自治区应急管理论文

摘要：当前我国档案应急管理工作在应急预案、应急管理规范、应急演练工作以及重要档案异地备份工作等方面取得了长足进步，但应急预案的体系还不够完整，应急法律规范还不够完善，应急物资保障还不够充分，应急培训教育也没有实现常态化。今天小编给大家找来了《自治区应急管理论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

自治区应急管理论文 篇1：

自治区应急管理厅：打造“五大课堂”做实党史学习教育

自治区应急管理厅：打造“五大课堂”做实党史学习教育

“理论大课堂”。开展专题读书班、专题研讨、专题辅导、专题党课、专题培训、知识竞赛、学习征文等活动，推动党员干部常学常新、常思常悟、常研常得。“视听大课堂”。以开展“信仰与忠诚”党性教育为抓手，组织全体党员观看红色电影、专题纪录片和党中央庆祝中国共产党成立100周年大会实况，号召党员干部向“七一勋章”、全国全区“两优一先”、革命英雄、时代先锋学习，发挥党员先锋模范作用。“体验大课堂”。开展“新使命、新担当、新征程”“党旗在基层一线高高飘扬——以实际行动庆祝中国共产党成立100周年”“向党送祝福，感恩新时代”等主题活动，组织党员赴革命遗址遗迹、爱国主义教育基地现地体验党的光荣历史，感悟革命精神。“宣讲大课堂”。开展“红色寻访”活动，讲述应急、安监事业发展史和奋斗史，增强党史教育的实效性和感染力；将党史学习成果与“微党课、微宣讲、微故事”活动相结合，推出一批党史题材动漫、H5、短视频；组成党史宣讲团，利用下基层督查检查、调研指导等时机，赴各地应急管理部门、企业开展党史宣讲，掀起学党史、讲党史的热潮。“实践大课堂”。深入开展“我为群众办实事”实践活动，建立“我为群众办实事”项目清单，解决安全生产、应急救援、防灾减灾救灾工作中存在的长期性、系统性、全局性的突出矛盾。组织党员下沉到结对社区、对口指导服务点和党员干部居住社区等，开展志愿服务，在实践中解决群众实际诉求。（自治区应急管理厅）
贺兰县：念好“三字诀”、当好“答卷人”

以“学”为先，强化理论水平。结合开展“三强化三提升”活动，依托“三会一课”等载体，固定时间打造“每周党史课堂”，集中观看学习“百家讲坛”党史100讲专题课程，引导干部知史爱党、知史爱国。开创“指尖课堂”，依托“贺兰微党建”、微信学习群等线上学习载体，定时推送“党史百年天天读”等党史学习资料，推动广大党员干部在学党史中强党性，在强党性中做表率。

以“信”为本，坚守初心使命。以开展主题党日活动为载体，组织参观闽宁镇、原隆村电商创业扶贫车间、宁夏工委纪念馆等红色教育基地，通过聆听红色故事、党旗下重温入党誓词等活动，深入了解闽宁镇从“干沙滩”变成“金沙滩”的奋斗历程和中共宁夏工作委员会的革命先烈为宁夏解放做出的卓越贡献。

以“干”为要，激发奋斗精神。带头发扬“三牛”精神，认真落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，推动“三个一线”工作机制，践行“马上就办”和“大抓落实”的工作理念，在深化党的科学理论武装、加强组织体系建设、提高干部队伍领导现代化建设能力、培养选拔优秀年轻干部等方面，优化工作理念、思路、机制、方法，全面提升工作科学化水平。（贺兰县委组织部）
同心县：保护红军西征遗迹传承好红色基因

深入挖掘革命历史和红色文化资源。同心县通过查阅资料、走访核实、专家调研等方式，对同心县红色文化遗迹分布及构成情况进行了全面摸排，建立了红色文化遺迹台账。目前，同心县现有各类红色文化遗迹22处，其中全国重点文物保护单位1处、省级文物保护单位2处。

坚决做好红色遗迹保护利用工作。推进红色文化遗迹有效保护利用，2009年以来累计投入资金近1.6亿元，从遗迹本体、基础设施、周边环境等方面进行保护和修复，有效保全了同心县6处红色文化遗迹。大力推进红色纪念设施建设，2006年以来，累计投资近1.7亿元，建设了同心烈士陵园、预旺红军西征纪念碑、红军西征广场、红军长征公园等红军西征纪念设施，打造了以红军西征纪念馆、陕甘宁省豫海县回民自治政府成立大会旧址为核心的同心县红军西征纪念园，并成功创建国家4A级旅游景区；对王团北堡子进行了修缮布展，成功打造了全国爱国主义教育基地、全国民族团结进步教育基地、自治区国防教育基地。

丰富县域红色文化底蕴，传承红色基因。深入挖掘同心县丰富的革命历史和红色文化资源，深化长征精神内涵研究，深化中国共产党史、新中国史、改革开放史和社会主义发展史学习教育，推动革命文化教育普及。推进红色文化进校园、进企业、进社区，使红色文化成为开展党性教育、爱国主义和革命传统教育的重要载体，传承革命精神，赓续精神血脉。党史学习教育开展以来，同心县组织13批次500余人（次）到红色革命教育基地接受教育。（同心县委宣传部）
惠农区：党史学习教育推“新”入心

“党史天天读”，让党史从“指尖”到“心尖”。惠农区委组织部、区农业农村和水务局等部门开展“线上”推学送学，在微信公众号开辟党史学习教育专栏，定期推送党史知识，展示不同时期党的典型事例、历史人物、精彩故事，方便党员、干部随时随地学习。惠农区委组织部充分利用“共产党员”微信公众号的“知识自测”，组织广大党员干部开展线上学党史竞赛活动，在学习党史的同时让党员干部对党的发展历程有了更深入的理解思考。

“党史微故事”，让党史入耳更入心。惠农区委网信办在“网信惠农”公众号、“印象惠农”抖音号等网络平台推出系列“党史微故事”短视频，邀请5名抗美援朝老革命、老党员忆当年、谈今朝，紧紧围绕共产党人的初心和使命，结合自己的亲学亲历亲闻、所思所想所感，讲党史、讲红色故事。

“党史小讲堂”，让党史照亮为民初心。惠农区北街（中街）街道创设“党史小讲堂”，由党员担任“讲师”，结合党史学习、工作实际、心得体会等内容做主题汇报，以学带讲、以讲促学。“党史小讲堂”第一课，街道主任运用生动的语言、鲜活的案例，深入浅出地讲述了中共一大13位代表的迥异人生，教育党员干部以史为鉴，树牢看齐意识，坚定入党初心。

（石嘴山市委宣传部）

自治区应急管理论文 篇2：

我国档案应急管理工作优化研究

摘 要：当前我国档案应急管理工作在应急预案、应急管理规范、应急演练工作以及重要档案异地备份工作等方面取得了长足进步，但应急预案的体系还不够完整，应急法律规范还不够完善，应急物资保障还不够充分，应急培训教育也没有实现常态化。从完善预案、优化机制、健全法制、加强宣教、夯实保障五个方面，提出我国档案应急管理工作的优化路径，为我国档案应急管理工作的开展提供有益参考。

关键词：档案应急管理；突发事件；应急预案

分类号：G271

Research on the Optimization of Archives Emergency Management in China

Xiang Liwen

（School of history and culture of Hanshan Normal University， Chaozhou， Guangdong 521041）

1 引 言

當今社会，各种突发事件在全球范围内频繁发生，严重威胁人类生命财产安全，也给经济社会发展带来严峻挑战。2020年席卷全球的新冠肺炎疫情就是一场罕见的、重大的突发公共卫生危机，目前世界各国还在努力抗击疫情。就档案部门而言，在利用自身优势参与疫情防控工作的同时，也要居安思危，未雨绸缪，进一步加强档案应急管理的理论研究与实际工作。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）明确提出要“坚持安全底线。贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持底线思维，强化风险防控，加强应急管理，压实安全责任，确保档案安全”，“加快档案安全设施设备配备和更新。完善档案库房内控制度，重点建立健全档案库房日常管理、档案流动过程中安全管理等制度和应急预案，推动档案馆（室）实现精细化管理。推进档案安全风险评估、隐患排查治理和应急处置演练常态化”。《规划》的出台，给“十四五”期间我国档案应急管理工作的开展指明了方向，有利于进一步优化档案应急管理体系，全面提升新时代档案工作的防灾减灾救灾能力，从而提高档案治理体系现代化水平，促进档案事业健康有序发展。学界对档案应急管理工作的研究也在不断深入，取得了非常丰硕的研究成果：既涉及抗疫档案的管理[1-3]，也涉及传统自然灾害档案的管理[4-6]；既有档案应急服务的研究[7-10]，也有档案部门自身应急管理的研究[11][12]； 既有比较具体的档案应急预案的建设[13-15]、档案灾害的防治[16][17]， 也有比较宏观的档案应急管理体系[18][19]、机制[20][21]的建设；既有本土工作的总结[22][23]，也有域外经验的介绍[24][25]。总之，档案应急管理工作的研究已经成为档案界的一个重要课题。本文在分析档案应急管理工作现状的基础上，提出进一步优化我国档案应急管理工作的具体路径。

2 我国档案应急管理工作的现状分析

“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）是我国应急管理体系建设的核心，也是档案应急管理工作的核心内容。在国家档案局的组织与推动下，我国档案应急管理工作虽然起步较晚，但成效显著。

2.1 取得的成绩

档案的安全管理工作，既包括正常情况下的安全保护，也包括紧急状态下的应急管理，需要统筹兼顾。就档案应急管理工作而言，2008年可以说是我国档案应急管理工作的分水岭。2010年5月12日，在汶川特大地震两周年之际，全国首个档案安全体系建设工作会议于四川成都召开，时任国家档案局局长杨冬权明确提出要全面建立确保档案安全保密的档案安全体系。2015年，档案行业网络与信息安全信息通报机制和网络安全应急响应机制基本建立，档案应急管理机制进一步健全。2017年6月5日，全国档案安全工作会议在天津召开，这是自成都会议以来又一次专门以档案安全为主题的全国性会议。至此，“人防、物防、技防”三位一体的档案安全工作新格局初步形成。概括而言，我国档案应急管理工作取得的成绩主要表现在以下几个方面：

一是档案应急预案初步建立。2010年召开的全国档案安全体系建设工作会议明确提出要制订档案应急预案，并按照应急预案要求，加强应急演练，提高应急处置执行能力。全国各级各类档案馆纷纷制订了综合性的自然灾害应急处置预案，企事业单位的档案馆（室）也不例外。除了综合性的自然灾害应急预案以外，也有涵盖各种突发事件的应急预案，如东南大学档案馆制订的《东南大学档案安全应急预案》、哈药集团的《档案安全管理应急预案》。此外也有不少单位制订了专门性的应急预案，如天津市南开区档案馆制订的《南开区档案馆火灾应急预案》。总体来看，在档案部门现有的应急预案体系中，综合性的应急预案居多，专项性的應急预案较少。

二是档案应急管理规范陆续出台。2008年汶川特大地震发生后，国家档案局迅速制订了《国家档案局关于抗震救灾中档案抢救保护工作的指导意见》，指导档案部门抗震救灾。同年8月27日，国家档案局、中央档案馆印发的《档案工作突发事件应急处置管理办法》（以下简称《办法》），成为我国档案部门制订的首个系统应对档案工作突发事件的规范性文件。2010年，国家档案局编制并出版了《档案馆防治灾害工作指南》（以下简称《指南》），成为各级各类档案馆防灾减灾工作的重要指导性文件。特别值得一提的是，《档案馆应急管理规范》（DA/T84-2019，以下简称《规范》）行业标准的出台，为我国档案馆应急管理工作的开展提供了重要的参考依据。此外还有《区域性国家重点档案保护中心建设与管理办法》《档案行业网络与信息安全信息通报工作规范》《档案信息系统安全保护基本要求》《关于进一步加强档案安全工作的意见》（以下简称《意见》）《档案馆安全风险评估指标体系》《重大活动和突发事件档案管理办法》等一系列规范性文件也相继出台，成为档案应急管理工作规范开展的有力依据。

三是档案应急演练工作如火如荼。在各种突发事件频发以及应急管理工作日益受到重视的背景下，我国各级各类档案部门也开始意识到应急演练工作的重要性，纷纷通过联合应急管理、消防等部门，开展了形式多样的应急演练工作。如在2011年5月16日，浙江省档案局与浙江省政府突发公共事件应急管理办公室联合举行“兰台防线——2011年浙江省档案与电子文件突发事故与灾害应急演练”，6家省级部门和单位、11个市和20多个县（市、区）在同一时间参与或开展了演练。[26]2018年9月29日上午，扬州市档案局组织开展了档案安全应急演练。通过此次应急演练，相关人员进一步增强了档案安全意识，提高了安防安保的业务能力和应对突发性事件的应急处置能力。[27]为深刻吸取巴西博物馆火灾教训，贯彻落实国家档案局文件精神，进一步提升全体干部职工抵御突发事故的能力，做好档案安全工作，2018年9月29日上午，浦江县档案局联合县消防大队开展了一场紧张有序的消防演练。[28]除了档案主管部门组织的应急演练以外，不少企事业单位的档案部门也纷纷开展档案应急演练。

四是重要档案异地备份工作有序开展。2009年10月30日，全国档案馆工作会议在上海召开，时任国家档案局局长杨冬权在会议上要求：国家档案局提倡和支持省级和副省级城市档案馆自愿结对，互为对方建立档案备份库。[29]目前我国各级各地档案馆已充分认识到异地备份的重要性，积极寻求合作，不断加强档案异地保存的研究与实践力度。例如，2013年江苏、湖南两省档案局签订了“三级捆绑”档案异地备份工作协议。[30]2014年，重庆、北京两市签署城市建设电子档案数据异地备份保管协议。[31]2015年8月24日，苏州市城建档案馆派专人将总量共计44.07T的档案数据备份护送至新疆维吾尔自治区城建档案馆专用库房进行异地存放。[32]2016年，四川省档案馆第四次将异地备份档案移交入藏甘肃省档案馆。[33]2018年，长沙市城建档案馆与沈阳市城建档案馆签订《异地备份内容交接单》，顺利完成了2018年度城建档案异地备份工作。[34] 各级国家档案馆积极通过异地备份方式，与其他档案馆结对，选取部分重要档案进行异地备份，避免“鸡蛋放在一个篮子里”，尽可能降低各种突发事件给档案资源带来的破坏与损失。

2.2 存在的不足

在看到成绩的同时，我们也要清醒地认识到，我国档案应急管理工作还存在以下几个方面的不足，应急管理工作依然任重道远。

一是应急预案体系不完整。我国档案应急预案的建设，从无到有，从专项到综合，日臻成熟，但是问题依然存在，主要表现在：应急预案体系尚未健全，预案内容形式化，缺少科学的绩效考核机制，应急演练不足，缺乏经费投入。[35]笔者认为，档案应急预案所存在的问题，因为单位不同与地区差异，情况千差万别，但概括起来讲，有两个突出的共性问题：一是形式化、内容空洞化现象比较严重。纵观一些综合性档案应急预案，除主体不同以外，其他的应急管理流程几乎一样，很少考虑单位实际，也很少结合地区现状，这种缺乏个性或特色的档案馆应急预案是否适用还有待检验。二是模拟演练不够。应急预案制定后，基本上处于闲置状态，很少根据预案要求定期开展模拟演练工作，很少根据演练的结果修订完善应急预案。这两个关键问题如果没有得到解决，一旦突发事件真的发生，启动应急预案也不一定有效。

二是应急法律规范不完善。依法治国的大环境带来依法治档的必然性，紧急状态下的档案应急管理工作也不例外。2020年6月20日第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过的新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）第十九条首次提出“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力”。总体来看，新《档案法》对档案应急管理工作提出了明确要求，具体怎么做还需要在《〈中华人民共和国档案法〉实施办法》（以下简称《实施办法》）中具体完善。另外，已出台的标准规范中，一些关于档案应急管理工作的内容条款也有待进一步细化，以增强可操作性。

三是应急物资保障不充分。突发事件事发突然，破坏力大，资源消耗多，需要在有限的时间内紧急应对。因此，档案应急管理工作的开展，需要大量的应急物资作为后盾与保障，没有基本的物资储备，应急管理工作同样举步维艰。而现实调研中，笔者发现不少档案馆平时很少开展应急物资的储备工作，以为这些突发事件离自己很遥远，殊不知，对于档案应急管理而言，未雨绸缪远胜于亡羊补牢。

四是应急培训教育不常见。应急培训教育是突发事件应急管理的一项重要的基础性工作。对于科学认识各种突发事件发生发展规律及危害，全面掌握突发事件应急管理的技能与方法，增强突发事件应急管理的能力均具有重要的现实意义。现实中，笔者很少看到此类培训教育工作的开展，不仅高校档案学专业学习很少开设专门课程，在各单位短期的培训教育中也很少涉及应急管理方面的课程与知识。应急培训教育的缺位，不利于危机意识、风险意识的培养，也不利于档案应急管理能力的提升。

3 档案应急管理工作优化的路径选择

3.1 完善预案，实现档案应急管理工作的精细化

应急预案是应急管理工作的行动指南。没有健全的应急预案体系，档案应急管理工作就成了无准备之战，会陷入事后救火式的应急管理模式。针对档案应急预案存在的空洞、摆设、闲置等现象，档案部门要切实重视档案应急预案体系的完善工作，充分认识到档案应急预案的重要性，成立应急预案编制小组，加强对潜在风险的预测与评估，积极开展应急预案编制工作，认真做好应急预案的审核与发布，定期举行应急演练工作，高度重视应急预案的修订与完善。[36]应急预案建设不是一劳永逸的，要随着时间的推移以及檔案应急管理实践的变化而变化，应当通过模拟演练检验应急预案的质量与效果，通过修订工作不断完善并细化应急预案的内容。诸多应急管理实践表明，那些没有定期修订完善也没有经过演练检验的应急预案，在应急管理过程中很难派上用场，往往是一纸空文。

3.2 优化机制，实现档案应急管理工作的规范化

机制一词原指机器的构造和动作原理，对于档案应急管理而言，它主要指应急管理的具体措施及其相互联系和相互作用的方式方法。机制建设是档案应急管理工作的关键，档案应急管理工作的顺利进行，需要不断优化档案应急管理机制，实现档案应急管理工作的规范化。突发事件的发生发展，一般可以分为事前、事中、事后三个阶段，突发事件应急管理的过程也分为事前的防范准备、事中的紧急处置、事后的善后处理三个阶段。基于此，档案应急管理机制的建立健全，也可以从以下几个方面展开：

一是完善事前的应急预防准备机制。馆（室）藏档案面临的风险因素众多，既有人为灾难，也有自然灾害。各种天灾人祸的降临，不以人的意志为转移，需要档案部门时刻保持清醒的认识，绷紧安全这根弦，建立健全预防准备机制、监测预警机制，加强风险隐患的排查与防控，只有这样，才能增强档案应急管理的计划性与准备性。

二是完善事中的紧急响应处置机制。事前的防范固然重要，事中的应对也十分关键，因为并非所有的突发事件都能防患于未然，有些突发事件总是防不胜防。一旦突发事件真的发生，档案部门需要积极作为，紧急决策，启动应急预案，组织有关力量进行紧急应对。在这一阶段，档案应急联动、紧急处置、抢救转移、信息沟通等机制的建立与完善必不可少。

三是完善事后的评估与修复机制。突发事件得到平息以后，并不意味着档案应急管理工作的结束，相反，受灾情况的统计评估、受损档案的修复、受损档案库房的恢复重建等工作任务繁重。为此，需要建立起科学的善后评估与修复机制。一方面要统计档案受损情况，评估灾害影响，评价档案应急管理工作的成效，总结经验教训；另一方面要组织多方力量，积极运用各种技术手段，加强对受损档案的修复，抓好受损档案库房的恢复重建等工作，尽可能降低损失程度，尽快恢复正常的档案工作秩序。

3.3 健全法制，实现档案应急管理工作的法治化

应急法律制度体系是档案应急管理工作依法进行的根本保障，没有相关法制作为依据与准绳，档案应急管理工作就很难健康有序进行。为此，需要进一步加强档案应急管理工作的法规制度与标准规范建设工作，建议在《实施办法》中明确档案应急管理工作的具体内容，加强现有《办法》《指南》《规范》《意见》等的修订与完善工作，确保档案应急管理工作依法合规进行。以2019年新出台的《规范》为例，该《规范》可以说是我国第一部关于档案应急管理的行业标准，意义重大。但笔者认为其在内容方面存在一些值得修改完善的地方，如《规范》的第六部分“风险管控”：6.1是预测评估，6.3是预警监测。根据风险管理的一般流程，风险识别是风险管控的第一步，其程序包括监测、分析评估，一般来说应该先通过监测，识别风险因素，然后根据监测的数据进行预测评估，预测其爆发的可能性，评估其危害等，再根据评估的结果决定要不要预警发布。可见，6.3中的预警与监测的位置可以对调。此外，《规范》对档案应急管理的绩效评估、恢复重建等环节仅作了简单介绍，内容不全面，评估的对象、评估后的处理等情况未作详细规定，对应急管理的宣传、培训、教育更没有提及，需要进一步完善与细化。

3.4 加强宣教，实现档案应急管理工作的专业化

应急管理工作是一项专业性很强的工作，不仅需要强烈的危机意识，也需要科学的应急管理知识与方法。应急管理宣教工作是档案应急管理的基础内容，加强应急培训、宣传、教育工作，不仅有利于危机意识的培养，正确认识各种突发事件及风险因素，而且有利于增强应急管理能力，从而实现档案应急管理工作的专业化。建议做好以下三个方面的工作：

一是定期开展档案应急管理培训工作。各级各类档案部门可以定期开展专门的应急管理培训工作，将灾害预防准备、紧急处置、善后恢复等知识作为档案专业岗位培训的内容之一。通过对档案工作者开展档案应急管理的业务技能培训，明确档案工作者应急管理的工作职责与任务，增强档案工作者的危机意识与应急管理能力。

二是广泛开展档案应急管理宣传工作。档案安全意识的增强，也离不开各种形式的档案宣传普及教育。各级各类档案部门可以创新宣传形式，实现传统媒介与现代媒介有机融合，线上宣传与线下宣传双轮驱动，全方位地开展档案应急管理的宣传工作，普及档案应急管理常识，增强全社会的档案安全意识与档案应急管理能力。

三是积极开展档案应急管理课程教育。档案学专业的在校大学生，是未来档案工作的主力军，也需要具备一定的危机意识与应急管理能力。为此，一方面可以考虑在档案管理学或档案保护技术等专业课程中增加灾害防治的知识单元；另一方面可以通过开设一些应急管理方面的选修课程，增强学生的危机意识与应急管理能力。近十年来，湘潭大学档案学专业的课程教育，一直坚持给档案学专业的学生开设《公共危机管理》这门选修课，结合档案应急管理实际，除了传授公共危机管理的一般理论以外，也讲述档案应急管理的知识与方法，很受学生欢迎。

3.5 夯实保障，实现档案应急管理工作的科学化

应急保障体系是应急管理工作的坚强后盾。只有夯实档案应急保障体系，档案应急管理工作才能科学有序进行。

一是应急物资保障。档案应急管理工作的开展，需要大量的应急物资，平时需要做好应急物资的储备与保障工作，否则“巧妇难为无米之炊”。《规范》明确规定：档案馆应准备自动报警、灭火、去湿、消毒、防火、防水、信息风险硬件软件、应急救援设备等应急物资，并建立档案馆应急物资信息库，为应对突发事件应急管理提供必要保障。个人以为，除了各级各类档案馆做好应急物资保障外，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构也可以参照执行，做好应急物资的储备与保障工作。但需要指出的是，《规范》要求档案馆配备专用的电话、手机、传真机等必要的通讯通信设备，定期检查维护，确保信息畅通，这一要求值得商榷。一旦突发事件发生，档案工作人员在紧急情况下通常会第一时间拿起自己的手机或单位常用的固定电话或传真机进行上报或对外联络，相较专门的手机方便很多。尤其是手机这类电子产品更新换代很快，长时间闲置不用，容易发生故障。

二是应急技术保障。在信息时代，要提升档案应急管理的效率与能力，就得积极应用各种现代化信息技术，实现技术赋能。比如：在档案库房里安装各种现代技术设备，包括全自动消防报警设备、闭路监控设备等，做好档案防火防盗等保障工作。同时，组织科研攻关，加强应急管理技术的研发。比如，组织团队研究受损、发霉档案的修复、修补技术等，为档案应急管理提供技术支撑。

三是应急资金保障。档案应急管理工作的组织与开展、相关应急管理设备设施的购买都需要经费支持，这就需要档案部门平时做好应急资金的专项规划、预算与储备，以便为应对突发事件提供专门的经费保障。

四是应急人员保障。《规范》要求档案应急管理工作领导小组设一名联络员，负责紧急状态下的通讯联络和信息传递，这是十分必要的。档案应急管理工作的开展，归根到底还是需要人去防控。为此，需要加强应急管理的队伍建设，包括专职队伍与兼职队伍，为档案应急管理工作的开展提供人才支撑。

*本文系2015年度国家档案局科技项目“大数据时代数字档案馆风险管理能力研究”（项目编号：2015-X-12）阶段性研究成果。

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[26]沈伟光.档案部门搞应急演练为了啥[J].中国档案，2011（8）：60.

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[28]吴文娟.浦江县档案局开展应急演练 紧绷档案“安全弦”[EB/OL].[2020-8-31].http：//jhsdaj.jinhua. gov.cn/xxdt/dadt/201810/t20181009_ 2722582.html.

[29]李菲.我国将重要档案异地异质备份 确保信息资源安全[EB/OL].[2020-8-31].http：//www.gov.cn/ jrzg/2009-10/30/content_1452914.htm.

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作者：向立文

自治区应急管理论文 篇3：

重大突发疫情与中国特色应急管理体系再优化

[摘 要]新冠肺炎疫情防控既彰显了我国应急管理体系巨大的制度优势和治理效能，同时也暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的短板和不足。通过总结我国特色应急管理体系变革与发展的成效与经验，以及在这次新冠肺炎疫情防控中，我国的应急管理体系所表现出的特点，应坚持总体国家安全观，提高全社会的风险意识和观念等，进一步优化提升我国的应急管理体系。

[关键词]应急管理体系;新冠肺炎疫情;优化;提升

抗击新冠肺炎疫情是对我国应急管理体系和应急管理能力的一次大考。总体来说，应急管理体系经受住了紧急考验，彰显了我国巨大的制度优势和治理效能，当然，也暴露出一些问题和不足。2020年5月，习近平总书记在召开党外人士座谈会时指出“这次应对新冠肺炎疫情，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生体系等方面存在的一些短板。”①同时强调“要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”②。因此，鉴往知来，总结反思，发挥优势，补好短板，成为中国应急管理体系再优化、再提升的必然选择。

一、中国特色应急管理体系的变革与发展

应急管理体系是指应对突发事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和③，主要包括应急预案、应急管理体制和机制，应急法律法规、应急政策等内容④。近20年来，在党的集中统一领导下，以推进应急管理体系和应急管理能力现代化为主线，以提高国家防灾减灾救灾能力、确保人民群众生命财产安全和社会稳定为目标，中国应急管理的基本内涵、体制机制和工作方式都发生了巨大而深远的变化。主要体现在以下四个方面：

第一，综合性、全面性和现代化的应急管理体系架构基本成型，四梁八柱基本建立。为吸取“非典”的经验教训，2003年以后我国逐步建立起了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系，改变了传统的条块分割、部门为主的应急管理形态。2018年，在国家安全生产监督管理总局的基础上，整合了国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责等13个部门的应急管理职责，成立应急管理部，进一步提高了应急管理的综合性水平。这些改革发展实现了突发事件应急管理的三个全覆盖。一是类型的全覆盖，现有的应急管理体系涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件，实现了从应对单一灾种向综合减灾的转变。二是过程的全覆盖，囊括了预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复的全部过程，实现了从单纯重视应急处置（事中事后）向关注全过程（事前事中事后）的转变⑤。三是结构的全覆盖，应急管理的应对主体不再仅仅是政府，还把广大社会和市场主体、城乡社区、居民群众等整合起来。可以说，富有中国特色的、综合性、全面性和现代化的应急管理体系架构基本成型，“四梁八柱”基本建立。

第二，中国特色的应急管理体制建立健全，运行顺畅良好。2007年11月，《中华人民共和國突发事件应对法》颁布，明确规定国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。这一设计既考虑到应急管理的统一性和专业性要求，也兼顾了多层级政府之间分工和协调的实际，既遵循应急管理的一般规律，也体现出明显的中国特色。在应对2008年南方冰雪冰冻灾害、2008年“5·12”汶川地震灾害中，在处理2011年“7·23”动车追尾事故、2015年“8·12”天津滨海新区爆炸事故过程中，这一体制都经受了检验，体现出较好的协同性和有效性。2018年，《深化党和国家机构改革方案》又提出建立“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制，这是我国为进一步实现国家治理体系和治理能力现代化、整合和优化各类应急管理资源所做出的新调整和新优化，也表明我国的应急管理体制进入了新的发展阶段，对提高国家整体应急管理能力和水平具有重要意义。

第三，反应灵敏、运转高效的应急管理机制逐步建立完善。应急管理机制是应对突发事件全过程的方法与措施，涵盖了事前、事中、事后的各个环节，在应急管理体系中具有重要地位和作用。2003年的“非典”事件，暴露出我国在应急管理机制建设方面存在很多不足。2003年以后，我国不断在实践中发展和完善应急管理机制，并力争建立成“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效”的应急管理机制。在多年的实践中，现已建立起反应灵敏、运转高效，覆盖应急管理全过程、全环节、全要素的应急管理机制。具体而言，主要是建立预防准备机制，提高应急准备能力;建立监测预警机制，提高应急预警能力;建立指挥协调机制，提高统一协调能力;建立舆情引导机制，提高舆情控制能力;建立社会动员机制，提高社会协同能力;建立恢复重建机制，提高应急处置能力，等等。

第四，应急管理在制度化、程序化和规范化的轨道上运行。《中国人民共和国突发事件应对法》是我国处理突发事件的基础性法律，同时也是我国一部综合性应急法律。在《中国人民共和国突发事件应对法》基础上，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》《动物防疫法》等法律;国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》等应对突发事件的单行法律和行政法规;各级地方政府也根据各自的特点，出台了相关的地方应急管理法规、规章和规范性文件。可以说，一个从中央到地方应对突发事件应急管理法律规范体系已经初步建成。⑥这标志着我国的应急管理法制网络基本形成，正逐步在制度化、程序化、规范化的轨道上运行。

应该说，20年来应急管理体系建设的成就和经验为应对此次新冠肺炎疫情提供了坚实的基础和有力的保证。这也说明，应急管理体系和能力现代化战略是完全正确的，需要继续坚持。但是，世界上没有十全十美的管理体系，也不可能有一劳永逸的体制设计，我们推进应急管理体系现代化还在路上，还有若干需要再优化和再完善的地方。一是常规风险与非常规风险的关系。理性化、规范化的应急管理体制机制能够应对常规性突发事件，但在非常规风险面前往往相形见绌。在非常规风险增多的时代，如何构建兼顾常规和非常规风险的应急管理体系还是一种重大挑战。二是单灾种管理与综合统筹协同之间的关系。单灾种管理能够突显专业化优势，但现代社会是复杂的巨系统，次生和衍生风险增加，因此往往对垂直与横向的综合统筹提出更多需求，如何做好分类管理和统筹协调是应急管理亟待解决的问题之一。三是属地管理与整体治理之间的关系。属地管理为主是应急管理的重要原则之一，但在属地管理职责缺位或履责不佳的情况下，为了避免发生整体性风险，如何从整体治理的角度来进行快速有效应对，目前还认识不足。四是风险防控与应急救灾之间的关系。应急管理重点在“防”、关键在“救”，当“防”与“救”同时进行，如何把握两者的关系，还需要进一步研究。

二、新冠肺炎疫情对中国特色应急管理体系的检验

根据新冠肺炎疫情发展的时间和应对主体的变化，我们把此次新冠肺炎疫情的防控划分为三个阶段：第一阶段从2019年12月初至12月30日，为地方应对阶段。这一阶段主要以湖北省和武汉市为主，主要任务是对新冠肺炎疫情的研判和前期防控。第二阶段是从2019年12月31日—2020年1月24日，为省部联动阶段。这一阶段主要以湖北省、国家卫健委以及中国疾病预防控制中心为主，主要任务是对新冠肺炎疫情进行研究并做出判断。第三阶段是从2020年1月25日—4月8日，为国家应对阶段。这一阶段主要以国家力量为主导，主要任务是举全国之力共抗疫情。

在党中央的集中统一领导下，我们举全国之力，仅用3个月左右的时间，疫情防控阻击战就取得重大战略成果。在这次的新冠肺炎疫情防控中，我国的应急管理体系表现出明显的“两强三弱”的特点。所谓“两强”，具体是指“上下”两个能力很强：

一是在党的集中统一领导下的新型举国体制能力很强。在成立中央应对新冠肺炎疫情防控领导小组后，国家力量开始主导疫情防控的具体决策部署。在短时间内迅速组织全国各地的医护人员驰援武汉，根据《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，全国共调集346支国家医疗队、4.26万名医务人员、900多名公共卫生人员驰援湖北。为建设火神山、雷神山医院，从全国调集4万名建设者和几千台机械设备，仅用10天建成有1000张病床的火神山医院，仅用12天建成有1600张病床的雷神山医院。用短短10多天建成16座方舱医院，共有1.4万余张床位。同时，也开启了对口支援模式，采用以省包市的方式，全國共19个省份支援湖北省除武汉市以外16个地市。此外，还有很多企业为解决口罩等防疫物质供应不足的问题，迅速组织生产口罩、防护服、消毒液等物资。这些都充分彰显了我国新型举国体制强大的组织和动员能力。

二是新时代基层社会组织化动员能力很强。基层社会作为国家治理的基本单元，处在疫情防控的第一线，是外防输入、内防扩散最有效的防线，承担着疫情防控“稳定器”的重要作用。在抗疫的关键时期，全国各地的基层社区纷纷投身于抗击疫情的斗争中来，迅速组织力量、下沉人员，开展拉网排查、联防联控、封闭管理、隔离转运、生活服务、弱者照护等各项工作，织就了严密的基层防疫网。武汉市为进一步排查新冠肺炎情况，开展了为期3天的集中拉网式大排查，摸排1000多万人口，基层社会的组织能力之强可见一斑。党的十八大以来，国家致力于推动治理重心向基层下移，夯实社区治理体系，完善各项治理机制和功能，取得了明显成效，这些进步是应对此次重大突发传染病疫情的重要基础和条件。这次疫情也可以被看做是对多年来社区建设和社区治理体系建设的检验。这次重大疫情再次证明中国特色的基层治理体系的独特性、必要性和重要性。

但是，这次疫情也暴露出我国应急管理体制一些明显的不足、问题和短板，这就是所谓的“三弱”：

一是突发事件的风险研判和防控能力依然薄弱。风险管理包含了风险研判、风险预警以及对风险的处置等环节，是现代应急管理实现主动应对、防患未然的重要基础和保障。从疫情应对的初始阶段来看，我国地方政府在重大突发事件风险防控方面还存在明显短板和不足。同时，常态状态中对相关医用物资、用品储备不充分，造成仓促之间供给不足。

二是基层管理和服务能力依然薄弱。首先，基层公共卫生服务能力不足，基层公共卫生基础设施薄弱、资源配置不均衡、防疫物资不足。其次，公共卫生防疫人员队伍不足。据统计，截至2018年末，我国卫生人员总数有1230万人，全国2000多个县、400个地市州大都存在着公共卫生人员不足的现象。⑦最后，社区管理存在短板：基层公共卫生的信息共享机制尚未建立、条线关系不明确、工作运行不顺畅、资源下沉不及时等问题。因此，当前我国的基层管理和服务能力还需要进一步加强。

三是党的集中统一领导优势明显，但应急管理体系自身的综合协调能力依然薄弱。就地方应对来说，具体体现在：风险沟通滞后无力，且存在沟通不畅的现象;有力的分层分类诊疗机制建立太晚，没有及时的将接触病例人员、疑似病例人员以及确诊病例人员进行分类处理;有序的资源调配机制不足，在武汉市宣布封城后，各类资源供应不足;有效的社区防控不及时，未能在第一时间建立起社区防控机制;有力的社会动员机制不够，且社区防疫力量不足;各类应急措施间的互相衔接不足，缺乏有效协调，等等。这些都充分说明，我国目前应急管理体系的协调能力依然薄弱。

三、中国应急管理体系优化提升的若干思考

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。按照习近平总书记对应急管理工作“两个坚持、三个转变”⑧的要求，通过持续性体系创新，拉长板、补短板，把中国特色应急管理的制度优势转变为公共安全治理效能，全面提升应急管理体系的运行效能，切实保障人民群众的生命财产安全，维护经济社会的正常秩序和有序运转，可以从以下八个方面对中国应急管理体系进行优化提升。

第一，坚持总体国家安全观，提高全社会的风险意识和风险观念。随着全球化的深入持续发展，当今社会正处于百年未有之大变局，我们所面临的风险、风险的类型以及受风险的影响程度都在不断增加。任何一个国家的突发事件都有可能演变为全球性的突发事件，在这种情况下，没有一个国家可以置身事外。面对风云变幻的国际形势和严峻复杂的安全风险，习近平总书记创造性地提出了总体国家安全观。这是新时代做好应急管理工作的根本指导和遵循，依此建立并完善包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全等11种安全于一体的国家安全体系。当前，中国社会正处于阶段性风险和体制性风险相叠加的公共安全高风险期，这意味着公共安全可能面临各种内部和外部挑战。因此，必须深入学习贯彻总体国家安全观，全面提升政府和社会的风险意识和观念，增强公共安全和风险管理的意识，坚持红线意识和底线思维，切实维护国家总体安全。

第二，建立公共安全委员会体制，提高国家整体公共安全治理能力。从应急管理向公共安全治理是现代社会发展的必然要求。为了顺应这种趋势和要求，应当建立健全国家公共安全委员会体制机制，加强对重大突发事件的统筹协调，形成上下左右一盘棋，提高国家公共安全治理能力，始终保持国家和各级地方政府对公共安全和重大突发事件的高度重视态势。一是在党中央成立公共安全委员会，统揽自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的风险防范和处置应对，办公室设在应急管理部，提高应急管理部的协调能力。二是各省、自治区、直辖市党委建立地方公共安全委员会，其办公室设在同级政府的应急管理部门。如此一来，通过建立上下贯通的“国家—地方”公共安全委员会体制，保证国家安全的各个方面都能够直达地方和基层，迅速提高国家整体公共安全治理能力。

第三，提升联防联控制度化水平，形成专常结合、协同联动的应急框架。联防联控是指通过社会与政治动员以集中力量来协调解决在应急管理预防、准备、响应以及恢复过程中的各类需要⑨，解决应急管理中的效率问题，打破政府间的层级壁垒和部门分割，加强信息沟通和统一协调力度。⑩就目前来看，我国的联防联控仍处于实践阶段，尚未形成理论化、制度化。因此，有必要提升联防联控的制度化水平，形成专常结合、协同联动的应急框架。应急管理部作为公共安全的牵头部门，应该建立以“联防联控+”为主体的应急响应框架。如，针对传染性疾病，建立“联防联控+专业防治”机制;针对重大自然灾害，建立“联防联控+灾害救治”机制，等等。通过建立“联防联控+”为主体的应急机制，整合与突发事件相关的卫生、宣传、交通、公安、建设、农业等部门协同应对突发事件，形成专常结合、协同联动的应急框架，快速提升应对各种突发事件的能力和效率。

第四，基于重大突发事件场景构建更加完备和精细的国家准备计划。世界形势在变，我国的应急管理体系也需要相应调整。从这次疫情来看，根据突发事件的性质和特点，我们可以将其分为常规性突发事件、非常规性突发事件和超常规性突发事件三种类型。常规突发事件是指能够预测、基本可控，并能够以标准化、程式性方式予以应对的突发事件;非常规突发事件是指在短期内难以预测、较难控制的，标准化、程式性方式较难应对的突发事件;超常规性突发事件则是指在较长时间内无法确定其演进机理，影响力破坏力较大，无法运用标准化、程式性方式予以应对的突发事件。因此，可以说，世界上不可能存在一套能够自动应对所有突发事件的应急管理体系。这就提醒我们，为有效应对不同类型的突发事件，应当在风险、事件和具体场景构建的基础上，分门别类地制定更加完备和精细的国家准备计划，提高应急管理体系的针对性和有效性。包括抓紧修订国家突发事件总体应急预案，组织修订和不断完善各类应急预案，并建立各类应急预案的衔接协调机制，形成全灾種、全行业、全层级的应急预案体系。

第五，进一步完善重大疫情防控体制机制，系统提升公共卫生应急能力。一是探索疾控中心的垂直化管理，加强公共卫生人员培养、推动资源直达基层，全面提升公共卫生专业能力。二是完善重大传染性疾病防控的直报系统。明确传染性疾病直报的职责、流程、要求，以及失职渎职的责罚机制，发挥直报系统的应用价值。三是夯实基层卫生医疗基础，提升前端监控能力。着力优化公共卫生设施布局和居民服务点设置。以新发突发传染病、食源性疾病、不明原因疾病为重点，完善发热、肠道门诊等监测哨点布局，优化症候群、疾病、危险因素和事件监测系统，推进在线实时监测监控。四是增强生物安全意识，制定生物安全事件预防、应对等预案，探索构建生物安全等级标准体系，提升有效应对生物安全的水平和能力。五是建立党委领导、政府负责、社会协同、多方参与的公共卫生社会治理体系，坚持共建共治共享的原则，广泛吸纳社会力量参与疫情防控，打造社区防疫共同体。

第六，修订完善应急管理法律法规体系。虽然我国已经颁布了《突发事件应对法》，但该法最初的目的是对各个具体的应急法律制度和法律实施体制进行协调和整合。要按照查漏补缺、优化体系、加强协同的原则进一步修订完善我国应急管理法律法规体系。应当加快《紧急状态法》的立法进程，填补我国在应急管理基本法上的空白。同时，由于现有的《突发事件应对法》自颁布后未能达到预期的效果且适用性较低，也需要进一步加快修订。要将总体国家安全观、两个坚持和三个转变等写入《突发事件应对法》;制定《突发事件应对法》实施细则，提高实用性和操作性;明确应急管理部是《突发事件应对法》的主要执法部门;弥补《突发事件应对法》的若干不足。另外，还需要加快修订《传染病防治法》等有关法律法规，对与现代经济社会不相适应的应急管理法律法规，应及时进行专项清理、调整和修改。

第七，强化人工智能、大数据在应急管理中的运用，提升应急管理体系运行效能。党的十九届四中全会明确提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。近年来，人工智能、大数据以及云计算等信息技术在我国得到了广泛应用。在这次新冠肺炎疫情防控中也得到了很好的体现。疫情期间，全国各地积极运用人工智能、大数据、云计算等数字技术，对新冠肺炎疫情进行监测分析、寻找病毒源头、加强防控救治、及时准确预警疫情进展、对医疗物资等资源进行调配，切实发挥了我国在互联网、大数据应用方面的显著优势。在此之前，大数据等信息技术也曾在埃博拉、登革热、禽流感等重大流行病疫情防治中得到大量应用。从实践来看，在应急管理中加强大数据、人工智能等技术的运用，能够对公共卫生安全相关场所、人员、行为、物流等应用场景进行特征分析和疫情追踪，及时监测预警高危地区、高危区域和高危人群，显著提升公共卫生风险评估和预警的前瞻性、精准性、高效性，提高应急管理体系的运行效能。因此，应当借助人工智能和大数据等技术，建立全国统一的应急管理信息系统，及时汇总、研判和发布相关信息，建立从应急管理的前端预防到事后处置的全过程、全环节管理，真正实现应急管理体系和能力的现代化。

第八，全面提高领导干部的风险意识和应急能力，推进国家应急管理能力现代化。在统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制下，领导干部尤其是党政主要负责人在应对突发公共事件中的决策变得极其重要。面对新形势下社会风险的多变性和不确定性，如何有效做出决策，如何回应社会舆论等，最大程度把损失降到最低，考验着每一个领导干部的应急管理能力和水平。在应对突发事件中，一旦应对不当，就会给社会公众的生命财产造成严重损失，甚至影响政府的公信力和执政能力。因此，全面提高领导干部的风险意识和应急管理能力至关重要。当前，我国地方领导干部在处理應急管理的能力方面还存在一些不足，应当加强对地方党政领导干部在应急管理方面的培训，切实提升各级党政领导干部的应急管理能力。同时，采用多种形式的应急教育、培训和演练，不断提高领导干部在处理应急管理中的判断力、决策力以及舆论引导能力等。此外，还应该要把领导干部应急管理能力作为考核和晋升的重要依据，建立与“风险治理”相适应的政府绩效评估体系。

注释：

①《中共中央召开党外人士座谈会 习近平主持并发表重要讲话》，2020年5月8日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-07/31/c_1123204062.htm.

②《完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，《人民日报》2020年2月15日，第1版。

③高小平：《建设中国特色的应急管理体系》，《中国应急管理》2009年第4期。

④邱霈恩：《中国特色应急管理体系建设探略》，《上海行政学院学报》2012年第3期。

⑤朱正威、吴佳：《新时代中国应急管理：变革、挑战与研究议程》，《公共管理与政策评论》2019年第4期。

⑥贺定超：《推进中国特色应急管理法律法规体系建设》，《中国应急管理》2018年第6期。

⑦黄奇帆：《疫情之后中国公共卫生系统要花两三千亿补短板》，《中国经济周刊》2020年2月19日。

⑧“两个坚持” 即：坚持以防为主、防抗救相结合;坚持常态减灾和非常态救灾相统一。 “三个转变” 即：从注重灾后救助向注重灾前预防转变;从应对单一灾种向综合减灾转变;从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

⑨陶鹏：《论突发事件联防联控制度多元建构的理论基础》，《行政法学研究》2020年第3期。

⑩孔凡义、施美毅：《联防联控和群防群控：我国应急管理中的控制和动员机制——基于新冠肺炎公共卫生危机事件的分析》，《湖北行政学院学报》2020年第2期。

于安：《论国家应急基本法的结构调整——以《突发事件应对法》的修订为起点》，《行政法学研究》2020年第3期。

贺定超：《推进中国特色应急管理法律法规体系建设》，《中国应急管理》2018年第6期。

梅小亚、赵林畅：《大数据在重大流行病疫情防控中的应用及展望》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期。

（容志系上海师范大学行政管理系主任、教授、博士生导师;王成程系上海飞机客户服务有限公司党委工作部组织干事）

（责任编辑    周    巍）

作者：容志 王成程