论合作治理的主体是政府与社会组织还是政府与私人, 甚至是政府、社会组织以及私人的三方合作, 在合作过程中合作主体的地位是平等的, 而不应当是政府处于主导性地位。合作治理的平等性还包括对于治理过程中责任承担的平等性, 合作治理责任的平等性要求合作治理的双方对于最后的结果承担共同、平等的责任, 对于在合作治理过程中由一方单独完成的, 则应完全承担责任, 而双方共同完成的, 则由双方平等的承担责任。

其次, 合作治理具有全程协商性。学者罗豪才在其一篇文章中指出:通过对软法研究的梳理, 我们可以看到, 在公共治理的语境下, 实现治理目标的手段已经不再是, 准确地说不全部是命令和控制式的管制方式, 而是强调公共主体与私人主体之间的对话、协商并进而协作, 从而通过多种治理手段共同实现治理目标的过程。[1]当政府机构在获得社会组织或私人的合作之后, 相应的国家公权力也就随之转化为社会公权力。从表面上来看此种社会公权力是国家之外的社会组织以“准公共产品”供给为目的, 以社会利益实现为宗旨, 对组织成员所产生的影响力与支配力。[2]

最后, 合作治理还具备共识导向性。在平等、协商的基础上才能达成共识。合作治理是一个以共识为导向的合作行为方式, 其有助于使多方利益相关者的意见或需求得到满足。合作治理的方式不同于“传统官僚制”中信息在传达至最高领导者之后, 由决策者选择、裁定, 也不同于专家咨询的方式中专家给出各种建议和方案后由决策者定夺。

(二) 政府与社会组织合作治理的优越性

通过对中共十八大关于社会组织建设的报告中“加强社会建设, 是社会和谐稳定的重要保证”[3]以及在十八届三中全会上进一步指出的“激发社会组织活力, 正确处理政府和社会关系, 加快实施政社分开, 推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用, 适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项, 交由社会组织承担”[4]的决议来看, 合作治理的行政模式在未来我国将会得到保障和长远的发展。

在社会管理活动中, 社会组织作为介于政府和社会之间的一种第三方的组织, 其充当了整个社会的“润滑剂”和“桥梁”。社会组织作为公共治理的主体, 能够发挥其开放性、透明性、社会性的组织特征, 开展与政府的权力依赖、平等合作、共同协商的伙伴关系, 从而让其成员有自由表达意愿和利益诉求并及时将成员对政府的各种要求的信息和建议及时传达给政府, 同时也能够把政府的政策意图和精神及时转达给成员和社会公众, 在政府和公众之间起到润滑和桥梁的作用。

在法律层面上, 合作治理的选择也具有一定的法律依据。首先, 我国宪法的基本人权原则要求国家保障人民的各项基本人权。这一原则主要从社会正义方面强调了社会私人参与社会治理的合法性。其次, 民主原则也称为人民主权原则, 这一原则强调了国家主权属于人民, 国家的权力来自人民。另外, 我国《立法法》第5条规定“立法应当体现人民的意志, 发扬社会主义民主, 保障人民通过各种途径参与立法活动”、第34条规定“列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”这些都为合作治理的采用奠定了很好的法律基础。

三、对我国合作治理的一些想法

合作治理与传统公共行政的一个重要区别在于:它打破了公共政策政治目标的单一性, 使政策走出单纯对政治机构负责的单线的线性关系形态。[5]

(一) 树立政府形象, 建立有效政府

常言道“打铁还需自身硬”, 通过上述内容我们可以把合作治理的结构形式概括为:政府———社会 (市场) ———第三方 (社会组织) 。政府一直以来是社会发展的领导力量, 如果政府自身形象受到破坏, 治理能力明显不足, 那么合作治理的基础就不够, 反之亦反。只有建立科学的、民主的、有效的政府, 才能成为合作治理的推动者, 做到在合作治理中扮演着“实现合意的推动者”的角色, 即是指在合作治理中, 在行政法的框架之内, 行政机关通过各种途径, 使得各方主体积极陈述、辩论以及举证以致力于“众意”向“公益”的达成, 最终实现公共利益。[6]

(二) 平等协商, 优化治理结构

在合作治理中各合作参与者的地位、责任、权利应当是平等的, 政府必须从传统行政模式中的“长辈”转化成合作治理模式中的“兄弟”, 只有这样才能打破传统行政中上令下达的“命令服从”关系。地位的平等才可以为协商的进行奠定基础, 而平等与协商的结合又是达成共识的基础, 也是整个合作治理中的关键因素。此外, 在优化治理结构中对于责任的承担也必须明确, 合作治理的参与者在其各自的行业领域内都应当具有良好的专业能力, 因此, 在合作治理前就应当明确各参与者在合作治理过程中对各自负责的领域所发生责任的承担方式。

摘要：近年来, 合作治理在西方国家中作为一种旨在解决跨部门公共问题的新治理形式得到了不断发展, 并逐渐成为公共行政领域的研究热点。在我国, 自党的十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”以及十八大提出的“引导社会组织健康有序发展, 充分发挥群众参社会管理的基础作用”来看, 政府机构的精简与社会组织的发展得到了保障, 政府与社会组织、政府与私人的合作将会更加频繁, 国家公权力向社会公权力的转化也会更加频繁, 合作治理将会成为未来我国社会治理模式中的重要方式。

关键词：国家公权力,社会公权力,合作治理