我国证券市场虚假陈述民事纠纷的法律救济研究——以监管机构救济为切入点

2022-09-10

2013年末, 《证券时报》评选出我国2013年度“十大证券法律事件”, 其中, 几乎每件案件均涉及虚假陈述情形, 虚假陈述俨然成为我国证券市场首要侵权行为。然而, 由于市场的相对不成熟, 相关法律法规的不完善, 对于虚假陈述的侵权行为, 我国证券市场通常显示出“刑行相伴, 而轻民事”的特征, 即对其的刑事责任与行政责任追究较为严格, 而对其民事责任的追究显得相对缺乏。这也导致我国投资者在遭受虚假陈述的侵害之后, 往往难以通过相应的法律救济去维护其正当民事权益。本文以监管机构为切入点, 力图找到解决我国证券市场虚假陈述民事纠纷的法律救济途径。

一、我国证券市场虚假陈述民事纠纷监管机构救济存在的问题

在我国的证券市场, 最重要的监督管理机构是中国证券监督管理委员会。2011年中国证监会投资者保护局成立。为了切实与投资者互动, 证监会投资者保护局还开通了“12386”热线, 以便受理证券市场投资者的投诉、咨询、建议等。

然而, 证监会投资者保护局在虚假陈述民事纠纷案件的实际救济过程中, 还尚未有任何突出的或积极地表现, 其对投资者的保护与救济功能还有待时间的考验和证明。并且, 笔者通过分析证监会投资者保护局的工作报告中, 很遗憾的发现其没有一例切实帮着投资者进行救济的事例。因此, 笔者认为, 我们应当通过相关的法律规章将投资者保护局的职责细化、规范化, 同时对其如何切实对投资者进行救济, 或帮助参与、投资者救济做出规定, 从而更好地履行其应有的救济职能。

二、国外证券市场虚假陈述民事纠纷的监管机构救济的借鉴

(一) 美国证券投资者顾问委员会 (1)

以美国为例, 在美国《2010年投资者保护及证券改革法案》中, 为了加强对投资者的保护, 设立了证券投资者顾问委员会。在证券市场虚假陈述民事纠纷中, 这个机构毋庸置疑起到了不可替代的作用。

(二) 澳大利亚的“双峰模式” (2)

1998年7月, 澳大利亚开始实行按监管目标进行分工的监管模式, 即以审慎监管局、证券与投资委员会、竞争和消费委员会以及澳大利亚储备银行等四个机构分别负责审慎监管、市场行为、竞争和消费者保护以及金融体系稳定。其中, 审慎监管局针对系统性风险进行审慎监督, 维护证券市场的安全和金融体系的稳定, 而证券与投资委员会则针对上市公司的机会主义行为进行合规性监管, 防止欺诈行为, 保护消费者和投资者的合法利益。 (3) 这就是所谓的“左眼监管安全、右眼监管服务”的“双峰模型”。

三、完善我国证券市场虚假陈述民事纠纷的监管机构救济

中国证监会是一个集立法、执法、司法等职能为一体的一个庞大的机构。为此, 笔者认为应拟将证监会的救济职能划分为3个部分, 并分别予以规范。

(一) 行政救济职能

证监会的行政救济职能, 笔者认为主要是指证监会的行政和解职能。根据中国目前国情, 行政和解制度实施没有法律上的障碍, 但也没有明确的法律依据。根据证监会肖钢主席的观点, 行政和解具有4个“有利于”的特征:有利于及时弥补投资者所受损失, 有利于尽快明确和稳定市场预期, 有利于根本减少和平息行政争议, 有利于破解制度供给不足或缺陷的现实难题。因此, 行政和解制度是符合现代行政法治的基本价值取向的。 (4)

所谓虚假陈述民事纠纷的行政和解, 就是指, 证监会在虚假陈述的执法过程 (前置程序) 中, 可以根据法律法规的规定, 与案件当事人进行沟通协商, 达成和解意见, 使虚假陈述行为人主动交出违法所得等, 并将这笔资金直接用于补偿投资者所遭受的财产损失。行政和解制度其实是将行政处罚和民事救济相结合的一项制度, 由于其给监管机构较大操作空间, 同时给了虚假陈述行为人较大自由度, 因此, 必须严格限制行政和解制度的适用和实施。

(二) 协助救济职能

在2011年底, 中国证监会投资者保护局正式成立, 截至到目前, 投资者保护局已经开始正式开展工作。然而, 如前所述, 我国法律或规章对投资者保护局的职责规定过于笼统, 且忽视了投资者保护局对投资者的救济责任。因此, 笔者认为, 应当严格规定证监会投资者保护局的救济职责, 即证监会投资者保护局应当在虚假陈述民事纠纷案件中, 主动或依申请指导、帮助、协助投资者进行救济, 不得推脱或延误。证监会投资者保护局的这种职能, 笔者称之为“协助救济职能”。

对于协助救济职能, 应当注意以下几方面的内容:

首先, 对于证监会投保局, 应当要求其能够在实践中及时发现问题、解决问题, 对于投资者权益受损的情形, 投资者保护局要予以充分的关注和重视, 并及时协助投资者维权, 对投资者实施必要的、迅速的救济。其次, 以法律形式确认投资者保护局的救济责任。因此, 有必要通过法律的形式对投资者保护局的救济责任予以细化和书面化, 使得投资者保护局处于“必须救济”的位置。再次, 以人为本, 方便救济。对于投资者保护局, 在机构设置、人员配备以及流程设计上都应以方便投资者救济作为其基本出发点与核心, 从而将维权的成本与风险尽可能降到最低, 并以此来设计规则条款, 以确保法律的执行力。

(三) 基金救济职能

中国证监会、中国人民银行、财政部于2005年6月发布了《证券投资者保护基金管理办法》, 中国国务院很快进行了批准。由此一来, 证监会对于虚假陈述民事纠纷而导致行为人破产、倒闭、被撤销等情形, 便有了基金救济的职能。

目前, 该基金已在证监会的管理监督下投入建设使用中。笔者认为, 对于该项基金, 应当着重注意以下方面的完善工作:

1. 基金的资金来源

笔者认为, 基金的资金应当由以下五个部分组成: (1) 企业缴纳的风险税, 这应当是基金来源的最主要渠道; (2) 政府的财政拨款, 这部分资金主要用于资金的管理和运作; (3) 社会各界的捐助和捐赠; (4) 资金的利息收益与投资收益; (5) 对真正侵权责任主体追偿的数额。

2. 基金的支付条件

笔者认为, 当受害人提出救济申请时, 首要工作不是去追究责任主体, 而是应当及时支付救济金。也就是说, 只要有相关证明材料, 即可以申请救济。在这一点上, 我国对证券市场虚假陈述民事纠纷也应当予以适用。即:只要是虚假陈述民事纠纷的受害人, 并且无法通过民事诉讼救济程序或其他途径取得充分救济, 就可以申请救济基金。

3. 基金的追偿机制

如上所述, 虚假陈述民事纠纷救济基金的支付条件是比较宽松的, 只要受害人提供证据证明自己遭受损害就可以申领。但这不代表公司可以在交纳了一定的风险税后就万事大吉。为了防止公司逃避责任的行为, 证券市场虚假陈述救济基金应当设立相应的追偿机制。即救济基金可以参照保险法中的代位求偿权的相关规定向该公司寻求追偿。

摘要：证券市场在不断前行与发展中, 为我国经济发展注入了强有力的生机, 做出了不可磨灭的贡献。与此同时, 由于证券市场法制现状的缺陷, 也产生了许多侵犯投资者合法权益的事件, 虚假陈述就是其中的典型代表。“无救济则无权利”。权利本位的法律思想, 其核心的要求就是能够通过救济来拯救或者维护受到侵害的基本权利。本文以监管机构救济为切入点, 找到我国证券市场虚假陈述民事纠纷监管机构法律救济的现存问题, 再通过对国外相关制度的考察和借鉴, 提出了完善我国证券市场虚假陈述民事纠纷监管机构法律救济的具体建议。

关键词：证券市场,民事纠纷,监管机构