公司预算外资金管理

2022-08-12

第一篇：公司预算外资金管理

预算外资金管理

财经专家白景明细说政府投资管理立法(与国家预算关系)

时间: 2010-03-06 17:00:

1受访人：财政部科研所副所长白景明

采访人：本报记者范海坚史晓龙

政府投资比重下降，但地位未降

记者：1月7日，国务院法制办公布了《政府投资条例(征求意见稿)》，目前意见征集意见已经于1月30日截止。对于这部众人瞩目的法规您如何评价?您如何评价政府投资在中国经济生活中的地位和作用?最近几年，这种地位和作用出现了哪些变化?

白景明：改革进程中固定资产投资始终是拉动经济高增长的主要因素之一。政府固定资产投资对全社会固定资产投资的走势一直有着强有力的制导作用。但应当看到，从上世纪90年代之后，就总量角度而言，政府固定资产投资占全社会固定资产投资的比重呈现出不断下降趋势，比如国家预算内投资占全社会固定资产投资的比重1990年是8.7%、2008年降至4.6%。当然，这期间具有一定波动性，最低点是1995年，当时预算内投资占全社会固定资产投资的比重仅为3%。

政府固定资产投资占全社会固定资产投资比重下降主要成因有四点：一是国家财政在逐步退出竞争性领域;二是国有企业改制转型减轻了财政支出负担;三是非国有经济实力不断壮大、自主投资规模急剧扩张;四是固定资产投资主体多元化格局形成后个人投资比重上升(如个人购房支出)。

然而这种比重下降现象并不意味着政府对固定资产投资的制导作用在同步下降。事实是政府依然在较大程度上左右着固定资产投资走势，突出表现有六点：一是动态调整固定资产投资“准入”制度;二是调控国有企业投资活动;三是运用货币政策工具落实投资政策;四是通过变动预算资金投资规模来影响全社会固定资产投资规模;五是通过调整预算资金投资结构来制衡全社会固定资产投资结构;六是运用税收政策影响社会固定资产投资规模和结构。政府制导固定资产投资走势目的有三点：一是反“经济周期”;二是落实产业政策、调整产业结构;三是加大公共产品供给规模。回首20年的实践，可以得出结论说政府的固定资产调控成效显著，比如在反周期方面，1998年和2008年两次实施的经济刺激政策，都实现了通过托底固定资产投资来拉动经济增长的目标。

政府投资的问题在哪里

记者：从以往经验来看，除了在调控经济方面成效显著，政府投资行为是否也存在一些弊端和问题?

白景明：如何评价政府投资行为始终是一个争论较大的问题。很多人对政府投资存在的合理性就有疑问，对政府投资活动的管理状况当然疑问就更大了。应该承认，有疑问是正常的，

一个国家的制度完善和体制改革就是从疑问中产生的。然而至为关键的是怎样分析问题，包括切入点、价值判断标准、客观因素界定等的选择。

从过去的情况看，政府投资可能存有三个方面问题：一是政府投资界定不完整。对此国内外学术界的看法不一致。西方国家学术界对政府投资的界定比较宽，不仅把财政投资(包括债务支出)计入政府投资，而且把国有企业投资也计入政府投资，因为他们认为国有企业就是政府的组成部分。我国学术界没有把国有企业投资计入政府投资，在这点上，行政部门的意见是一致的。然而必须看到，实际工作中我们对政府投资的界定偏窄，突出表现在：一是没有把地方政府融资平台的投资活动计入政府投资;二是没有把教育、文化、卫生等领域内的国有事业单位负债投资计入政府投资，而这些投资活动规模是相当大的。从资金来源角度看，对大量的政府可控资金的投资活动也没计入政府投资，比如未纳入预算管理的政府管控资金的投资活动。政府投资界定范围窄的最大弊端是人们根本无从判断政府投资规模究竟有多大，结构如何，因而也搞不清楚哪些投资适用政府投资管理法规来管理。举例而言，2008年我们说政府要启动4万亿元投资，但究竟这4万亿元是什么含义呢?事实是财政资金只有1.18万亿元，其他资金来源如何呢?如果不是政府管控资金(如社保资金)，那么这4万亿元能说是政府投资吗?

二是政府投资管理制度一直未能与国家预算管理制度完整衔接好。从理论上讲，所有政府投资都应纳入政府预算管理，进一步说政府投资从立项申报、立项审查、立项核批到项目预算编制和项目执行都应有严格的预算管理规程。正是鉴于此，一些西方国家并没有单独的政府投资条件，有关的管理制度是包含在预算管理制度体系中的。我国的实际情况比较复杂，政府投资是由政府规划部门和政府预算管理部门协调共管的。这自然派生出了两者制度及其落实的有效统一问题，但现实是始终未能完整衔接好，突出点是投资规划确立时往往没有充分考虑资金来源，形成了事实上的先立项后落实资金格局，这与政府投资的基本规则是违背的，极易造成政府过度负债和政府投资诱发通货膨胀。当前地方政府融资平台的投资规模过度扩张反映的正是这种机理。应该指出，地方政府投资融资早就处于失控状态，中国的城市化建设靠的就是地方政府融资平台，近期只是在刺激经济的政策框架下又迈了一大步。此外，我国对政府投资中即便是预算资金的部分也一直没有建立起完整的预算管理制度体系，比如项目支出的标准体系和项目预算的绩效评价。

三是政府投资的专业性管理法规体系有待健全。政府投资具有特殊的目的、资金来源和运作方式，然而专业性管理法规体系始终没有建立起来，已有的“招投标法”、“政府采购法”、“预算法”等涉及政府投资管理，但并不针对政府投资全过程。这种状况一方面造成了政府投资出现阶段性过度膨胀，另一方面则造成了部分政府投资偏离合规性。

政府投资需要立法规范

记者：《政府投资条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)的公布有哪些意义?就目前内容来看，您认为它有哪些亮点?又存在哪些不足需要改进?

白景明：制定《政府投资条例》具有三大意义：一是形成对政府投资行为全程监管的专业管理法规，从而使全社会对政府投资的评价和监督有一个针对性明确的依据;二是约束各级政府可能作出的有违全社会统一意志的投资决策;三是清晰界定投资领域政府和市场的关

系，明确政府投资涉及的不同利益主体的责、权、利关系。现在公布的《征求意见稿》最大的亮点有两个：一是界定了投资主体和决策主体的行政与法律责任，特别是后者，对约束政府投资中的不良行为具有强大的推动力;二是提出了相对完整的管理制度框架。

当然，现在发布的《征求意见稿》也存在一些需讨论之处。主要有三个问题：一是如何划定政府性资金。《征求意见稿》把“财政预算内投资资金”列为政府性资金，这在原则上是正确的，但没有具体说明什么是财政预算内资金。我国的情况是财政预算内资金的认定较为复杂，《征求意见稿》中究竟是指纳入预算管理的政府资金?还是仅指一般预算内的财政资金?假如是前者，那就包括一般预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三者中的投资资金，如果是后者，显然资金规模就比较小。拙见以为，应该从前者出发界定财政预算内资金，否则，政府性资金就被人为缩减了，因而管理制度的覆盖面也小了。此外，《征求意见稿》没有明确指出国债资金中投资性资金的性质。按道理这笔资金属于政府管控资金，虽然是用于弥补赤字，但最终用途是落在政府投资项目上的。由此，应把它列入政府性资金。

二是投资规划与预算管理之间关系尚需进一步研讨。《征求意见稿》中关于投资规划与预算管理之间关系的规定相比过去的法规而言有了长足进步，比如明确指出政府投资计划包括财政预算内固定资产投资计划。但值得推敲的是《征求意见稿》在决策程序章节中没有充分规定预算管理的地位，而只是说投资决策做完之后财政预算内固定资产投资计划应纳入政府投资计划。这点可以说并没有脱离过去的先定项目后说钱的思维逻辑。事实是中国总是把政府投资和财政投资分离出来，仿佛政府投资可以脱离政府预算，这在一定程度上直接导致了政府投融资活动的经常性失控，使政府投资规划倒逼地方政府各部门拼命招商引资甚至乱定筹资制度。国外的经验是政府投资历来都要纳入预算管理，也就是所称的“资本预算”，他们的投资规划是由资本预算来分步落实，投资决策开始就是预算管理的起点，这非常值得中国借鉴。如果我们的投资决策从开始就并入预算管理框架，那也就不会出现投资规划倒逼预算扩张的事情了。所以，我建议中国要有资本预算，不能把投资规划和资本预算分开，应该把政府投资决策纳入到预算管理框架内。

三是未对政府投资绩效评价作出全面规定。政府投资绩效评价包括事前、事中、事后三部分，只有做好绩效评价，政府投资才会大幅度减少决策失误和操作失误，绩效评价是政府投资管理的基本工具。然而《征求意见稿》只规定大项目要进行绩效评价，这实际上是为一般项目的匆忙上马放了口子，应该说与加强政府投资管理的原则不尽相符。换一个角度看，我国现在政府出面搞的项目，一般资金起点都比较高，建一个办公楼都要上千万元，基础设施项目都要上亿元，不搞绩效评价很难把握好项目的可行性和运行规范性。因此，政府投资条例应对政府投资项目的事前、事中、事后的绩效评价作出系统规定，而且应说明这种绩效评价是预算资金的绩效评价，预算执行部门和预算编制管理部门是实施绩效评价的主体机构。

记者：有学者提出，虽然《征求意见稿》从加强政府投资管理、规范政府投资行为等方面入手，规定了投资方式、决策程序、投资计划、投资建设实施等项内容，并且规范了批准项目建议书、可行性研究报告，初步设计、资金申请报告等文件，希望建立起行政体制内部分权制衡的机制，提高政府投资的科学性和有效性。但这并没有从根本上改变行政主导的立法思路，因此可能无法真正约束政府投资行为。对此您怎么看待?有没有必要进一步提高立法层次?

白景明：《政府投资条例》确属行政法规，带有行政管理主导属性。从长远看，很有必要提升到立法层次。但我认为，现在不能操之过急，主要原因是政府投资管理的立法条件并不成熟，突出表现是相关配套制度体系不健全。比如，《预算法》还未修改完毕，政府资金的全方位预算管理还未实现，2010年社会保障资金预算才开始试编，国有资本经营预算编制尚未在各级政府全面铺开，政府性基金预算管理制度尚不完备。又比如，政府政绩考评体系改革尚未完成，等等。这些条件不具备，匆忙立法，一方面会使今后的法律修改工作异常繁重，另一方面则会降低法律的遵从度。

第二篇：预算外资金管理调研报告

文章标题：预算外资金管理调研报告

为了解预算外资金管理情况，更好地贯彻落实预算法，提高预算外资金管理水平，溧水县人大常委会组成调研组，深入县有关部门及下属单位、镇，通过召开座谈会、查阅预算外收支帐目及财务审计报告，对预算外资金使用管理进行了专题调研。调研中我们发现，我县预算外资金管理起步较早，政府从“收”与“缴”两个方面切实加强预算外资金的监控与管理，成绩显著。同时，通过部门预算编制改革，实行了综合预算，现在已逐步形成了一套较为完善的预算外资金管理体系。目前预算外资金管理存在的突出问题是：

思想认识还不到位。一些单位认为预算

外资金是部门的资金，自己可以随意使用和占有。

票据管理有一定漏洞。按照票据领取、使用、核缴管理办法，所有单位收费、往来结算业务必须领取财政部门统一印制票据，而少数单位在市场购买“收款收据”使用，容易形成“小金库”;有的单位领用票据不登记，核销无手续;有些单位收费票据长期不入帐，占用挪用预算外资金时有发生，使票据管理难度加大。私设“小金库”，不入专户现象时有发生。个别部门、单位公款私存，私设“小金库”，或将预算外资金直接存入单位工会帐，作为单位内部福利外资金。有的收入不入专户，以各种名义转移、截留。管理制度不健全。目前预算外资金管理的方式仍然是简单的收支两条线，资金只是在财政专户过一遍，很快又划拨回收费单位使用，支出情况追踪监督不力，造成财政资金长期体外循环。

监督机制不健全。一是预算外资金征收、入专户、拨款、使用都集中于一个

部门，没有实行分开管理，对资金征收、流向缺乏必要的监督。二是对监督检查发现的违规现象，多年来一直是通报和要求整改，有的单位仍我行我素，难以处罚到位，没有约束力。调研组建议：

一、提高认识，转变观念。

要认识到预算外资金是地方财政收入的一种非税收入，是地方财政财政资金的重要组成部分，不能随便乱动、挪用和截留。要重新认识预算外资金的三权所属关系，即所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政，这是预算外资金从“两权不变”到“还钱还权”的重大改革。

二、加强票据管理，从源头上把关。要完善票据管理模式，使用新的票据管理软件，通过控制、管理、电脑缴销和银行联网的方式进行票据管理，把票据管理与资金管理科学有效结合起来，真正做到“验旧换新，票款同行”，进一步规范预算外资金征管行为，有效地防止收入不进专户和截留，隐瞒收入等现象。要加大对票据稽查力度，确保从源头上

加强票据管理。

三、规范和完善“收支两条线”，防范私设“小金库”。

严格执行“收支两条线”，收入全额上缴专户，支出由财政部门核定指标，统一安排使用。部门和单位必须经财政部门批准，只能在一家银行设立一个预算外资金支出帐，且只能支不能收，只能接纳财政专户拨付的预算外资金。要防范私设“小金库”现象，防止部门、单位把预算外资金当成自己的“私房钱”、“取款机”来使用，防止预算外资金的体外循环。逐步实行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理制度，做到票款分离，资金通过财政专户进行划拨和结算。

四、强化综合预算管理，逐步推行“阳光工程”。

严格预算管理，认真编制综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费公用经费的不足，充分发挥财政

资金的整体效益。用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面支出，应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，在条件成熟情况下，逐步推行“阳光工程”，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。积极发挥会计核算中心的监督作用，从原始单据入手，强化预算外资金的支出监督，引导预算外资金合理流向，充分发挥预算外资金的效益。

《预算外资金管理调研报告》来源于第1文秘网，欢迎阅读预算外资金管理调研报告。

预算外资金管理调研报告

第三篇：浅论预算外资金的管理

我国预算外资金状况分析

多年来，预算外资金宏观失控和急剧膨胀，存在着诸多严重问题,不仅是一个纯粹的经济问题，同时也是一个严重的社会问题。建立健全预算外资金管理的法律、法规体系，规范管理，使其更好地适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，是近几年财政经济领域中探讨、研究的热点问题，也是当前财政体制改革的一项重要内容。

一、我国预算外资金的发展情况及现状分析

(一)预算外资金的发展情况。建国初期，国家实行高度集中的财政管理体制。当时为了调动地方政府的积极性，解决某种特殊的、专门的需要资金，将少量项目和收入置于预算外管理。1978年以后，我国进入了改革开放的新时期，1993年企业实行“两则”和新的财务会计制度后，对原确定为企业预算外资金的部分，由企业自主支配使用，财政不再纳入预算外资金的统计范围。1994年进行了税制改革和实行了“分税制”，初步建立了中央与地方、国家与企业的分配关系。在这种宏观背景下，预算外资金呈现出不断扩张的趋势。1995年地方预算外资金得到了更为迅猛的扩张，行政事业单位的预算外资金更是急剧膨胀。

(二)预算外资金快速增长的成因。预算外资金的快速增长，主要是地方政府收费、基金的快速增长。预算外资金与预算内资

金“并驾齐驱”，有的地方甚至超过了预算内资金的规模。改革开放以来，政府收费、基金的快速膨胀，有其多种复杂因素，主要有以下几个方面：

一是经济发展和现代化建设对资金的巨大需要。改革开放以来，现代化建设面临着巨大的财政资金需要压力，在财政预算相当困难、税收手段乏力的情况下，政府收费、基金就成为筹集政府收入的重要途径和经济调节杠杆。地方在事权扩张的同时，对收费、集资、建立基金享有很大的自主权，在缺乏严格的制度规范和监督管理的情况下，使政府收费、基金改革中取得了快速的发展。二是政府收费基金快速增长的理论及政策根源。理论研究滞后，法规制度不健全，导致了政府收费基金的快速增长。三是地方和部门、单位利益驱动是预算外资金增长的现实原因。在市场经济条件下，各部门、单位有其自身独立的经济利益，各地方也有本地区的独立利益，分权式的改革，使他们凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束监督，用以满足自身的资金需要，又可以办某些事业，用以显示当权者的政绩，并可把其中的很大一部分转为个人福利收入，为保住和扩大既得利益，促使收费越来越多，并衍生出“三乱”。

二、预算外资金管理运作中存在的主要问题及原因。

(一)不断增加的预算外资金，影响税收收入，削弱了宏观调控能力，超越了缴纳者的承受能力一定时期内国民生产总值的

增长是有一定限度的，社会成员的负担水平也是有一定限度的。包括税、费在内的既定社会总值负担水平上，政府的征税和收费形式，是可相互转变的。由于政府收费、基金部门和单位多从自身利益出发，凭借管理权和行政手段直接收取，企业和居民个人往往是要先缴费后缴税，而逐年大量膨胀的政府收费、基金必然导致税基被侵蚀，税收收入相对减少，各种收费、基金挤占财政收入。

(二)征收主体多元化，资金分散，管理不规范，众多的“部门财政”肢解了财政分配职能，造成分配秩序混乱，导致资源浪费预算外资金征收主体扩大到政府各部门，收费形式多种多样，名目繁多，预算外资金实际上成为部门、单位的自有资金，使政府难以控制，最终导致财政职能弱化，政府财力分散，进而导致政府职能的弱化。部门、单位自收自支，缺乏制约机制，支出损失浪费等现象十分普遍，造成资源浪费。

多年来，预算外资金管理运作中存在着诸多问题的原因是复杂的。首先，全国缺乏统

一、科学、规范的预算外资金管理体制和全国性法规，是预算外资金管理困难，存在诸多严重问题的根本原因;其次，经济体制改革过程中，随着权力和利益的不断下放，各地方、各部门和各单位的积极性调动起来了，但是，相应的管理、规范措施和监督制约机制没有及时配套，是预算外资金问题诸多的重要原因;再次，各级政府之间、政府各部门之间职

能划分不明确，各自具有不同的投资倾向和各自部门的“利益”是预算外资金管理失控的直接原因。

三、预算外资金管理运作的具体实施

1.对于预算外资金首先必须明确,所有权属于国家,分配权属于政府,管理权属于财政。项目的批准权、范围和标准的确定权应由中央和地方省级政府转交全国和省级人大常委会,以保证立项的严肃性。资金的使用权交给政府,由政府根据需要统筹安排预算内外财力。管理权交给财政,由多头管理转变为由财政部门统一负责。同时,预算的执行情况报人大常委会审议、备案,以保证运行的规范性。

2.实行票据统一管理,加强源泉控制,完善专户储存。各部门和单位在收费时,必须按行政隶属关系使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据,严格票据发放、稽查和验证核销制度,改变由省级业务部门直接向基层部门发放的办法。同时票款同步,统一专户储存。加强日常管理,建立对收费单位进行的收费年审制度,检查其收费是否统一纳入财政部门核算,防止虚报隐瞒收入,保证及时存入“财政专户”。

3.实行民主管理、法制管理。收费和基金的设立、管理、运用都要经过全国或省级人民代表大会或其常务委员会批准,严格收费和基金的审批立项管理,建立项目管理制度,实行收费公示制度。收费和基金的实际收取、支出使用,都必须通过立法形成规范的管

理体制。

4.建立一套科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系,以真实地反映预算外资金的筹集、使用、管理和使用效益情况,以便控制预算外资金规模。预算外资金是预算内资金的补充,预算外资金的膨胀必然导致预算内资金的萎缩,所以必须控制预算外资金的规模,加强预算外收支管理。提高行政事业单位的效率,精简机构,裁减冗员,减小吃财政饭的压力,继续抑制预算外资金进一步膨胀的倾向。

5.推进税费改革,完善分税制。对各种收费分门别类地进行管理,能归入预算内的归入预算内,不能归入预算内的,暂时依然界定为预算外资金,但要加强管理,控制使用方向,专款专用。对于不合理和不合法的收费项目和超标收费坚决取消;将不体现政府职能的收入,转为经营性收费,所得收入依法纳税;把具有税收性质的基金和收费纳入税收管理。根据政府事权、财权和决策权相统一的原则,在划分中央和地方收入的同时,科学地划分中央和地方的支出范围,为最终实现统一的政府预算作准备。

第四篇：浅谈加强预算外资金管理

随着经济体制和财税体制改革的深化，社会主义市场经济的发展，社会分配关系的调整，预算外资金得到了快速的增长。它虽然对缓解财政支出压力、促进经济发展和社会进步等方面起到了一定作用，但由于预算外资金项目繁多、数额巨大、管理不规范和监督不力等也带来了一系列的政治、经济问题，其消极的作用和对社会造成的严重危害已引起了社会的普遍关注。本文就如何加强对它的管理和监督作个粗略的探讨。

一、预算外资金的弊端

预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和有关法律效力的规章而收取、提职和安排使用的，未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其主要弊端是：

(一)扩大了收费部门的收入差距，造成苦乐不均。

一些职权部门权力大，收费项目多，收费也多，财大气粗，其经济实力和社会地位明显高于其他部门，造成各部门之间相互攀比，千方百计地增加预算外资金的收入，这既是收费带来的不良后果，也是乱收费现象屡禁不止的一个重要原因。

(二)冲击财政分配，脱离财政监管。

收费单位将资金上缴财政专户实行收支两条线，只是象征性地在财政专户旅游一遍，很快又划拨回收费单位使用，使收费单位有借口称其资金是财政拨回的，是经收支两条线的合法资金。预算外资金脱离了财政监督管理，收支随意性大，自主性强.变成无人过问的“自留地”或难于解决的“小金库”，这就成为滋生腐败的土壤和温床。

(三)加剧了固定资产投资规模和消费基金双膨胀。

由于缺乏政策引导、制度约束和必要的监督管理，预算外资金在使用方向和范围上较多地偏向两个方面：

一是用于项目建设和非生产性建设，计划能力和投资重点与国家不一致.缺乏科学性，造成盲目建设、重复建设、非生产性建设比重过高，建设使用效力低下的情况。

二是用于本单位自身的日益增长的经费开支，为职工发奖金、搞福利，扩大了个人消费基金，出现非工资性收入高于工资性收入，不直接创造价值的行政事业人员收入远高于产业工人收入的不合理现象、造成有收费收入和无收费收入部门之间，以及收费多与收费少的单位之间分配不公。

二、加强预算外资金管理应采取的对策措施

针对以上的弊端，我们应采取如下的对策措施：

(一)控制源头，规范收费。

一是统一收费立项权。要做到统一审批收费(基金)项目，界定收费性质，制定收费标准。能否立项以及收费标准的高低是由财政能否解决其资金来源以及解决程度而决定的，因此，在收费立项权管理中，应理顺财政与其他相关部门的关系，确立财政在收费立项审批管理中的主导地位。

二是统一票据管理。近几年来收费程序混乱，与票据管理不严格、不统一有重要关系。票据的统一管理要做到统一领发、统一使用、统一缴销、统一征管、统一监管，使预算外资金的源头管理规范有序。

三是统一单位财务管理。单位的财务部门是管理单位资金和财务的职能部门，进行统一管理的要求要做到：凡是单位内部非独立核算的业务部门或单位取得的预算外资金，一律并入本单位财务部门的财务帐统一管理、统一核算;凡是其下属独立核算单位的预算外资金，各下属单位要定期向其主管部门的财务部门报送收支计划和执行情况，以加强监督管理。

四是统一财政专户管理，所有预算外资金的收入，均需上缴财政专户，使财政专户

起到财政预算内金库的作用，由财政部门根据收费单位上报的支出计划核拨经费。

(二)健全机制，提高管理质量和效益。

一是建立合理稳定的预算外资金的收支运行机制，预算外资金的收与支是有联系的，单位在将预算外资金缴入财政专户同时，也关心财政让他支多少、怎么支。这就决定了预算外资金的收入的机制要与支出机制的建立相联系，要起到既给动力，又加压力，既有激励，又有约束的作用，在收入万面，要保护合法收费，又要制止乱收费。在支出方面，应体现以收定支，核定支出基数，并借鉴预算内一些有效的方法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度。

二是建立预算外资金结余调节机制，既要考虑政府的调节需要，又要兼顾收费单位的合理性开支，因此要适度。这个度的把握应从三个方面来考虑，首先，要有正确的调节目的，正确的调节目的是应该为了规范预算外资金管理，不只是为了政府财政多收一些钱，用于平衡预算。其次，要确定合理的调节范围应该是覆盖预算外资金收、支、余管理的全过程，而不是局限于某个环节、某个过程。同时，要选择合理适当的调节方式，目前主要有直接调节和间接调节两种。直接调控主要是政府通过财政直接参与分配，应充分考虑单位正当合理的需要;间接调控主要是政府通过预决算，对单位预算外资金进行引导、约束和规范。对专项基金、专项收入等专项基金，应考虑其专用性强的特殊性，应用间接调节。

三是建立有效的监督机制。当前预算外资金管理中暴露出的问题，重要原因之一就是监督机制不健全，监督职能弱化，因此要实现预算外资金的规范化管理，就必须强化监督，通过健全财经法规形成监督体系，加大执法力度等来健全监督机制。

监督机制要起到如下作用：一是通过监督发现问题，促进工作改进。二是进行自我约束，财政部门既是管理部门，又是监督部门，权力增大的同时责任也加大了，自我约束尤为重要，三是做到社会监督、人大、政府监督、职能部门三个监督。

(三)建立征收、入库、支拨三分管体系。

实行“三分管”的依据是：一是从预算外资金的性质来看，同样属于财政性资金，二是从财务法规依据来看，符合各级办理预算外资金使用的会计科目。

实行“三分管”制度，一是有利于强化对预算外资金征收、入库、支拨的管理，杜绝乱收、乱支、滥用，防止预算外资金的流失。二是能确保专款专用，对不合理的支出能及时发现、及时纠正。三是能及时反映预算外资金征收入库及支拨使用情况, 防止单位截留隐瞒转移预算外资金;能保证数据真实准确，为有关部门制定财政政策提供准确的数字依据。四是方便缴款单位缴款，且收缴入库十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之风和腐败现象的发生。运用“三分管”的方式管理是加强预算外资金管理、医治预算外资金征收使用混乱的良方。

(四)可以根据收费的性质来加快实行“费改税”进度和力度，实行分类管理、财政监督。

目前，预算外资金性质可分两大类，第一类是政府性基金和行政事业性收费中的资源性收费和管理性收费，这类收入是行使国家权力的结果而不是收费部门的劳动成果。第二类是证照性收费、公用事业收费，这类收入是国家机关、事业单位为社会和个人提供特定服务所收取的费用，具有一定的补偿性和专用性。对第一类资金，可以实行“费改税”。可把资源性收费、管理性收费改为税收收入，可将矿产资源补偿费、水资源费、林业保护建设费等资源性收费统并入资源税;将土地登记费、征地管理费以及征收城市规划费等有耕地、土地占用、出让的收费分别并入耕地占用税和土地使用税; 将公路养路费、公路运输管理费等交通运输工具和设施方面的收费，并入车船使用税;还可以把有关公路汽车方面的收费并入消费税中的汽油、柴油税目中，加大其课税数额，从而达至费改税的目的。对第二类资金，可作为执收单位的收入按照收费项目的收入规模和金额大小，确定全额上缴，定额上缴、比例上缴等各种不同形式的管理办法，纳入财政管理并接受监督检查。

(五)加强财政与监督部门的配合，强化对收费单位的监督检查。

财政、人民银行、物价、监察、审计部门均负有对单位预算外资金进行管理和监督的职能，既要防止多头监督，又要避免互相推诿。财政部门主要负责检查收费单位的征收、入库及使用情况。并对票据进行严格管理;人民银行主要负责银行对单位多头开户的管理和监督检查;物价部门主要负责对收费单位的项目收费标准进行监督，对收费项目不是省级以上审批的，决不核发许可证，并不定时到收费单位检查，严肃查处乱收费等行为;监察、审计部门主要负责对收费单位各种违规行为进行查处，对查出的问题要敢动真格，决不姑息迁就，可以采取强制措施实行财政预算抵扣或银行划拨的手段，达到规范管理的目的。这样，各司其职，通力合作，严肃查处，对预算外资金收支混乱的情况可得到根本好转。

综上所述，加强预算外资金管理，首先必须确立预算外资金是财政性资金，其所有权应该是属于国家，其调控权应该是政府，其入户和管理权必须是财政，只有这样才能为加强管理提供必要的前提条件。其次，应明确预算外资金管理是一项艰巨和复杂的工作。它涉及到各地区、各部门和单位以及人民群众利益与国家全局性利益的矛盾，各部门各单位只能以《国务院关于加强预算外资金管理的决定》为最高准则，实行“依法管理、加强调控、规范行为、强化监督”，达到提高管理效率和效益的目标。再次，必须强化监督，加大依法治理的力度。从现实的情况看，加强预算外资金管理，不仅是经济问题，而且是政治问题。财政和监督监察部门应以高度的政治责任感，统一认识，通力合作，把加强预算外资金管理，作为整顿财经秩序和反腐败斗争的一项重点来抓，坚决刹住越权设立收费项目和向企业、社会乱收费、乱摊派的行为。对违法乱纪的事和直接责任人应依法严肃处理，以维护中央政令的统一，维护国家法律法规的权威性，确保预算外资金的立项、征收、使用和管理走上规范化的轨道。