环境行政执法与刑事司法衔接机制的完善路径

2022-09-10

一、完善环境行政执法与刑事司法的立法衔接

第一, 促进《刑法》与环保类法律法规的对接。《刑法》在破坏环境资源保护罪中明确了15种罪名, 立法机关针对部分条款也做了相关的司法解释, 指导了司法实践。但是现有的环保刑事立法存在缺陷, 针对环境资源保护的犯罪条款覆盖面不广, 立法的超前性不强, 系统性和严密性不够。应当促进《刑法》与环保类法律法规的对接, 对于在环保法规中明确规定了刑事责任的破坏环境资源行为, 应当设立专门性的罪名, 可以设置为污染大气罪、污染海洋环境罪、噪音污染罪、污染水体罪、电磁辐射污染罪、破坏草原罪等罪名 (1) , 并且明确量化罪与非罪的标准。

第二, 加强“两法衔接”相关规定的修订和整合。首先, 提高“两法衔接”规定的法律位阶。应将“两法衔接”中司法机关、环境行政执法机关的权利义务写入《刑事诉讼法》、《环境保护法》的相关章节中, 从而提升“两法衔接”执行的强制力。其次, 对现行的“两法衔接”规定进行清理整顿。最高人民检察院、公安部、环境保护部等机关应当抓紧联合出台《关于环境保护行政执法与刑事司法衔接的意见》, 其中明确“两法衔接”中案件移送程序、移送案件材料、责任部门、工作制度、法律责任等内容。另外, 检察机关应当出台专门司法解释、国务院出台专门行政法规规定查办环境案件的程序性规定, 从而增强“两法衔接”的法律约束力。

第三, 立法应明确行政处罚与刑罚的适用。《环境保护法》等环境法律法规赋予了环保部门行政处罚权, 针对破坏环境资源的违法行为, 环保部门可以采取罚款、限制停产、责令整治等措施。《刑法》针对破坏环境资源保护类犯罪, 多数规定了“并处或者单处罚金”, 情节严重者, 甚至没收财产。在处理环境违法行为时, 应当确立“附条件的并科原则” (2) , 即当行政处罚与刑事处罚处于同类型时, 可以相互折抵, 当两者处于不同类型时, 应合并使用, 避免“以罚代刑”或者“只刑不罚”出现。

二、完善联动执法和协作配合机制

第一, 建立公安、检察机关提前介入机制。提前介入是指公安、检察司法机关有条件地介入行政执法, 与行政执法机关密切配合、联合执法。对可能涉及到犯罪的破坏环境资源类案件, 在环境监管部门调查处理的同时, 请公、检、法及时介入调查, 有利于案件线索和证据的收集、固定。

第二, 建立完善环境案件移送机制。各级环境保护、公安部门要严格按照《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》和当地实际制定关于案件移送的职责、时限、程序和监督的要求, 积极做好案件调查、证据收集、法律适用等工作, 环保部门经认定行为涉嫌犯罪的, 应当在3个工作日内决定是否移送, 若决定移送, 应当在决定当日内进行移送, 同时移交案件调查报告、相关证据材料。决定不移送的, 应当说明理由, 并记录在案。

第三, 建立环境案件的信息共享机制。构建环境监管“网上衔接, 信息共享”平台和信息共享机制。一是环境行政执法机关将查处的所有环境违法案件情况根据办案流程, 及时录入环境监管信息管理系统, 接受上级主管机关与同级政府法制部门、监察机关、检察机关的指导和监督制约;二是公安机关定期向行政执法机关通报行政执法机关移送案件的受理、立案、销案情况;三是人民检察院定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉破坏环境资源保护类案件的情况, 到相互配合、相互制约、相互监督, 建立健全信息共享机制。

第四, 建立健全“两法衔接”联席会议制度。环保部门、公安机关、人民检察院、政府法制机构应当建立健全“两法衔接”工作联席会议制度, 每半年至少召开一次联席会议, 相互通报查处破坏环境资源保护的违法犯罪行为以及“两会衔接”的情况, 提出加强两法衔接的对策。

第五, 建立联动执法联络员制度。各级环境保护、公安、检察部门应明确内部机构在环境违法案件查处中的职能分工, 分别确定具体牵头部门及联络人员, 开展经常性的信息互通、协调办理环境违法犯罪案件。制定联动工作方案和行动计划, 积极开展联动执法专项行动, 依法加大对重大环境违法犯罪案件的综合惩处力度。 (3)

三、加强“两法衔接”机制的运行监督

第一, 加强对环境监察部门移送案件情况的监督。检察机关要重点监督环境监管机关在行政执法中发现的违法事实涉嫌构成犯罪的案件是否及时移送公安机关, 是否妥善保存并固定所收集的证据, 是否按照规定的职责和程序进行移送。

第二, 加强对公安机关的立案、侦查监督。检察机关监督公安机关是否存在该立案不立案、该侦查不侦查的行为;对于移送的证据公安机关是否履行相应手续并妥善保管, 对不予立案的涉嫌犯罪案件是否说明理由并报检察机关备案;对于公安机关未及时受理或者立案的, 应当依法开展立案监督, 督促公安机关在法定期限内依法受理或者立案侦查;对立案后久侦不结的案件, 要加强侦察监督;在审查批准逮捕过程中, 必要的时候, 人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论, 协助公安机关及时侦结案件。

第三, 加强对环境执法人员涉嫌职务犯罪的监督。检察机关发现环境执法人员徇私舞弊, 对依法应当移送的涉嫌环境犯罪案件不移送, 情节严重, 涉嫌职务犯罪的, 应当及时介入调查, 依照刑法有关的规定追究其刑事责任。对利用职权干预行政执法机关和公安机关执法, 阻挠案件移送和刑事追诉, 构成违纪、犯罪的, 同样依法追究其纪律责任、刑事责任。

四、提升环境执法人员法治意识和专业水平

执法人员作为“两法衔接”制度执行者, 其责任意识和专业水平决定着制度落实的力度。环保部门、司法部门要通过会议、培训等形式宣传“两法衔接”工作的重要性, 并且将“两法衔接”工作落实情况纳入考核体系, 从而增强执法人员的责任意识, 鼓励执法人员发挥主动性和积极性。各级环保部门、公安部门要树立证据意识, 及时收集、提取、监测、固定污染物种类、浓度、数量等证据。环保部门、公安机关、检察机关应当运用实习教学、典型案例研讨、专题讲座、跨部门学习锻炼等形式, 组织开展业务培训, 重点加强对环保法律法规、破换环境资源保护罪的相关司法解释、“两法衔接”的规章制度以及专业鉴定技能、环境案件侦查技巧等方面的教学。

五、小结

建设“美丽中国”, 构筑生态文明, 是我国确定的重要奋斗目标。环境保护不仅需要各个部门各司其职, 更需要立法、执法、司法的配套衔接, 尤其是环境行政执法与刑事司法的衔接。当前, 我们应以新《环境保护法》实施和推进“两法衔接”探索为契机, 完善相关环境法律法规, 构建环保行政执法与刑事司法衔接机制, 为环境保护提供法治保障。

摘要：我国环境行政执法与刑事司法体制正处于探索阶段, 应当增强环境刑事立法保障、完善联动执法和沟通协调机制、加强“两法衔接”的运行监督、提升环境执法人员法制意识和专业水平。

关键词：环境保护,行政执法,刑事司法