城镇重特大疾病医疗保障论文

摘要：目前，我国针对农村居民重大疾病的保障政策主要有新农合重大疾病医疗保障和农村居民大病保险两种。这二者并非互相替代，而是保障水平的叠加。然而，农村不同病种参合者之间的不公平感有可能因此而加剧，大病保险削减新农合基金结余的程度以及由新农合基金向商业保险机构购买大病保险的合法性有待论证。以下是小编精心整理的《城镇重特大疾病医疗保障论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

城镇重特大疾病医疗保障论文 篇1：

解读重特大疾病医疗救助

《意见》在整合城乡医疗救助制度、拓宽救助对象范围、提高救助标准、突出“救急难”理念、加强制度衔接、引导社会力量参与方面，有突破有细节。

4月21号，国务院办公厅转发民政部等部门《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》（以下简称《意见》），在完善政策措施、强化规范管理、健全工作机制等方面提出明确要求，对全面开展重特大疾病医疗救助作出部署。《意见》出台的背景是怎么样的？相关部门下一步如何抓好落实，最大限度减轻困难群众医疗支出负担？这些问题都是社会密切关注的。

强化医疗救助制度托底

徐华：目前，我国医疗保障体系主要由三部分构成。首先是基本医疗保险，其次是城乡居民大病保险和各类补充医疗保险，最后是医疗救助制度。这三部分互为补充，共同发挥作用。其中，医疗救助是托底的，对困难群众的基本医疗权益进行保障。

医疗救助在为群众解决医疗负担方面所发挥的作用是明显的，但是这项工作目前还存在着一些突出的困难和问题，主要是救助水平还不能完全满足困难群众的实际需求。此外，制度衔接有待加强，在社会力量参与医疗救助方面尚需努力。

目前，医疗救助主要采取两种形式。第一种就是资助困难群众参加基本医疗保险。在城市，资助群众参加城镇居民基本医疗保险；在农村，资助群众参加新型农村合作医疗，确保困难群众能够迈入基本医保门槛，享受基本医疗保险待遇。第二种是直接救助，对困难群众门诊、住院产生的自付费用，在政策范围内按照一定比例给予补助。

在发生重特大疾病时，群众可以得到医疗保险（包括基本医保、大病保险）和医疗救助两方面支持。在我国有些地方还有补充医疗保险，这是对政策范围内支出报销后，救助对象剩余的自付费用，在年度救助限额内，可按照一定的比例和标准给予救助。其中，被资助参加基本医疗保险的对象，主要是指对参加基本医疗保险的个人缴费部分给予补贴。

《意见》出台的背景可以从三方面来看。首先，这是为贯彻落实党中央、国务院的决策部署。医疗救助，特别是重特大疾病救助，党中央、国务院历来高度重视，特别是十八届三中全会作出“加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度”的改革要求；2014年国务院出台的《社会救助暂行办法》中明确了医疗救助的对象范围、内容、方式、程序等。《意见》的出台正是为了贯彻中央决策部署的实际举措。

其次，为了解决困难群众的大病难题。众所周知，大病医疗是目前最为突出的民生难题，社会关注度非常高，特别是重特大疾病对于困难群众产生的影响更加突出。在这种情况下，迫切需要完善相关制度，规范这项工作，积极破解困难群众大病保障难题。

最后，为了进一步明确今后的工作方向。这些年随着医疗救助工作的推进，各地也在积极探索，并创造积累了很多好的经验，再加上从2012年开展的重特大医疗救助试点后，不少实践中探索形成的做法可复制、可推广。《意见》就是对各地好的经验做法进行提炼和上升，转化为政策性规定，指导下一步工作。

张振忠：《意见》出台有两层含义：一是进一步完善医疗救助制度，二是全面开展特重大疾病的医疗救助。

2002年中共中央13号文件决定建立合作医疗和农村医疗救助制度，那是我国医疗救助的起点。当时是由民政部主管该项工作。2003年以后，从试点逐渐推向全国。目前，城市和农村是分别建制，即农村的医疗救助制度和城镇的医疗救助制度。

完善医疗救助制度的一很重要步骤就是城乡合并，合并成一个统一制度，并在合并制度后规定了几个重要原则，使医疗救助变为一个总体。这是该文件最重要的贡献。

重特大疾病的救助本身就是医疗救助的一部分工作，现在把它作为重点又提出来，包括补助的范围和标准都做出明确规定，这是制度完善向前迈出了一大步。基层在贯彻这个制度的过程将会呈现出很大的变化：城乡人民在同一个救助制度下享受相对平等的待遇。这是非常重要的。

解决资金保障和使用监管

姜宇：对重特大疾病医疗救助有没有做过测算？到底需要多少钱？这项工作已经拿了多少钱出来？将来还准备拿多少钱？可见，资金保障是社会广泛关注的问题。

实际上，城乡居民医疗保障是一个多层次的保障体系，我们不能仅仅寄希望于医疗救助能解决所有问题。数据显示，从2003年以来，城乡医疗救助制度首先是尽可能地资助参保，让它进基本医保这个筐子。有了第一道防线之后，再对一些重点对象给予重点帮扶。这样就会使有限的资金发挥更大的作用。

2014年，医疗救助整体财政资金投入240多亿，中央财政安排了141亿，占58.5%；地方财政是88.9亿，占36.9%；社会捐赠资金在11亿左右。我国国家城乡医疗救助资金是以政府投入为主，还有社会力量和社会捐赠资金的作用在里面。总体来讲，近年来国家对医疗保障事业高度重视，财政对医疗保障的投入以及对医疗救助的投入还是逐年增加的。2009-2014年，各级财政一共安排了城乡医疗救助补助资金1095亿，年均增长13.8%，应该说是逐年增长的。今后，各级政府对医疗救助投入水平还会逐渐增加。

《意见》对于资金筹措提出了具体要求。一是科学测算资金需求。各地既要根据救助对象的数量、患病率、救助标准、医药费用增长情况，还要考虑基本医保、大病保险的报销情况，科学测算资金需求，掌握底数。

二是政府要加大投入。现在主要还是以县级政府为主导管理，预算安排的责任首先是在县级政府。由于这项工作的重要性，省和市级财政还要加大对本行政区域内经济困难地区的医疗救助补助力度。特别需要说明的是，中央财政在整个医疗救助筹资中已经占到60%。从目前来看，分配中央财政补助资金实际上是按照奖补结合的原则。“补”是根据需求，越困难的地区补助越多；“奖”是根据工作成效，救助的人次越多，救助的成效越好，相应给予奖励性资金。

三是要求各级政府加大投入力度的同时，鼓励和引导社会捐赠资金。但问题是社会慈善捐赠和困难群众之间存在信息不对称。人们经常会看到，一旦媒体有报道曝出来，一下子会有很多捐助，甚至有时钱还会超过受捐者的需要。所以，民政部门和社会渠道、社会组织要搭建好平台。

四是加强监督管理。2003年开展的农村医疗救助和2005年开展的城市医疗救助，一直分别独立运行。现在整合后，城市医疗救助资金和农村医疗救助资金打通了，能使有限的资金发挥更大的效应。

引导社会力量参与

徐华：《意见》有很多亮点，主要是针对当前医疗救助工作开展过程中的一些重点难点问题，也做了相应的要求和突破。

首先，整合城乡医疗救助制度方面的突破。2013年开始，财政部、民政部印发《城乡医疗救助基金管理办法》，要求城乡医疗救助资金两个账户要合并，统一使用。《意见》则进一步要求各地于2015年底前完成两个资金账户的合并。在医疗救助政策目标、资金筹集、对象范围、救助标准、救助程序等方面城乡按照统一规定执行。过去是城乡分制，现在按照城乡统筹的要求，国家确保城乡困难群众在权益机会方面做到公平，享受同等的待遇。

其次，救助对象范围方面的突破。医疗救助开始实施时，主要是针对重点对象对象，如低保对象、特困供养人员等。这几年从重点对象要逐步拓展到低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等。当然，低收入家庭，各地制定的标准不一样，有的是低保标准的1.5倍，有的是1.8倍，在这个线以内的都是低收入群体。《意见》还提出，要积极探索将因病致贫家庭中的重病患者纳入救助范围。

临时救助在对象上也是一个突破，就是扩展到所有符合条件的居民。将来，是不是低保或者低收入家庭，只要得了重病，产生的费用超出了家庭负担能力，基本生活出现严重困难，都可以来申请大病救助。

第三，提高救助标准和水平方面的突破。文件贯彻了突出重点、梯度施助的理念。在资助参保参合方面，文件提出对特困供养对象全额资助，对低保对象定额资助；在住院救助方面，对重点对象提高救助水平，这次明确提出救助标准要不低于70%。

第四，突出“救急难”的要求和理念。医疗救助制度是“救急难”最重要的承接制度，“急难”问题的产生很多都是因为患了重特大疾病引起的。如《意见》提到，政府应支持定点医疗机构减免救助对象的住院押金。因为押金交不起，很多人就选择不看病或者放弃治疗。文件明确，定点医疗机构要减免住院押金，同时允许医疗救助经办机构向定点医疗机构先预付一部分资金，使他们及时为困难群众救治，不能因为钱耽误治疗。此外，国家卫生计生委已经明确，对可在门诊治疗的疾病采用单病种付费方式救助。

第五，加强制度衔接，强调发挥各项制度的作用。比如基本医疗保险、大病保险、补充医疗保险、疾病医疗救助、重特大疾病医疗救助等合力，实现无缝衔接，保证群众的权益。

第六，引导社会力量参与。慈善在参与医疗救助方面还有很大的空间。据了解，2014年全国慈善捐赠已经超过1000亿，但是用在医疗救助方面的占比是10%～15%。《意见》明确，要健全社会力量参与医疗救助的相关机制，要明确有些优惠措施，对搭建平台、衔接社会力量参与政府救助、如何衔接等，都提出了要求。再有就是社会力量除了提供资金支持以外，还可以发挥社会力量的专业优势，如心理抚慰、陪护、疏导方面的慈善医疗服务。

自付比例下降是关键

张振忠：医疗救助制度是解决贫困人口医疗问题的重要制度，从中央出台制度到真正落实到群众，中间还有一段路程，这个路程恰恰是在贯彻中央文件的过程。

《意见》提到“托住底线”，实际上是一种制度上的底线。现在医疗保障制度是合作共济的，职工医疗保险制度是雇主和职工共同筹资，占职工工资的8%，然后交到社保资金池，得了病再去看病。然而，制度都有自己的边界，报销到一定程度就无法再继续报销，需要患者自付一部分。恰恰医疗救助制度是在保险制度都补偿完之后，患者还需要自己承担费用时，困难群众若负担不起，就会影响这些人公平享受医疗制度。在其处在是否选择看病的关口上，医疗救助制度便可在这时从制度上托底解决问题。所以托住底线是制度托的底线，是一种社会安全网的网底。

但是制度的托底不等于资金托底，实现全民完全的公费医疗，可以说基本是不可能实现的。对于生活特别困难的群众，需要医疗救助给予补助，但如果医疗救助接管也承担不了时可再寻求社会慈善救助。

徐华：近年来民政部通过推进“一站式”即时结算服务的方式，方便困难群众看病就医。通过加强医疗救助与医疗保险在制度推进和结算信息方面的衔接，逐步实现不同医疗保障制度间人员信息、就医信息和医疗费用信息的共享，简化结算程序。困难群众到定点医疗机构看病就医、结算医疗费用时，只需支付个人自付部分，实现“随来随治，随走随结”，极大减轻了困难群众看病就医的经济压力。

目前，全国已有91%的地区开展了这项服务。《意见》也要求进一步做好医疗救助与基本医疗保险、城乡居民大病保险、疾病应急救助等信息管理平台的衔接，做到公开透明。此外，为解决困难群众难以垫付住院押金等问题，我们还鼓励定点医疗机构减免救助对象住院押金，同时提出医疗救助经办机构可向定点医疗机构提供预付资金，确保大病群众及时得到救治，减少因费用门槛导致放弃治疗现象的发生。

姜宇：社会救助是最后一道防线。从政府角度来讲，需要坚守医疗等的最基本要求。要积极有为，也要根据国家的经济发展水平、财政能力量力而行。虽说政府的钱要取之于民、用之于民，但是一定要用到最需要的地方，相信医疗救助水平会进一步提高。

链接

2003年，农村医疗救助制度启动。

2005年，城市医疗救助制度启动。

2008年，城乡全面建制。

2009年，民政部会同财政部、原卫生部和人力资源保障部印发文件，进一步完善医疗救助制度有关内容。

2012年，民政部会同财政部、原卫生部和人力资源保障部再次联合发文，开展重特大疾病医疗救助的试点。这些年来，随着这项工作的推进，医疗救助制度在保障困难群众基本医疗权益、减轻他们医疗支出负担方面发挥了积极作用，取得了比较明显的成效。

2014年，全国实施医疗救助9119万人次，其中直接救助2395万人次，资助参加基本医疗保险6724万人，全国支出医疗救助资金252.6亿元。

重点救助对象就是低保对象和特困供养对象的住院自付费用，在年度救助限额内的救助比例普遍达到了60%。近年来国家推广“一站式”即时结算，目前在全国91%的地区已经实现。

城镇重特大疾病医疗保障论文 篇2：

农村重大疾病保障政策研究

摘要：目前，我国针对农村居民重大疾病的保障政策主要有新农合重大疾病医疗保障和农村居民大病保险两种。这二者并非互相替代，而是保障水平的叠加。然而，农村不同病种参合者之间的不公平感有可能因此而加剧，大病保险削减新农合基金结余的程度以及由新农合基金向商业保险机构购买大病保险的合法性有待论证。鉴于此，有必要将两种大病保障政策融合为一种制度，引入重大疾病医疗费用补偿的家计调查制度，当新农合保障水平提高到与城镇职工医保水平相当之后，再考虑将基金一部分用于大病保障。

关键词：农村重大疾病；新农合重大疾病医疗保障；农村居民大病保险

一、引言

2010年以来，为了进一步提高保障水平，缓解农村居民的灾难性卫生支出问题，我国农村地区先后推出两项减轻农村居民重大疾病医疗费用风险的政策。一是2010年开始试点的新农合重大疾病医疗保障，主要以新农合基金支持为主、医疗救助基金补助为辅，按病种进行保障；二是2012年根据国家发展和改革委员会等六部委发布的《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》（下文简称《指导意见》）开始实施的农村居民大病保险，主要用新农合部分基金向商业保险机构购买大病保险，按费用进行补偿。到2013年8月，前者所保障的病种已增至20类，后者的实施方案在各地陆续出台。

伴随着各地政策实施进展，相关研究也持续跟进，呈现两个特点：第一，新农合重大疾病医疗保障的实证研究不断增加。主要是对典型地区试点工作的经验介绍以及全国实施情况和运行效果的研究。研究者发现，目前各地在实施新农合重大疾病医疗保障制度时存在一些问题，如安徽省存在医疗机构分解收费、临床路径执行不到位、基层医疗机构服务能力亟须提高等问题①，山东省存在实际补偿比例较低、按病种治疗缺乏收费标准、医疗救助水平较低、新农合信息化建设滞后等问题②。就全国来看，存在东部地区受益率高于中部和西部地区、中部地区补偿水平略高于东部和西部地区等现象，区域间保障待遇存在差异。③同时，新农合大病医疗保障制度本身也面临潜在的挑战，如按病种进行补偿，易导致参合农民对病种间不公平性的不满，随着重大疾病覆盖范围的扩大，基金的风险也随之增加④，等等。第二，有关大病保险性质和经办方式的讨论成为热门。多数学者认为，大病保险的性质属于基本医疗保险范畴。⑤基于此，有学者不认同大病保险一定要由商业保险公司经办的方式，认为商业保险公司经营基本医疗保险并不比社会保险经办机构更具优势，而且在世界范围内，基本医疗保险由商业保险公司经营管理的并不多见。⑥王东进推翻了“大病保险”的提法，代之以“重特大疾病保障和救助机制”，认为此才属于全民医保体系的范畴，是基本医保制度的补充。⑦以上研究多是围绕单个制度的实施效果、制度的学理特征以及制度的宏观设计而展开的，尚未涉及两种制度对共同的服务对象——农村居民——所产生的或未来可能产生的影响。然而，在衡量农村居民承担灾难性卫生支出压力的能力以及与之相应的福利水平时，对重大疾病医疗保障制度整体架构的综合评估，是不可逾越的。本文认为，在制度实施初期，有必要理清农村现有重大疾病医疗保障的政策框架，明确政策保障范围，使制度之间相辅相成，有助于完善农村居民重大疾病医疗保障制度。

二、农村重大疾病医疗保障政策实施现状

1.新农合重大疾病医疗保障的实施情况

2010年以来，新农合重大疾病医疗保障制度在资金来源、保障对象和补偿比例方面总体上没有根本变化，保障病种范围逐年扩大，支付方式和组织管理等方面的规定逐步精细化。以重要文件和会议的时间为节点，新农合重大疾病医疗保障制度的发展可以分为“2010年试点——2011年推进——2012年全面实施”三个阶段⑧。目前，该制度已形成比较稳定的管理架构和运行机制。

在管理架构方面，新农合重大疾病医疗保障制度是以重大疾病病种为主线的自上而下的医疗卫生制度。在整个制度设计与实施中，卫生部、省级卫生行政部门、定点医疗机构、统筹地区新农合经办机构分别扮演了不同的角色。卫生部扮演了核心角色，负责制定全国新农合重大疾病医疗保障制度的基本框架，规定病种范围、医疗费用标准、补偿标准、诊疗标准、诊疗制度以及药品分配等基本原则问题。省级卫生部门负责制定政策实施方案，细化卫生部制定的临床路径，制定标准化诊疗方案，明确各重大疾病定点医疗机构的认定标准。定点医疗机构在上述规范下实施对特定病种的诊疗。统筹地区新农合经办机构则扮演了制度末端的付费角色，它与定点医疗机构之间发生付费与提供医疗服务的交易。

在具体运行方面，新农合重大疾病医疗保障制度在保障病种种类、支付方式等方面不断改善。2010年至今，该制度坚持以特定病种为保障范围，给予符合条件的患者不低于70%的补偿待遇，补偿不受新农合报销药品目录与诊疗项目限制，不设起付线，且不计入患者当年新农合封顶线计算基数。随着新农合引入商业保险机构参与的经办方式，重大疾病医疗保障也在探索与商业保险相结合的模式。⑨在此框架下，保障病种大幅增加。到2013年7月，多数省份达到了20种重大疾病病种的覆盖要求，甘肃、海南、山东、吉林、安徽等省份在此基础上增加了新的病种。同时，支付方式改革顺利推进。目前，针对重大疾病的支付方式主要是按病种定额付费和按病种限额付费两种方式。在对二者的优劣进行比较后，卫生部门在新农合统筹地区力推按病种定额付费方式。从各省2012年末、2013年初的政策文件看，安徽、海南、湖南等10省实行按病种定额付费方式，河南、青海、甘肃等9省实行按病种限额付费方式，其他少数省市则两种方式兼有。

2.农村居民大病保险制度及其实施情况

农村居民大病保险制度目前在我国刚刚进入试点阶段，其基本内容主要包括以下几个方面。

（1）筹资来源和标准。从筹资来源上看，各地普遍按照《指导意见》的要求，主要从新农合基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金。资金的筹集主要有三种做法：一是直接从新农合基金支出户中列支，如山东省淄博市博山区；二是设立大病保险基金专户，实行专款专用，如浙江省湖州市；三是在新农合基金分块中加入大病保险基金，如河南省新郑市。筹资标准有定额筹资和比例筹资两种。其中多数地区采用定额筹资标准，如安徽、山东、江苏等省将大病保险人均筹资额度限定在15—30元之间，青海省、吉林省人均筹资50元/年。比例筹资主要以新农合当年基金收入（如广东、福建）或人均筹资标准（如贵州、内蒙古、河南、山西）为基数，比例在5%—10%之间。

（2）补偿办法。在补偿标准上，目前各地实施方案存在两种补偿标准：一是大部分地区以费用为标准；二是山东、浙江两省继续延续新农合重大疾病医疗保障的工作方法，从特定病种的保障入手。山东省采取的策略是，从患者负担较重、疗效确切、费用易于控制的病种起步，逐步向大病大额医疗保险过渡。浙江省则支持各地从个人负担较重的疾病病种起步，或以高额医疗费用和疾病病种相结合的方式探索开展大病保险。在保障范围上，《指导意见》规定，大病保险主要在参合人患大病发生高额医疗费用的情况下，对新农合补偿后需个人负担的合规医疗费用给予保障。其中合规费用限定了大病保险予以补偿的费用范围。在各地实践中，除少数省份（如江苏省）费用补偿可以超出基本医疗保险或新农合报销目录范围外，多数省份不允许超出目录范围。在补偿水平上，大病保险补偿实际补偿比例不低于50%，按医疗费用高低分段制定支付比例，原则上医疗费用越高补偿比例越高。各地根据当地实际情况采取不同的分段支付比例。在起付线和封顶线上，多数地区规定大病保险起付线以统筹区域上年度农民人均纯收入为标准，一个医疗年度内，个人负担的合规医疗费用累计超过这一标准则进入大病保险补偿范围，起付线不含基本医疗保险起付标准以下个人自付部分。有些地区以此为标准根据当地情况对2013年的起付线做了具体规定，如青海、吉林、甘肃起付线设为5000元，山西、辽宁设为1万元。多数省份对封顶线并未明确，只有少数几个省份在文件中予以规定，其中辽宁省、吉林省和甘肃省明确大病保险不设封顶线，山东省则设立20万元封顶线，山西省大病保险补偿40万元封顶。

（3）经办方式。按照《指导意见》，大病保险制度的经办主体是商业保险机构。对初次建立大病保险的地区来说，通过招标引入商业保险机构是一次重要尝试，目前这一环节还在讨论和探索中。而对于已经建立大病补充保险或者已经与商业保险机构建立合作关系的地区，大病保险经办方式的探讨更多的是一种经验分享。

二、农村重大疾病保障政策的特点及政策反思

1.农村重大疾病保障政策的特点

（1）病种和费用保障相互叠加。目前，我国农村存在两种重大疾病保障政策，一种是对某些重大疾病病种的费用保障，一种是对自付高额费用进行补偿的保险。二者并非互相替代，而是相互叠加，共同发挥减轻重大疾病患者的医疗负担的作用。从农村参合患者的角度讲，他可能面临多种组合的补偿方式。如果患者所得疾病不属于本省实施的新农合重大疾病病种，那么他首先享受到的是原有新农合的补偿待遇，若获得基本补偿后，个人自付费用超过了当地大病保险的起付线，则可以继续享受大病保险的相应补偿；如果患者所得疾病属于本省实施的新农合重大疾病病种，那么他首先享受到的是零起付线的新农合重大疾病医疗保障制度的补偿，如果补偿之后个人自付费用超过了当地大病保险的起付线，则可以继续享受大病保险的相应补偿。

（2）商业保险机构参与。新农合、新农合重大疾病医疗保障、农村居民大病保险三项政策制度依次出台使得商业保险机构参与社会医疗保险经办和管理的改革方向日益清晰。2012年4月，卫生部等部门《关于商业保险机构参与新型农村合作医疗经办服务的指导意见》就委托商业保险经办新农合做出规定。2012年11月，《卫生部关于加快推进农村居民重大疾病医疗保障工作的意见》出台，鼓励各地探索以政府购买服务等方式，委托具有资质的商业保险机构经办重大疾病医疗保障管理服务。2012年8月，《指导意见》推出的大病保险制度引入商业保险机构方式，与前者有所不同，它不是购买服务，而是向商业保险机构购买大病保险产品。

（3）新农合基金统一支持。新农合基金主要由政府补贴和个人缴费两部分组成，新农合重大疾病医疗保障和大病保险所需资金均来源于此。因此，目前新农合基金的主要去向在原来的新农合一般补偿和风险基金预留的基础上，新增了新农合重大疾病医疗保障补偿和大病保险补偿两类。

（4）比城镇居民多一层重大疾病保障政策。大病保险制度在城镇和农村同时推出后，我国城镇和农村居民面临着不同的医疗保障框架，即农村存在“新农合基本保障+新农合重大疾病医疗保障+农村居民大病保险”，城镇居民则被“城镇居民医疗保险基本保障+城镇居民大病保险”的保障模式覆盖，农村居民比城镇居民享受更多一层的重大疾病医疗保障。由于新农合重大疾病医疗保障制度内生于新农合，因此，更确切地说，农民所享受的基本医疗保险制度设计不同于城镇居民医疗保险，它既关注农民一般的医疗需求，还关注有显著治疗效果的特殊疾病的基本保障。

2.关于农村重大疾病保障政策的反思

（1）不同病种患者之间的公平性问题值得研究。两种大病保障制度的叠加，给农村重大疾病患者带来更多补偿机会，然而这种结构的补偿安排可能带来不同病种患者的不公平感。第一，同样高额费用下，不同病种的患者所得到的补偿待遇不同。对于疾病在20种病种范围内的患者而言，他在基本医疗保险方面享受到无起付线70%比例的报销，且不受新农合报销目录的限制；对于不在20种病种范围内的患者，他在基本医疗保险方面享受到有起付线的与医院级别挂钩的报销政策，再加上药物目录的限制。有可能产生的一种后果是，所患疾病不在病种范围内的低收入者与在病种范围内的高收入者之间存在严重不公。第二，大病保险似乎给自付费用高的患者带来另一层保障，但基于多种原因，大病患者实际享受到大病保险补偿的概率并不高。目前，各地现有大病保险所规定的起付线普遍过高。一方面，大病保险所界定的农村居民平均家庭灾难性医疗支出标准以我国农村家庭年人均纯收入水平为换算标准，而非国际家庭灾难性医疗支出标准，且前者远远高于后者；另一方面，各地制定的大病保险起付线普遍高于当地农村家庭年人均纯收入水平。本文利用统计年鉴中的省级数据对安徽、青海、山西、辽宁、湖北、宁夏、云南等省份农村地区的国际标准家庭灾难性水平、家庭年人均纯收入和实际大病保险起付线规定做了测算⑩和比较，发现家庭年人均纯收入比国际标准家庭灾难性卫生支出水平最多高出4365元，大病保险起付线规定比家庭年人均纯收入最多高出8768元。因此，大病患者达到起付线的比例并不高，即便达到起付线，由于起付线高于灾难性卫生支出临界线，且只报销超过起付线以上的部分，大病患者也难以避免灾难性卫生支出的发生。

（2）大病保障对新农合结余基金的消化程度难以预知。新农合重大疾病医疗保障的目的之一是充分利用新农合基金，避免过多结余，大病保险的设计初衷也是不增加财政和百姓的负担。两制度的开展应有利于缩小新农合基金结余规模。但是，本文利用新农合当年基金结余公式计算得出，2010—2012年，当年基金结余从399.9亿元增至814亿元。这说明这期间基金结余并没有因为新农合重大疾病医疗保障制度的实施而有所下降，该制度并没有对整体基金的使用带来明显影响。另外，大病保险能在多大程度上减少新农合基金结余也是一个未知数。2012年基金结余为814亿元，2013年全国人均筹资将达到340元左右，那么2013年大病保险拨付按人均筹资额的10%（最高水平）、参合人数8亿来计算，共约272亿元，占基金结余的1/3。可见，大病保险所用基金只占新农合基金一小部分。而大额费用的发生往往属于小概率事件，加之前文所述大病保险实际报销水平的有限性，大病保险基金自身可能也会产生大量剩余（当然这有待实际数据的检验）。在新农合基金大量结余但基本保障水平低的情况下，分割一部分基金用于支付发生概率很小的大病保险，并不能达到政策预期效果。建设大病保险与完善基本医疗保障孰轻孰重值得反思。

（3）新农合基金向商业保险机构购买大病保险的合法性有待明确。按照《指导意见》，农村居民大病保险“是基本医疗保障制度的拓展和延伸，是对基本医疗保障的有益补充”，虽然是基本医疗保障范畴，但它的实际操作模式已属于商业保险。大病保险具有了商业保险的基本要素：投保人是政府部门，被保险人是参加新农合的农村居民，投保人和保险公司签订保险合同，期限至少3年，保险项目是大病保险，投保人自愿投保。问题是，虽然投保人向保险公司投保，直接负有缴纳保费的责任，即被保险人没有缴费的义务，但从大病保险资金来源看，大病保险资金来自新农合基金，基金一部分依靠行政部门“强制”征收，另一部分来自各级政府的财政补贴，政府用于购买大病保险的基金一部分来自政府补贴，一部分来自参合农民即被保险人。因此，一方面，参合农民整体“被参加”了大病保险，也即农村居民参加大病保险的前提是同时参加新农合，参加新农合与参加大病保险制度是充分必要条件；另一方面，政府与参合农民之间并没有产生相应的缴费责任分配协议，投保主体行为的合法性有待论证。

（4）城乡居民医疗保险制度并轨的方案需修正。在“城乡统筹”的话语下，建立城乡一体化的医疗保险制度成为最近几年学界和决策部门讨论的热门话题。具有代表性的研究成果是郑功成教授的“三步走战略”，其中第一阶段是在2012年前实现多元医疗保障制度覆盖全民的目标，同时积极引导与推动城镇居民基本医疗保险与农村新型合作医疗并轨。相关部门也相继开展了新农合与城镇居民基本医疗保险合并的试点，目前主要是东部沿海发达地区建立了城乡统一的居民医疗保险制度。新农合重大疾病医疗保障的出现给以上制度合并思路带来挑战。农村居民基本医疗保险与城镇居民医疗保险制度结构不同。如果将新农合与城镇居民医疗保险合并，那么，需要在城镇居民医疗保险中增加与新农合一样的重大疾病病种的医疗保障，或者取消农村的重大疾病医疗保障。只有如此，才能实现两个制度在结构上的对接。在城镇居民医疗保险中增加重大疾病医疗保障项目，意味着政府和城镇居民分别要多投入一些资金用于保障重大疾病。抛开重大疾病医疗保障的资金需求不说，仅新农合原有制度和城镇居民医疗保险合并，城乡医保将覆盖十多亿人，依靠政府大规模补贴来提高如此大规模人口的筹资水平显然是不现实的。而取消新农合重大疾病保障项目，显然有违福利刚性。如果不增加城镇居民的重大疾病保障，在农村继续实施现有政策，合并后的城乡居民基本医疗保险将面临基金如何划分问题，在其他保障条件相同的情况下，这不仅会产生不同病种患者之间的不公平感，还可能引发城镇居民对不同保障内容的质疑。

三、结论和建议

基于前文分析，本文认为，我国农村两种重大疾病保障政策各自都存在一些问题，这些问题足以影响农村大病患者的保障水平和农村医疗保障制度体系的建构，因此有必要从以下几个方面综合考虑完善农村重大疾病保障制度。

第一，将新农合重大疾病医疗保障与大病保险融合为一种大病保障制度。新农合重大疾病医疗保障制度只保障特定病种，大病保险保障特定费用水平以上的费用风险，两者共同作用于农村居民，既增加了制度的烦琐，又容易引发不公平感。建议在综合考虑医疗质量、医疗费用精算、费用风险的分散效果和保障公平性的基础上将两种保障模式融合为一种，提高大病保障水平，使农村大病患者最多经过“基本医疗保险+大病保障+医疗救助”三个层面的保障即可避免灾难性卫生支出的发生，这样既提高了保障的可及性，也有利于制度的简化运行。另外，重大疾病保障制度的融合，将为未来城乡基本医疗保险制度的并轨提供有利条件。

第二，在整合大病保障制度的基础上，引入重大疾病医疗费用补偿的家计调查制度。不同收入水平的家庭所对应灾难性支出的临界点是不同的。为了缓和不同病种患者之间的不公平感，对大病患者进行家计调查，根据其家庭承担能力进行补偿，以保障其不陷入灾难性卫生支出为宜。重大疾病医疗保障应该是解决基本困难，而非“锦上添花”。

第三，当新农合保障提高到与城镇职工基本医保相当的水平之后，再考虑在全国范围内实施将一部分基金用于大病保障的政策。由于新农合存在事实上的筹资水平低、保障水平低的问题，而基层有些地方确实也发生了基金紧张的现象，因此，并不是所有地区都适合划出一部分新农合基金用于重大疾病保障，怎样切实提高新农合保障水平仍然是首先考虑的问题。另外，目前的大病保险制度在保障水平和经办方式等方面均存在诟病，其根源是此种形式的大病保险缺乏实施的经济和社会基础，建议在整合两种大病保障制度的过程中，慎重选择筹资和经办方式。笔者认为，当新农合基本保障达到一定水平后，实行自愿性额外缴费式大病保障制度具有可行性。到那时，大病保障是否由商业保险公司经办就无须争论了。

注释

①徐恒秋：《安徽省新农合大病保障政策的经验与挑战》，《中国卫生政策研究》2012第12期。②王海立、徐凌忠：《山东省实施重大疾病医疗保障试点工作的思考》，《社区医学杂志》2012年第3期。③⑧⑨代涛、毛阿燕、谢莉琴、周颖萍：《我国新农合重大疾病保障制度的政策分析》，《中国卫生政策研究》2013年第6期。④程斌、应亚珍：《提高农村居民重大疾病医疗保障水平策略探讨》，《中国农村卫生事业管理》2012年第6期。⑤参见沈焕根、王伟：《大病保险按病种划分公平吗》，《中国医疗保险》2013年第4期；葛媛媛：《大病保险政策几经调整的纠结与思考——基于如皋市的实践》，《中国医疗保险》2013年第4期；⑥乌日图：《关于大病保险的思考》，《中国医疗保险》2013年第1期。⑦王东进：《建立重特大疾病保障和救助机制是健全全民医保体系的重大课题——学习党的十八大报告体会与思考之二》，《中国医疗保险》2013年第4期。⑩估算方法借鉴朱铭来、宋占军等：《大病保险补偿模式的思考——基于天津市城乡居民住院数据的实证分析》，《保险研究》2013年第1期。根据《新型农村合作医疗信息统计手册（2011）》的解释，基金总额=本年度的筹资总额（包括中央地方财政配套资金、农民个人缴纳资金、新农合基金本年度产生的全部利息收入、其他来源的资金）+新农合基金上一年结转金额（含家庭账户基金结转、风险基金结转）的合计数。新农合当年基金结余公式是：新农合当年基金结余=本年度筹资总额+新农合基金上一年结转金额-本年度新农合金支出总额。陈竺：《全面贯彻落实党的十八大精神为提高人民健康水平而努力奋斗》，http：//www.chinapop.gov.cn，2013年1月7日。李珍指出，在中国现有的三个基本医疗保障制度中，新农合的保障水平是最低的，其直接原因是筹资水平低。详见李珍：《重构医疗保险体系 提高医保覆盖率及保障水平》，《卫生经济研究》2013年第6期。郑功成：《中国社会保障改革与发展战略》（医疗保障卷），人民出版社，2011年，第12—13页。贾华杰、温鈊：《新农合：冒进的风险》，经济观察网，http：//www.eeo.com.cn/2013/0803/247842.shtml，2013年8月3日。

责任编辑：海玉

作者：刘小青

城镇重特大疾病医疗保障论文 篇3：

陕西省小城镇发展研究

摘要：陕西省小城镇经过多年的建设，初具规模，但仍存在规模小、基础配套设施差、区域发展不平衡等诸多问题。针对陕西省小城镇建设存在的问题，提出科学规划，改革现行户籍制度，根据各地社会经济情况发展特色性小城镇，依靠雄厚农业科教实力发展高科技农业小城镇等建议，将对陕西省小城镇建设起到促进作用。

关键词：陕西省；小城镇建设；农村劳动力转移

文献标识码：A

小城镇建设是我国实现工业化、城市化、现代化建设小康社会的重要内容，是建设社会主义新农村、消灭城乡差别、实现城乡一体化、构建和谐社会的重大战略措施。陕西省小城镇建设取得了重大进展，为本省社会经济建设做出重大贡献，但与国外和国内东部发达地区相比仍然存在很大差距，本文试图分析制约陕西省小城镇建设的问题，提出相应对策，为促进本省小城镇建设做出贡献。

一、陕西省小城镇建设现状

陕西省小城镇经过多年的建设，已初具规模，全省已经形成由一个特大城市、5个中等城市、7个小城市和16个特大镇(3—5万人)、61个大镇(1—3万人)、300多个中等镇(0.1—1万人)，400多个小镇组成的城镇体系。小城镇建设呈现以下特点：

(一)小城镇建设地域性明显

陕西省因地理环境的差异，被分割成关中平原、陕北黄土高原、陕南山区丘陵3个地区，各区内小城镇建设各具特色。

关中地区自然条件比较优越，尤其是关中平原土地肥沃，灌溉方便，很适宜农业生产，农业耕种历史悠久，是我国著名的农业生产基地。近年来随着农业高新技术的大量投入使用，尤其是大量应用农作物新品种，使农作物产量大幅增长，促进了关中农业的发展。但是由于关中地区县域工业生产薄弱，除北部拥有较丰富的煤炭资源，南部拥有钼等稀有金属资源外，矿产资源相对稀缺，城镇化工业化程度低，而且人口稠密，农民人均收入增效并不特别明显。为增加收入谋求发展，大量的农村剩余劳动力需要转移。关中地区农村劳动力主要流向为：向西安、咸阳、宝鸡等区内大中型城市的进城务工流；向沿海发达地区和东部地区的劳务打工流；向新疆地区拾棉、采摘番茄的劳务工流；向国有大型企业、国家基础设施建设体力务工流。同时由于缺乏统筹规划，农村大量青壮年劳动力外出，直接影响了当地农业生产。且区内各县区经济发展不平衡，靠近城市带的各县经济发展速度较快，远离城市西部、北部各县区经济发展较差，还有一些为省级、国家级贫困县。总体上关中地区的小城镇主要围绕西安、宝鸡、咸阳等大中型城市带，向西方城郊型小城镇模式发展，小城镇相关产业以配套大中城市产业和服务大中型城市日常需求为主。

陕北地区处于我国黄土高原，地广人稀，自然生态环境恶劣。近年来实行退耕还林和防风固沙等措施，生态环境已有极大的改善。依托农业高新技术，缩小粮食生产面积，大力扩大经济作物尤其是苹果、红枣、沙棘等林果产业，发展农产品深加工企业，农业生产有了很大的发展。但该区农村经济主要还是依赖丰富的地下矿产资源，煤炭、石油、天然气、盐矿的储量居全国前列。区内有我国最大的现代化露天煤矿，有国内特大型天然气田和延长油矿。当地农村依托资源优势，经济发展迅速，农民收入增长较快，在陕西十强经济县排名中连续几年陕北占据半壁江山。农村剩余劳力主要是流向当地能源企业，其余流向关中地区和其他地区。本区的小城镇主要以矿业、资源性小城镇为主，小城镇主要产业以工矿业开采和为周围国家能源基地提供日常服务为主。

陕南地区山大沟深，人多地少，50％以上的耕地分布在25。以上坡耕地，耕作难度大，水土流失严重，抗灾能力差，农作物产量低。但陕南地区野生动植物资源丰富，近年来依托丰富的自然资源，发展蚕桑、林果、茶叶、中药材、生漆等经济作物生产，取得了很好的经济效益。同时境内拥有佛坪大熊猫，、洋县朱鹮等自然保护区，开展了相关的旅游项目。陕南还有丰富的水资源，小水电星罗棋布，不但提供水电资源，而且形成旅游景点，如汉中的南湖，安康的瀛湖。随着西汉高速公路、西康铁路的开通，困扰陕南地区的交通问题得到了缓解，带动了沿线农村经济的发展。新农村建设也使很多当地居民改善了生活环境。因其交通相对闭塞，小城镇建设主要紧邻县城或主要交通干线旁，小城镇主要产业以特色产业、观光旅游业、服务长途运输为主。

(二)关中地区小城镇建设居于全省前列

关中地区以西安为中心的关中中部城镇集聚区和陇海铁路沿线城镇带，已成为我国西部地区最大的城镇集中分布区。关中陇海铁路沿线目前有6个城市和一批具有较强经济实力的小城镇，城市非农业人口、建成区面积、国民生产总值、工业总产值分别占全省城市的76.8％、69.4％、84.7％和90.6％，已成为全国重要的科技教育、机械制造、加工工业和高新技术产业基地，为今后发展成为西部大开发的增长极奠定了基础。座落在关中地区的杨凌农业高新技术产业示范区，更为乡镇发展提供了强大的农业高新技术支持。关中地区依托当地特色资源的新型乡镇企业大量出现，在新农村“一村一品”和农产品商品化之间起到较好的连接作用。小城镇逐渐显露出农村经济支柱的作用。

(三)陕西省小城镇居民收入差距较大

关中地区的小城镇因毗邻关中大型城市带，是西安等城市务工劳动力的主要提供地，居民收入增长较大。我国国民经济的高速发展和西部大开发，对能源的需求日益扩大，陕北地区以能源开采等第二产业为主的小城镇居民收入增幅较大，甚至超过陕西省城市居民的收入增幅。陕南地区的小城镇因其交通影响，大量居民还是依靠种植养殖等第一产业作为主要收入来源，收入增长缓慢。全省小城镇居民收入增长呈现关中高、北部中、南部低的局面(见表1)。

(四)依托自身资源出现特色经济强镇

陕西省已经出现了一批依托资源优势极具特色的经济强镇，它们有的利用交通干线的区位经济优势、有的利用原“老三线”遗留的工业基础、有的利用丰富的矿产资源、有的利用独有的旅游资源优势有序发展，已成为周围较大区域范围内中心的小城镇。如泾阳县永乐镇、神木县大柳塔镇、宁强县阳平关镇、岐山县蔡家坡镇、扶风县法门镇等已成为陕西省城镇建设的排头兵。

(五)小城镇建设吸纳了大量的农村剩余劳动力

中央政府连续出台的惠农政策和户籍制度改革，解除了束缚陕西农民流动的枷锁，加速了农村剩余劳动力的转移。同时陕西省政府根据退耕还林政策，提出“原地就业，就近安置”的原则，使大量山区农村群众向宜居地区迁移，在边远山区周边建设了大量的“新农村”和小城镇安置剩余劳动力，开发当地的经济资源，进而推动山区农村经济的发展。

二、陕西省小城镇建设存在问题

陕西省小城镇建设取得一定的成绩，但仍存在不少瓶颈性问题，阻碍陕西省小城镇的进一步发展。

(一)农村经济发展缓慢，农民收入低

陕西省的农村居民收入自改革开放以来有了较大幅度增加，但与全国平均水平相比，仍有很大差距。从农业增长来看，1990—2007年间，全国平均增长速度为7.8％，陕西省为6.6％，比全国低1.2个百分点。从农业劳动生产率来看，2007年全国户均6 006.22元，陕西省农村人口中从事第一产业的劳动力户均产值为3733.8元，低于全国平均水平38.0％。从收入来看，1990—2007年间全国农民人均纯收入年平均增长21.6％，陕西省只有18.5％，比全国低3.1个百分点，收入差距由1990年的155元拉大到2007年的1495元。到2007年陕西农村家庭人均收入更下降到全国倒数第4位，仅排在云南、贵州和甘肃之前。

(二)小城镇居民消费结构仍以生活性消费为主

陕西省大多数小城镇居民刚刚解决温饱问题，全省总体上是温饱型消费水平。除部分经济发达的小城镇居民逐渐从温饱型向小康型消费水平过渡，拥有独立的住房、摩托甚至汽车等交通工具，租用大型的农业生产工具，还拥有证券、债券等金融资产投资外，广大贫困地区、山区的小城镇居民生活仍处于贫困状态，他们主要消费一些生活必需品和生产工具、少量中小型农机具等基本生产资料，以便维持基本生活和生产活动。农村信贷的压力，也使很多怀着致富梦想的小城镇居民倍感压力巨大，生活质量下降。

(三)小城镇文化、教育、卫生体系落后

据对陕西省37个县、2220户农村居民家庭抽样调查统计，近年来，陕西省农民教育、医疗消费支出偏大，逐渐成为农业税减免之后农民家庭主要负担。

2003年全国统计资料，陕西省农民人均纯收入在全国31个省、自治区、直辖市中排名第29位，生活消费支出排第27位，而文化教育支出排第10位，医疗、药费支出排第16位。收支位次倒挂现象反映出陕西农民承担着相对较重的负担。据2004年抽样调查，陕西省农民人均教育费用支出252.2元；农民人均药费、医疗费支出115.53元。农民人均教育、医疗、药品费用合计367.73元，占到当年农民纯收入的19.7％，占到当年农民生活消费总支出的22.7％，成为继食品消费支出之后的第二大消费项目，远远超过了居住、用品及衣着消费。2007年资料显示同样趋势(见表2)。虽然陕西农村地区实行新型农村合作医疗体制，农户基本医疗得到一定保障，但对农村居民的重大疾病帮助有限，而许多艰苦的边远山区新型农村合作医疗保障至今没有实现。陕西省农村居民社会保障基本处于空白状态。

(四)小城镇建设重经济轻环境

陕西省经济相对落后，许多小城镇生存和财政来源主要依靠“三小企业”，城镇经济发展和环境保护的矛盾日渐突出。许多小城镇建设中只顾眼前经济效益，经济增长以“竭泽而渔”方式利用自然资源以牺牲环境为代价。许多小城镇工业支柱是“小煤窑、小水泥厂、小造纸厂”等“三小”企业。这些企业生产条件简陋，根本没有环保措施。“三小”企业的运转造成陕西省许多小城镇大气、土壤、河流、地下水污染和深层地下水过度开采，再生林遭到二次破坏，耕地永久性破坏等严重生态灾难。同时“三小”采取“小作坊”式生产，生产能力低下，不考虑产品深加工和工业废料再利用，能源、资源浪费严重。尤其是陕北地区许多小油井原油提炼程度仅有国家油田提炼水平的45％，采掘率更低。陕南地区一些小金矿提炼1公斤黄金要消耗500吨水，还污染500吨水源。陕西省是黄土高原的中心地带，是我国水土流失最为严重的省份之一，森林覆盖率低，陕北和关中水资源严重缺乏。土地、森林、河流、特有矿产资源，尤其是不可再生的资源永续利用问题突出。长此以往，退耕还林、防风固沙、水土保持等措施所换来的生态效益将付之东流。

(五)城镇规模小，规划不合理

改革开放以来，陕西城镇化率由1978年的16.3％上升到2007年的40.6％，取得了很大进展。但是仍然低于全国同期45％的水平，更远低于世界城市化水平。2007年全省工业增加值占GDP的比重为54.3％，城镇化水平却仅为40.6％。陕西省小城镇建设为符合国家相关政策和追求城市化率，小城镇建设速度过分扩大，超越了国民经济和社会发展实际需要。1982年全省有建制镇81座，1984年由于放宽设镇标准，当年猛增到327座，2007年已达到907座。其中，1990—1998年新增建制镇553座，仅1992年一年内就新增361座，是1980—1990年10年间增长量的1.4倍。而同期全省GDP的年平均递增速度为9.17％，仅相当于1980—1990年间的90.7％。2007年与1982年相比，全省城镇数增长了11倍，而城镇非农业人口仅增长了3.4倍，城镇非农业人口占城镇总人口的比重由80.2％降为18.9％，城镇平均非农业人口规模由14273人／镇降为3341人／镇，50％以上的城镇的非农业人口在1000人以下。很多小城镇仅仅是只有乡政府所在地的大型村庄。

(六)小城镇吸纳农村剩余劳动力能力低

陕西省2007年共有小城镇907个，镇均人口为2.38万人，人口规模远远低于全国平均水平的3.97万人。小城镇积极效应的发挥，在很大程度上依赖于其人口规模。近年来，许多地方通过“撤乡建镇”等途径，使小城镇的镇域面积有所扩大，但真正能发挥小城镇功能的核心区面积并没有从根本上增加。迄今为止，规模过小仍然是多数小城镇面临的主要问题。造成小城镇规模过小的原因是，陕西省小城镇基础建设不到位，企业少而小，劳动收入报酬低。关中地区大中型城市密集，城市和县城对农村剩余人口的吸纳力远大于小城镇。东南沿海地区的合资、民营企业吸收了陕西省大批的农村剩余劳动力；新疆等劳动力稀缺省份也利用相对较高的劳动报酬吸引陕西省农村剩余劳动力。

三、陕西省小城镇建设的建议

针对陕西省小城镇建设存在的瓶颈性问题，笔者给出相应政策性建议，为陕西省小城镇建设提供一些借鉴。

(一)陕西省小城镇建设遵循的经济理论依据

陕西省小城镇建设必需坚持科学发展观，依据本省实际统筹规划，全面协调持续推进。

1955年由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁提、出经济增长极核理论，认为经济增长的契机只能出现在个别地区，因经济增长点经济实力的增强，形成经济“极核”，经济“极核”在运行机制的引导和推动下，带动整个区域经济发展。经济“极核”有很强的积聚生产资料和扩散先进生产技术的特点，经济“极核”表

现形式是产业综合体(城镇)。小城镇是农村经济的工贸中心，小城镇享有农村地区最好的交通、通讯、生活条件，这些特点决定它可以成为区域经济学中增长“极核”部分。陕西省的小城镇就是陕西农村经济增长的“极核”，应发挥好集聚效应，吸收适合本镇需要的乡镇企业，积聚周边地区的农产品，对积聚的农产品做好分类、加工、存储、运输。做好农村产业结构链的“上游”，配合当地龙头企业，对农业资源有效地配置，体现出区位经济优势。

(二)合理规划，适度扩大小城镇规模

合理规划小城镇建设，发挥小城镇的集聚作用。全省统筹规划，小城镇建设应以靠近大中城市、县城的小城镇和重点小城镇、一般小城镇三个层次结构推进发展。小城镇总体数量控制在本省经济所能承受的合理范围之内，不要盲目的撤乡建镇，扩大小城镇数量；适度扩大小城镇的规模，深化撤乡建镇步伐，通过合理的行政划分把建制镇周围的乡编制到建制镇，远期目标为大型、重点小城镇人口3—4万人，一般小城镇人口1－1.5万人，体现规模效益。小城镇建设要选址合理，选择具有区位优势的区域建设新城镇。小城镇建设应科学严格规划，合理划分生活区、产业区、供给区、休闲娱乐区，注意小城镇城镇水、电、汽、热、路以及排污和生活垃圾处理设施等公共基础设施的配套建设。城镇建设和交通线路建设同步进行，使小城镇成为区域经济、政治、文化和商贸中心。

(三)深化户籍制度改革，排除农村剩余劳动力迁移的障碍

改革以城镇人口和农村人口划分的现有户籍制度，以居住地作为居民的身份判断，使城乡居民享有同等权利。户籍改革制度分阶段、分步骤依次进行。在现行状态下，对小城镇暂住人口发放人口暂住证。暂住人口和常住人口享受相同的政治权利和社会福利待遇。对进城务工的农村剩余劳动力，保留其在农村的合法权益(承包土地、庄基地等各种正当权利)。严禁部门和个人征收城镇扩容费或农转非费等不合理收费。打击狭隘的地方保护主义，不对外来农村剩余劳动力设置歧视性政策，保持人口的自由流动性，允许农村剩余劳动力跨地区在农村和小城镇之间自由流动。以人为本，尊重农村剩余劳动力的人格尊严，保护他们的合法生存权利。

四、推进陕西省小城镇建设的具体举措

1、关中地区城市带中小城镇建设。(1)参照美国的发展模式，利用关中地区稠密的交通网和现代化的交通工具，鼓励居民自由流通，同时加大小城镇基础建设力度，提高小城镇物质、精神和文化水平，建设郊区型小城镇。(2)依托“一线两带”，提高小城镇产业创新能力。发挥大中型城市的“极核”作用和“扩散”作用，增进大中型城市和小城镇的经济往来，扩大西安周边小城镇吸纳农村剩余劳动力的能力。依托关中高新技术开发带和国家级星火产业带，根据大中城市的发展本身产业需要，逐步形成高新技术为龙头的产业集群体系，为城市带中每个小城镇获得更大发展空间。(3)陕西省拥有中国唯一的国家级杨凌农业高新技术产业示范区，可为本区建设高科技农业小城镇提供强大科技支撑。高科技农业小城镇特征是农业的商品化程度很高，农产品加工业是这种类型小城镇发展关键，它既带动农产品商品化，也带动小城镇其他行业的发展，也是小城镇发展的关键动力。可见高科技农业小城镇的建设是推动当地农业现代化的“火车头”。(4)打造“精品”镇、“龙头”镇，重点扶持发展前景好的小城镇，从专项资金、招商引资等重点扶持这些小城镇建设，做好、做强、做大，让“龙头”小城镇拉动周边地区的经济发展。(5)从整体出发，对区内各个小城镇的产业合理规划、安排，形成合理有效的产业链，对边远的小城镇发展给予政策支持，鼓励这些小城镇发展特色产业，使各个小城镇协同发展。

2．陕南地区建设动植物资源型小城镇。陕南地处秦巴山区中心地带，气候湿润，江河密度较大，森林植被繁茂，野生动植物和中药材种类较多，生态资源及环境优势明显，农业具有亚热带特征，具有发展绿色产业的先天优势和巨大的开发潜力。陕南地区工业基础薄弱，贫困人口多，当地政府要根据实际情况建设动植物资源型小城镇和休闲旅游小城镇。在小城镇建设中应注意以下问题：(1)重点扶持“绿色产业”，鼓励乡镇企业开发、生产林特产品，突出地域特色，尤其是板栗、绞股蓝、茶叶等特色农产品的深层次开发和利用。(2)注意水土保持，坚持退耕还林的政策，将偏远山区的农村剩余劳动力，集中安置到小城镇。(3)加大特有动植物资源保护力度，坚决打击盗猎、乱捕、乱砍、乱伐、乱挖行为，保证特有资源的道地性和可持续性。(4)政府加大交通建设力度，努力改变陕南地区交通落后的面貌，保证小城镇的农副产品运输通道畅通。

3．陕北地区建设矿业型小城镇。陕北地区矿业资源丰富，全境含煤面积达5.71万平方公里，占幅员的27.8％。保有储量居全国第3位，预测煤炭资源量近万亿吨。预测石油储量15—16亿吨，探明石油储量9亿吨，占全国第5位。天然气资源预测储量8万亿立方米，探明储量居全国第2位，其中已控制储量1.2万亿立方米，是目前我国陆地上发现的最大的整装天然气田。盐矿业资源有广阔的开发前景。本区应根据资源优势和不可再生的特点合理建设矿业型小城镇。对本区小城镇建设的政策建议：(1)进行科技创新，引进国内外先进技术，提高矿业资源利用率。坚决取缔“三小”企业，保证矿业资源有序开发，避免私挖滥采，避免资源浪费，实现永续发展。(2)改变产业结构，延长产业链，实现产业增值，由采掘为主的小城镇，转变到采掘、精选、加工、化工发电为一体现代性矿业生产城镇。(3)小城镇选址应与采掘地和化工园电厂区配套，建立完整的生活设施和繁荣的第三产业，让小城镇成为延安、榆林两个中心城市的“卫星”城市，构建合理的陕北城镇体系。(4)矿业型小城镇除工矿业发展外，应注重水土保持，发展生态农业，保证矿业和农业生产协调发展，保证小城镇在矿业资源枯竭时的转型发展。(5)矿业型小城镇要积极培养农村剩余劳动力专业技术能力，为采掘和化工电力企业提供合格的劳动力。

作者：井　水　王礼力