论行政法法律价值的衡平——公正与效率价值冲突的选择

2022-09-10

“法律的精髓在于妥协”, “价值需要衡平”, 这两句法彦道出了法的实质———在不同的价值和利益取向中抉择比较, 最终达到各方利益、权益的平衡。法不追求尽善尽美, 它从宏观角度考量各方需要的平衡点, 寻求一个合理的结果与秩序。

一、对“公正”与“效率”的价值内涵

为了研究公正与效率的法理问题, 我们先分析其内涵

(一) 公正

即公平正义, 公正即社会公平和正义, 它以人的解放、人的自由平等权利的获得为前提, 是国家、社会应然的根本价值理念。公正是法律理论中最基础性的价值追求, 公正的价值渊源悠久, 源自于古罗马的自然法中的自然法原则, 是法律发展历史中一直占据着重要地位的核心价值理论。笔者以词义解析为基本方法, 结合自然法学派中法的价值理论, 对“公正”的具体要素进行以下的分析:

1. 公正的公平价值:

公平是法律的一个重要价值要素, 在《宪法》中的规定就有所体现———“宪法面前人人平等”, 法的平等是弱势的平等, 即, 同样的主体在相同的情况下应得到法律相同的对待, 但不排除不同主体和情况下法律的区别对待。法的公平是法律能够作为社会秩序的合理性保障, 法律之所以能够合理地调整社会中的权利义务关系, 并能被公民接受, 就是因为法平等的价值追求使得特权不复存在, 每个人都能得到平等的对待, 这与现代社会对民主与法治的追求相切合。

2. 公正的正义价值:

正义, 是法律的终极目标, 是我国法律理性目标的指向。社会的发展, 必须保障正义, 正义的观念在法律中也有很深层次的体现, 法对正义的追求自古以来就没有间断, 公平正义都是法律内在的应然价值。法对于正义的体现, 主要是对个人基本权利义务的保障和实现。正义的理解是多层次的, 可以分为实体正义的程序正义, 前者是指在结果上对公民的权利进行保护, 后者则是指通过遵守法律的规则, 以法律构建的正当程序来保护个人合法权利和维护社会秩序。在实践中行政主体往往偏向于实体正义的实现, 而司法机关则追求程序正义的构建。

(二) 效率

即行政法中的“行政效率”。效率原则是经济学中的基本价值追求, 即投入与产出的最优化。行政效率是指行政法律制度要以尽可能小的经济耗费获取最大的社会和经济效益, 效率表示使价值最大化的资源配置”。具体来说, 行政效率主要包括三个基本要素:

1. 行政行为的速度:

行政管理行为完成是效率的外在表现形式。行政行为的完成速度不是越快越好, 也不是越慢越好。行政行为的速度是相对的, “快”和“慢”要在合理的时间范围内完成, 是行政相对人、第三人或公众认可的时间。

2. 行政行为的成本:

行政主体的投入成本是一个非常庞大复杂的管理研究课题, 主要包括三部分内容:即行政硬件成本、行政业务成本、行政人员成本。对行政行为成本的计算必须综合考虑这三个部分各自的成本及总和。

3. 行政行为的正确性:

国家管理职能的实现是行政目标的核心。行政行为的目的是实现公权力、维护公民的合法利益, 促进社会经济健康发展, 保障公众公平与公正的实现。行政主体实施的抽象行政行为以制定的公共政策为基础, 在充分兼顾整体利益合理的基础上, 积极促进经济和社会发展。行政主体实施的具体行政行为, 是针对特定、具体的行为而产生的合法、合理的行为。行政效率原则理论上的价值追求反映到实践和制度中, 包括三个具体的内容: (1) 行政组织精简:行政组织应该在行政人员的数量、规模、结构、年龄上保持恰当的维度, 实现行政人员阶梯式结构, 实现组织机构的科学和优化。 (2) 行政程序规范化、渠道多样化:加强行政程序的规范化建设, 删除繁琐和不必要的环节, 明晰行政程序的具体内容和时限。 (3) 行政决策的成本—效益分析:通常状态下, 行政组织依法行使行政行为, 但是在社会快速发展过程中, 行政管理范围日趋扩大, 行政主体在法律规范允许的权限内, 会通过自由裁量权来实现行政管理。自由裁量权的存在可以有效节约行政人、财、物的成本, 节省大量时间实施行政行为。因此, 行政组织对国家、社会、公众作出行政决策时, 需要认真考量目标实现和可能的成本要素之间的关系。从中择一最优方案达到行政管理的目的, 是行政效率原则的内在要求和必然趋势。

二、公正与效率在价值上的选择

伴随经济的飞速发展, 公民在各项社会活动中的参与不断增多, 政府的行政功能内容和范围也日益宽广, 行政行为已经触及、延伸至社会活动的全部。可见, 然而部分法学理论对政府行政的消极态度以及对公权力的绝对规制, 显然已经与行政目的脱节, 已经不能满足社会对政府行政权的需要。

(一) 公正的选择

法学理论中法的合理就是合法, 即以绝对的法律规范来规制行政主体的公权力, 保护私人的合法权利, 从而实现公平正义;法的秩序就是一切行为依照法定的程序进行, 一切权利义务关系都受规范化的法律的调整。可以看出, 在法学理论下, 极其重视对法的普遍性价值———公平正义 (以下简称公正) 的实现, 对公权力持规制的消极态度。

(二) 效率的选择

在法律实践活动中, 公正与效率的冲突是一目了然的。实务中, 司法者和执法者往往只是一味地贯彻执行各自追求的价值———公正与行政的效率。行政活动割裂了法律价值的连续性, 公正与效率的价值冲突选择几乎贯穿了现代行政的全程, 触及各个方面。追求行政执法的公正性, 就必须遵循行政公开、公平的基本原则, 严格遵守程序性和实体性的法律内容, 这势必会妨碍行政效率的提高, 在一定程度上会加大行政人、财、物的投入。目前, 行政执法活动对公正与效率的理解与标准各有界定, 两者的法律价值分离, 处于“两级分化”、“各自为政”的状态。此外, 当公正与效率出现法律冲突, 也少有居间合理的选择维度, 这种法律发展状况严重阻碍了我国依法治国目标的实现和市场经济的同步发展。

三、效率和公正的冲突表现

通过上述对公正和效率的内涵分析可以看出, 公正与效率, 并不是简单的相合或是对立的关系, 公正与效率这两个基本价值包含了很多价值要素, 包括“自由裁量与依法行政, 公共利益与个人权益, 公权与私权, 市场经济与社会秩序, 正确性与合法性;功利主义与人权, 社会整体秩序利益, 正当程序与实体正义等等”。这些具体的价值要素并不是分离在公正和效率各自的内涵中而是交融在二者之中。也正是这个原因, 公正与效率的关系是交叉的, 既相合又冲突。一方面, 公正与效率是休戚与共的关系。公正可以通过效率得到快速实现, 效率需要公正的形式进行表现。另一方面, 效率与公正又迥然有别。在现实中主要有以下几个方面的冲突之处:

1.公权的公信力与私权保障的冲突。公权可以视为国家权利, 私权可以理解为公众个人的权利。公权与私权存在着对立统一的关系。一方面公权能够保障私权的实现, 他们的目标是完全吻合一致的。另一方面, 公权与私权在某种特殊情况中是冲突、对立的, 公权的实现会侵害私权的合法权益, 即使在补偿实现后, 私权的利益也会受到不同程度的损害和牺牲。

2.实体正义与正当程序的冲突。实体正义与正当程序的冲突主要是孰先孰优的适用问题。在价值与效率的法律实践中, 往往会出现重程序轻实体正义的倾向;亦或是重视实体正义轻程序的偏失。

3.公共利益与个人权利的冲突。博登海默说:“公共利益是一种独立的利益形态, 它并非所有社会成员利益的总和, 社会成员的利益有时与公共利益产生冲突, 且不同成员间的利益也会产生冲突, 甚至侵害和危及到公共利益。”因此, 法律实践中权衡公共利益与个人利益的关系, 解决公共利益与个人利益的冲突是一个非常重要的理论问题。

4.合理性与合法性的冲突。公正与效率的冲突, 实际上代表了传统法学价值与行政和市场经济的价值追求间的冲突, 二者之间一方面不能非此即彼, 要兼顾法律、行政、经济三方面的价值追求;另一方面二者之间不可能兼得, 必然会根据实际情况的需要做出一定的取舍与选择, 这也是法律精神的精髓所在。显而易见, 对公正与效率进行法律价值的衡平, 是合理解决冲突的唯一可行性方法。

四、构建公正与效率的价值衡平内容

行政法基本原则是对各种价值追求的侧重 (包括私权, 公权, 秩序, 程序, 行政管理, 效率等) , 是一种价值的取舍———公正与效率。这种价值关系, 是法的一般价值与行政管理需要, 是程序正当与实体正义、个人与社会等方面不同价值追求交织的综合体现, 是行政法学领域基础性的总结和概况。笔者认为, 构建合理的公平与价值内容主要有以下几方面:

(一) 衡平的方法

价值及利益的对比权衡, 即将公正和效率所蕴含的价值要素进行对比, 比较二者对结果造成的影响以及所产生的社会利益和各自所付出的代价, 综合考虑, 选择成本最小, 效益最大的一方或是二者的融合, 并以此制定实施合理的行政行为。

1. 严格遵守法律时效。

法律时效是法律规定的某种事实状态经过法定时间而产生一定法律后果的法律制度。行政主体在行政执法活动中, 应该在法定的期限内履行行政权利。逾越法定时效, 行政主体应该承担一定的法律责任。对行政法律关系中的另一方主体———行政相对人而言, 在法定时效内, 应该充分行使法律允许的权利, 例如听证、复议、诉讼等权利, 逾期不用视为放弃。可见, 时效制度可有效地实现行政执法的公平, 提高行政执法效率。

2. 教育培训。

行政法的价值体现需要执法者付诸实践, 执法者传达着法律意图, 决定着法律效果, 因此, 执法者的职业素质也影响着公平与效率的法律价值。强化对执法者法律教育、定期举办不同层级、不同地域执法者的培训, 灌输正能量的职业道德、学习最新的执法法律规范、总结交流先进的技术经验等, 可以在最大程度上提升行政法公平与效率的法律价值。

3. 监督机制。

建立健全监督机制, 可以有效地推动和提高行政法公平与效率的价值。健全的法律价值监督机制包括行政机关监督、司法机关监督、立法机关监督、党的监督、社会团体监督、新闻媒介监督、人民群众监督;建立健全行政责任的追究制度、倒查制度, 保障行政执法权利义务的全面实施, 保证行政法价值公平与效率的顺利实现。

(二) 衡平的标准

构建公正与效率的价值模式, 不仅是法律价值经久不衰的话题, 也符合我国法治社会的执法发展趋势。笔者认为行政执法行为中, 要实现公正与效率的互相弥补、互相促进, 主要有以下几个方面:

1. 价值位阶顺序:

无论是一味的追求法律价值的公正或效率, 还是旨在兼顾公正和效率的融合, 在价值实现中都应该严格遵循这样的顺序, 即:个人基本权益优于公共利益;个人一般权利在有合理补偿的情况下让位于重大的公共利益;生命健康权优先;程序优于实体;有例外的实体正义经法律规定优于一般程序。

2. 行政效率与公正的定量分析标准:

行政效率的利益和成本, 可以按照行政人员、行政设施、行政立法程序三个部分来进行考量和计算。公正的内在要求与成本的最优量化, 要囊括行政相对人合法权利的全部收益或损失。

总之, 行政效率和公正的价值冲突, 是行政法学乃至整个法学领域的基本价值冲突, 正确客观地看待二者直间的交叉关系, 并构建完善的“公正———效率”衡平体系, 是解决这一冲突的重要途径。

摘要：公正与效率不仅是行政法的重要理论, 也是依法治国的精髓内容。本文主要对公正和效率的涵义进行详细探索、分析。在我国行政法律实践中, 总结、概况公正和效率的具体冲突类型, 构建“公正—效率”的衡平方法及标准框架, 并对我国行政法领域基本原则的运用提出一些方向性建议, 希望对公正与效率衡平的法律实务有帮助和启发。

关键词：公正,效率,衡平