校园食物中毒之法律应对探析

2022-09-11

一、绪论

校园食物中毒在诸多食物中毒事件中是最为引人注目的, 盖因为学童的健康最为社会所重视, 从家长、学校、教育行政部门及至全社会, 对学童的健康成长都保持了高度的关注, 也因为其身份之特殊、形态之脆弱, 应得到重点关心和严密保护。

二、校园食物中毒之原因分析

校园食物中毒的原因是多方面的, 从食品原材料制造加工到采购进食堂再到食堂内部的烹饪, 这其中任何一个环节的问题都可能埋下中毒的祸根;而政府在整个过程中监管的有效与否, 学校在食堂管理上的到位与否都与食物中毒的发生密切相关。而这三个方面正好成为了校园食物中毒的关键所在。

(一) 源头问题———市面上问题食品泛滥

在市场经济环境下, 不良商家为了追求经济利益获得高利润, 罔顾法纪大肆生产问题食品。譬如, 在食品生产环节, 养殖户会乱用激素或药物来增加产量;在食品加工环节, 经营者会使用劣质原料、滥用食品添加剂来降低成本在食品流通环节, 买卖双方都心照不宣地从事问题食品的交易。当市面上问题食品泛滥, 自然有部分来源不卫生不安全的食品原材料、半成品和制成品流入校园, 构成食物中毒的隐患。

(二) 直接原因———校园食品安全管理不当

1. 责任不明确

我国《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》第二十三条规定:“学校应建立主管校长负责制。”但是并没有相关的强制措施来确保学校都依规定建立校长责任制, 更没有规定校长该如何承担责任。一方面, 学生在学校读书, 学校就有责任对其进行保护;但另一方面, 学校最根本的义务是教育学生而不是做学生的保姆, 如果要学校对学生各个方面都负责, 学生的父母或其他监护人反而完全不负责任是显失公平的。正因如此, 发生校园食物中毒事件后, 关于谁负多大责任的纠纷不断, 造成了很多麻烦。现在的基本情况就是我国现行法律法规对责任没有明确的规定, 学校的领导没有危机感, 缺乏责任意识, 对食堂疏于管理, 从而频频出现食物中毒事件。

2. 学校监管制度的缺失

(1) 食堂经营者的准入制度缺失。由于兴办食堂需要诸如硬件设施、肉蔬采买、饭菜制作等一系列管理工作, 既麻烦又费力, 所以很多学校都把食堂承包给他人经营[1]。学校基于自身的方便与利益考虑将食堂承包出去本来无可厚非, 但是如果承包者经营不善, 致使学生食物中毒, 学校却不管不顾, 难免有推卸责任之嫌。而事实上这种现象也的确存在[2]。承包合同的签定多有不规范之处, 至于承包商是否有足够的能力建造符合标准的配套硬件设施, 是否能确保其下属的工作人员有基本的卫生常识以及从业素质, 则极少被校领导纳入考虑范围之内。总体而言, 承包商的进驻在公开性和严肃性上有很大的不足。准入制度的缺失导致一些资格偏低或唯利是图者承包了学校食堂, 由于自身的实力不足或是出于节省成本的考虑, 诸如消毒、防蝇等设施缺失, 都埋下了安全隐患。

(2) 对食堂经营全程监管的缺失。虽然也有部分学校对食堂采取的是直接管理的形式, 但在食品采购、质检、登记、入库、加工、装配、分发、洗刷、消毒、保洁等许多环节依然存在着疏漏, 缺乏全程监管制度来保障食品安全。例如, 在食品采购环节, 由于采购员对市面上的问题食品缺乏鉴别力, 将不新鲜的、被污染的各种问题食品买回了食堂;在食品入库环节, 由于卫生条件、硬件设施受限, 没有做好防蝇、低温保鲜等工作;在食品加工环节, 由于缺乏卫生常识, 存在着生熟混放等现象;在餐具消毒环节, 由于设备落后, 消毒不彻底, 残留了一些细菌……在各个环节隐含的小问题最终都可能成为食物中毒事件发生的关键所在。以上列举出的问题仅仅是食堂经营全程中存在的安全隐患的若干部分, 而出现这些问题的关键就在于缺乏全程监管制度。

(3) 公众监督举报制度缺失。学校领导或者是管理者的能力毕竟是有限的, 相关制度以及规定也不能保证万无一失地避免一切潜在的安全威胁;而相对的, 由于学生经常在食堂就餐, 很容易发现问题, 但他们往往对举报持消极态度。之所以会产生这种消极态度, 就在于公众监督举报制度的缺失。一方面, 大多数学校没有设立专门的监督举报机构, 取而代之的是信箱或其他简易方式, 但是即使收到了举报信或建议信, 领导也没有给与足够的重视, 久而久之, 学生自然会认为“举报了也没人管”。另一方面, 即使学校设立了专门的监督机构, 却由于没有做好宣传工作, 学生没能意识到积极监督举报就是在保护自己的权益, 便有了“小事, 没必要举报”的看法而不屑于举报。总体而言, 由于公众监督举报制度的不完善, 便在不经意间形成了监管上的真空地带。

3. 卫生知识欠缺

首先, 部分学校的领导自身就没有很好地掌握卫生知识[3], 譬如生熟食不能混放, 夏季是食物中毒的高发季节, 尤其要防范微生物性因素引发的食物中毒等;其次, 由于把关不严等种种原因, 部分从业人员甚至没有健康证, 也缺乏完备的卫生知识体系, 不懂得怎样在工作时保证食品安全;最后, 学生, 尤其是幼儿园及中小学的学生因为整体知识水平都不够, 普遍缺乏卫生常识, 同时老师、家长也没有很好地对学生进行卫生知识普及, 因而卫生知识欠缺可以说是管理者、加工者和食用者三方共同面临的问题。在这样的大环境下, 食物中毒事件频发也不难理解了。

4. 法制意识薄弱

部分学校的领导自身就缺乏法律意识, 没有充分意识到自己有保护学生安全的责任与义务;其次, 部分从业人员也没有意识到学童的生命健康关系到自身的法律责任;最后, 部分学生和家长对食物中毒事件心存侥幸, 没有充分意识到其严重性, 当发现有违规操作可能威胁到学生的健康时, 没有果断采取法律途径维护相关权益。

(三) 深层原因———行政主管部门监管体制不完善

市面上问题食品泛滥以及校园管理不当, 还只是校园食物中毒的表面原因, 最根本的深层原因其实是行政主管部门监管体制不完善。

1. 职权部门监管混乱

长期以来, 食品安全监管部门包括工商、卫生、质监、农业、粮食、环保、海关、商检、林业、经贸等10多个部门, 实行“分段监管为主, 品种监管为辅”的分段式监管体制。实行分段管理, 本来需要监管部门之间的相互配合与协作。但在实际工作中, 监管部门之间往往出于部门利益的考虑, 将监管权力演变为创收手段, 对“交叉地带”重复执法, 对“真空地带”则缺乏监管, 出现法律监管的空白点, 最终造成了监管制度碎片化的局面, 既浪费了行政执法资源, 又不能很好地履行行政管理职责[4]。

食品监管工作的一个关键就是食品检验, 职权部门的混乱在这一点上就表现得尤为明显。据统计[5], 国家认可的食品检验机构有近7000家, 从业总人数达15.04万。这些食品检验检测机构往往分别由各有关部门分头建设、各自设置。各部门自行检验、独立执法, 缺乏协调交流, 自然会影响检验检测体系整体效能的发挥。质监机构在食品检验方面的工作主要包括委托检验和抽查检验两部分。委托检验是指企业委托质监机构对食品进行检验的情形, 质监机构对检验合格的食品开具合格证明并收取相关费用。委托检验由企业掌控绝对的主动权, 基于自身利益的考虑, 企业不可能送不合格的样品去检验, 而且委托检验作为质检机构收入的主要来源, 基本不可能查出食品安全问题。之前曝光的染色馒头证照齐全, 拥有QS产品质量安全认证标记, 就是最好的实例。相比而言, 抽查检验可能会检测出一些食品安全问题。但由于抽查次数少, 比例低, 也很难查出问题。

根据《食品安全法》, 我国在国务院下属设置了食品安全委员会, 但并没有从根本上改变食品安全分段管理的体制。食品安全委员会仅限于协调的软性机构, 不具备垂直管理的职能, 更不可能协调好工商、卫生等部门的工作。实际上, 我国的食品安全委员会并不能够真正对其他监管部门起到组织、惩治、监督的作用[6]。

2. 法律追责力度不足

很多发达国家都是利用惩罚性赔偿来保护消费者的权益的, 我国在此方面也有所借鉴。例如, 我国《食品安全法》第九十六条规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品, 消费者除要求赔偿损失外, 还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”十倍的赔偿比率可谓世界最高[7], 但实际赔偿数额却远低于其他国家的赔偿数额。通过比较不难发现, 国外法律大都是以实际损害作为惩罚性赔偿的基数, 而我国法律则是以商品价款为基数。结果就是尽管同样是数倍赔偿, 实际赔偿数额差距非常大。

根据美国惩罚性赔偿制度原理[8], 当赔偿额增大到一定程度时, 侵权人的违法成本才会大大增加, 所以立法中规定罚款数额越高, 其威慑力越强, 因而侵权的概率就越低。但是根据我国的惩罚性赔偿的标准, 实际赔偿数额很低, 如果没有大多数的消费者团结起来一起提出惩罚性赔偿要求, 而仅仅是极个别消费者的要求, 那么生产者和销售者的赔偿数额是远远小于其牟取的暴利的数额的, 也就不能起到威慑不法生产销售者的作用。

3. 针对高校的食品监督法律体系缺乏

目前, 我国关于学校食品安全主要法规分为国家法规和监督管理制度两部分[9]:

国家制定的法规主要有:《中华人民共和国食品卫生法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《学校食物中毒事故行政责任追究暂行规定》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》、《饮用水卫生管理规范》以及《食物中毒事故处理方法》等。

有关监督管理的制度主要有《食品卫生安全管理规定》、《学校食物中毒事故行政责任追究实施细则》、《食品卫生监督管理条例》、《学校卫生防疫管理规定》、《突发公共卫生事件应急预案》、《学校食堂准入制度》、《食堂主副食及菜品量化标准》、《食品留样制度》以及《从业人员健康管理制度》等[10]。

但总体而言, 针对学校食品安全的法律制度建设依然较为滞后, 在某些层面已经无法适应学校改革的改革快速发展。譬如, 随着学校的扩招, 食堂就餐人数剧增, 一旦发生食物中毒, 往往牵连极广, 后果非常严重。如果不建立一个针对学校特殊管理群体与适用对象具有实际执行力的法律执行体系, 在实际行使监管职权时, 就会缺乏法律上的直接而明确的依据, 加大执法难度。

三、预防校园食物中毒的法律对策

要改善校园食物中毒的现状, 就要从明确监管责任、严格准入制度、强化学校管理以及严惩违法行为这四个方面着手。

(一) 明确行政主管部门的监管责任

我国食品监管责任不明确的现状与分段监管模式是密不可分的。从世界范围看, 发达国家普遍意识到了分段监管模式带来的问题, 而且食品安全监管普遍从分段监管走向一体化管理模式。譬如, 日本的食品安全委员会专门负责食品安全风险评估与信息沟通, 在日本的食品安全监管体系中起到了支柱性的作用。

我国设立食品药品监督管理总局可谓是一项颇具进步意义的重大的尝试。但是, 为了避免食品药品监督管理总局沦为又一个“食品安全委员会”, 必须明确其绝对的监管责任, 监管责任既是食品药品监管总局的义务也是其权力, 这样才能使得其成为一个能够统领全局的专业部门, 实行垂直管理, 横跨食品安全各个环节, 进行统一监管, 协调不同部门之间、各个环节之间存在管理上的冲突、重复与空白。食品药品监管总局以全面监管为前提明确划分的权责, 下属部门唯有依规定履行其职责范围内的监管义务。这样才能形成以一个监管部门负责为主、其他部门协同配合的统一协调的监管体制。

(二) 规范准入制度

鉴于我国学校普遍将食堂承包给他人管理的情况, 将准入制度延伸到食堂承包商也是很有必要的。对于学校食堂的承包商, 第一, 应该按实际需求作出严格而明确的规定, 譬如是否能满足硬件设施准备, 员工是否取得健康证, 内部是否有完备的管理措施等等, 从而限制实力不足者进驻食堂。第二, 建设信用制度, 检查时发现有违规操作的行为的, 扣相应的信用分, 国内在食堂承包信用制上虽然尚未起步, 但可以参照银行贷款信誉制以及交通违规扣分的办法。学校在选择承包商时将其信用作为签定及解除承包合同的一项硬性指标, 这样既可以保证进驻的承包商的信用度, 还可以对试图以违法乱纪的方式牟取暴利者起到威慑作用———一旦信用度过低, 不仅要终止与某一学校的承包合同, 而且其他学校也不会与之签合同了。第三, 尽量避免“暗箱操作”, 采取公开招标等方式选择承包商。这样, 便可以保证学校食堂经营者相对较高的总体素质, 从而保障学生的食品安全。

(三) 强化学校管理

虽然我们初步建立了较为完善的公共卫生事件处理的法律依据, 但是却存在两点缺漏。首先是各级部门并没有有效地建立起相应的执行制度, 致使这一法律制度没能有效执行;其次是相关法制不健全, 目前专门监管学校食品安全的法律只有《学校重大食物中毒事故行政责任追究办法》和《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》, 这一法律体系的规定多数针对食品生产销售企业等单位, 对于高校这样性质的单位并没有给出明确的界定, 尤其是针对高校后勤社会化现实问题与高校这一特殊管理对象的法律法规。今后这类工作的重点, 首先应该是通过调研, 广泛的吸取意见, 明确有哪些不足之处, 从而建立针对性较强的法律法规。

建立长期的监督管理制度与相应的组织机构, 实行日常监督管理与信息沟通工作。首先是组织体系, 包括领导机构, 设立专门的领导小组, 领导机构下设执行机构, 负责领导机构职能的具体实现。结合学校自身组织管理模式, 分配相应人员到相应组织机构中。其次是明确职责分配, 科学全面地将职责划分到相应的人员中。建立学校相应的后勤保障体系。由校长担任该组织机构的主管。对食堂的进料、加工处理、员工身体健康情况等涉及到食品安全情况进行全方位的管理。

(四) 提高违法成本

在食品安全问题上, 我国长期存在着“交小额罚款, 赚巨额黑心”的问题。正是由于这种问题的长期存在, 致使《食品安全法》很难达到充分维护消费者权益, 促使食品生产经营者承担社会责任的目的。特别是《食品安全法》第96条规定的10倍赔偿制度, 对于一般食品、低价食品或免费食品的安全, 所起到的惩罚和教育作用非常有限。因此有必要加大惩戒力度。具体可以从如下方面加以改善。

第一, 在刑事领域要完善食品安全犯罪罪状, 将食品安全犯罪主体扩大到生产者和经营者。要完善食品安全犯罪刑罚设置, 要逐步提高食品安全犯罪的主刑, 完善食品安全犯罪的罚金刑, 增设食品安全犯罪的资格刑。

第二, 在民事领域要赋予普通公民食品安全公益诉讼原告资格, 赋予社会组织提起公益诉讼的资格, 明确检查机关提起公益诉讼的民事诉讼主体资格, 建立对食品安全公益诉讼的补偿和奖励机制。

第三, 在行政领域要对经营者违法的程度进行评定, 建议以违法所得的数额或危及人数的数量的情况为标准分为若干级别, 按由重至轻施以永不准入市场, 暂扣营业执照, 拉入监管“黑名单”加大抽查频率等行政惩罚措施。

摘要：校园学童本身由于其辨别能力、抵抗力都远弱于成人, 在食物中毒事件中处于最弱势地位, 应当得到包括法律界在内的社会各界的高度保护。就此, 本文尝试梳理校园食物中毒频发的背景原因, 并从法律角度提出解决对策, 以保护学童的生命健康权益, 营造健康成长的友善环境。

关键词：校园,食物中毒,法律,应对