大都市工业发展论文

摘要：分析了目前西安市工业发展中存在的问题，并对产生这些问题的原因进行了深入的研究，提出了西安市工业经济快速发展的具体对策，对于西安市工业经济的健康快速发展有着较强的现实意义。下面是小编整理的《大都市工业发展论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

大都市工业发展论文 篇1：

私营工业发展水平的省际比较与启示

摘要：通过对私营工业发展水平的省际比较发现，在私营工业发展水平快速提升的同时，地区之间的差距正在缩小，工业布局的均衡性显著增强。因此，应顺应这一新的发展趋势，更加重视发展民营经济，调整工业布局，形成合理的区域分工，进一步释放其巨大的经济活力，使我国由工业大国尽快转化为工业强国。

关键词：私营工业；发展水平；省际比较

改革开放以来，我国民营经济发展迅速，在整个经济中的地位越来越重要。同时，由于外部条件和发展环境不同，有些地区民营经济发展较快，有些地区民营经济发展较慢，从而造成不同地区之间民营经济发展的巨大差距。通过对近些年民营经济发展状况的分析发现，我国省际间民营经济发展状况出现了一些新变化和新特征。需要针对这些新变化和新特征，提出适应我国民营经济发展新趋势的发展策略。

一、评价方法

评价一个地区民营经济的发展状况、衡量其在某一个时点上的发展水平，是一项复杂的工作。因为发展水平并不是一个含义明确的概念，而经济活动同样也是一个复杂的概念。因此，要对民营经济发展状况进行精确的衡量并得到相对有效的评价结果，首先需要确定一个科学的评价方法。评价方法不同，得出的结论就可能存在很大差异。而对于任何一个结论来讲，其是否具有说服力，取决于评价方法是否科学。

在民营经济发展水平评价方法的选择上，要兼顾三个方面：一是全面性。经济发展水平本身就是一个综合的系统性概念，而现有的统计指标都只能反映某一方面的特征，尚没有任何一个单一指标可以非常贴切地表达经济发展水平的全部意义。因此，需要选择多个指标，保证指标的全面性，尤其不能遗漏经济的一些主要方面。二是定量性。要想对不同地区的民营经济发展状况进行比较，需要确定基本的判断标准，而定量性的比较能为这种判断提供依据，是不可或缺的必要手段。但是受到数据资料的可获得性限制，定量研究也会遇到很多困难，需要对现有资料进行充分的挖掘利用。三是可比性。可比性是比较研究的一个基本原则，不仅包括研究对象的可比性，也包括指标经济含义的可比性。因此，需要对评价指标进行精心设计，而在综合评价上还需做无量纲化处理。

从满足上述三点要求考虑，规模以上工业中的私营企业，是进行省际民营经济比较研究的理想对象。从2005年开始，国家统计局开始公布规模以上工业中私营企业的分省、市数据，这为本文的研究奠定了基础。从研究对象上看，分析31个省、市的私营工业发展状况，不仅能够很好地比较省际间的发展差距，还由于私营工业的重要地位，也能在很大程度上反映省际间民营经济的总体状况。从公布的数据来看，规模以上工业中私营企业的相关数据指标比较全面，涉及投资、财务、经济效益等多方面的指标，这为设计评价指标体系提供了很好的条件，能够从不同的方面，全面反映各地私营工业的发展状况，更加准确地评价私营工业的发展水平和省际差异。从时间跨度上看，规模以上工业中私营企业的相关数据最早为2005年，最新为2012年，七年的时间跨度足以用于考察民营经济发展的变化情况。

关于民营经济的发展水平问题，相关研究文献并不多。在这不多的研究文献中，做定量比较研究的文献也聚焦于工业领域，主要是利用系统的统计数据作分析，但采用的评价方法并不相同。如，任勇、党亚峰对浙江省11个市的民营工业企业进行了比较研究，其确定的10个评价指标不仅涵盖主要由民营企业构成的其他类型独立核算工业企业，还包括城镇合作经营和城镇个体工业、乡办工业、村及村以下办工业。阎虹对全国31个省市的民营工业进行了比较研究，其设计的5个方面、14项指标的评价体系大多值得借鉴，但也存在一些与民营企业本身关联性不大的指标。

根据以上研究思路，考虑到公开统计指标的变化，在借鉴其他学者相关研究的基础上，我们设计了一个包括4个方面、10个指标的私营工业发展水平评价指标体系，具体指标如表1所示。

在这个评价指标体系中，有3个指标的计算比较特别，即人均主营业务收入、人均总资产和人均所有者权益。这3个指标并不是用私营工业企业的就业人数来计算的，而是用全省人口数来计算。这样做的考虑是：只有把私营工业企业的相应指标平均分摊到全省人口上，才能更好地体现该地区私营工业的发展水平，省际之间的比较也才更有价值。同时，这个指标体系的设计尚有不足。如，效率方面的二级指标原本考虑用劳动生产率，再加上现有的总资产贡献率，正好体现劳动和资本两个投入要素的使用效率，可以更好地运用经济学一般的分析框架。但遗憾的是，2012年的统计数据中，没有公布私营工业企业的就业人数，导致劳动生产率指标无法计算。因此，我们只得用流动资金周转次数这一指标加以替代。

二、省际私营工业发展变化的新特征

采用相同的评价指标体系、相同的指标权重，并以当年全国各项指标平均值作为标准，用加权平均的办法，分别计算2005～2012年各省市私营工业发展水平的综合指数①（2012年计算结果见表2）。由于西藏自治区一些指标偏离过大，故将其排除在外。从计算结果可以看出，近年来我国私营工业的发展水平显著提高，省际之间的差距有所缩小，并呈现出一些新的特征。

（一）整体发展水平显著提升

2005～2012年，全国私营工业的发展水平显著提升。虽然始末两年的综合指数不具有可比性，但从10个具体评价指标来看，均有不同程度的改善，2012年的指标数据都优于2005年。其中，3个绝对量指标增长幅度都很大，7年间取得了显著的成效，人均主营业务收入提高了5倍，人均总资产提高了3.9倍，人均所有者权益提高了4.4倍。7个相对量指标也都有所改善，就业所占比重提高44.1%，税收所占比重提高34.0%，说明私营工业为社会发展作出了更大贡献；流动资金周转次数提高19.9%，总资产贡献率提高54.9%，产品销售率提高0.4%，成本费用利用率提高56.0%，说明私营工业的经济效率和效益水平进一步改善；资产负债率下降8.9%，说明私营工业的抗风险能力得到增强。

（二）省际间发展差距有所缩小

2005年，浙江省私营工业综合指数为291.3，排各省市的第一位；甘肃省私营工业综合指数为42.3，排各省市的最后一位；两者比较，浙江省是甘肃省的6.9倍，差距巨大。而在2012年，浙江省依然居于第一位，其综合指数为186.9；排最后一位的变为海南省，其综合指数为29.4；两者比较，浙江省是海南省的6.35倍，虽然差距依然很大，但差异程度有了一定程度的改善。2005年，高于全国平均水平的9个省、市中，有8个省、市的综合指数不超过200；低于全国平均水平的21个省、市中，有12个省、市的综合指数高于60。2012年，高于全国平均水平的10个省、市，其综合指数均在200以内；低于全国平均水平的20个省、市中，有16个省、市的综合指数高于60。这说明，有更多的省、市私营工业发展水平靠近全国平均水平，省际间私营工业发展差距有所缩小，整体均衡性有所提高。

（三）一省独优局面消失

2005年，浙江省私营工业一枝独秀，发展水平明显高于其他省份，就是与排第二位的省份相比，两者之间的距离也很大。2005年，浙江省私营工业的综合指数是291.3，与第二位江苏省的180.3相比，高出了61.6%，优势非常明显。但在2012年发生了很大变化。2012年，浙江省私营工业的综合指数降到186.9，虽然仍然排在第一位，但第二位江苏省的私营工业综合指数提高到185.3，两者之间的差距不到1%，一省独优的局面彻底改观。需要说明的是，浙江省综合指数的下降并不意味着该省私营工业的退步，只是表明7年间浙江省私营工业发展相对较慢，而其他省、市私营工业发展加快，因而浙江省私营工业发展水平与全国平均水平的差距缩小了。如，在私营工业的主营业务收入方面，全国平均增长了5.2倍，而浙江省仅增长了不到2倍。

（四）中部省份发展迅速

2005年以来，各省、市私营工业发展水平普遍提高，但表现最突出的还是中部地区。2005～2012年，私营工业综合指数排名提升幅度最大的两个省份，均前移了10位，且都属于中部地区。其中，吉林省由2005年的第21位提升到2012年的第11位，安徽省由2005年的第22位提升到2012年的第12位。在中部地区8个省份中，有6个省份综合指数排名提前了，仅有两个省份排名有所下降，即黑龙江省的排名下降1位，山西省的排名下降9位。这两个省都是以能源为主的工业大省，排名下降可能与其特殊的经济结构和行业景气周期存在很大关系。

（五）京沪都市排名大幅下降

总体上看，东部地区私营工业的发展水平较高。不论是2005年还是2012年，综合指数排名前列的都是东部省份。但比较排名变化可以发现，北京、上海两个直辖市的排名下降幅度较大。北京市从2002年的第11位，下降到2012年的第28位，后退了17位，下降幅度最大。上海市从2005年的第3位，下降到2012年的第13位，后退了10位，下降幅度也很大。2005～2012年，京沪两市私营工业的产出规模虽有一定增长，但其就业和财政的贡献都在下降。北京市私营工业的就业比重从2005年的3.3%下降到2012年的2.1%，地方财政贡献比重从2005年的1.2%下降到2012年的0.9%。上海市私营工业的就业比重，从2005年的6.4%下降到2012年的5.5%，地方财政贡献比重从2005年的3.2%下降到2012年的2.5%。由此可见，京沪两市经济中私营工业的贡献相对有所下降。

三、启示与建议

经过以上分析可以看到，我国民营经济发展迅速，表现出了巨大的经济活力，已成长为国民经济的一支重要力量。同时，各省、市的私营工业布局正在调整，总体上的均衡性也在提升。因此，如何更好地顺应这些变化，是我国未来经济发展的一个重大问题，应当在制定规划和调整政策时加以考虑。

（一）应更加重视发展民营经济

2005年以来，从实现的主营业务收入这一指标看，全国规模以上工业仅增长了2.7倍，远不及私营工业5.2倍的增幅。这使私营工业占全国规模以上工业的比重大幅提升，由2005年的18.4%，提高到2012年的30.7%，平均每年提高近2个百分点。经济地位盼快速提升意味着必须高度重视民营经济的发展。而且民营经济的作用不仅体现在产出规模上，更重要的是在带动就业和纳税方面的贡献。民营制造业就业人数占全国人口的比重，已由2005年的2.3%，提高到2012年的3.3%；私营工业企业纳税额占地方财政收入的比重，已由2005年的11.4%，提高到2012年的16.6%。工业是进入门槛较高、资本密集的领域，民营经济在工业领域取得如此瞩目的发展成就，从侧面也说明了民营经济在劳动密集、量大面广的众多服务行业中的发展空间会更大。因此，应当更加重视民营经济的发展，采取行之有效的措施，促进民营经济获得更宽广的发展空间。

（二）顺应均衡发展趋势，调整工业布局

在2005～2012年短短的7年时间里，浙江省私营工业发展水平远超其他省份，其独有的优势就几乎消失；综合指数60～200的省份由20个增加到26个，私营工业发展的均衡性显著提升。这一变化特征说明，改革开放以来工业的非均衡发展阶段可能即将过去，目前正逐渐步入均衡发展的新阶段。而在新的阶段中，过去发挥主要作用的极化效应，将被扩散效应所替代，国内产业转移的步伐会进一步加快，这时经济落后地区的工业发展空间可能更大。因此，应积极引导私营工业向中西部地区转移，同时鼓励东部地区私营企业的产业转型，由传统的劳动密集型低端制造业，向技术密集型的高端制造业方向发展，并构建新的产业优势。

（三）形成合理的区域分工

尽管北京、上海的私营工业发展综合排名大幅下降，但这并不意味着两个都市民营经济的衰落，只是反映了工业布局的变化。在全国私营工业发展的均衡性显著提升的背景下，北京和上海的私营工业地位的相对下降，体现了这两个都市产业格局的新变化，即工业可能不再作为未来的重点来发展，服务业将承担起更重要的作用，在经济中占有更大的份额。沿着这个思路考察两个都市这7年间的变化，就会发现其正朝着一个良性的方向发展。北京市土地面积约1.7万平方公里，只占全国总面积不到0.2%。上海市土地面积只有0.6万平方公里，不足全国总面积的0.1%。这样的大都市是比较特殊的，即使这两个都市不发展工业，这对全国工业的影响也不大。因此，在看到全国工业均衡发展趋势的同时，也要注意搞好区域间的产业分工，从而使不同地区的优势都得到充分发挥。

（四）不断提高私营工业的市场竞争力

私营工业发展水平的提升，在一定程度上也反映了市场竞争力的增强，而这才是决定其能否持续发展的关键。2010年，我国工业增加值首次超越美国，成为世界第一工业大国，世界工厂的地位真实地确立起来。但如何使工业大国成为工业强国，仅看产业规模是不够的，还应拥有支撑工业持续发展的核心技术，具有不断创新的巨大活力，而在这些方面，我们与发达国家还存在着很大差距。要弥补这些差距，尽快使我国工业真正强大起来，私营工业是一支重要力量。充分发挥私营工业的作用，深入挖掘私营工业的发展潜力，将为我国工业发展提供强大的推动力。近些年私营工业的强劲发展势头，已经充分显示了它的巨大活力。如何把这股力量引导到创新上，引导到不断提高市场竞争力上，应当成为今后一个时期的工作重点。

（责任编辑：杜磊）

作者：孙志明　肖国东

大都市工业发展论文 篇2：

西安工业经济存在的问题及对策研究

摘要：分析了目前西安市工业发展中存在的问题，并对产生这些问题的原因进行了深入的研究，提出了西安市工业经济快速发展的具体对策，对于西安市工业经济的健康快速发展有着较强的现实意义。

关键词：西安 工业经济 发展 对策

1 西安工业经济存在的主要问题

1.1 工业总量偏小

据统计，2009年，西安市规模以上工业企业完成工业总产值2468.27亿元，在15个副省级城市中排名第14位，第一名深圳15861.1亿元，第二名广州11627.6亿元，第3名杭州9332.2亿元。在全国47个中心城市中排名第25位，第一名苏州18630.1亿元，第二名深圳15861.1亿元，第三名广州11627.6亿元。在中西部省会城市中，西安规模以上工业总产值比武汉、成都、郑州分别少2402、2135、2126亿元。

1.2 工业结构不尽合理

西安装备制造业一枝独秀，轻工业过轻、化工产业太弱。2010年，西安市完成规模以上工业增加值中，装备制造业增加值438.53亿元，占全市规模以上工业增加值50.7%，轻工业中的医药、食品、纺织三个行业合计只占17.7%，能源化工占12.7%。轻工业中既没有上规模的烟酒类企业，也缺少有规模的手机、电视、数码相机、计算机等消费类电子产品。产业缺项和结构上的不尽合理，成为影响西安当前和今后一个时期加快工业发展的症结所在。

1.3 非公有制经济发展缓慢

2000年以来，非公有制经济在西安经济发展中的作用越来越大，2009年西安非公经济占GDP的比重为48.73%，已接近全市经济的半壁江山。但是，西安市的非公有制经济仍然还处于较低的发展水平和阶段，不仅远低于温州、宁波等东南沿海较发达的城市，也远远低于郑州等城市，即便与全国水平相比，也有很大的差距。全国早在2005年非公经济在GDP中的比重就已达65%，浙江非公经济占比在2006年就已达92.2%。因此，非公经济发展较为缓慢是西安工业经济相对全国以及东南沿海发达城市落后的重要原因。

1.4 县域经济比较落后

“十一五”期间，尽管西安的县域经济已经有了较大的发展，但总体上县域经济发展依然较为落后，至今没有一个县进入全国百强，进入西部百强的也只有高陵县。从人口和土地面积等指标看，四县（户县、高陵县、蓝田县、周至县）主要经济指标占全市的份额较低；从人均看，四县人均GDP和人均财政总收入仅相当于全市的51.0%和25.7%，经济实力和财力占全市的比重与总人口和土地面积占全市的份额不太相符。

2 西安工业存在问题的原因分析

2.1 工业投资不足

近年来，西安工业投资虽有较大幅度增长，但投资力度明显不足，与全国其他副省级城市及部分中西部省会城市相比，差距越来越大。2005年-2009年，西安建城区面积从231平方公里增加到395平方公里，而工业投资占全市投资的比重2005年为18.1%，2010年为15.44%，回落2.66个百分点，工业增加值占第二产业比重从77.7%下降到71.4%。

2.2 工业升级步伐缓慢，高耗能行业比重不降反升

从轻重工业看，2009年，规模以上轻工业增加值占全市规模以上工业增加值的24.7%，重工业占75.3%，轻工业占比不仅偏低、且不发达，轻工业品的市场大部分被广东、浙江等省份所占领，本地产品难得一见。从高耗能行业发展的情况看，2009年，全市7大高耗能行业共完成工业增加值133.78亿元，同比增长18.4%；7大高耗能行业增加值总量占规模以上工业增加值的18.4%，比上年提高0.6个百分点。高耗能行业的比重不降反升，进一步加大了工业升级换代和节能减排的压力。

2.3 装备制造产业优势不突出，大企业大集团带动作用不明显

从装备制造业看，2009年，规模以上装备制造业增加值占全市规模以上工业企业增加值的50.4%，较上年降低1.5个百分点。2008年，在15个副省级城市中，西安规模以上企业户数仅为1032户，排在末位，规模以上工业增加值，列倒数第二，仅略高于哈尔滨。2008年，陕汽、西电公司、陕鼓、法士特、比亚迪、标准股份等6户企业，在省内的平均配套率仅为35%左右，大量配套在省外，反映了大企业对产业、对本地经济的带动作用没有得到充分发挥。

2.4 企业自主创新能力不强，科技成果就地转化率不足

2008年，西安新产品产值321.27亿元，仅占规模以上工业总产值的13.5%，低于全国36.2%的平均水平23.3个百分点；实施重大科技创新和成果转化项目94项，科技成果就地转化率不足20%；西安市拥有中国名牌产品18个，仅占全国1338个名牌产品的1.34%，远远少于宁波的61、苏州的63、绍兴的60个。

2.5 区县发展不平衡

从2000年到2009年，西安13个区县中发展最快的高陵县增长了10.7倍，长安区和未央区也分别增长了5倍和4.9倍。而周至县、蓝田县、户县、新城区、阎良区，则分别仅比2000年增长1.7倍、2.5倍、2.6倍、2.9倍、2.9倍，发展步伐明显慢于高陵县、长安区、未央区。

2.6 产业结构存在雷同

从太阳能光伏等新兴产业看，不仅高新区、经开区均有分布，且航天产业基地也有分布。由于各开发区之间存在着一定程度的产业结构雷同，导致在引进项目时激烈竞争，使得有限的产业分散在不同的区域里，无法集聚形成集群式发展。

3 西安工业经济快速健康发展对策

3.1 打造主导产业，发展主导行业

主导产业是拉动西安经济的主力军，既是转变经济增长方式的有生力量，也是解决就业和维护社会稳定的重要阵地。因此，要大力发展西安的主导产业，发挥他们在经济战线上的重要作用。

3.2 加强工业园区建设，促进产业聚集发展

对西安12个省级以上开发区、工业园区应进行科学规划、合理布局，形成产业定位明确、产业集聚、优势互补、错位发展的工业布局。例如对于高新技术产业开发区以高新技术产业为主，重点发展电子信息、生物医药、汽车及装备制造等产业。

3.3 强化企业自主创新，推动企业技术进步

一是加强国家和省级企业技术中心建设，积极建立市级企业技术中心评价体系。在目前已有8个国家级、73个省级、31个市级企业技术中心的基础上，通过努力，使西安市在“十二五”期间有更多的企业技术中心进入国家级和省级行列。二是充分发挥增值税转型政策对企业技术进步的促进作用，鼓励企业加大技术改造力度，加快装备更新，强化引进消化吸收再创新，调整产品结构，推动企业技术进步。三是应加大对企业技术创新的资金扶持和奖励力度。四是将品牌培育纳入标准化战略，培育更多知名度高、附加值高、市场占有率高、具有自主知识产权的产品。

3.4 支持企业兼并重组，帮助企业做大做强

加强培育扶持工作，进一步推进陕汽、西电、西飞、比亚迪、法士特5户产销超百亿元企业集团的规模扩张；通过扩张重组，做大做强陕鼓集团；围绕主导产品，加快标缝集团发展；加大工作力度，促成中国国电公司对西郊热电公司的重组。

3.5 培育大企业大集团，发挥辐射带动作用

对于陕重汽、比亚迪、法士特等汽车及零部件制造企业，要不断提高产品质量、降低成本、完善售后服务，扩大市场份额，提高市场占有率。对于中石化西安分公司、海星集团、金花集团、东盛集团等企业，要不断加大项目投入力度，延长产业链，实现做大规模，提高效益。

3.6 推进工业节能降耗，降低资源和能源消耗

一是坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。二是淘汰落后产能，要推广先进工艺技术，淘汰落后工艺技术；要支持和鼓励发展低消耗、低污染、高效益的产业，抑制和依法关闭高消耗、高污染、低效益的企业。三是发挥西安节能技术监察中心的作用，加大节能执法力度，严肃查处各类节能违法行为。四是在减少排放方面，要坚持发展循环经济与调整产业结构相结合，把资源节约、降低消耗和保护生态环境放在突出位置，使工业经济向生态型、环保型、节约型方向发展。

4 结束语

通过打造主导产业、推进工业园区建设以及强化企业自主创新等措施为将西安建设成国家化大都市创造了条件。因此，加快转变工业经济的增长方式来实现工业快速健康发展是贯彻落实科学发展观以及实现西安跨越式发展的必由之路。

参考文献：

[1]西安市统计局，国家统计局西安调查队编.西安统计年鉴-2009[M].中国统计出版社，2010.1.

[2]西安市统计局编.《统计报告》第117期[J].西安市统计局编印，2010.9.

[3]赵长茂.宏观经济管理通论[M].中共中央党校出版社，2001.7.

基金项目：

本文系榆林市科技局项目（编号为Sf12-16）研究成果之一。

作者简介：

张翠花（1968-），女，山西临猗县人，工程硕士，副教授，高级物流师，主要研究方向：现代流通与技术应用。

作者：张翠花　叶虎翼

大都市工业发展论文 篇3：

呼唤全国国土规划

摘要：今日中国，资源环境瓶颈严重，空间开发布局无序突出，城镇和工业发展空间过度扩张，基础设施重复建设，这与国土规划的落后有关：作为国家最高层次的空间规划，全国国土规划缺位，地方国土规划推进缓慢，省级国土规划试点不到全国的1／3，区域性国土规划呼声强烈，但迄今无实质性进展。近千万国土、十几亿国人如何发展，如何与自然和谐，一大基础甚至重中之重是加快编制全国国土规划纲要，构建完善的国土规划体系，充分发挥国土规划的调控作用。

一、新中国国土规划工作回顾

1、新中国前30年国土规划工作的变迁和进步

中国国土规划的思想、实践可谓源远流长，但现代意义上的国土规划的产生却比国外晚了大约半个世纪。纵观新中国成立以来的国土规划历程，可划分为20世纪50年代的高潮期、60－70年代的低潮期、80－90年代的高潮期、20世纪末前后的低潮期、21世纪前10年里试点高潮期四个大的发展阶段。

新中国第一个五年计划，就明确要求在全国各地适当地提高工业生产力，使工业接近原料、燃料产区，并满足国防要求，以逐步地改变生产力布局的不合理状态。1956年4月，毛泽东主席在《论十大关系》中，阐述了充分利用沿海工业基地与大力发展内地生产的关系等诸方面问题。成为以后很长一个时期国土规划工作的指导思想。

1956年至1957年进行的国土规划，以五年计划为依据，并围绕其中的骨干项目进行建设布局，这对当时的经济起到了推动作用。当时为加强对新工业区和新工业城市的建设，主要是围绕156项重点建设项目，在项目比较集中的地区开展了以联合选择厂址为内容的国土规划工作。1956年3月，国家建设委员会作出《关于开展区域规划的决定》，同年5月，国务院常务会议通过了《国务院关于加强新工业区和新建设工作几个问题的决定》。根据这一历史性的决定，当时，国家建设委员会拟定了《区域规划编制和审定暂行办法(草案)》，决定了国土规划的任务和重点开展地区(综合发展工业的地区、修建大型水电站的地区和重要的矿山地区)。随即建设部城市设计院、建筑科学院均先后成立了区域规划室，进行国土规划工作。接着在各省(市)开展了国土规划工作，掀起了中国国土规划的第一个高潮。

在1958年至1960年“大跃进”期间，中国各地基本建设大量上马，中小型企业遍地开花，国土规划曾一度在贵州、四川、河北、辽宁、吉林、山东等许多省区广泛地开展。1960年初，国家建设委员会在辽宁省朝阳市召开了国土规划经济交流会。但是随后不久，由于一些原因，国土规划工作受浮夸风影响出现了脱离实际的弊病。后来，随着基本建设的大量压缩和调整，国家主管国土规划的职能部门也被撤消。经三年调整，经济形势有所好转，但中央政府决定，在第三个五年计划期间，要加快内地工业发展步伐，生产力布局的主要目的是备战，这样，当时就片面强调了新建企业要“靠山、分散、进洞”。随即又进入十年文革，以至于前后有近20年时间。中国的国土规划工作基本处于中断状态。直到1978年十一届三中全会召开以后，“山、散、洞”的生产力布局才得到根本性改变。

2、1978－1997年间的国土规划工作

改革开放初期，随着国民经济迅速恢复和大规模国土开发活动的展开，建设无序、资源浪费、环境污染和生态破坏等问题日益加重。针对当时的情况，党和国家领导人提出要开展国土整治与国土规划工作。1981年4月2日，中央书记处第97次会议作出决定：“国家建委要同国家农委配合，搞好我国的国土整治。建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发，要搞立法，搞规划。国土整治是个大问题，很多国家都有专门的部管这件事，我们可不另设部，就在国家建委设一个专门机构，提出任务、方案，报国务院审批。总之，要把我们的国土好好管起来。”这是中央第一次就国土规划工作做出明确指示。同年10月7日，国务院批准在国家建委设立国土局，并要求各省(区、市)有领导、有步骤地开展国土规划工作。

1982年3月，国家建委在京津唐、湖北宜昌、吉林松花湖、浙江宁波沿海地区、新疆巴音郭楞蒙古自治州、河南豫西六个典型地区开展国土规划试点。同年4月，国务院决定由国家计委主管国土工作。1984年7月，国家计委出台《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》。此后，国土规划在全国各省(区、市)和重点区域全面展开，并推进到地市和县级行政单位。1985年3月，国务院批转国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》。1987年10月，国家计委完成《全国国土总体规划纲要》(试行稿)，并于1990年2月形成《全国国土总体规划纲要(草案)》(以下简称《全国纲要》)。

据不完全统计，到1993年底，全国已有30个省(区、市)、223个地市、640个县开展了国土规划编制工作。金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区、京津唐地区、长江三角洲地区、以山西为中心的能源和重化工基地等区域分别编制了跨行政区国土规划。长江、黄河、淮河、松花江、辽河、珠江、海滦河等流域编制了流域整治规划。

同时，土地利用总体规划、城市规划、流域规划、区域开发规划等也相继编制，国土空间规划体系初具雏形。如城乡建设环境保护部在1984年组织编制了全国城镇发展布局战略要点，国家土地管理局于1987年组织编制了《全国土地利用总体规划(1986－2000年)》。

由于多种原因，除《金沙江下游地区国土规划》，《山东省综合国土规划》外。《全国纲要》以及其他要求报国务院审批的国土规划未能正式批复。但规划提出的许多建议和设想被采纳，在实践中发挥了重要作用。

3、1998年以来的国土规划工作

1998年，国土规划职能由国家计委划转国土资源部。这一时期，国土规划工作所处的宏观背景发生了较大变化，资源环境与经济社会发展之间的矛盾更加尖锐，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等深层次问题更加突出，国土规划任务更加艰巨。党中央、国务院更加重视国土规划工作，党的“十七大”报告明确强调要“加强国土规划”。

2001年8月，国土资源部决定在深圳市和天津市开展国土规划试点工作。2003年6月，决定在辽宁、新疆开展国土规划试点。2004年9月，广东省也被纳入国土规划试点。目前，深圳市、天津市、辽宁省和广东省国土规划编制工作已经完成，福建、重庆、广西、山东等省市和湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群、河南中原城市群等区域正在积极筹备开展国土规划编制工作。

从已开展国土规划试点工作的地方看，省(市)人民政府十分重视国土规划，注重发挥规划对人口、资源、环境的统筹协调作用，以全面协调可持续发展为根本出发点，以优化国土开发格局和合理配置国土资源为主要目标，突出时代特色和地域特征。

在试点工作的基础上，2004年初，国土资源部与中国科学院等单位联合开展了全国国土规划纲要编制前期研究，分析了改革开放以来国土开发的变化，以

及影响未来20年国土开发格局的基本因素，重点针对国土开发和建设布局无序乃至失控、空间开发不协调、区域发展不平衡等问题，提出了未来国土开发的目标、空间格局和保障国土空间安全的支撑体系。

二、改革开放以来国土规划工作的成效

1、基本摸清了国土资源总体情况

20世纪80年代以来，与国土整治和国土规划工作相适应，开展了全面系统的资源考察和调查评价，获得大量的国土资源基础信息，初步摸清了国土资源家底，为国土开发、生产力布局和区域发展奠定了重要基础。

开展了全国土地资源调查。1984～1996年开展了第一次全国土地调查，首次摸清了全国土地资源家底；2007年，组织开展第二次全国土地调查，计划2009年底结束，此次调查将全面查清全国土地利用状况，掌握最新土地资源基础数据。此外，还开展了全国水资源、草地资源、森林资源、海岸带、土地沙漠化和湖泊资源等资源环境调查。

开展了重点整治区域专项调查，主要包括黄土高原、南方红壤山区、黄河中游水土保持调查，华北平原与长江中下游平原土壤调查，西北治沙、亚热带东部丘陵山区等资源环境动态变化的调查评价和技术试验示范，提出了治理改造方案。

开展了重点开发地区国土资源综合考察，包括新疆、四川、云南、贵州、广西、重庆等地区国土资源开发的综合评价，并在此基础上提出地区发展战略和产业布局建议。

开展了国土资源大调查。1999年开始，开始进行基础性、公益性和战略性国土资源综合调查评价，计划2010年完成。这将深化基础地质工作程度，加强土地利用状况调查评价与监测，进一步摸清全国矿产资源潜力，提高重点地区地质环境与灾害预警水平，建立较为完整的国土资源信息化体系。

2、初步构建了综合规划与专项规划相结合的规划体系

从20世纪80年代初开始的国土规划编制工作，到90年代中期，除完成《全国纲要》外，各省区市、大部分地市、1／3的县市都组织编制了国土规划。《全国纲要》提出了按“T”字型主轴线进行重点开发与布局的国土空间开发战略，以及19个综合开发重点地区和城市化及城镇格局等设想。力图解决快速发展中面临的经济布局，城市发展、资源利用和生态环境保护等重大问题，对其后20多年的国土开发和区域发展实践产生了重大影响。经国务院批准的《山东省综合国土规划》，提出了区域开发整治方向、生产力布局和重大整治措施，确定了两个中心、五条产业带、六个经济区、七个特别开发整治地区的国土开发总框架，对促进山东省全面发展发挥了重大作用。

对国土开发矛盾比较突出的一些地区，如京津唐地区、金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区和攀西一六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区等，组织开展了跨行政区国土规划。

在专项规划方面，先后组织编制的三轮全国土地利用总体规划、两轮全国矿产资源规划和地质灾害防治规划、水土流失治理规划、盐碱地治理规划、黄土高原治理规划、七大江河整治开发规划等，对合理开发利用土地资源、矿产资源、水资源等发挥了重大作用。

3、为制定和实施区域发展政策提供了重要依据

《全国纲要》等规划成果提出的一系列国土开发重大战略，对制定区域发展战略和政策发挥了重要导向作用。

《全国纲要》提出的“继续大力发展东部沿海地带，积极开发中部地带的能源和各种矿产资源，加快西部地带资源条件和经济基础较好地区的开发与建设”的战略设想，对于中央制定推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起、鼓励东部地区率先发展等区域发展战略，优化生产力布局提供了重要参考；“沿海、沿长江、沿黄河空间开发结构战略”，对确定经济特区与沿海开放城市、合理配置区域重大基础设施和指导珠三角、长三角和京津冀都市圈建设起到了积极作用；“19个综合开发重点地区”的划定，对于促进重点经济区发展、重大能源和矿产基地建设和边远地区开发发挥了指导作用，近期编制的主体功能区规划方案提出的优化开发和重点开发地区仍然基本维持了原有的重点区域部署。

区域和地方国土规划中提出的一些构想也得到了有效实施。如京津唐国土规划中提出的“将工业和城市的发展向滨海地区推进”的战略，促进了京津唐沿海地区发展；提出严格控制首钢等重化工业的扩建，将其转移到唐山滨海发展的意见，最终得以实施。近年，天津市国土规划试点提出的“建设工业多样化与综合化的滨海新区”，对推动将天津滨海新区纳入国家战略层面起到了重要作用；辽宁省国土规划试点提出的“沿海五点一线战略”，目前正加快实施。

4、促进了重要国土资源的合理开发和保护

《全国纲要》在科学判断国家经济发展趋势和人口数量变化的基础上，明确了“合理开发、充分利用、科学治理、妥善保护”的国土资源开发利用总方针，确定了耕地、水、矿产等重要资源开发的规模、布局和时序，成为制定资源开发保护政策的重要依据，有效保障了粮食安全和社会稳定，促进了经济社会可持续发展。

在耕地保护方面，提出正确处理“一要吃饭，二要建设”的关系，确保耕地面积到2000年不低于19亿亩，2050年不低于18亿亩。

在能源和矿产资源开发利用与保护方面，提出了开发与节约并重的方针；能源开发，要以煤为主，积极开发石油、天然气和水电，有计划发展核电，并积极推广应用太阳能、风能等；矿产资源开发，要加快中西部矿产资源富集地区建设，加强地质勘探，增加后备资源，注重规模效益，限制高原材料、高能耗、高成本的小企业发展。

在水资源开发利用方面，提出合理开发和有效利用水资源已成为关系经济和社会发展全局的重要战略问题，要狠抓节水、努力降低耗用水量、积极利用各类水源、制定缺水地区分水方案、实施跨流域调水等政策措施。

5、促进了国土生态环境的改善

《全国纲要》提出开展长江、黄河等大江大河的防洪治理，组织实施黄土高原、长江上游地区、南方丘陵地区、北方土石山区等水土流失治理，开展北方地区沙漠化治理，做好生态退耕还林还草，组织开展山区综合开发整治、小流域治理、草原开发治理、沙荒地治理和滩涂资源综合开发利用试点。通过实施《全国纲要》及相关规划，改善了国土生态环境，促进了经济建设与资源环境的协调发展。

6、为国家重大建设项目的实施提供了科学基础

《全国纲要》提出了一系列促进国土空间开发的重大建设项目，主要包括南水北调跨流域大规模调水工程、长江三峡水利枢纽工程、京沪高速铁路、宝钢等千万吨级钢铁基地项目、西煤东运新铁路通道、京九等重要铁路干线等。这些项目的部署和实施，在促进资源的跨区域配置、构建高速交通运输体系、培育经济增长极等方面发挥了重要的作用。

以水利工程为例，长江三峡水利枢纽工程就是基本按《全国纲要》所做的规划设想实施的。《全国纲要》还提出，根据水资源分区进行跨流域调水，是解决地区间水资源严重不平衡的重要手段，论证了南水北调(东线、中线、西线)、引江济淮、引松济辽等跨流域调水工程的可行性。

三、当前国土规划工作存在的不足

1、国土规划编制工作总体上滞后于经济社会发展进程

中国综合性国土规划在20世纪80年代全面开展，并在经济社会发展中发挥重大作用，但在90年代中期以后，由于体制转型等原因出现停滞。国土资源部成立以后，虽然开展了大量理论研究和试点探索，但总体上仍落后于改革发展进程。

中国在经济社会高速发展过程中，同时出现了空间开发无序、区域发展失衡、城乡发展差距拉大、经济社会发展与资源环境矛盾尖锐等问题。相对于经济社会发展新阶段的新要求、国土空间剧烈变化及其存在的突出问题，国土规划工作亟需提到政府工作的重要日程，规划理念、内容、方法、手段等需要探索创新。

无论从工作覆盖面还是工作深度上看，当前国土规划工作远远不能适应经济社会发展需要。作为国家最高层次的空间规划。全国国土规划缺位；地方国土规划推进缓慢。正在开展的省级国土规划试点不到全国的1／3；开展区域性国土规划的呼声强烈，但尚无实质性进展。综合性国土规划缺位也导致众多涉及空间开发利用的专项规划缺乏统筹协调。

2、国土空间规划体系不够完善

综合性国土规划远远滞后，导致相关规划在内容和职能上缺乏衔接，甚至严重冲突，规划体系亟待完善。在国家层面，全国国土规划纲要尚未编制，但近年来有关部门却组织编制了许多涉及空间开发利用的规划，如主体功能区规划、区域发展规划、城镇体系规划、生态功能区划、海洋功能区划、土地利用总体规划、矿产资源规划、重大基础设施规划等。这些规划，在促进区域城乡协调发展、合理配置资源、保护生态环境等方面发挥了积极作用。但是，各类规划之间也不同程度地出现了职能不清、内容重叠，甚至互不协调等问题，影响到规划的科学性和执行力。

在地方和区域层面，各地近年来编制了大量规划，但受地方利益和部门行业利益影响，这些规划在内容和职能上的重叠交叉、矛盾冲突更加严重。据有关机构统计，有的省份编制的省级各类规划多达100多个，其中不少规划存在内容重复、安排冲突等问题。尤其值得注意的是，许多地方规划由于缺乏国家规划控制，加之地方保护主义严重，只注重眼前利益和局部利益，助长了重复建设、恶性竞争和资源环境破坏，有的不惜损害相邻地区利益。由于缺少跨行政区国土规划，一些重要流域、大都市连绵区、城镇群地区、海岸带地区以及重要资源富集地区，在开发建设部署上缺乏统筹规划，各自为政，加剧了资源浪费和环境恶化。

3、规划理念和内容未能适应经济社会文化诸方面发展的要求

规划理念上重经济增长，对社会发展特别是民生问题关注不够。随着科学发展观的提出，越来越多的规划开始涉及社会、文化和生态环境问题，但不少规划相关安排流于形式，对经济增长，有目标、有指标、有项目、有措施，但对涉及资源环境保护、公共服务、公益事业等安排，往往较为空泛，缺乏可操作的具体措施。

规划内容上越位、缺位和错位同时存在。有的规划内容庞杂，无所不包，对本该由市场机制发挥作用的领域干预过多；有的规划重建设、轻保护，对市场调节失灵的领域缺乏调控引导；有的规划在项目安排上详尽罗列，但忽视资源环境承载力的分析评价；有的规划定位不清，随意扩大职能范围，造成相关规划之间交叉错位。这些问题的存在，不仅造成规划体系混乱，而且制约国土空间有序开发和城乡建设健康发展，影响科学发展观的贯彻落实。

4、国土规划的调控作用有待强化

现行涉及空间开发利用的各级各类规划未能充分发挥空间统筹和管控作用。改革开放以来，资源环境瓶颈制约日益严重，空间开发布局无序问题日益突出，城镇和工业发展空间过度扩张，基础设施重复建设问题日益凸显。产生上述问题的原因，主要是我国外延扩张的经济增长方式没有根本转变，同时也与相关规划对国土空间开发利用的统筹和管控作用未能有效发挥密切相关。比如，1981年至2007年，全国人口城镇化水平由20.2％上升到44.9％，同期城市建设用地面积由6720平方公里增长到36352平方公里，增长4.4倍。城镇用地扩张明显快于城镇人口增长，这主要是由于地方政府随意扩大城市规划建设用地规模，同时也与缺乏上位国土规划、相关规划调控不力直接相关。各类开发区随意设立、基础设施盲目重复建设等现象普遍存在，也反映出规划的空间统筹和管控作用有待加强。

随着经济持续快速发展，工业化、城镇化进程加快，人口和基础产业在空间上集聚的趋势将更加明显，资源环境的压力将持续加大。为保障我国未来国土安全和资源持续供应，促进东西部地区均衡发展，除了完善现行相关规划空间管控作用外，需要大力加强国土规划工作，切实发挥国土规划对国土空间开发利用的统筹协调和综合调控作用。

四、推进国土规划工作的建议

第一，加快推进全国国土规划的编制。推进国土规划工作，重中之重是加快组织编制全国国土规划纲要，指导全国国土空间开发战略布局。并为开展地方各级国土规划和区域性国土规划编制、完善相关专项规划提供依据。全国国土规划纲要是具有战略性、综合性、基础性和约束性的最高层次空间规划。

第二，构建完善的国土规划体系。在加快编制全国国土规划纲要基础上，全面推进各级各类国土规划的编制工作，要构建层级合理、职能明晰、重点突出、衔接统一、运作高效的国土规划体系。省级以下地方国土规划工作和跨行政区的国土规划工作，都要在上级国土规划的控制和指导下展开。

第三，充分发挥国土规划的调控作用。胡锦涛总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上曾指出：“要充分发挥国土规划、土地利用总体规划在调整经济结构和转变经济发展方式方面的调控作用”。在社会主义市场经济不断发展的条件下，充分发挥国土规划的宏观调控作用，增强规划空间控制性，克服和弥补市场机制的不足。大力加强国土规划工作，并充分发挥其对调整经济结构和转变经济发展方式方面的调控作用，这就是在国土规划工作中贯彻科学发展观的首要内容。

第四，搞好与相关规划的协调衔接。在现有各级各类规划职能关系未能理顺、规划内容重复交叉严重的情况下，既要加快国土规划编制，强化国土规划对国土空间开发利用的统筹和管控作用，又要加强国土综合规划与相关规划的协调衔接，形成调控合力。首先，要做好与经济社会发展规划的衔接，两个规划同为落实国家现代化发展战略的最高层次规划，二者具有互补作用。其次，要做好与主体功能区规划、城乡规划、基础设施规划、土地利用总体规划等规划的衔接，各类规划在空间安排上，必须服从国土综合规划的总体部署。

第五，切实加强国土规划工作的组织领导。国土规划是政府的一项重要职能，涉及领域广、协调难度大，必须坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方式。对于全国国土规划纲要的编制，建议建立全国国土规划纲要编制工作领导小组或跨部门联席会议机制，由国务院领导挂帅，国土资源部会同有关部门负责具体组织。

(责任编辑：杜建国)

作者：潘文灿