试论行政追偿程序之建构

2022-09-11

追偿权与国家赔偿制度息息相关。在早期“国家豁免”理论和实践盛行的年代, 官吏侵害人民的利益被视为完全的个人行为, 与国家无关, 国家没有必要进行追偿。在国家赔偿制度发展相对成熟后, 国家对有过错的公务人员进行追偿的制度应运而生。在我国当前的法律没有具体的规定追偿程序, 实践中缺乏可操作性, 使行政追偿制度的在减轻国家财政负担和损失、惩戒故意或有重大过失的工作人员、督促工作人员的工作绩效等方面的功能难以发挥。因而有必要构建行政追偿程序完善行政追偿制度。

一、行政追偿程序及相关法律规定的文本考察

(一) 行政追偿与行政追偿程序

追偿权 (right of claim) 既是权利也是权利。一方面在赔偿义务机关向受害人赔偿损失后, 可以要求执行职务中有故意或重大过失的工作人员偿还索赔金额的权利;另一方面, 追偿权也是基于管理与被管理关系产生的特别权力, 体现国家机关对其工作人员的一种监督管理的权力。[1]根据我国当前的法律规定并综合学者的研究认为:行政追偿, 是赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用后, 要求在造成受害人损失的行政管理活动中有故意或重大过失的行政机关工作人员、受委托的组织、个人向国家承担的全部或部分补偿性的赔偿费用及惩戒责任。[2]行政追偿程序, 通常被认为是赔偿义务机关在对追偿权的认定与行使时, 在被追偿人的参与下实施追偿活动应遵循的有关步骤、方式、时限等的总称, 以保障追偿制度的有效实施及被追偿人的合法权益。

(二) 有关我国行政追偿的法律规定

我国目前关于行政追偿的法律规定有:

1.《国家赔偿法》第16条规定:“赔偿义务机关赔偿损失后, 应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”该条文行政追偿的权利主体、义务主体、行政追偿责任的构成要件、承担责任的方式等做出了原则性的规定。

2.《国家赔偿费用管理办法》第12条第一款规定, 赔偿义务机关赔偿损失后, 应当依照《国家赔偿法》的相关规定, 向责任者追偿部分或全部国家赔偿费用。该行政法规又进一步细化了对行政追偿程序, 增强了可操作性。

3.《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第27-30条 (2) 规定了被追偿人承担相应的经济赔偿责任的情形, 并规定依据责任大小确定赔偿数额的标准, 一般追偿金额为其月工资的1-10倍, 以及被追偿人就是否承担经济责任有申辩权等。纵观我国关于行政追偿制度的法律规定, 没有对国家追偿的有关程序问题做出必要的、具体的规定, 即使有一些具体的规定 (3) 也由于该法的法律位阶较低而不具有普适性。行政追偿立法的粗疏和缺乏可操作性, 使得该制度一直被虚置。完善行政追偿制度, 应构建具体可行的行政追偿程序。

二、建构我国行政追偿程序之必要性

(一) 程序的意义

美国法学家罗伯特·萨默斯说:任何一种法律制度都必须通过法律程序的具体运作才能得到实施。法学中的“程序”, 是指按照一定的顺序、时限和步骤做出有效的法律决定, 它包括程序的开启, 程序主体的行为, 法律决定的制作、审查和生效, 程序的终结等一系列环节。法律程序是法律实体权利义务得以实现的方法、途径和手段, 在法律制度中具有不可替代的地位和作用。对于追偿权的认定与行使, 赔偿义务机关应当非常审慎, 避免滥施。若随意扩大追偿权的范围, 会使追偿行为增加, 导致被追偿人即有关的公务员遇事趔趄, 终日凄惶, 难以提高工作绩效。若过于审慎以致一律免究, 则违背立法原意, 难以发挥追偿制度本来的作用, 使其形同虚设。如何才能权衡利弊, 正确、合理的认定和行使追偿权?需要清晰而完善的追偿程序, 通过严格的程序规定限制追偿机关权利行使的随意性, 使得其有法可依, 从而充分发挥追偿制度的实效。

(二) 行政追偿程序的缺失

1. 参与程序的缺失

行政追偿责任的实现通常以金钱给付的方式实现, 在一项涉及自身重要利益的制度中, 被追偿人却无从参与是非常不合理的。被追偿人参与行政追偿程序, 主要在以下的两个环节中实现。一是设置协商程序, 包括被追偿人有权就追偿金额及追偿方式与追偿义务机关进行协商。赔偿机关在追偿中对于过错程度的认定具有较大的自由裁量权。我国台湾地区的《国家赔偿实施法细则》[3]第41条就规定:赔偿义务机关依法行使求偿权, 应先与被求偿之个人或团体进行协商。二是赔偿义务机关在追偿程序中应当听取被追偿人的意见和申辩。为了避免追偿义务机关因急于解决追偿事项, 而对工作人员妄加责任, 造成伤害, 追偿程序中应听取被追偿人的申辩意见。此外, 被追偿人行使陈述、申辩权, 有利于化解矛盾, 消除抵触情绪, 易于认可追偿决定, 顺利缴纳追偿金额。

2. 救济程序的缺失

行政追偿责任的实现通常会剥夺被追偿人的合法权益, 那被追偿人就应当有权进行救济。纵观我国的法律法规, 救济的途径分为两类:一类是行政救济即申诉、复议;另一类是司法救济即诉讼。在传统的特别权力关系理论中, 行政追偿行为属于特别权力关系下的内部行政行为, 结合我国《行政诉讼法》、《行政复议法》的相关规定, 行政机关的内部行政行为当然的不在受案范围内。此时, 作为救济手段的复议和诉讼都被排除了。救济的手段只限申诉, 学者对于被追偿人对追偿决定不服时能否依据有关法律法规提出申诉还有存在争议, 就算可以依法提出申诉, 那申诉终究还是行政系统内部解决问题的方式。依法申诉只能在原处理机关或监察机关或其上级行政机关的维度内进行, 但鉴于上下级机关、行政机关内部之间错综复杂的关系, 此时就无法保证对被追偿人提出的申请救济所做的裁决的最大公正性。

三、建构完善的行政追偿程序

(一) 行政追偿程序的开启与调查

1. 立案

一旦确立追偿案件行政追偿程序就启动了。不同的赔偿程序和赔偿程序的不同阶段行政追偿的立案程序应有所不同。主要以下三种:一是赔偿义务机关在对赔偿请求人进行赔偿后, 若发现工作人员存在故意或重大过失的情形, 应提出追偿的初步意见后, 应报有关负责人批准并立案处理;二是赔偿义务机关复议机关在审理赔偿复议案件时, 若发现应予追偿的情形, 向赔偿义务提出追偿意见, 赔偿义务机关认为应当追偿时, 应予以立案;三是人民法院在审理或审查赔偿案件过程中, 若发现有应予追偿的情形, 应当以司法建议的形式提出追偿意见, 赔偿义务机关认为应予立案的, 即予以立案。

2. 调查取证

正式立案后, 赔偿义务机关指定专人专案负责调查取证。立案环节, 立案机关对相关材料只是初步审查, 只要初步确定被追偿人有故意或重大过失的可能即予以立案。而调查环节的工作重点是认定被追偿人的行为过错程度以及损害严重程度。除了客观情况之外, 对于相关工作人员的主观违法认识情况、生活状况都必须查明核实。调查所有相关证据必须入卷保存。

3. 告知与申辩

在调查结束后, 赔偿义务机关应按照法律规定, 在一定期限内通过口头或书面的形式向被追偿人阐明相关追偿的事实和理由。被追偿人有权在合理的期限内发表自己意见或提出抗辩。被追偿人对于追偿有异议可以提出相关证据, 也可申请赔偿义务机关调查对自己有利的证据。赔偿义务机关必须保障被追偿人的陈述权、申辩权。若赔偿金额较大、涉及被追偿人重大权益或被追偿人对损害事实认定有异议的, 被追偿人要求公开进行听证, 追偿机关应当准许。

(二) 行政追偿程序的决定与执行

1. 协商与决定

赔偿义务机关在听取被追偿人申辩和认定事实的基础上做出书面审查意见, 认为应当追偿以书面或口头的形式立即通知被追偿人。上述提及行政追偿有协商的空间, 应允许被追偿人与追偿机关就追偿金额、给付方式、期限等有关事项进行协商, 协议一经形成对双方有拘束力。

如果被追偿人不愿意协商, 赔偿义务机关采取合议的方式, 以少数服从多数为原则, 依据法律和事实做出行政追偿决定, 其中追偿金额、缴纳方式、缴纳期限的确定应按照法定标准。制作行政追偿决定书后要送达被追偿人并告知其及时履行给付义务和不服追偿决定时的救济方式。若是由其他机关发现追偿事实, 提出追偿意见的, 还应将追偿决定的情况通知有关机关。

2. 执行方式

赔偿义务机关做出赔偿决定或达成赔偿协议后, 被追偿人应依法履行相应的给付义务。给付义务的履行方式根据追偿金额和被追偿人的实际经济承受力的不同, 可分为:一次性给付, 即被追偿人一次性缴纳追偿金额;分期给付, 由被追偿人单位在其工资中按月扣缴。给付的追偿金仅限与被追偿人的个人收入, 与其家庭成员的财产和收入无关, 并为被追偿人及其家庭预留必要的生活费用。

(三) 行政追偿程序的救济

有权利必有救济, 为保护被追偿人的合法权益不受侵犯, 必须设置救济程序。

1. 完善行政救济, 被追偿人可以通过行政机关的内部救济保障自己的正当权益

就申诉而言, 被追偿人对行政追偿不服时能否申诉还尚有争议。首先, 追偿机关对被追偿人做出的追偿决定直接影响或处分被追偿人的劳动权益或民事权益, 这样的处理行为在性质上与行政机关对其工作人员所作的行政处分等行为并不相同。因此被追偿人并不能够以《公务员发》为依据提起申诉。[4]其次, 根据我国《宪法》第41条的规定申诉权是公民的一项基本权利, 被追偿人虽然是行政机关的工作人员但他同时也是一名普通公民, 在行政机关给予其不利处理决定时当然的享有申诉的权利。但此时依法提起申诉的前提是把行政追偿决定当做一种人事处理决定, 属于《公务员法》中规定的公务员以提请申诉的有关情形, 即对与本人有关的人事处理决定不服。这种做法理论上要把人事处理决定的范围扩大至行政追偿决定。依据我国现行的法律规定, 申诉一般可向原处理机关、原处理机关的上级机关以及专门的监察机关提起。为了最大程度保证对申诉所做的裁决之公正性, 避免原赔偿机关继续处理追偿决定的申诉, 在行政追偿决定的申诉程序中可以特别规定:监察机关是直接受理对追偿决定不服的申诉的机关。行政监察机关双层领导体制的设置利于监察权的独立行使, 保证了裁决的公正性。

2. 建构司法救济

申诉制度毕竟一种内部权利救济的方式, 诉讼程序相较而言是一种更为公正、合理及权威的权利救济的方式。上文也提及根据传统的特别权力关系理论, 被追偿人只能申请上级机关的救济而不能向法院起诉。[5]但行政追偿的前提是国家赔偿的存在, 国家赔偿决定又与行政追偿密切相关。司法程序可以完全解决国家赔偿的问题, 但是如果将行政追偿置于司法程序之外, 必然会导致相应公平的缺失。随着特别权力关系理论的衰退, 以及法治的进步, 可以逐步将追偿机关对被追偿人所作的追偿决定行为纳入到司法救济之中, 这能有效保障被追偿人作为行政机关工作人员人权。从域外的立法体例来看, 许多国家和地区都允许追偿机关或被追偿人就求偿事项起诉。例如:在法国, 一旦行政法院认为损失是由公务员的过错造成的, 可要求该求公务员直接赔偿。双方仍争议, 公务员可以向行政法院起诉[6]。瑞士《关于公务员的责任法》[7]规定, “仍有争议的事件由联邦法院做出决定。”我国台湾地区的《国家赔偿实行细则》[8]第41条规定:协商如不成立, 赔偿义务机关应依诉讼程序行使求偿。在追求民主、法治、人权价值理念的今天应逐步建构行政追偿的司法救济程序, 这既符合依法治国、依法行政的需要, 更体现了我们国家法治的进步。

摘要：我国的行政追偿制度在《行政诉讼法》与《国家赔偿法》早有明确的法律规定, 但由于这一法律规定原则性较强, 实践中缺乏可操作性, 使行政追偿的法律规定形同虚设。通过梳理现有的关于行政追偿的法律条文, 从而发现我国当前行政追偿制度中参与程序缺失、救济程序缺失的具体情况。在参考国外有关立法后通过建构行政追偿程序中的启动程序、执行程序、救济程序从而完善行政追偿制度。

关键词：行政追偿程序,启动程序,执行程序,救济程序