下面小编整理了一些《财政体制论文范文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！摘要：本文在探讨环境财政与公共财政关系的基础上，提出了环境财政是构建公共财政体制突破口的命题，然后提出了建立环境财政的基本构想：一是发挥各级政府财政预算的主导作用;二是依靠政府主导建立高效的环保投融资体制;三是积极引导社会资金和境外资金投入环保领域;四是建立健全环境财政转移支付制度;五是建立健全环保资金监管机制。
第一篇：财政体制论文范文
论公共财政体制的改革
摘要：实现基本公共服务均等化是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。但是，由于目前存在着一些认识误区，公共财政体制领域的改革成效不大，仍然存在着政府间财政的严重失衡问题，致使整个社会的基本公共服务均等化程度不高。因此，这就客观要求我们摆脱现有的认识误区，以实现基本公共服务均等化为目标，继续改革和完善公共财政体制。
关键词：基本公共服务均等化;公共财政体制;财政均衡;转移支付
“基本公共服务均等化”是党的十六届五中全会提出的一个新的改革命题。十六届六中全会又明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。因为逐步实现基本公共服务均等化，为全体社会成员提供大体均等的基本公共服务，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的目标所在。也就是说，公共财政体制的改革必须要在基本公共服务均等化的诉求之下来进行。
一、基本公共服务均等化的内涵与度量
尽管基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题，但我国理论界并未就基本公共服务均等化的内涵达成统一的认识。从理论角度分析，即便在西方经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。由于公共服务与公共行政、公共管理紧密相联，因此它不是单纯财政的问题。某种意义上说，基本公共服务是经济问题，也是社会问题，同时又是政治问题。
(一)基本公共服务均等化的内涵
对于基本公共服务均等化的内涵，正如常修泽教授所指出的，可以从如下三个方面来理解：
1.全体公民享有基本公共服务的柳会应该均等。我国有13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。
2.全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。
3.在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。社会成员的需求千差万别。某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年义务教育学校上学，而是送到私立的学校就读。这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。尊重人民的自由选择权与尊重人民享有均等的基本公共服务的权利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服务的框架之内，也应想方设法让人们有自由选择的空间，不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。
从上述可知，基本公共服务均等化是指在一个国家内，不同地区的居民都能够享受到大体相同的基本公共服务，其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保全体公民得到普遍平等的享受。一个比较理想的基本公共服务均等状态，应该是不同区域之间、城乡之间以及居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。
(二)基本公共服务均等化的度量
随着市场经济改革的推进，基本公共服务均等化问题日益凸显。从较为成功地实施分税制财政体制的国家来看，基本公共服务均等化不仅符合“以人为本”的理念和构建社会主义和谐社会的基本要求，具有明显的社会效益，而且具有较高的经济效益。对于社会构成较为复杂、地区经济发展水平差异较大的中国来说，基本公共服务均等化不仅有助于改善欠发达地区的公共服务状况，而且有利于国家的长治久安。
既然基本公共服务均等化具有重大的社会经济和政治意义，那就需要通过度量来反映和判定基本公共服务均等化的程度。但是基本公共服务均等化很难直接度量，通常是需要用地区间的财政均等化程度来表示基本公共服务均等化程度。从此意义上说，基本公共服务均等化更接近于财力均等化的概念。因为各个地区的居民所享受的公共产品主要由两部分构成：—是由中央政府提供的全国性公共服务，从理论上讲地域差别不大;一是各个地方政府提供的地方性公共服务，其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府财政能力的差异是导致不同地区基本公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因。财政收入和支出是反映政府财政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均财政收支可以反映基本公共服务均等化程度。
按照布坎南的观点，所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得均等的财政剩余，即每个人从公共服务中获得的回报与其所承担的税负之差都相等。但由于公共服务的地域性特征以及人们对公共服务偏好的差异，完全实现基本公共服务水平均等化是不切实际的，即便是在财政均等化制度较完备、公共服务水平均等化程度相当高的国家，均等化也只是一个相对概念。在此意义上，我们在概念的使用上，更愿意用“财政均衡”取代“财政均等”。也因为如此。基本公共服务水平均等化也就不能单纯地用不同地区居民所获取的公共产品数量或者质量来衡量，还要考虑其所承担的税负。当然，布坎南对财政均等的论述所强调的只是横向的财政均衡问题。然而，基本公共服务均等化的实现不仅涉及到横向的财政均衡问题，而且还涉及到纵向的财政均衡问题。当中央政府与地方政府，或者上下级政府之间事权与财权不对称时，就会产生纵向财政不均等。无论是中央政府的事权大于财权，还是地方政府所承担的支出责任大于财政收入，都有可能影响基本公共服务水平均等化的实现。因此，需要中央政府将其一部分“结构性剩余”(收入与支出之差)，用于转移支付，以弥补地方政府的“结构性赤字”。
二、我国基本公共服务均等化的现状
目前我国GDP已经达到20万亿元，与改革开放初期相比增长了近13倍，堪称世界经济奇迹。GDP的快速增长，国家综合实力逐步增强，财政收入规模迅速扩大。与此同时，也要看到人们在各方面的差距也随之拉大，整个社会的基本公共服务均等化程度低。而基本公共服务均等化是通过财政均衡来度量的。从此意义上说，基本公共服务均等化程度低集中体现在财政的不均衡现象之上。而财政不均衡主要包括纵向的财政不均衡和横向的财政不均衡。
(一)纵向的财政不均衡
纵向财政不均衡主要体现在各级政府间的税收(包括税权)的分配、支出责任的划分，以及政府间的转移支付制度上。纵向财政是否均衡的准则是各级政府支出和收入是否基本相等。而衡量纵向财政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府级次中，其收支占全部政府收支的比重。具体而言，考察纵向财政均衡
的指标主要有：一是某级政府的财政自给率，即该级政府的自有收入在其全部收入(包括得到上级政府的转移支付)中所占的比重;二是上级政府的财政转移支付率，即在某级政府支出中，上级政府转移支付所占的比重。
变动频繁、集分交替是中国传统政府间财政关系的重要特征。改革开放之初，财政体制改革率先一步，以放权让利为主线，以调动地方政府积极性为主题，对迅速提升国力发挥了重要作用。1994年的分税制改革顺应市场经济体制要求，奠定了相对规范的纵向政府间财政关系框架。尽管2002年所得税收入分享改革后，纵向政府间的财政日益均衡，但是，依照纵向财政均衡的测量指标可以发现，目前中国的纵向财政不均衡还非常严重，很多基层政府陷入了财政困境。
1994年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。据统计，全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员的70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的40%。越到基层，政府的财政自给率就越低。据统计，1999年，地(市)本级和县本级政府的财政自给率分别为0.72和0.64。
另外，根据预算安排，2006年中央对地方政府的税收返还和补助增加到12697亿元，占中央财政总支出22222亿元的57%，占地方财政收入总额29600亿元的43%，这种财政转移支付率大大超过了世界上绝大多数国家(只有日本等极少数国家能够相提并论)。在联邦制国家中，联邦对州与地方的转移支付通常不超过联邦支出的1/3，但在中国，中央对地方转移支付占中央支出的比重高得多(2005年为57%)。2005年，美国联邦、州与地方三级政府的总支出为38590亿美元，其中联邦政府支出约为24720亿美元，联邦政府对州与地方政府的补助总额为4260亿美元，约占联邦政府支出的17%，约占州与地方支出总额的31%，分别比中国同期低40和14个百分点。事实上，与其他大多数发展中国家相比，中国政府间财政转移支付率也要高得多。当然，财政转移支付率高的现象也同样体现在各层级的地方政府之中。
(二)横向财政不均衡
虽然政府间转移支付相对规模十分庞大，但由于各地拥有的自然资源禀赋不同，经济发展水平有差异，征税能力不同，致使中国各地区间的财政差距和公共服务差距正迅速扩大，并远远超过备受关注的地区间经济(人均收入)差距。以人均地方财政收入来看，东、中、西部差距非常明显。2003年东部地区的人均地方财政收入分别是中部和西部的2.76倍和2.65倍;而从各省级政府来看，差距更大。人均地方政府财政收入排第一的上海市是最低的西藏的17倍。
地区间财力水平的差异说明了现行的分税制对地方既得利益的触动不够，特别是转移支付制度建设滞后。1988年以来，中国省际总人口人均财力差异呈逐年扩大的趋势;其中在实行“递增包干”财政体制期间(1988-1993年)，省际总体差异呈递减态势;可是1994年开始差异明显拉大，并超出1988年的水平。各地方总人口人均财力的绝对值高低悬殊，反映了地方政府间提供基本公共服务能力差异不断扩大的趋势。当然，横向财政不均衡也可以从城乡之间以及个人之间的财政收支情况反映出来。
三、公共财政体制改革的认识误区及其症结
改革开放以来，我国在财政分权理论指导下，对公共财政体制进行了几次改革。这主要表现在：1980-1984年实行了“划分收支，分级包干”体制;1985-1987年实行了“划分税种，核定收支。分级包干”体制;1988-1993年推行了“财政包干”办法;1994年至今的“分税制”。这几次改革的结果是打破了传统经济体制下中央财政为单一主体，地方财政处于依附地位的格局，扩大了地方的财权、财力，初步造就了地方政府的主体利益地位，分级财政局面已基本形成。然而，财政不均衡、基本公共服务均等化程度低的现状，又充分说明了现行的公共财政体制仍存在着一些缺陷，而这与当前存在的公共财政体制改革的认识误区有关。
(一)公共财政体制改革的认识误区
从某种意义上说，正是由于存在着关于公共财政体制改革的认识误区，才使得现行公共财政体制的缺陷依然存在，也才造成了财政的严重失衡，致使整个社会的基本公共服务均等化程度不高。当前，关于公共财政体制改革的认识误区具体体现在：
1.关于公共财政体制要素组合的认识误区。传统观点一般认为公共财政体制只包括事权和财权两个要素组合。这种认识是不够全面的。其实，公共财政体制的要素除了事权和财权外。还包括财力。事权主要是指政府在提供公共服务上的事权，根据政府所承担职责的性质不同，事权可以细分为公共服务的决策权、资金的供应权和公共服务的管理权三个方面;财权是指财政收支的立法权和管理权;而财力是指政府的财政收支能力。必须指出的是，这三个要素组合的不确定性程度很高，它们在不同层级政府中的组合是不确定的。事权可以下移。财权可以上移，财力也可以上移、下移，到底落到哪一级都是不确定的。另外，它们在同层级政府之间的组合同样也是不确定的。不同地区有各自的实际条件，财力会存在不同，事权也会有所不同。财权也会存在差异。因此，事权、财权和财力怎么组合，完全处于不确定的状态，可以随时变化。这就是我们现行公共财政体制的—个极大缺陷所在。
2.关于分税制改革的认识误区。1994年推行的分税制改革，实际上主要是围绕中央和省这两级的财政关系进行的。但是后来这种分税制概念扩大化，一直延伸到省以下，而且省级以下执行分税制，层层分税，省、市、县、乡都按税种划分，根据税种的增长来增加财力。而且也强调财权与事权相匹配，从而陷入了在省级以下过度推行分税制改革的认识误区。可是问题也就随之而来了，因为财权并不等于财力。有的地方具备发展条件，有财权也有财力，有的地方则不具备发展条件，给它财权也没什么用，画饼充饥，因为它本身发展基础薄弱，有了财权也是空的。
3.关于“一级政府，—级预算”的认识误区。中国纵向政府间财政关系实行的是一种“一级政府，一级预算”的管理原则。但对于此，却存在着这样的错误认识，即每个层级政府只需关注本级政府的财政，这就出现了上级政府财政对辖区责任的缺失。例如，县乡财政困难早就存在，为什么省一级起初不搞转移支付，直到中央出台“三奖一补”方案，中央非常重视了，省一级才开始行动呢?实际上，当前的财政体制每一级都是以本级财政为重心，省关注省本级财政，市关注市本级财政，对其辖区之内的各级财政缺乏相应的责任。也就是说，上级财政对辖区内的纵向财政不均衡和横向财政不均衡缺乏责任。这样，基层财政困难
就不可避免了，从而出现了财政不均衡和基本公共服务均等化程度低的状况。
(二)公共财政体制改革认识误区的症结
目前对于公共财政体制改革存在的认识误区，其症结在于“同质化”假设。我们进行体制设计的时候实际上都是做了一种“同质化”的假设，可是这种假设往往严重背离现实。这种“同质化”假设主要包括：
1.经济的“同质化”假设。这主要是指我们习惯性地假设每一寸土地都有同样的发展潜力和发展条件，只要给予相应的财权，财力就可以涌现出来。例如。发展县域经济，不管有无条件，各地县级政府都作同样的努力。按照这种思路设计出来的体制具有“统一性”，整齐划一，非常完整。但是在中国，经济发展极其不平衡，有的地方具备发展条件，有的地方则不具备发展条件。如果按照这种思维惯性去套，结果只能有三种：一是发展起来，二是破坏性发展起来，三是努力了，但依然无法发展。而这种经济的“同质化”假设越是往基层，危害就越大。因为越往下，“同质性”越低。也就是异质性或差异性越大。尽管我们平时政策上讲具体问题具体分析，不搞一刀切，但是我们脑子里的思维惯性就是不搞一刀切，也要切一刀。正是因为这种经济的“同质化”假设，才出现了“财权等于财力”的错误认识，才导致了只重视事权和财权的相匹配，在省级以下过度推行分税制，上级政府财政缺乏对辖区的责任，而忽视了财力要素的现象。
2.政府功能的“同质化”假设。这主要是指我们对不同层级的政府和相同层级的政府都是假设它们具有同质功能，只是规模大小不同而已。例如，都是县级政府，不管是处于发达地区还是欠发达地区，也不管是大县还是小县，就给予同样的支出责任。但在现实中，处于不同区域的县，其政府与市场的边界，政府的功能作用，可以承担的支出责任都是不同的。例如，现在教育的事权都上收到县，但有的县却根本承担不了。又如，以“经济建设为中心”的基本任务，从国家到省、市、县、乡都做同样要求，直到乡镇一级，都要求财政支持经济建设，结果造成了基本公共服务的严重不足。正是因为政府功能的“同质化”假设，才出现了事权和财权分配的整齐划一的认识误区，才出现了上级政府财政对辖区责任的缺失。
四、公共财政体制改革的基本思路
尽管前期的公共财政体制改革取得了不少成效，但是由于存在上述的认识误区，目前我国的公共财政体制改革还不到位，离实现基本公共服务均等化还有很远的路要走。这就需要我们摆脱现有的认识误区。围绕基本公共服务均等化目标继续改革和完善我国的公共财政体制。当然，公共财政体制改革是一项复杂、艰巨的系统工程，是一种循序渐进的过程，不可能一蹴而就。鉴于此，本文仅仅尝试提出有关公共财政体制改革的基本思路，以引起大家的关注与思考。
(一)实现基本公共服务供给的多元化模式
我国政府与社会关系的重大变化，基本公共服务的供需矛盾日益突出，基本公共服务均等化程度不高，这就需要尽快改变以政府为唯一中心的基本公共服务供给模式，逐步建立起政府、市场和社会力量共同提供基本公共服务的多元化供给模式。
目前，一方面我国的市场经济体制尚未完全建立，企业的市场主体地位尚未得到有效的落实，在缺乏有效监管的同时，市场失灵的问题就无法得到有效解决。另一方面，我国的社会力量发展迟缓，自主性、自治性和服务性作用较弱，还不能成为承载政府转移出来的基本公共服务的有效主体。这些都造成在基本公共服务的供给中政府仍然承担着大量不应该做、也没有能力做好的工作，导致公共服务的供给模式单一，供给效率低下。因此，应该根据不同公共服务的特点，结合政府、市场和社会力量的优势，采取不同的供给模式，实行基本公共服务供给主体的多元化。政府应该从自己不该做、做不好的基本公共服务供给领域中退出，充分发挥市场和社会力量的作用，让它们向公众提供更多的基本公共服务，弥补政府基本公共服务供给的不足。通过三者之间的竞争和协作，发挥各自的比较优势，实现基本公共服务供给的多元化，形成包括政府、市场和社会力量在内的多元化的基本公共服务供给模式，提高基本公共服务供给的效率和水平。另外，通过实行基本公共服务的多元化供给模式，有利于政府财力差的地区的居民可以获得同等的基本公共服务，这样也就有利于实现基本公共服务的均等化。
(二)合理配置政府间的财权和事权
目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权，主要包括教育、公共卫生和社会保障等方面的投入，主要由县乡基层来承担。而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，其所能掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。可见，财力与事权的严重不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基本公共服务供给能力不足的关键。这样也使得条件差的地区的基层财政困难更加严重，更提供不了基本公共服务，致使整个社会的基本公共服务均等化程度低。
对于事权、财权和财力这三个公共财政体制的要素组合问题，我们应该重新进行理性的思考。当然，对于这三个体制要素组合问题的思考，又不可避免地要涉及到目前的分税制改革问题。鉴于此，我们应该明确三点：第一，分税制依然可以在中央和省级之间实行，同时扩大中央的转移支付。实行分税制的好处是可以增强中央的政治控制力和财政控制力，有助于实现基本公共服务均等化，缩小城乡差距，这些事情都要靠中央财政。第二，用“财力与事权相匹配”原则替代“财权与事权相匹配”原则。依据“财力与事权相匹配”的新原则，中国就不能一味追求理想的分税制。一味实行西方式的分税制。最多就是在中央与省级之间实行分税制，而省级以下就不要考虑了。目前就有人认为县乡财政困难就是因为省以下的分税制改革不彻底所导致的。实际上，如果还要通过省级以下的分税制改革来完善、推进公共财政体制改革，那是一个严重的误区。因为分税制改革更多的是为了矫正纵向地方政府间的财权和事权匹配失衡问题，而这样的改革往往忽视了地方的实际财力因素问题。因此，取消省级以下的分税制，可以避免一些地方由于财政压力所导致的破坏性发展，同时也为转变经济增长方式、实行节能减排创造了良好的环境。第三，省级以下的收入划分和财权划分要多样化，不能追求一致，有条件的可以分税，没条件的可以不分税，如果只是勉强实行，只能把财政做垮。省级以下的事权划分可以有多种模式，省级以下的几级政府，不能强求。省级以下设置几级，完全可以放开，没有必要进行限制。当然，政府间事权和财权的多样化，并不等同于随意性，而是要先因地制宜地界定好，最后还要通过法律制度固定下来。
(三)完善公共财政预算体制
作为政府实施管理的主要途径之一，财政预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”。是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带。因此。预算制度是公共财政的重要内容和制度载体。公共财政预算是政府在每一个财政年度的全部公共收支结构一览表，即政府的公共收支计划。公共财政预算的功能主要反映政府的活动范围与公共收支状况，表明政府收入的筹措以及政府各部门及其机构的经费使用状况，重点体现在对政府支出的控制上。而当前在公共财政预算执行过程中，经常出现未经法定程序随意调整预算支出，支出预算追加频繁。擅自扩大开支范围、提高支出标准、改变支出用途等情况。而这种公共财政预算支出中的随意性与长官意志太大、预算约束软化的情况，使得财力薄弱地区的基本公共服务供给不足。加剧了全国的基本公共服务的非均等化。
针对目前我国公共财政预算体制中存在的问题。我们应该做好如下几方面的工作：第一，改进公共财政预算编制办法。这就要明确预算目的，调整预算科目设置;规范预算编制程序;重视财政中长期计划的编制工作;采用零基预算;实行部门预算，即将一个部门的所有经费支出编制成一本预算。第二，加强公共财政预算执行的审计和监督，提高公共资金使用的效益。与一些先进发达国家相比，我国在公共财政预算执行的审计监督方面做得还不够，各主管部门和用款单位内部对公共支出缺乏监督和控制的机制，而且我国目前的审计监督是事后监督，难以确保预算资金的支出效果。我国应逐步建立和完善由立法部门、审计部门、财政部门、主管部门和用款单位内部不同层次的控制监督体系。此外，还要增强公共财政预算的透明度，逐步加大社会对预算执行的监督力度。第三，加强法制建设，依法进行预算管理。财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入和财政经济形势的发展变化，必须加快立法建设，将公共财政预算管理全面纳入法制轨道，这是法制经济中所必需的。
(四)规范转移支付制度
目前我国的基本公共服务均等化程度不高，既与各地区的经济发展条件以及政府财力有关，同时也与公共财政的转移支付制度本身存在的缺陷有关。正是由于各地区政府或各层级政府之间的财力的差异，以致造成中央政府或上一级的财政收入大于财政支出，而地方或下级政府的财政收入小于财政支出的现象。这就需要中央政府或者上一级政府通过公共财政的转移支付制度来平衡政府间的财政关系，实现整个社会的基本公共服务均等化。但是，目前的公共财政转移支付制度存在着一些问题。这主要体现在：第一，转移支付结构不合理。目前，世界大多数国家采用了两种公共财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而我国的转移支付形式，按财政部门罗列，总在6种以上，而且真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，而且比重很小，目前尚不到lO%，均等化作用有限。第二，转移支付的区域分布。由于公共财政转移支付结构存在问题，导致了获得转移支付的地区分配不合理。前几年的数据表明，享受均等化转移支付的主要是中西部地区，对东部地区的转移支付主要是指专项拨款。由于专项拨款的数额大大高于均等化转移支付的数额，造成了地区差距拉大的局面。尽管近年来中央政府的一般性转移支付向中西部地区倾斜，但是中央财政向地方财政转移的全部财力中，经济发达的东部地区所占的数量仍具有明显的优势。这就是东部地区和中西部地区之间基本公共服务供给水平差距拉大的体制性原因。第三，专项补助存在的问题。专项补助是上级政府对下级政府的一种有条件的专项拨款，是规范的转移支付制度中不可或缺的部分。但目前，专项补助存在着项目庞杂、拨款项目立项不规范、缺乏有效的监督制度等问题，这就大大影响了专项补助应有功能的充分发挥。
针对上述问题，我们应该坚持以实现整个社会的基本公共服务均等化为基本目标调整和完善公共财政的转移支付制度。而这应该从如下几方面人手：第一，转移支付模式的选择。转移支付可以分为纵向和横向两种模式。我国一直实行单一的纵向转移支付模式，目前应该考虑在继续实行以纵向转移支付模式为主的同时，试行横向转移支付模式。在现实中，东部地区对中西部地区进行对口支援，这可以视为一种横向转移支付。第二，调整转移支付结构，增加均等化补助比重。现行转移支付制度结构复杂、规范性差且不透明，其中相当部分是为了解决分税制以前的历史遗留问题。当前，应该逐步取消税收返还，以减少用于非均等化的转移支付资金，增加一般性转移支付等均等化的转移支付数量。另外，还应调整转移支付的地区分配结构，包括东部与中西部地区之间，还有城乡之间以及省级以下各地区之间。第三，进行转移支付的均等化绩效的评估。对于转移支付制度的调整不仅需要进行均等化现状分析，还要对各项转移支付的均等化效果，以及对地方政府财政努力的激励作用展开计量研究。第四，加强公共财政转移支付的法制化建设。用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来，这将有利于减少人为因素的干扰和影响，保证转移支付制度的正常运行。
责任编辑 懿 勤
作者：叶麒麟
第二篇：环境财政：构建公共财政体制的突破口
摘 要：本文在探讨环境财政与公共财政关系的基础上，提出了环境财政是构建公共财政体制突破口的命题，然后提出了建立环境财政的基本构想：一是发挥各级政府财政预算的主导作用;二是依靠政府主导建立高效的环保投融资体制;三是积极引导社会资金和境外资金投入环保领域;四是建立健全环境财政转移支付制度;五是建立健全环保资金监管机制。
关键词：环境保护;环境财政;公共财政;体制;突破口
尽快建立适合我国国情的公共财政体制，已经在社会各界取得共识。但由于操作层面上对构建的途径还存在较大歧义，所以收效不够理想。这种歧义的焦点又集中反映在如何选择构建的突破口上。当前对我国经济、社会发展最具制约作用的环境问题，不但具有一般的社会公共性，而且还具有逼人的现实紧迫性，是各级政府必须倾注财力着重加以解决的首要问题。环境财政既是聚好用好财政资金并发挥其资金衍生作用解决环境问题的有效工具，又是公共财政体系链条中能够带动其他环节的主导环节，所以，我们认为，只有选择环境财政作为突破口，公共财政体制建设才会有较大作为。
一、环境财政的涵义与环境财政的基本功能
(一)环境财政概念的涵义及其产生的历史背景
环境财政是理论界最近几年提出的一个全新的概念。提出这一概念旨在研究市场经济条
件下，国家如何利用财政工具行使推进生态环境保护事业的政府行为以及探索为社会提供环境产品和服务，保障国家环境安全而进行的财政收支活动的规律。就定义而言，环境财政是指各级政府利用财政预算、税收、资源定价及其派生的经济、法律、行政等杠杆对人类生存、享受和发展所必须依赖的生态环境进行恢复、修复、建设以及治理、保护等一系列活动的总称。
一个完整的环境财政体系框架，大体上应该包括环境与资源税收制度、污染物排放收费制度、环境服务收费制度(包括污水处理费、垃圾处理费、危险品处理费等)、政府环境保护预算支出制度(包括环境和自然资源保护的政府财政转移支付)、环境相关公共物品的定价机制、环境资本市场管理制度，各类政府环境基金管理办法等。
在我国，环境财政概念的提出具有深刻的历史背景。1973年，我国政府在当时十分困难的情况下，派团参加了第一次人类环境会议，标志和宣布了我国环保事业的正式起步。我国环保事业开创至今的30多年时间里，已经取得了举世瞩目的成就。其重要原因之一，是充分发挥了政府的职能作用。而政府的职能作用所以能够得到充分发挥，又是因为政府掌握和运用了财政工具，为环保事业提供了必要的物质保证。但与此同时，我们亦应清醒地看到，由于我国长期以来曾是典型的社会主义计划经济体制的国家，又是经济发展相对比较落后的发展中大国，经济总量和财政总盘子规模较小，再加上长期以来抱有“社会主义无污染”的错误观念，对日趋严重的环境问题视而不见，所以，实际上的环保投入还是非常之少。更有甚者，在30多年的大部分时间里，更没有发挥财政资金引导和驱动其他社会资金向环保领域投放的作用，所以，就全国而言，环保投入和环保需求是不成比例的。按照一般国际惯例，环保投入应该占GDP的2%，但我国长期以来却与此相去甚远，直到最近几年，每年的环保投入，也仅占GDP的1.5%左右。如果再从资金实际利用率和资金使用效果两个方面考虑，这个本来就值得疑虑的数据恐怕还要打一个很大的折扣。总之，财政资金投入严重不足和未能发挥财政资金对其他社会资金向环保领域投放的导向作用是当前我国环境保护事业发展的瓶颈。?这种状况已经引起了中央政府的高度重视。2006年4月召开的第六次全国环境保护大会深刻分析了我国当前面临的十分严峻的环境形势，明确提出了加快实现“三个转变”的战略指导思想，研究部署了“十一五”期间的环境保护工作。中央政府要求在“十一五”期间完成单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右;主要污染物排放总量减少10%;森林覆盖率由18.2%提高到20%等三项约束性指标。要完成“十一五”期间环境保护的主要任务，实现“十一五”期间环境保护的目标，必须进一步增加环保投入，必须把环保投入作为公共财政支出的重点，必须保证环保投入增加幅度高于经济增长速度。建立环境财政体系正是落实这些要求的制度保障，所以，目前社会各界极力研究有关环境财政的理论和实践问题就是顺理成章的了。〔1〕
(二)环境财政的基本功能和目标
环境财政是政府履行环境保护管理职能的具体体现，是保证政府实施环境管理事权最重要的手段之一。环境财政的主要功能是:⒈通过财政支付，支持政府和相关部门履行生态环境和自然资源保护的职能;⒉通过财政投资，向社会提供环境基础设施和其他公共环境服务;⒊通过环境税收和环境收费等手段，筹集环境保护资金;⒋通过财政转移支付等手段，支持环境落后地区和需要重点倾斜支持的环保项目;⒌通过环境税收、资源定价或其他财政手段，调节社会反自然的经济行为，提高资源利用效率。环境财政的总体目标是：通过建立、改革和完善财政收入、支出和定价政策和管理体制，保护生态环境和自然资源，实现社会经济的可持续发展。环境财政的具体目标是:⒈把环境财政纳入目前正在建立的公共财政体制框架中来，把环境投入作为公共财政投入的重点之一;⒉建立统一的环境财政体系和具体的管理制度;⒊通过环境财政体系的建立，进一步发挥政府的环境保护职能，纠正环境保护中存在的市场失效，提高环境保护政策的执行效果;⒋通过环境财政引导社会和境外资金向环保领域投放以及发挥市场机制在环保领域的其他方面的作用;⒌推动循环经济的发展和整个社会的可持续发展。〔2〕
一、环境财政与公共财政的关系
(一)环境财政与公共财政是局部与整体、被包容与包容的关系
公共财政是在市场经济条件下，政府以社会管理者的身份为满足社会公共需要而进行的财政收支活动。其目的是为社会提供公共产品和公共服务，以保证国家机器的正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财政的主旨是满足社会公共需要。这种公共需要包括国家行政管理、国防、外交、社会法制、社会治安、社会监察等政权建设和国家安全事项，以及教育、科技、文化、体育、公共卫生、社会保障、赈灾扶贫等公共事业和水利、交通、能源、市政建设、生态环境保护(以下简称环保)等公益性基础设施建设，等等。由此可见，以生态环保为目的指向的环境财政，无疑是公共财政的一个重要组成部分，它们之间的关系就应该是局部与整体、被包容与包容的关系。
(二)环境财政与公共财政的社会功能具有完全的一致性
1.满足社会公共需要的特性。这是公共财政最基本的功能特性，其突出的“公共性”与市场经济中的赢利性、竞争性相排斥。公共财政作为市场经济条件下的财政，主要是为全社会提供公共产品和公共服务，体现整体公众利益。环境财政恰恰具有这样的功能。因为环境财政所要解决的环境问题具有极大的社会公共性，社会的一切公共需要无一不与环境相联系。
2.以法制规范为基础的特性。市场经济是法制经济，作为市场经济条件下的公共财政必须以法制规范为基础。从公共财政的收入来看，最主要的形式是税收，同时辅之以少量必要的收费和罚没收入，还有为偿还债务本金和弥补财政赤字而发行的国债收入。组织这些收入，必须严格按照有关法律规范行事。从公共财政的支出来看，各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排。在市场经济国家，政府制定的年度财政预算草案，一经国会或议会批准，就具备了法律的权威性，必须严格执行，政府不能随意超支或增设新的支出项目，如遇特殊情况需要临时追加预算，必须根据有关法律程序来批准。我国的财政支出也是如此。各级政府必须严格执行经同级人民代表大会审议通过的预算，如有特殊原因需要调整预算，也必须提交人民代表大会审议并接受监督。环境财政的预算和支出也必须完全按照法律规范行事。
3.宏观调控的功能特性。财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时，国家可以综合运用预算、税收、国债、转移支付、政府采购、贴息、补助等方面的财政政策对经济运行实施宏观调控。环境财政同样具有宏观调控的作用。这种作用主要通过解决宏观环境问题来实现的。特别是在环境问题已经严重制约经济、社会发展的今天，这种作用表现得尤为突出。
(三)环境财政在公共财政中占有特殊重要的地位
环境财政在公共财政中所占有的特殊重要地位，是由环境在经济、社会发展中的重要地位决定的。在市场经济条件下，市场是配置资源的主要力量，市场体制和机制是促进经济、社会发展的主导力量。但主要力量和主导力量都不是基础力量。环境容量或称环境承载力才是经济、社会发展的基础力量。如果这个基础力量脆弱即环境容量萎缩或环境承载力下降，即便市场牵引的主导力量再强大，经济、社会的发展也会因为缺乏环境提供的物质支持和条件支持而难以为继。由此可见，环境承载力在经济、社会发展中的基础性作用是无可替代的。理论和实践证明，在经济与社会发展中，市场对环境这样的公共物品的作用往往是失灵的，这就需要政府发挥自己独特的作用加以弥补。政府要发挥这种独特的作用，最直接、最有效的办法就是建立和运用环境财政，把环境财政锻造成公共财政链条中的主导环节，让这个主导环节牵引其他环节一道来解决经济、社会发展中的环境“瓶颈”问题。
二、把环境财政作为建立公共财政体制突破口的基本理由
建立公共财政体制是一个纷繁复杂的系统工程，环境财政是公共财政体系中的一个占有特殊重要地位的子系统。那么，完成这样一个系统工程为什么要首选环境财政作为突破口呢?
(一)环境财政所要解决的环境问题具有非常明确和具体的社会公共性
1.环境财政有利于提高和完善环境这个生产力的基本要素。长期以来，理论界一直把环境因素排除在生产力的构成因素之外，仅仅当作生产力的外部条件来看待。这种认识的实质是否认了环境也同劳动者、劳动资料、劳动对象、科学技术和管理等要素一样，是生产力的基本构成要素。这种认识的局限性，不但使环境因素在生产力构成和运动中的作用大大降低，而且还不可避免地要导致人类经常出现一些违背环境和自然规律的行为，导致生产力运动衰退甚至导致某一时代、某一地域社会文明的最终沉沦。许多古代文明从昌盛走向衰落的事实为此提供了佐证：美索不达米亚文明如此，玛雅文明如此，哈巴拉文明也如此。古往今来无数事实证明，环境与生产力是不可分割的一体化的事物。从微观构造分析，也会得出环境是生产力构成要素的结论。这种结论用农业生产力中最简单的模型即可证明：农业劳动者通过劳动工具耕种土地这个劳动对象，按照生产力三要素论来讲，已经形成了生产力的雏形，按系统论的多要素或五要素论来考察，科学技术和管理这两大要素也分别强化、物化和运筹到三个实体性要素中来，生产力的构成更加完整和丰富了。但这时，如果土壤里水分不足或光照期不够，农业生产力就不能正常运动，就不能收到预期效果。这就证明了水和光照期这些环境因素实际上已经是生产力的一个组成部分，没有这个组成部分，生产力就不完整，就很难运动并达到目的。由此可见，环境因素同劳动者、劳动资料、劳动对象、科学技术和管理这些要素一样，都是构成生产力的不可或缺的要素，因为它是条件性要素。[1]
2.环境财政有利于实现环境权利这个最基本的人权。传统的人权理论认为，人权的基本内容包括生存权、经济权、政治权、文化权和发展权。我们认为，这样认定人权内容还不够全面，更不够彻底和本质，因为它们都还不是人权中最基本的内容。通过研究我们发现，环境权利才是最基本的人权
，因为环境是人的生命和生存的基础，人是环境的产物，没有必要的环境就没有人的生命和生存，就更谈不上享受和发展;。人都没有了，还说什么人权!所以，人若具有和争取生存权、生命权，就必须首先具有和争取环境权;若想取得生存权、生命权的平等，就必须以取得环境权的平等为前提。⑵环境是经济发展的载体和条件，人类的任何经济活动都必须以一定的环境来承载和需要环境来提供资源作为劳动对象进行生产，脱离环境的经济活动是不存在的;环境是发展的必要条件，因此，在我们把经济权作为人权的重要内容时，实际上就已经把环境权作为人权的更基础的内容加以认可了。⑶环境是发展的必要条件。20世纪末叶，人类终于把发展权确定为人权的重要内容，这是人权理论的重大发展。众所周知，我们今天说的发展，决不是昨天所推崇的经济总量或者生产总量的扩张，而是环境、经济和社会的协调统一发展，是过去、现在、未来三者统筹兼顾的可持续发展。发展离不开环境，环境决定着发展，可持续发展必须建立在环境承载力允许的基础上没有环境权的合理运用，可持续发展就不可能实现。所以，环境权与发展权相比是更为基础和基本的人权，这是毋庸置疑的。
把环境权确定为基本的人权内容，在理论上和实践上都具有深远的意义：它将极大地提高公众的环境意识;它将有助于人们正确认识和协调自己与自然的关系;它将成为实施可持续发展战略的重要保证。可持续发展是对人类长期实践活动这种必然的自由选择。它的本质是“人与自然的和谐”和“人与人的和谐”这两大分支系统的统一合成。可持续发展问题是一个涉及到人与自然和人与人关系，涉及到生态环境、经济发展和社会进步等众多子系统之间复杂关系的一个综合的系统工程问题。由于其主体是人，所以人在推进这一系统工程演进时，就必须要有基本的权利保证，这个权利首先就应该是在人权中处于基础地位的环境权利。因为只有环境权利才同时具有解决人与自然关系和人与人关系的基本功能。只有人类拿起环境权力这个武器，才有可能保障可持续发展不断地向深度和广度进军。〔4〕。把环境权利提到这种高度上来认识，是人权理论发展的一个新突破。它不仅使人权概念有了新的内涵，而且也为人类自主地保护和改善环境，自觉地协调自己与自然界的关系，自觉地为实现可持续发展奠定了坚实的理论基础，提供了锐利的思想和法律武器。环境财政的目的是解决环境问题，提高环境质量，这就当然地有利于实现环境这个最基本的人权。
3.解决环境问题更容易为公众所普遍接受。我国环境问题已经积重难返、愈演愈烈，不但危及经济、社会发展而且已经危及我国人民的生存和健康，公众反响极为强烈。其中最强烈的反响就是要求大幅度增加环境的财政投入。第六次全国环保大会已顺应民意做出这方面的许多决定。决定指出，要完成“十一五”期间环保的主要任务，实现“十一五”期间环保的目标，必须进一步增加，必须把环保投入作为公共财政支出的重点，保证增加幅度高于经济增长速度。这一决策已折射出中央政府要坚定不移地建立环境财政体系并把其作为建立公共财政体制突破口的决心。
(二)只有在环境财政上突破才能逐步解决当前乃至今后的环境“瓶颈”制约
当前乃至今后相当长的一个时期内，我国环境问题对经济增长的“瓶颈”制约作用不但依然存在而且还会越来越突出，环境财政则是克服这一“致命”弊端的基本物质保证。从总体上讲，我国环境日益恶化的趋势还没有得到根本性的遏制。2004年初，国家环保总局副局长潘岳在总结我国的环境状况时曾作出如下概括：“目前，全国的环境形势不容乐观，污染排放总量居高不下，远远超过了环境自净能力，一些流域和城市的水资源和大气污染有加重的趋势。在老的环境问题尚未得到有效解决的情况下，新的环境问题又不断产生。”不久前，国家环保总局、国家统计局、国家发改委联合公布的2006年上半年全国主要污染物排放的统计结果指出，今年上半年全国化学需氧量排放总量为689。6万吨，同比增长3。7%;二氧化硫排放总量为1274。6万吨，同比增长4。2%。今年上半年全国化学需氧量和二氧化硫两项重点污染物排放总量程度不同地有所增加。主要原因是能源消耗总量持续增长;近期投产的火电装机容量大多配套建设了脱硫设施，但投运率不高;前几年建设的工业项目陆续建成投产，而部分污染防治设施未同步建成或同步运行;城市化进程加快，污水排放量增加，一部分城市污水集中处理厂及配套管网未能按计划建设或投入运行。〔5〕
2006年8月25日，正如国家环保总局局长周生贤明确指出的，“我国环境形势依然十分严峻，环境问题严重制约经济发展，危害群众健康，影响社会稳定，损害国家形象。主要表现为：主要污染物排放总量大，环境污染严重，生态破坏问题依然突出;环境制约经济社会发展，影响我国国际形象和对外贸易。”[2]
事实让我们清醒地看到，我国长期以来的经济增长和社会进步都是以资源的超级耗损和环境的过度破坏为代价的。环境问题不但积重难返，而且愈演愈烈。不举全党全国之力来集中、迅速、有效地解决严峻的环境问题，我们民族的中兴大业将要毁于一旦。为此，在中共十六届五中全会的《建议》中，党中央提出要把节约资源作为基本国策，并提出了要大力发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调等一系列高瞻远瞩的战略决策。环境问题具有鲜明的社会公共性。解决环境问题具有明显的市场失灵性。面对如此严峻的环境问题，靠市场的机制作用是不能奏效的。因此，要落实中央的战略决策，就必须充分发挥政府行为，迅速建立起科学可靠的环境财政体系，用公共财政的强大力量来有所作为。
我国东、中、西部地区发展差距日益拉大，生态环境的上风上水都在西部，重要自然资源也蕴藏在西部，而目前我国经济发展格局却是西贫东富。在东部已经开始着手进行环境治理时，西部还因为环保投入资金的匮乏在重蹈当年东部“先破坏，后治理”的覆辙，这对东部乃至全国的生存安全和持续发展构成致命的威胁。这种情况表明，我国在环境保护投入方面还存在着严重的结构性失调。要彻底解决这个问题，必须建立起环境污染补偿的转移支付制度。环境污染补偿的转移支付制度就是环境财政的基本内容之一。这实质上就是要求建立和完善具有中国特色的环境财政体系。因为单纯依靠市场力量来解决这些问题，显然是不现实的。
(四)解决环境税收、资源定价问题要求迅速建立环境财政
当前我国环境、经济和社会协调发展中存在的重大问题之一是环境物品和服务的价格偏低，其直接后果是，不但导致环境破坏和自然生态退化日益严重，而且使价值规律在环保领域很难发挥作用，严重抑制社会资金对环保的投入。目前我国对自然资源征税的主要目标是调节企业收入和促进市场竞争，没有直接针对土地、森林和水等生产要素资源的可持续利用;现有的税收体系对环境服务价格的影响很小;国家环境财政政策缺少连续性，效率不高，无法保障公共环境权益，与法律赋予各级政府的环保职能不相匹配。我国近年来生态环境保护的大宗财政支出，基本上是“问题”导向性的应急投资，缺乏统筹兼顾和长远的科学安排。要完全解决这些问题，客观上也要求尽早建立一个比较完善的环境财政体系。
(三)当前我国建立环境财政的条件已经基本成熟，具备了客观可能性[3]
1.我国经济总量和财政收入持续增长为环境财政体系提供了雄厚的财力保证。2005年GDP达到18.3万亿元，比上年增长10.2%;全国财政收入达到31 627.98亿元，比上年增长19.8%。其中，中央财政总收入17 249.79亿元，按可比口径比上年增加2 581.02亿元(已扣除新增出口退税指标584.11亿元)，增长17.6%，地方财政总收入26 565.72亿元(含中央税收返还和补助收入)，按可比口径比上年增加4 158.13亿元，增长18.6%，尤其是中央政府财力的快速增长，为建立环境财政体系提供了良机。
2.政府公共财政改革为建立环境财政体系创造了良好的外部环境。中共十五届五中全会首次明确提出，“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”。温家宝总理在2005年的政府工作报告中再次提出建立和完善公共财政。这标志着公共财政在中国被正式确立为社会主义市场经济下财政改革的目标模式。从1999年开始进行的公共财政改革，其主要内容包括推行部门预算管理、收支两条线、国库集中支付、以及政府采购等财政管理制度，规范财政资金从分配到使用的全过程。环境保护是典型的社会公共事务，理所当然地应该和国防、教育、科学技术、医疗卫生、社会保障等一样纳入公共财政的范畴，使环境财政成为公共财政的重要组成部分。
3.财政部已经正式把环保纳入政府预算支出科目，为建立环境财政奠定了坚实的基础。财政部在推行公共财政改革过程中，拟正式施行新的政府支出功能分类，增加了“211环境保护”科目，包括10大款50小项。10大款的具体条款是环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草及其他。这个支出分类科目基本涵盖了污染防治和生态保护的全部事物，它使环保在政府预算支出科目中有了户头，是环境财政体系的一项基本制度，也是增加政府环保投入的重要保障。为了保证该科目发挥作用，一方面需要把目前由各个部门分别管理、散落在不同科目、以不同形式存在的环境财政支出资金，统一纳入环保科目实施预算内管理;另一方面需要指导帮助地方财政和相关部门，根据地方的实际情况，开展建立环保政府预算支出科目的工作。
4.社会公众环境意识的迅速提高为环境财政体系的建立打造了坚实的社会基础。制度和政策说到底是公众意识的正确体现。当今世界各国，特别是发达国家，公众环境意识越来越强烈地影响着国家环境政策和其他政策的制定。公众环境意识对环境政策的影响，更为重要的是直接影响环境政策实施的效果。所以，一个国家或地区的公众环境意识水平，往往会决定该国和地区环境政策的特点及其实施效果。1992年世界环境与发展大会之后的十几年来，由于各级政府的积极引导，加之老百姓的切身体验，我国公众的环保意识得到空前提高，并对国家环境政策产生了极大的影响。其中最突出的关注内容则是政府对环保如何投入和如何引导投入问题，实际上就是我们说的如何建立环境财政的问题。这种情况在每年一度的“两会”上可以看的十分清楚。
综上所述，我们认为，建立我国环境财政体系的天时、地利、人和等 “万事”具备，而且不欠“东风”，决策者应该抓住这千载难逢的历史机遇积极推进，不必迟疑。
三、建立环境财政体系的基本构想
(一) 发挥各级政府财政预算的主导作用
1.将环境财政纳入目前正在建立的公共财政体系框架中，强化政府的环境财政职能。在中央和地方财政支出预算科目中建立环保财政支出预算科目，稳定提高政府财政对环保的支出，环保财政支出内容应包括环境行政管理、环境监理、环境监测、环境规划、环境标准、环境信息、环境宣传和环境科学研究等。
2.国家应重新科学地核定环保投入占GDP的恰当比例，为环保目标的实现提供足够的资金保障。除了参考国际上的成功经验和我国自身经验之外，更为重要的是根据绿色GDP核算原则理性地找到环保投入与GDP之间恰当的比例关系，不能再象以往那样拍脑壳地煞有介事地确定一个什么2%或3%，该是多少就是多少，那怕是10%、15%也不要动摇。
3.要把各排污单位上缴的排污费当作预算内资金纳入国家所有的环保专项资金体系统一管理使用，取消原来的无偿返还政策，中央财政和地方财政要按事权来划出适当的比例，集中管好用好这笔来源稳定、数额不菲的资金。
4.根据环境事权的划分，政府将承担或部分承担不适宜企业和社会资金投资的环境公共基础设施、跨地区的污染综合治理、自然生态环境修复保护与建设以及履行国际环境公约等方面的投资。中央和地方政府可以考虑组织发行中长期环境建设债券或环保福利彩票。
5.利用政府的信用资源，积极争取国际金融组织、国外政府的优惠贷款和各种援助。政府在环保投融资工程中，要特别注意财政信用、银行信贷和投资三者之间结构的合理性。
6.制定和完善环境税收政策，如开征包装物、废物、含磷洗涤剂、臭氧层耗损物质、废旧电池、废旧家用电器等有害环境的产品税，并把其作为增加环保财政预算的财政收入来源。
7.为了强化政府对环境投资的宏观调控能力，建议建立中央、地方或跨地区的环保投资基金或环保投资公司。
(二)依靠政府主导建立高效的环保投融资体制
1.要发挥政府的政策导向和组织协调作用，利用政策打通环保投融资的“瓶颈”，把政府的组织协调优势和金融机构的融资优势结合起来，推进环保投融资市场建设，为国家重点环保区域和重大环保项目提供大额政策性贷款支持。
2.政府要发挥财政、信贷和证券三种融资方式的合力。利用财政融资的杠杆和基础性作用，调动更多的资金进入环保领域;增强信贷融资的支持力度和效率，积极为环保投融资走向资本市场创造条件。
3.继续加大环保领域对外招商引资步伐。环保基础设施领域是外商一直看好的投资领域，近些年来，美国、法国、德国、意大利、挪威、日本、加拿大等国厂商通过各种形式纷纷来我国环保领域投资办厂，出现了方兴未艾的大好局面，前景十分可观。。今后，环保领域应该继续解放思想，调整政策，改善投资环境，采取多种形式利用外资，吸引更多的国外投资者。
4.探索建立环境风险投资机制。要加快建立政府引导、社会参与、共享成果、共担风险的市场化环保科技投资体制。加大对现有高科技风险投资公司的扶持力度，引进非国有资本或进行资产重组，使其具有较为雄厚的资金实力和再融资能力。采取“政府引导 、民间参与、合理组合、市场运作”的模式，探索组建公司型环保投资基金。
5.积极利用商业银行、政策性银行和国外金融机构的信贷资金。支持商业银行独立审贷、独立评估、自主决策、自行承担风险和责任。积极争取国家政策性银行的信贷资金，充分利用世界银行、亚洲开发银行和国外政府的低息贷款及国内外民间组织的资助。
6.完善中小企业融资担保体系。鼓励成立以市场原则进行规范运作、投资主体多元化的具有法人资格的中小企业担保机构向各类中小企业提供信用担保，从而吸引广大中小企业投融资于大量的、规模较小的环保基础设施。
7.积极利用各种新型的环保项目融资方式。首先，充分采用BOT融资方式，为新建大中型环保基础设施项目筹集资金。BOT方式是国外风靡的融资方式，近十几年登陆我国后也取得了很大的成功。其最大的优点有两条：一是投资主体产权明确，项目建成后经营主体明确，容易形成具有现代企业制度的法人治理结构，使得环保基础设施运行顺畅，运营效果好;二是节省政府大量财政资金。一般情况下，政府规制出一些必要的政策和拿出一定的建设用地即可搞定。值得注意的是，在操作程序和环节上要结合本地的具体情况，有所斟酌地制定一些必要的原则。比如辽宁省大连市在采用BOT方式建设老虎滩污水处理厂时就制定了一些比较行之有效的政策和原则值得借鉴：①政府无偿提供建设用地。这种做法大大降低了投资者的投资总量即降低了准入门槛，使更多的投资主体趋之若鹜，增强了竞争性，使政府在选择对象和后续谈判上有了较大的余地和主动权。投资总量的降低也使投资者的回报降低，实际上是“羊毛出在羊身上”，国家并没有吃亏;②保证投资者能取得适当的利益。回报率制定要参考社会其他各行业的回报情况，不能偏低也不能偏高。③要使投资者有风险但又不能有太大的风险;④自有资金不得低于30%，自有资金部分不计利息;⑤对投标者实行综合打分，取前两名为谈判对象。事前将投资方的历史业绩、资信情况、工程报价等指标确定一定的分值和权数，由各方权威人士组成评委会进行打分，然后取前两名作为候选对象依次进行谈判，来决定最终的中标者。其次，积极推行TOT融资方式。这种方式是通过转让大型基础设施的经营权，盘活存量资产，筹集再建设资金。由于资金、技术、管理等诸多原因，全国各地有相当数量的环保基础设施运营状况不好。要改善这种状况，政府又缺乏必要的资金，在这种情况下，推行TOT方式进行融资是行之有效的。政府主管部门将现有环保基础设施的经营权有偿转让给融资方以形成新的经营主体，新的经营主体取得经营权后可以完全按照市场化原则和机制进行运作，从而取得良好的运行效果。政府方面不但盘活了国有存量资产，而且又筹集了可观的再建设资金，可谓“一箭双雕”。[4]
(三)积极引导社会资金和境外资金投入环保领域
1.政府要为企业和社会投资者建立一个稳定的政策环境，确保他们在环保护投资中取得合理的经济回报。稳定的政策环境应该具有“大棒加胡萝卜”的特点：一方面，政府应该严格依法执法，促使污染企业或违反法规标准的企业提供足够的环保投入;另一方面，政府也应制定一些环境服务的税收和价格优惠政策，使境内外民间资本有投资环保领域的冲动。
2.政府要坚决从一些经营性的环保领域退出。一些环保公用设施，如收费的污水处理厂、垃圾处理厂等，由于具有比较稳定的现金流，只要收费标准和价格合理，使得投资者有合理的投资回报，完全可以授权经营的方式交由企业(包括外商、国企、民营企业等)投资和运营，政府只要监督该企业是否达到环保要求即可。
3.政府要主导和引导能够进行企业化经营的环保公用单位改制为有限责任公司或股份有限公司。改制后再通过增资入股、发行公司债券、股票上市等方式吸引其他企业或个人投资。
4.政府要尽快全面实施污水处理收费、垃圾处理收费、危险废物集中处理收费等环境收费制度改革。允许环保公用设施经营单位根据“保本微利”或“社会平均回报”的原则自行确定收费标准和服务价格。
(四)建立健全环境财政转移支付制度
我国环境财政转移支付制度的建立应该从近几年刚刚起步的生态补偿工作入手，认真总结各地在退耕还林方面所积累的成功经验，逐步把其延伸到城市水源地的发展与保护、江河上游水资源利用与中下游用水、生态屏障的建设与投入、喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化、草原过度放牧或过度耕种带来的风沙问题以及自然保护区的保护等各个领域。从现实情况看，我国生态补偿工作面临的问题和困难不少。比如生态补偿的价值核算还没有开展或还没有找令人信服方式和方法;现行的法律法规对生态补偿的规范还很不到位;土地、水、矿产及其它自然资源的利用开发还缺乏科学的标准;用于各种生态补偿的财政资金严重不足等等。这些都需要抓紧进行研究解决。解决这些问题的根本出路就在于加快建立健全环境财政转移支付制度，把生态修复和环保所面临的补偿问题完全统筹起来。
1.要坚持正确的构建原则。建立环境财政转移支付制度必须以科学发展观和“五个统筹”为最高原则，用以指导建立工作的全过程。还要以“谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁受益谁补偿”为基本原则。此外，还要坚持因时因地制宜，区分具体情况，循序渐进的具体工作原则。
2.在中央和省级政府设立环境转移支付专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环保的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态环境补偿基金彩票。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度。
3.完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环保结合起来，提高资源的开发利用率。
4.发挥政府主导作用，积极探索生态环境补偿的市场化模式。通过科学的环境定价和资源定价，推进环境排污权交易和培育资源市场，促进资源和生态环境的资本化、市场化，使这些要素的价格真正反映它们的稀缺程度，以达到节约资源和减少污染的双重效应。积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。
(五)建立健全环保资金监管机制
环保资金监管机制是环境财政体系的重要组成部分。长期以来，由于环保资金监管制度和机制不够健全，导致资金使用效率不高，也加剧了环保资金的短缺局面。当前我们在构建环境财政体系时，无疑要把这一环节锻造得结实牢靠。
1.建立环保资金信息公开披露制度。每年年初，中央和省、市环保局要会同同级财政部门公告本级年度环保资金的总盘子和各种专项资金的规模，并根据本级污染防治和环境保护重点，编制《环境保护专项资金申请指南》，在自己的网站上向社会公开发布。
2.环保资金的申请。(1)环保资金以项目形式申报。项目组织实施单位或承担单位通过其所在地的环保、财政部门联合向上级环保、财政部门提出申请。(2)申请材料分正文和附件两部分，正文为申请经费的正式文件，附件为每个项目的可行性研究报告。
3.项目审核及资金计划的下达。(1)各地申请环保资金的项目，由省环保局规划财务处指定专人受理，根据每年的资金申报指南要求对项目申报条件、材料完整性、真实性等情况进行预审。(2)省环保局规划财务处会同相关业务处室(或单位)组织专业人员对申报项目进行形式审查，分批报局务会审定。(3)省环保局会同省财政厅组织有关专家对通过形式审查的项目进行评审论证，并按项目的轻重缓急及专家评审结果进行排序，统一纳入项目库。(4)省环保局规划财务处根据年度资金总额和排序情况起草环保资金计划草案，并报省环保局资金审查委员会审定。(5)经省环保局资金审查委员会审定的环保资金计划，报送省财政厅征求意见，并在省环保局局域网上公布公示,接受社会监督。(6)对公示期间内无异议并与省财政厅达成一致意见的项目，由省环保局与省财政厅联合下达环保资金计划;对有质疑的项目,省环保局负责核实情况,对确有问题的项目, 省财政厅可进行必要调整。
4.环保资金拨付。(1)环保资金应按项目进度分期分批拨付。一般情况下，项目开工后，拨付计划额度的50%;工程竣工、经验收合格后，拨付剩余部分。(2)贷款贴息资金实行项目竣工验收后一次性全部拨付的方式。(3)环保局规划财务处要根据项目工程进度情况，分批编制环保资金拨付计划，由主管局长批准后，向省财政厅国库处申请拨付。
5.环保资金使用的监督管理。(1)项目单位收到环保资金后，应尽快组织项目的实施。(2)项目在实施过程中要严格执行有关财务规章制度、招投标管理规定，科学、合理、有效地安排和使用资金。(3)环保资金要实行单项核算、专款专用，不得用于金融性融资、股票、期货及捐赠等与环保事业无关的支出。(4)省级环保和财政部门对环保资金资助项目实行跟踪管理，对执行情况实行监督检查，对环保资金使用情况实行审计。对擅自挪用专项资金的项目单位，要追回已拨付专项资金， 并10年内不再安排环保资金。(5)项目完成后，由省环保局、省财政厅组织验收，或委托市环保局、财政局组织验收，委托验收的项目要在验收后1个月内报省环保局和省财政厅备案。凡未通过验收的项目，不再拨付剩余环保资金。(6)省环保局建立项目专家库，每次项目审查和验收，随机从专家库中抽取2—3名有关行业专家参与，保证项目审查和验收的公正性，项目专家库要定期进行更新。(7)对违反有关资金使用规定的，任何单位和个人均可投诉和举报。(8)环保工作人员在资金管理中有收受贿赂、办事不公、故意刁难项目单位、拖延项目受理或拨付资金等行为，任何单位和个人均可投诉和举报。[5]
参考文献：
[1] 汤天滋.环境是构成生产力的第六大要素[J].生产力研究，2002，(9).
[2] 周生贤.在北京六部委形势报告会上的报告[N].中国环境报，2006-08-28.
[3] 徐琦.建立环境财政制度的时机日渐成熟[N].中国环境报，2005-06-28.
[4] 汤天滋.环保基础设施市场化投融资改革[J].财政研究，2003，(9).
[5] 汤天滋.地方环保专项资金使用与管理刍议[J].财政研究，2004，(12).
(责任编辑：韩淑丽)
作者：汤天滋
第三篇：论公共财政体制的改革
[摘要]实现基本公共服务均等化是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。但是由于目前存在着一些认识误区，公共财政体制领域的改革成效不大，仍然存在着政府间财政的严重失衡问题，致使整个社会的基本公共服务均等化程度不高。因此，这就客观要求我们摆脱现有的认识误区，以实现基本公共服务均等化为目标，继续改革和完善公共财政体制。
[关键词]基本公共服务均等化；公共财政体制；财政均衡；转移支付
“基本公共服务均等化”是党的十六届五中全会提出的一个新的改革命题。十六届六中全会又明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。因为逐步实现基本公共服务均等化，为全体社会成员提供大体均等的基本公共服务，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的目标所在。也就是说，公共财政体制的改革必须要在基本公共服务均等化的诉求之下来进行的。
一、基本公共服务均等化的内涵与度量
基本公共服务均等化是指在一个国家内，不同地区的居民都能够享受到大体相同的基本公共服务，其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保全体公民得到普遍平等的享受。一个比较理想的基本公共服务均等状态，应该是不同区域之间、城乡之间以及居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。
基本公共服务均等化很难直接度量，通常是需要用地区间的财政均等化程度来表示基本公共服务均等化程度。从此意义上说，基本公共服务均等化更接近于财力均等化的概念。因为各个地区的居民所享受的公共产品主要由两部分构成：一是由中央政府提供的全国性公共服务，从理论上讲地域差别不大；一是各个地方政府提供的地方性公共服务，其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府财政能力的差异是导致不同地区基本公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因。财政收入和支出是反映政府财政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均财政收支可以反映基本公共服务均等化程度。
二、基本公共服务均等化的现状
基本公共服务均等化程度低集中体现在财政的不均衡现象之上。而财政不均衡主要包括纵向的财政不均衡和横向的财政不均衡。
(一)纵向的财政不均衡
纵向财政不均衡主要体现在各级政府间的税收(包括税权)的分配、支出责任的划分，以及政府间的转移支付制度上。纵向财政是否均衡的准则是各级政府支出和收入是否基本相等。而衡量纵向财政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府级次中，其收支占全部政府收支的比重。具体而言，考察纵向财政均衡的指标主要有：一是某级政府的财政自给率，即该级政府的自有收入在其全部收入(包括得到上级政府的转移支付)中所占的比重。二是上级政府的财政转移支付率，即在某级政府支出中，上级政府转移支付所占的比重。
变动频繁、集分交替是中国传统政府间财政关系的重要特征。改革开放之初，财政体制改革率先一步，以放权让利为主线，以调动地方政府积极性为主题，对迅速提升国力发挥了重要作用。1994年的分税制改革顺应市场经济体制要求，奠定了相对规范的纵向政府间财政关系框架。尽管2002年所得税收入分享改革后，纵向政府间的财政日益均衡。但是，依照纵向财政均衡的测量指标可以发现，目前中国的纵向财政不均衡还非常严重，很多基层政府陷入了财政困境。
1994年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。据统计，全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员的70％，但县乡财力却仅占全国地方财力的40％。越到基层，政府的财政自给率就越低。据统计，1999年，地(市)本级和县本级政府的财政自给率分别为0.72和0.64。
另外，根据预算安排，2006年中央对地方政府的税收返还和补助增加到12697亿元，占中央财政总支出22222亿元的57％，占地方财政收入总额29600亿元的43％，这种财政转移支付率大大超过了世界上绝大多数国家(只有日本等极少数国家能够相提并论)。在联邦制国家中，联邦对州与地方的转移支付通常不超过联邦支出的1/3，但在中国，中央对地方转移支付占中央支出的比重高得多(2005年为57％)。2005年，美国联邦、州与地方三级政府的总支出为38590亿美元，其中联邦政府支出约为24720亿美元，联邦政府对州与地方政府的补助总额为4260亿美元，约占联邦政府支出的17％，约占州与地方支出总额的31％，分别比中国同期低40和14个百分点。事实上，与其他大多数发展中国家相比，中国政府间财政转移支付率也要高得多。当然，财政转移支付率高的现象也同样体现在各层级的地方政府之中。
(二)横向财政不均衡
虽然政府间转移支付相对规模十分庞大，但由于各地拥有的自然资源禀赋不同，经济发展水平有差异，征税能力不同，致使中国各地区间的财政差距和公共服务差距正迅速扩大，并远远超过备受关注的地区间经济(人均收入)差距。以人均地方财政收入来看，东、中、西部差距非常明显。2003年东部地区的人均地方财政收入分别是中部和西部的2.76倍和2.65倍；而从各省级政府来看，差距更大。人均地方政府财政收入排第一的上海市是最低的西藏的17倍。
地区间财力水平的差异说明了现行的分税制对地方既得利益的触动不够，特别是转移支付制度建设滞后。1988年以来，中国省际总人口人均财力呈逐年扩大的趋势。其中在实行“递增包干”财政体制期间(1988－1993)，省际总体差异呈递减态势。可是1994年开始差异明显拉大，并超出1988年的水平。各地方总人口人均财力的绝对值高低悬殊，反映了地方政府间提供基本公共服务能力差异不断扩大的趋势。当然，横向财政不均衡也可以从城乡之间以及个人之间的财政收支情况得以反映出来。
三、公共财政体制改革的认识误区及其症结
自改革开放以来，我国在财政分权理论指导下，对公共财政体制进行了几次改革。这主要表现在：1980～1984年实行了“划分收支，分级包干”体制；
1985～1987年实行了“划分税种，核定收支，分级包干”体制；1988～1993年推行了“财政包干”办法；1994年至今的“分税制”。这几次改革的结果是打破了传统经济体制下中央财政为单一主体，地方财政处于依附地位的格局，扩大了地方的财权、财力，初步造就了地方政府的主体利益地位，分级财政局面已基本上形成。然而，财政不均衡、基本公共服务均等化程度低的现状，又充分说明了现行的公共财政体制仍存在着一些缺陷，而这跟当前存在的公共财政体制改革的认识误区有关。
(一)公共财政体制改革的认识误区
1、关于公共财政体制要素组合的认识误区。历来大家一般认为公共财政体制只包括事权和财权两个要素组合。这种认识是不够全面的。其实，公共财政体制的要素除了事权和财权外，还包括财力。事权主要是指政府在提供公共服务上的事权。根据政府所承担职责的不同性质，事权可以细分为公共服务的决策权、资金的供应权和公共服务的管理权三个方面。财权是指财政收支的立法权和管理权。而财力是指政府的财政收支能力。当然必须提及的是，这三个要素组合的不确定性程度太高。它们三者在不同层级政府中的组合是不确定的。事权可以下移，财权可以上移，财力也可以上移、下移，到底落到哪一级都是不确定的。另外，它们在同层级政府之间的组合同样也是不确定的。不同地区有各自的实际条件，财力会存在不同，事权也会有所不同，财权也会存在差异。因此，事权、财权和财力怎么组合，完全处于不确定的状态，可以随时变化。这就是我们现行公共财政体制的一个极大缺陷所在。
2、关于分税制改革的认识误区。1994年推行的分税制改革，实际上主要是围绕中央和省这两级的财政关系进行的。但是后来这种分税制概念扩大化，一直延伸到省以下，而且省级以下执行分税制，层层分税，省、市、县、乡都按税种划分，根据税种的增长来增加财力，而且也强调财权与事权相匹配，从而陷入了在省级以下过度推行分税制改革的认识误区。可是问题也就随之而来了，因为财权并不等于财力。有的地方具备发展条件，有财权也有财力，有的地方则不具备发展条件，给它财权也没什么用，画饼充饥，因为它本身就是农业县，发展基础薄弱，而且有的地方不适合发展，有了财权也是空的。
3、关于“一级政府，一级预算”的认识误区。中国纵向政府间财政关系实行的是一种“一级政府，一级预算”的管理原则。但对于此，却存在着这样的错误认识，即每个层级政府只需关注本级政府的财政，而这就出现了上级政府财政辖区责任的缺失。例如，县乡财政困难早就存在，为什么省一级起初不搞转移支付，直到中央出台“三奖一补”方案，中央非常重视了，省一级才开始行动呢?实际上，当前的财政体制是每一级都是以本级财政为重心，省关注省本级财政，市关注市本级财政，对其辖区之内的各级财政缺乏相应的责任。也就是说，上级财政对辖区内的纵向财政不均衡和横向财政不均衡缺乏责任。这样，基层财政困难就不可避免了，财政不均衡和基本公共服务均等化程度低也就出现了。
(二)公共财政体制改革认识误区的症结
目前对于公共财政体制改革存在的认识误区，其症结在于“同质化”假设。我们进行体制设计的时候实际上都是做了一种“同质化”的假设，可是这种假设往往严重背离现实。这种“同质化”假设主要包括：
1、经济的“同质化”假设。这主要是指我们习惯性地假设每一寸土地都有同样的发展潜力和发展条件，只要给予相应的财权，财力就可以涌现出来。例如，发展县域经济，不管有条件还是无条件，各地方的县都作同样的努力。按照这种思路设计出来的体制具有“统一性”，整齐划一，非常完整，很美观。但是在中国，经济发展极其不平衡，有的地方具备发展条件，有的地方则不具备发展条件。如果按照这种思维惯性去套，结果只能有三种：一是发展起来，二是破坏性发展起来，三是努力了，但依然无法发展。而这种经济的“同质化”假设越是往基层，危害就越大。因为越往下，“同质性”越低，也就是异质性或差异性越大。尽管我们平时政策上讲具体问题具体分析，不搞一刀切，但是我们脑子里的思维惯性就是不搞一刀切，也要切一刀。正是因为这种经济的“同质化”假设，才出现了“财权等于财力”的错误认识，才导致了只重视事权和财权的相匹配，在省级以下过度推行分税制，上级政府缺乏财政辖区的责任，而忽视了财力要素的现象。
2、政府功能的“同质化”假设。这主要是指我们对不同层级的政府和相同层级的政府都是假设它们具有同质功能，只是规模大小不同而已。例如，都是县级政府，不管是处于发达地区还是欠发达地区，也不管是大县还是小县，就给予同样的支出责任。但在现实中，处于不同区域的县，其政府与市场的边界，政府的功能作用，可以承担的支出责任都是不同的。例如，现在教育的事权都上收到县，但有的县却根本承担不了。又例如，以“经济建设为中心”的基本任务，从国家到省、市、县、乡都做同样要求，一直到乡镇一级，都要求财政支持经济建设，结果造成了基本公共服务的严重不足。正是因为政府功能的“同质化”假设，才出现了事权和财权分配的整齐划一的认识误区，才出现了上级政府财政辖区责任的缺失。
四、公共财政体制改革的基本思路
(一)实现基本公共服务供给的“多中心”模式
我国政府与社会关系的重大变化，基本公共服务的供需矛盾日益突出，基本公共服务均等化程度不高，这就需要尽快改变以政府为唯一中心的基本公共服务供给模式，逐步建立起政府、市场和社会力量共同提供基本公共服务的“多中心”供给模式。
目前，一方面我国的市场经济体制尚未完全建立，企业的市场主体地位尚未得到有效的落实，在缺乏有效监管的同时，市场失灵的问题就无法得到有效解决。另一方面，我国的社会力量发展迟缓，自主性、自治性和服务性作用较弱，还不能成为承载政府转移出来的基本公共服务的有效主体。这些都造成在基本公共服务的供给中政府仍然承担着大量不应该做、也没有能力做好的工作，导致公共服务的供给模式单一，供给效率低下。
当然，基本公共服务的单一供给模式，很大程度上归因于传统公共行政理论的一个认识误区，即基本公共服务的供应与生产是一个整体，最好的政府是承当“全方位服务”的政府，这样的政府能提供和生产范围广泛的基本公共服务和公共产品。但实际上，公共服务在生产和提供上是可分的。因此，应该根据不同公共服务的特点，结合政府、市场和社会力量的优势，采取不同的供给模式，实行基本公共服务供给主体的多元化。政府应该从自己不该做、做不好的基本公共服务供给领域中退出，充分发挥市场和社会力量的作用，让它们向公众提供更多的基本公共服务，弥补政府基本公共服务供给的不足。通过三者之间的竞争和协作，发挥各自的比较优势，实
现基本公共服务供给的多元化，形成包括政府、市场和社会力量在内的“多中心”的基本公共服务供给模式，提高基本公共服务供给的效率和水平。
(二)合理配置政府间的财权和事权
目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府问事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权(主要包括教育、公共卫生和社会保障等方面的投入)，主要由县乡基层来承担。例如，据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，中央财政负担不足2％；又如预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方支出，而在地方政府，县乡共指出了预算的55％～60％。而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。据统计，目前拥有占全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20％左右。可见，财力与事权的严重不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基本公共服务供给能力不足的关键。这样也使得条件差的地区的基层财政困难更加严重，更提供不起基本公共服务，致使整个社会的基本公共服务均等化程度低。
对于事权、财权和财力这三个公共财政体制的要素组合问题，我们应该重新做一个理性的思考。当然，对于这三个体制要素组合问题的思考，又不可避免地要涉及到目前的分税制改革问题。鉴于此，我们要明确如下三点认识：第一，分税制依然可以在中央和省级之间实行，同时扩大中央的转移支付。实行分税制的好处可以增强中央的政治控制力和财政控制力，有助于实现基本公共服务均等化，缩小城乡差距，这些事情都要靠中央财政。第二，用“财力与事权相匹配”原则替代“财权与事权相匹配”原则。依据“财力与事权相匹配”的新原则，中国不能一味追求理想的分税制，一味实行西方式的分税制。最多就是在中央与省级之间实行分税制，而省级以下不予考虑。目前就有人认为县乡财政困难就是因为省以下的分税制改革不彻底所导致的。因此，取消省级以下的分税制，可以避免一些地方财政压力所导致的破坏性发展，同时也为转换经济增长方式，加大节能减排创造了良好的环境。第三，省级以下的收入划分和财权划分要多样化，不要追求一致，有条件的可以分税，没条件的可以不分税，如果只是勉强实行，只能把财政做跨。省级以下的事权划分可以有多种模式，省级以下是几级政府，不要强求，事权也不必强求一致，横向来看，不一定是同级别的事权都要一致，完全可以多样化。省级以下设置几级，完全可以放开，没有必要进行限制。当然，政府间事权和财权的多样化，并不等同于随意性，而是要先因地制宜地界定好，而且最后还要通过法律制度固定下来。
(三)完善公共财政预算体制
作为政府实施管理的主要途径之一，财政预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带。因此，预算制度是公共财政的重要内容和制度载体。公共财政预算是政府在每一个财政年度的全部公共收支结构一览表，即政府的公共收支计划。公共财政预算的功能主要反映政府的活动范围与公共收支状况，表明政府收入的筹措以及政府各部门及其机构的经费使用状况，重点体现在对政府支出的控制上。而当前在公共财政预算执行过程中，经常出现未经法定程序随意调整预算支出，支出预算追加频繁，擅自扩大开支范围，提高支出标准，改变支出用途等情况。而这种公共财政预算支出中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的情况，使得财力薄弱地区的基本公共服务供给不足，加剧了全国的基本公共服务的非均等化。
针对目前我国公共财政预算体制中存在的问题，我们应该做如下几方面的工作：第一，改进公共财政预算编制办法。这就要明确预算目的，调整预算科目设置；规范预算编制程序；重视财政中长期计划的编制工作；采用零基预算；实行部门预算，即将一个部门的所有经费支出编制成一本预算。第二，加强公共财政预算执行的审计和监督，提高公共资金使用的效益。与一些先进发达国家相比，我国在公共财政预算执行的审计监督方面做的还不够，各主管部门和用款单位内部对公共支出缺乏监督和控制的机制，而且我国目前的审计监督是事后监督，难以确保预算资金的支出效果。我国应逐步建立和完善由立法部门、审计部门、财政部门、主管部门和用款单位内部不同层次的控制监督体系。第三，加强法制建设，依法进行预算管理。财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入和财政经济形势的发展变化，必须加快立法建设，将公共财政预算管理全面纳入法制轨道，这是法制经济中所必需的。
(四)规范转移支付制度
目前我国的基本公共服务均等化程度不高，既跟各地区的经济发展条件以及政府财力有关，同时也跟公共财政的转移支付制度本身存在的缺陷有关。正是由于各地区政府或各层级政府之间的财力的差异，致使中央政府或上一级的财政收入大于财政支出，而地方或下级政府的财政收入小于财政支出的现象。而这就需要中央政府或者上一级政府需要通过公共财政的转移支付制度来平衡政府间的财政关系，实现整个社会的基本公共服务均等化。但是目前的公共财政转移支付制度存在着一些问题。这主要体现在：第一，转移支付结构不合理。目前，世界大多数国家采用了两种类型的公共财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而我国的转移支付形式，按财政部门罗列，总在6种以上，而且真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，而且比重很小，目前尚不到10％，均等化作用有限。第二，转移支付的区域分布。由于公共财政转移支付结构存在问题，导致了获得转移支付的地区分配不合理。前几年的数据表明，享受均等化转移支付的主要是中西部地区，对东部地区的转移支付主要是指转项拨款。由于专项拨款的数额大大高于均等化转移支付的数额，造成了地区差距拉大的局面。尽管近年来中央政府的一般性转移支付向中西部地区倾斜，但是中央财政向地方财政转移的全部财力中，经济发达的东部地区所占的数量仍具有明显的优势。这就是东部地区和中西部地区之间的基本公共服务供给水平差距拉大的体制性原因。第三，专项补助存在的问题。专项补助是上级政府对下级政府的一种有条件的专项拨款，是规范的转移支付制度中不可或缺的部分。但目前，专项补助存在着项目庞杂，拨款项目立项不规范，缺乏有效的监督制度等问题，这就大大影响了专项补助应有功能的充分发挥。
针对上述问题，我们应该坚持以实现整个社会的基本公共服务均等化为基本目标这个指导思想，进行调整和完善公共财政的转移支付制度。而这应该从如下几方面入手：第一，转移支付模式的选择。转移支付可以分为纵向和横向两种模式。我国一直实行单一的纵向转移支付模式，目前应该考虑在继续实行以纵向转移支付模式为主的同时，试行横向转移支付模式。在现实中，东部地区对中西部地区进行对口支援，这可以视为横向转移支付。第二，调整转移支付结构，增加均等化补助比重。现行转移支付制度结构复杂、规范性差且不透明，其中相当部门是为了解决分税制以前的历史遗留问题。当前，应该逐步取消税收返还，以减少用于非均等化的转移支付资金，增加一般性转移支付等均等化的转移支付数量。另外，还得调整转移支付的地区分配结构，包括东部与中西部地区之间，还有城乡之间以及省级以下各地区之间。第三，进行转移支付的均等化绩效的评估。对于转移支付制度的调整不仅需要进行均等化现状分析，还要对各项转移支付的均等化效果，以及对地方政府财政努力激励作用展开计量研究。
(责任编辑：赵 利)
作者：叶麒麟