轨道交通沿线土地开发投融资模式研究

2022-09-10

1、轨道交通与沿线土地协调发展

1.1 轨道与土地协同运作模式

轨道与土地协同运作模式, 是指利用城市轨道交通和沿线土地开发的相互促进作用, 将轨道与沿线土地统一运作、统一开发的模式。国内外有许多城市采用这种模式来解决资金筹畴难题, 这种模式还能降低轨道运营补贴压力, 是实现城市轨道交通建设与可持续发展的一种有效方式。

轨道与土地协同运作最重要的作用是可以很大程度上保证轨道建设的资金来源: (1) 城市轨道交通建设需要投入的资金量巨大, 靠单一投资途径筹资困难。 (2) 城市轨道交通单单依靠自已运营很难维持长久, 需要高额补贴。 (3) 城市轨道交通能促进沿线土地升值, 其所带来的利益70%以上被土地所有者占有, 而轨道本身很难利益于自身创造的价值。

采取轨道与土地协同运作模式, 短期既能满足城市轨道交通建设和运营资金需求, 同时又促使其与沿线土地规划设计更好地结合起来, 使土地经营开发更高效;从长远来看, 可以从根本上促使沿线土地开发与城市轨道交通运营之间互动的良性循环, 促使城市整体上经济效益、社会效益最大化。目前国内外大多数城市都采用了轨道与土地协同开发的方式, 形成了几种模式, 如广州模式, 是政府授权, 采用股份合作加上开发商独立开发;香港模式, 是政府协议出让, 由地铁公司独家运作;圣保罗模式, 则出台了专门的法律, 支持轨道与土地协同发展。

1.2 轨道与地产协同开发模式

轨道与地产协同开发模式就是以轨道为核心, 沿线开发新社区, 轨道建设为沿线地区居民出行带来便利, 缩短了周围居民的时空距离, 吸引沿线居民使用轨道交通, 在轨道车站聚集了大量人流, 带来了经济活力, 以时间价值换取沿线土地价值的增高, 由此吸引地产商在轨道站点周边投资建设, 又为轨道交通提供了更多的客流, 增加了运营票务收入, 反哺轨道交通, 形成一种良性循环。

香港政府在轨道与地产协同开发的实践中还授予地铁公司物业发展权, 这使地铁公司通过全盘规划, 项目招标, 施工监督, 物业管理、收益分享等措施牢牢掌握了价值链上高收益低风险部分, 得以持续发展, 而将高成本、高风险的轨道施工、房地产建设部分交给开发商操作。

2、土地利用类型的站点开发模式

周边土地与轨道交通相结合开发形式, 主要分为以下三类:轨道交通引导土地增量发展、存量土地再开发、一般衔接。

(1) 轨道交通引导土地增量发展

此种发展模式有三个要点。一, 前期需控制好土地, 协调好土地规划与线路规划二, 轨道交通与土地开发建设在设计阶段必须统一考虑, 三, 协调好周边土地和轨道交通的建设的开发顺序。

(2) 存量土地再开发

一般一条轨道交通线可选取2~3个重要站点。重点车站周边必须有待改造和开发的土地, 但并非有存量土地即可作为重点车站。重点车站是基于车站特点、区域功能定位、线路特点、周边存量土地规模大小、周边公共设施的布置情况等因素综合确定的。此种类型的重点是确定车站与周边用地的衔接关系, 结合车站建设整合优化周边用地。

(3) 一般车站与周边建筑结合

相较于重点车站, 一般车站基于地区功能定位的规划性质不能或不需进行调整。该此种类型是将轨道交通车站与周边建筑更好的结合, 创造便捷的交通换乘环境, 衔接好最后一公里。

3、轨道站点上盖物业开发模式

3.1 基于TOD (Transit-Oriented Development) 轨道交通建设的开发模式

交通规划只关注交通线网的通达程度, 而缺少对价值相对低的土地利用与引导。因此, 在轨道交通的规划阶段, 应采用TOD (Transit-Oriented Development) 开发模式, 形成围绕轨道交通站点形成的发展组群, 引导城市有序发展, 实现交通线路与土地的良性互动。

(1) 车站自身

地铁公司应引入开发商参与机制, 充分考虑房地产配套建设的可行性, 最大化提升地块价值, 并将开发意图贯彻到设计中。开发商可以对轨道交通建设中拆迁用地、弃用土地和政府划拨的配套用地进行住宅和商业的开发。

(2) 物业与运营相结合

在轨道交通给轨道上盖及周边物业带来的便利的同时, 把车站上盖业及周边物业打造成为交通枢纽和区域中心, 使客流稳定并不断递增, 通过客流增加反哺轨道交通运营和商业经营。

3.2 协同开发模式

轨道与其上盖物业的协同开发。由于轨道工程一般是市政设计, 地表物业往往是建筑设计, 分属不同部门, 为了减少不必要的浪费和建设一方的施工难度和经济压力, 政府部门应进行整合资源协同开发轨道与上盖物业。

4、国内轨道交通沿线开发

4.1 面临问题

在国家加大基础设施投资的大背景下, 多个大中城市轨道交通建设迎来了集体爆发期。香港地铁公司也开始投资内地轨道建设业务, 如何借鉴香港地铁的发展模式, 特别是其轨道交通与物业协同开发模式, 是内地政府与轨道交通企业都要深入思考的问题。

(1) 招拍挂制约了轨道交通的引导性

相较于香港, 内地轨道交通企业获得土地唯一的途径是招拍挂, 使得轨道交通失去了区域规划阶段的战略引导性。其发挥作用的空间仅局限在招拍挂环节之后, 很难真正做到能引领城市发展方向。

(2) 轨道公司价值被低估

由于内地轨道公司大多不具备独立开发房地产实力, 迫使其与拥有丰富专业人才、项目经验, 且拥有大量资金资源的专业地产商合作。即轨道公司以土地使用权参股, 开发商支付所有房地产开发成本, 以此形式成立合作公司。轨道公司利润无形中被地产商分去一大部分, 且地产商在建设过程中经常使用虚增成本等手段, 使得轨道公司获取的利润份额进一步降低, 轨道公司的利益得不到保护。

(3) 规划能力不足, 话语权少

香港地铁公司十分重视城市规划在过道发展中的作用, 并专门设立了城市规划部门, 主要在政府大战略规划下承担研究站点周边大片土地的区域规划及具体项目规划的工作。由于承担了部门城市运营商的职责, 获得了政府的支持, 可以根据自己的规划影响政府的战略决策。这样在决策阶段即保证了公司利益。而内地轨道公司由于实践时间短、市场化经验不足, 普遍缺乏规划能力, 往往在政府、开发商、轨道公司三者中处于被动地位。

4.2“轨道+土地”运作模式新思路

轨道交通一体化开发受政策、制度等影响比较明显, 因此国外成功案例不具备参考价值, 应重点关注国内较为成功的案例。主要分为捆绑与非捆绑两种模式。其中, 上海采用的是以政府企业为主体的捆绑运作模式;深圳采用的是以市场企业为主体的捆绑运作模式;广州采取了地铁建设和房地产联合开发、公共投资与私人投资合作的方式;南京采用的是以政府企业为主体的非捆绑运作模式。

(1) 捆绑运作模式

土地具有一定规模、成片集中且紧邻轨道车站如车站上盖、车站出入口周边的土地等。其与轨道交通协同开发称之为“捆绑用地”。此类土地与轨道工程捆绑, 作为整体项目开发运营, 以保证投资者同时拥有“土地开发权”和“轨道项目特许经营权”。投资者可统筹协调规划、开发和经营, 从而使轨道项目和捆绑土地的整体价值实现最大化。获得收益后投资者可以持续投入其他轨道建设和运营, 实现良性循环。