国防动员应急管理论文

国防动员是将国防动员潜力转化为国防实力的重要途径，亦是国防建设与经济建设间的纽带和桥梁。新时代，我们要围绕党的强军思想，以保障打赢为根本目标，以军民融合发展理念为切入点，优化国防动员体系，不断夯实应战应急保障的基础支撑。今天小编为大家精心挑选了关于《国防动员应急管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

国防动员应急管理论文 篇1：

新中国国防动员体制建设的实践与探索

[摘 要]我国的国防动员体制是在借鉴苏联国防动员体制、继承我党革命战争动员经验、结合我国实际建立起来的，其形成和发展大体经历了五个发展阶段：1949～1955年为应急性探索时期，1956～1962年为仿苏全面建设时期，1962～1978年为非常发展时期，1978～1993年为恢复调整时期，1994年至今为充实完善时期。通过对我国国防动员体制发展历程的回顾，可以得出以下启示：坚持党的领导，确保动员决策和平战转换的快速高效；突出政府的主体地位，科学规范动员供需对接机制；紧密结合国家体制改革，实现动员职责的普遣化；着眼于权威高效，构建实体性的国防动员组织领导体系；健全动员法规制度，构建“法制主导型”的运行体系；适应动员环境的发展变化，不断推进动员体制的改革创新。

[关键词]新中国 国防动员体制 实践与探索

新中国成立以来，伴随国际战略环境和周边安全形势的发展变化、政府机构的改革和军队编制体制的调整，我国国防动员体制逐步形成了具有中国特色的体制模式。近年来，党和国家领导人多次强调要充实和完善国防动员体制。考察和分析我国国防动员体制的发展历程，解读其中所蕴含的规律和特点，对于国防动员体制的调整和充实大有裨益。

一、新中国国防动员体制的发展沿革

我国的国防动员体制是在借鉴苏联国防动员体制、继承我党革命战争动员经验、结合我国实际建立起来的，其形成和发展大体上经历了五个发展阶段。

(一)应急性探索时期(1949～1955年)

新中国刚刚成立，百废待兴，但朝鲜战争的爆发迫使中共中央以“打烂了重建”的决心和意志进行抗美援朝作战。在这场反侵略战争中，中共中央和中央人民政府号召人民“抗美援朝，保家卫国”，实施了全面、广泛的战争动员，取得了在异国作战条件下进行战争动员的首次经验，国防动员体制也在“边打边建”中开始了探索性的构建。

在组织机构方面，我国为了应对抗美援朝战争，一是健全群众性动员机构，成立了“中国人民抗美援朝总会”和各地总分会、分会，统一领导全国人民抗美援朝运动。二是建立军工生产领导体系。当时，中国的工业极为落后，为了夺取抗美援朝作战的胜利，中国政府下决心建立军工动员基础。1950年，国家在成立重工业部的同时设立了兵器工业办公室和华北兵工局。1951年初，中央成立了兵工委员会，周恩来亲自挂帅，统一管理和调整革命战争时期在解放区建立的和新回到人民手中的、原属国民党政府的兵器制造企业。1952年，成立了当时国防科技工业最高管理机构——国防工业部。军工生产领导体系的建立，有效地组织了原军工企业抓紧恢复生产，不仅为抗美援朝作战提供了有力保障，也为全面发展中国的国防工业、增强工业动员能力奠定了扎实的基础。三是成立专门的国防交通管理机构。为了解决好抗美援朝作战中的交通运输保障问题，1950年11月，中央成立了军委军事运输司令部，随后各大军区、海军、空军相继成立了专门的军事交通管理机构，驻铁路、水路沿线还成立了军事代表办事机构。铁道部、交通部和邮电部根据中央政府和军委的要求，分别建立了军事动员和战备机构，主要负责本系统的国防交通工作。^[1]四是建立各级党的人民武装委员会。为了加强党、政、军对人民武装工作的统一领导和取得人民群众团体的有力协助，使人民武装更好地履行保卫地方秩序及兵役动员的任务，中共中央于1952年12月4日决定，在中央人民政府人民革命军事委员会之下建立从中央到乡的各级人民武装委员会。五是成立了中央人民防空委员会。针对美国空军及国民党空军的袭扰，中央于1951年成立了以周恩来为主任的中央人民防空筹备委员会，同时各中央局和省、市委开始建立人民防空组织机构。1953年11月，中央人民防空委员会正式成立，并召开了第一次全国人民防空工作会议，把人民防空工作列为公安部门的一项任务，并将中央人民防空办公室改称人民防空局，各省和重点城市公安厅(局)下设人防处或科。

在管理制度方面，在抗美援朝战争期间，中央人民政府发布了一系列管理外国企业、资产的条例和命令，对在华的外资企业、事业单位进行管制、征购、征用、代管等。抗美援朝战争结束后，我国开始实行义务兵役制，并于1954年出台了第一部《兵役法》。

从整体上讲，这一时期国防动员建设在整个国防建设中尚没有形成独立的领域，系统地架构国防动员体制的思想还没有完全形成，国防动员体制建设处于初创阶段，所采取的动员方式和方法带有很强的应急性，基本上是按照革命战争年代的办法，在中共中央的领导下，全党、全民齐动手，以人力动员为重点，采用临战动员的方式进行。其成功之处在于较好地解决了夺取国家政权之后动员体制建设的一些基础性问题，并对后备力量、人民防空、交通战备、军工生产等主要动员领域从领导和组织体制、法规制度、管理运行方式等方面进行了有益的尝试。但是，战争年代的动员方式明显不适应建立全国政权以后的动员要求，特别在抗美援朝大规模作战结束、国家全面展开经济建设之后，国民经济动员没有专门机构管理，平时难以在经济建设中贯彻国防要求，战时难以满足战争对经济动员的需求。1954年我国第一部宪法颁布后，国家体制渐趋完善，具备了解决这一问题的基本条件。苏联顾问班可夫于1955年1月提出了在国家计委成立“军事经济计划局”的建议。^[2]中共中央采纳了这一建议，于1955年11月由国家计委组团，赴苏联就国民经济动员进行了全方位的参观学习，由此开始全面创立我国的国防动员体制。

(二)仿苏全面建设时期(1956～1962年)

根据对苏联的考察结果，结合我国的实际，我们开始学习苏联的经验，全面建立国防动员体制。到20世纪50年代末，我国国防动员体制框架基本形成。一是明确国防部负责代表军队向国家提出动员需求。“文化大革命”前，中共中央军事委员会以国防部的名义在中央政府中参加国务活动并对外颁布命令，但在实际运作中，主要是由总参谋部来提出需求。二是明确国家计委负责统一组织国民经济动员。国家计委根据赴苏考察团的建议和动员工作的实际需要，向国务院提出《关于建立经济动员计划机构的报告》、《关于各有关部门动员机构和编制动员工作长远计划问题的报告》，国务院批转了计委的报告，很快在国务院所属21个部委内建立了动员工作机构。^[2](p.252)国家计委于1956年成立了国民经济动员局，负责接受军队在经济动员方面的需求，制定动员能力增长的长期计划和战时动员年度计划，确定国家储备和动员储备，统筹安排经济领域的动员工作，对国务院所属部委的动员局(处)进行工作指导。同时，国家经委成立了经济动员计划检查处，负责检查动员生产准备和基本建设工作的进展情况。

这一时期，我国国防动员体制建设借鉴国外经验，开始走上正轨，特别是建立了比较完备

的国民经济动员组织体系，国民经济动员准备开始纳入国家经济建设体系之中，经济建设贯彻国防要求工作得以全面展开。各动员领域从中央到地方都建立了比较完善的组织系统，为下一步动员建设的高速发展作了大量组织和计划方面的铺垫，动员供需对接机制初步建立，各种关系也逐步趋于合理顺畅。

(三)非常发展时期(1962～1978年)

从20世纪60年代中期开始，新中国同时面临美苏两个超级大国的军事围堵，腹背受敌，国家安全环境急剧恶化。面对严峻的国家安全形势，中央突出了战备工作。国防动员工作在准备大打、早打、打核战争的临战气氛中进入了超常规建设和发展时期，各动员领域的建设都被摆在非常突出和重要的位置，并得到优先发展。国防动员体制建设，也进入了—个非常特殊的发展时期。

一是成立军委交通战备规划小组，统筹规划和组织全国国防交通建设。鉴于东南沿海战备工作的突出矛盾是交通运输问题，中共中央于1963年5月27日批转了中央军委关于交通战备小组的任务及其组成的建议报告，决定在军委和各大军区成立交通战备规划小组。交通战备领导机构的建立，带来了交通战备工作的突破和发展。到1970年，全国新建国防公路6300余公里，新建铁路2400余公里，纵横交错的战备交通线把国家后方战略基地和军队战略、战役后方基地连接在一起，形成了比较完整的后勤保障体系。^[3]各级军事机关与铁路系统联合成立了战时指挥所，全面制定了各种动员计划，落实了铁路抢修措施，进行了动员物资储备，也相继出台了一批重要的交通战备法规。

二是成立全国人民防空领导小组，人民防空工作得到全面加强。1958年，随着朝鲜战争的结束，中央人民防空委员会撤销，人防日常工作由公安部承担。1962年，东南沿海形势紧张，全国28个省、市、自治区又相继恢复成立了人防领导机构和办事机构。在此基础上，1965年5月15日，中央人民防空委员会再度成立，开始“纠正全盘照搬外国的思想和做法，确立了立足我国实际、走自己的人民防空建设道路”。^[4]由于公安系统在“文化大革命”中受到严重冲击，1969年8月，中央决定将人民防空工作由公安部移交总参谋部管理，成立了全国人民防空领导小组，办事机构设在总参作战部。^[5]从中央到大中厂矿企业逐级成立了人民防空领导小组，下设具体办事机构，并列入正式编制。与此同时，重点人防工程建设和生产设备所需经费、材料，开始列入国家基本建设计划。

三是各级党的人民武装委员会得到加强。在人民公社化运动的发展过程中，人民武装委员会一度改称民兵工作组。1961年7月，军委民兵工作组恢复改建为军委人民武装委员会。12月11日，中共中央、国务院发出通知，将中共县委以上的民兵工作组重新改为人民武装委员会，并要求人民公社和大型厂矿一级党委亦成立人民武装委员会。^[5](p．290)

从1962—1978年这16年时间，是我国国防动员建设得到全面发展的重要历史时期。特别是在紧张的战备气氛下，不论是后备力量、人民防空、交通战备，还是国民经济等其他领域的动员，都得到了切实有效的加强。特别是大小“三线”建设、“三北”防护工程和全国挖洞工程的建设，调整了国防潜力布局，基本建成了人民防空体系、国防交通体系、国家物资储备体系和全国通信网络，形成了平战结合的防御体系，不仅提高了我国在未来作战中的防护能力，也在国家防灾救灾方面发挥了巨大作用，促进了国民经济的发展。但是，由于过分强调战备的需要，促使整个国家机器长期处于一种临战状态，全党、全军、全国都倾注于战争准备，国防动员组织体系游离于国家体制之外，并没有和政府的社会经济管理体制恰当地融为一体，不仅造成包括国防动员在内的“国防建设与经济建设的脱离，长期囿于单纯军事性的藩篱”，^[6]导致资源的浪费，而且也影响到政府系统以及民间组织在动员组织过程中作用的发挥，使这一时期的动员体制带有很大的脆弱性。加之受到“文化大革命”的严重干扰和破坏，自60年代中期后，除人民防空外，其他动员领域的组织领导体系、法规制度建设基本上处于停滞状态。

(四)恢复调整时期(1978～1993年)

以党的十一届三中全会为标志，全党、全国工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。1985年5月，基于对战争与和平问题的新判断^①，适应党和国家工作重点的转移，军队和国防建设指导思想实行战略性转变，即从准备“早打、大打、打核战争”的临战状态，真正转到和平时期的建设轨道上来。国防动员体制建设从此进入恢复和调整时期，其标志是一些专门委员会(领导小组)的恢复、调整以及对决策层职权的规范。

一是恢复交通战备领导小组。1978年9月13日，国务院、中央军委决定恢复建立国务院、中央军委和各大军区以及各省、市、自治区交通战备领导小组，其主要任务是：“负责全国交通战备的统筹规划，组织有关部门的密切协同，督促检查和指导交通战备的落实，并就有关问题向国务院、中央军委请示报告。”^[1](p.39)

二是恢复党的各级人民武装委员会。1978年11月7日，中共中央发出通知，决定恢复中央军委和各级地方党委人民武装委员会。明确各级人民武装委员会的任务是：“研究贯彻中央、国务院、中央军委有关民兵建设的各项方针、政策和指示；根据上级地方党委和军事机关的有关指示，结合本地区情况，研究解决民兵工作中的重大问题；研究贯彻有关民兵动员和转业、复员、退伍战士安置工作中的方针政策。”^[5](p.289)中央军委人民武装委员会的办事机构设在总参动员部，总政群工部参加办公室工作。

三是改组人民防空委员会。1981年8月30日，全国各级人民防空领导小组均改为人民防空委员会。国家人民防空委员会受国务院、中央军委双重领导。办事机构仍设在总参作战部，改称为“国家人防办公室”。

四是规范动员决策层的职权。1982年宪法对全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委在国防动员方面的职权进行了规范，从而在国家最高领导层面建立起了一个比较权威的动员决策机制。平时的国防动员准备，在中共中央的统一领导下，由国务院、中央军委按照宪法规定的职责分别组织；战时，经全国人大或全国人大常委会决定进入战争状态，决定实行全国总动员或局部动员，并由国家主席宣布后，在中共中央的统一领导下，由国务院、中央军委组织国防动员的实施。

①即邓小平基于长期的思考和观察，对20世纪80年代初战争形势和发展的判断，认为战争的危险是存在的，但是世界和平力量的增长超过战争力量的增长，世界大战在短期内打不起来，争取较长时间的和平环境是可能的。

五是加快国防动员法规制度建设步伐。这一时期，国务院、中央军委先后颁发施行了《中国人民解放军动员工作条例》(1985年)、《征兵工作条例》(1985年)、《军事设施保护法》

(1990年)、《民兵工作条例》(1990年)等法规。但是随着市场经济的发展，动员法规不完善的状况日益显露出来，国家计委开始着手《国防动员法》等法规的论证工作。

到20世纪80年代末90年代初，国防动员体制的阶段性调整改革基本完成。但是，由于这次转变是从临战状态转入和平发展状态，因而从本质上成为一次从战时到平时大复员。“由于一段时期内没有了假想敌，失去了战争动员准备的针对性，加上某些方面过分强调服从和服务于经济建设，致使战争动员的基础建设受到了忽视”，^[4](p.323)特别是动员体制方面，随着政府经济结构以及管理机构的改革，大量经济动员机构遭到撤并，只有少数省、市、自治区以及国务院少数几个部委保留了经济动员主管机构或兼管机构，经济动员组织机构整体处于不完整状态，给后来的战争动员基础的恢复和发展增加了难度。

(五)充实完善时期(1994年至今)

20世纪90年代，随着海湾战争的爆发，世界新军事变革加速发展，战争形态逐步由机械化向信息化转变。伴随着战争形态的转变，国防动员在国防建设以及维护国家安全中的地位和作用更加突出。特别是台海局势的发展，建立与对台军事斗争需要相适应的国防动员体系日益迫切。另外，随着国家经济体制改革和社会主义市场经济的全面建立，政府的管理体制及职能进行了多次调整。构筑于传统的计划经济体制和机械化战争形态基础上的动员领导组织体系、制度和方法，日益滞后于形势发展的需要。如何健全和完善新时期的国防动员体制已成为不可回避的重要问题，针对发展变化了的情况，我国的动员体制建设开始了新的探索。

在计划管理方面，为使国防动员建设在宏观上、长远上与国家经济发展和军队建设相适应，积极稳妥地推进各项动员准备有序展开，2002年编制下发了建国以来第一个全面规划和部署国防动员建设的中长期计划——《国防动员发展“十五”计划》。各动员领域及各地区依据国家的计划，制定了本行业、本地区的动员建设规划、计划。国防动员工作五年规划和年度计划的编制施行，不仅规范了工作内容，促进了动员工作与经济建设的有效融合，而且加强了对国防动员工作的计划指导和控制。

在组织机构方面，为切实加强对国家国防动员工作的集中统一领导，1994年，中共中央、国务院、中央军委成立了国家国防动员委员会(简称国动委)，主要任务是“贯彻积极防御军事战略方针，组织实施国家国防动员工作；协调国防动员工作经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系，增强国防实力，提高平战转换能力”^[7]。国家国动委下设人民武装动员、经济动员、人民防空和交通战备办公室。县级以上人民政府及大军区也成立了本级国动委及相应的办事机构。1998年，国家国动委办事机构增设秘书组，主要承担国动委日常协调事项。2000年，为了加强规划、协调工作，国家国防动员委员会设立秘书长，负责全国国防动员的组织计划和综合协调工作，协助国家国防动员委员领导处理有关国防动员工作事务，组织领导国家国防动员委员会综合办公室工作。同时，将原来的国家国动委秘书组改为国家国动委综合办公室，与国家经济动员办公室合署办公，主要负责国防动员的综合计划、制定政策、法规研究和组织协调以及文秘服务等工作。各级国动委及其办事机构的成立，改变了传统的国防动员组织管理模式，加强了军地沟通和动员合力的形成，标志着动员的组织与管理开始由分散走向集约，由单一走向综合，是我国动员体制建设的重大创新。

在法律法规方面，近10年来是国防动员法律法规建设最快的时期，《国防法》(1997年)、《兵役法》(1998年)、《国防教育法》(2001年)、《预备役军官法》(1995年)、《人民防空法》(1996年)、《民兵武器装备管理条例》(1995年)、《预备役部队战时快速动员暂行办法》(1998年)、《国防交通条例》(1995年)、《民用运力国防动员条例》(2003年)等大量法规相继出台，运用法律的约束机制来规范国防动员建设已成为新时期国防动员管理的基本手段之一。

这一时期的国防动员体制建设，加强了政府在动员中的作用，国防动员建设与国家经济建设也进行大量有益的接轨尝试，完善了国防动员的组织机构，颁布施行了大量动员法规，促使我国的国防动员工作开始实现多方位的转变，即由单纯为战争服务向为国防和经济建设服务转变，注重国防效益和经济效益的结合；由计划经济体制下单一的行政管理向社会主义市场经济体制下的综合调控转变，逐步形成运用法律、经济、行政等多种手段的管理机制；由着眼于临战准备转变为长远发展与应急准备相结合，注重国防动员潜力的储备与开发。

二、新中国国防动员体制建设的历史启示

(一)坚持党的领导，确保动员决策和平战转换的快速高效

中国共产党是我国的领导核心，“党指挥枪”、“党管武装”、“党管动员”一直是我国国防建设和国防动员建设的基本原则。这一原则体现在体制框架上，即动员的实际决策者是中共中央和各级党委；作为国防动员主要领导机构之一的中央军委，既是国家机构的重要组成，也是党的军事机关；国防动员的主要执行机构——省军区、军分区、人武部既是一级军事机关和同级政府的兵役机关，也是同级党委的军事部。国动委成立后，省以下的各级国动委与同级党委的人民武装委员会是一个机构、两块牌子。有的省、市的党委书记还担任同级国动委的第一主任。坚持党的领导的最大优越之处就是能够依靠党的高度集中统一的领导，迅速实现国家体制特别是动员体制的平战转换，迅速组织和调集全国各方面的人财物，实施快速高效的动员支援保障。坚持党的领导，是动员决策以及平战转换快速高效的基本保证，这既是我国动员实践历史经验的总结，也是今后动员体制充实和完善必须坚持的一条根本原则。

(二)突出政府的主体地位，科学规范动员供需对接机制

随着战争动员领域的扩大，动员组织日益复杂，政府逐渐成为动员组织的主角，战争动员的国家行为属性日益明显。作为一项国家行为，国防动员的主体就是国家为保障战争需求和军队建设，把社会中非军事资源动员出来的一系列活动。从本质上讲，政府才是国防动员的组织实施的主体，因为只有政府才有权力调整社会资源的分配，而军队主要的职责是解决好“动员什么和动员多少”的问题。

我国国防动员体制的改革和发展实践，使政府的动员职能作用不断得到强化，军地共管国防动员的局面初步形成。其明显的标志有三个：一是1994年国动委的成立；二是党的十四届五中全会首次把完善国防动员体制列入《国民经济和社会发展“九五”规划及2010年远景目标纲要》；三是1997年的《国防法》颁布施行，对国务院国防动员职权的规定以及原来由中央军委领导的交通战备领导小组和人民防空委员会均改由国务院、中央军委双重领导；四是国家编制并施行了《国防动员发展“十五”计划》。这些大事都客观地说明了国防动员是国家行为，人们对国防动员的认识和观念已经开始发生变化，并已经显现在体制层面。

但是，受战争年代形成的以军队为主领导动员的思维惯性以及过去“早打、大打、打核战争”那种非常规时期动员准备的影响，长期以来，我国国防动员建设实际上形成了以“军队为主、政府为辅、上军下民”的格局。军队不仅主抓武装力量动员建设，还实际上在主管除国民经济动员和国家战略物资储备之外的人民防空、交通战备、国防教育等专项动员工作，领导着包括国家一级政府职能部门在内的各级政府的相关机构。军队主导动员，因军队缺少或根本不具备对社会生产和生活的干预能力，客观上存在着诸多不便和不顺的地方，无形之中使政府在国防动员建设中处于被动接受的状态，造成政府动员职能的弱化。

为此，动员体制的调整改革，必须突出政府的主体地位和作用，牢固树立“国防是国家行为，政府是动员主体”的观念，将国防动员建设纳入国民经济和社会发展规划之中，将动员工作的领导与管理纳入政府日常的经济和社会管理体系之中，将动员体制的调整改革纳入政府机构的调整改革之中统筹考虑。同时，坚持“军队提需求，国动委搞协调，政府抓落实”的原则，理顺军队与政府的关系。军队作为需求方，科学合理地提出动员需求，做好武装力量动员工作并参与政府的组织实施；而政府作为保障方，发挥其强大的组织力，充分利用行政、经济、法律等多种手段，积极做好人力、物力、财力和科技的开发与储备，满足军队对动员提出的需求。动员供需双方通过国动委这一环节实现有效对接。

(三)紧密结合国家体制改革，实现动员职责的普遍化

国防动员涉及政治、经济、文化、科技等各个方面，是一项复杂的系统工程。新中国在构建国防动员体制的探索中，成立的各种委员会、领导小组，均广泛地吸收与动员相关的单位参加，并明确赋予其相应的职责。现代局部战争是综合国力的较量与竞争，动员领域更加宽泛，几乎涉及国家各个部门和行业，甚至向国际社会拓展。这就要求动员体制建设在组织机构设置上足以覆盖动员保障的全局，在职责区分上实现普遍化，即凡是与国防动员有关的各种权力机构、各类社会政治和经济组织都赋予其相应的动员职责，要形成由一个由政府、军队、企事业、社会团体及全国各地区、各行业组成的健全的动员网络体系，确保各个领域、各条战线的动员工作有人抓、有人管，以此将国家体制纵向和横向的各个层面、各类组织都纳入国防动员体制之中，保证国防动员建设能够覆盖社会的各主要领域，把国防动员建设融入国家其他各项建设之中，使国防动员建设与经济建设同步进行、协调发展。

(四)着眼于权威高效，构建实体性的国防动员组织领导体系

在国动委成立之前，我国的国防动员工作基本按照领域划分，各自为战，动员体制也处于分散状态。随着经济的发展、政府职能的转变以及战争形态的转型，这种自成体系、各自为战的格局远不能适应形势发展的要求。1994年成立的国动委，作为我国国防动员体制的支柱和国家政权机构的重要组成部分，在领导和组织管理国防动员的准备与实施方面发挥了很大作用。但是，现行的国防动员体制将国动委定性为议事协调机构，对其成员单位及其下级单位无行政隶属关系，使国动委在人员组成、职责履行等方面的权威性大打折扣，战时的组织指挥关系更是无从谈起。另外，各级国防动员委员会是由众多负有单一动员责任的多个相关部门构成的一个非常设的“虚体”机构，要领导和管理国防动员工作，国防动员委员会之下必须有相应的实体办事机构，具体负责国防动员工作的计划、协调、准备和实施等相关工作。而目前国动委下属的办事机构，除武装力量动员办公室、人民防空办公室有专门的编制外，其他还多为兼职机构，这也影响到国防动员工作的正常发展。总结国防动员体制探索的过程，国防动员体制的调整一方面应赋予国动委与其职能相匹配的职权，另一方面应考虑建立专职化、实体性的办事机构。

(五)健全动员法规制度，构建“法制主导型”的运行体系

社会主义市场经济条件下，资源配置基本上按照价值规律、市场规则来流动，人力、物力、财力、科技资源都向能够产生最大经济效益的部门和领域流动。而国防动员工作只产生安全效益，不产生或很少产生经济效益，在价值规律的驱动下，各种资源就很少向动员工作领域流动。在经济形式多元化、利益多元化、政府干预日益弱化的情况下，只有法律才能解决上述矛盾。没有强有力的法规制度作保障，动员体制建设就如同空中楼阁，失去了强劲的依托。作为国防动员的基本调控手段，法规制度是动员体制的重要组成部分。新中国在加强国防动员体制建设过程中，非常重视加强国防动员法律法规体系的建立，特别是在改革开放后的这20多年，我国国防动员法规制度建设取得很大成绩。但是，我国动员法规制度建设起步较晚，目前缺口还较大，国防动员的母法——《国防动员法》尚未出台；一些专项动员领域，如经济动员、科技动员、政治动员等的法规制度尚处空白，已出台的一些动员法规还不够完善。动员体制的调整改革，法规制度的建设必须跟得上，否则调整改革很难落到实处。具体来说，就是要逐步实现国防动员运行体系由过去的“行政主导型”向“法制主导型”转变，国防动员所有准备与实施活动均应以法律法规为基本依据，以法律规范为准绳，所有的单位、企业、个人依照法律履行相应的国防动员义务，并享受相关的权益。国防动员机构在管理方式上必须注重法律手段的运用，抓好检查落实。

(六)适应动员环境的发展变化，不断推进动员体制的改革创新

国防动员体制受战争形态和经济基础、安全环境的影响和制约。我国国防动员体制的形成与发展，其实质就是不断适应环境和形势的发展，不断进行改革创新的过程。当前，信息化战争取代机械化战争成为人类社会基本的战争形态，社会主义市场经济取代计划经济成为我们国家主体的经济形态，国家安全威胁也日益呈现出多元化趋势，这些因素的发展变化都对国防动员体制提出了新的、更高的要求，国防动员体制必须适应战争形态、经济体制和安全环境的变化而进行相应的改革、调整和创新：一是战争形态的转变，要求国防动员体制建设必须实现由保障打赢机械化战争向打赢信息化战争转变；二是国家安全威胁多元化，要求国防动员体制的整体功能必须军民兼容、平战两用，实现“应急”与“应战”的高度统一；三是国家经济改革的深入发展，要求国防动员体制不断适应市场经济发展的需要，注重经济手段的运用，适当采取市场化运作机制，尊重和保护动员单位及个人的物质利益，实现动员价值与社会价值的统一，激发和调动人民群众参与国防动员建设的积极性，维护他们的合法利益。

[参引文献]

[1]中国人民解放军总后勤部军事交通运输部编《国防交通概论》，黄河出版社1999年版，第40页。

[2]朱庆林：《国民经济动员概论》，军事科学出版社1997年版，第251页。

[3]军事科学院军事历史研究部：《中国人民解放军的七十年》，军事科学出版社1997年版，第573页

[4]张羽：《战争动员发展史》，军事科学出版社2004年版，第306页。

[5]邓光荣、王文荣主编《毛泽东军事思想辞典》，国防大学出版社1993年版，第291页。

[6]徐奎：《理性地认识和思考20世纪六七十年代的“全国大备战”》，《当代中国史研究》2002年第5期，第116页。

[7]国务院新闻办公室：《2000年中国的国防》白皮书，新华社北京10月16日电。

[责任编辑：郑　珺]

作者：徐　奎

国防动员应急管理论文 篇2：

军民融合背景下的国防动员建设分析

国防动员是将国防动员潜力转化为国防实力的重要途径，亦是国防建设与经济建设间的纽带和桥梁。新时代，我们要围绕党的强军思想，以保障打赢为根本目标，以军民融合发展理念为切入点，优化国防动员体系，不断夯实应战应急保障的基础支撑。
一、军民融合与国防动员

（一）国防动员是促进军民融合深度发展的有力抓手

新时代，军民融合深度发展就是进一步拓展军民融合领域，坚持发展与安全兼顾、富国和强军统一，构建一体化的国家战略体系和能力。军民融合全要素、多领域、高效益的“6+6”发展格局中国防动员体系就是军民融合深度发展的六大重点领域之一。因而，以国防动员体系建设为抓手能够真正促进军民融合深度发展。

一方面，当前，我国的国防动员体系涉及基础设施建设、生产、物流、服务等社会方方面面，具有军民深度融合的广阔空间和现实可操作性。另一方面，国防动员，尤其是国民经济动员一直是国防建设和经济建设的纽带和桥梁，国防动员建设为军民融合发展打下了坚实的基础。长期实践形成的国防动员工作体系，尤其是国民经济动员体系自身就为军民融合组织架构搭建奠定了基础。许多省市的军民融合委（军民融合办）就是以此前国民经济动员机构为基础组建的。同时，国防动员长期探索的就是军地关系，因此，“国防动员人”是最早理解、运用军民融合理念的，在思想上和工作中更成熟、更高效，也更容易进入角色。而国防动员整体运行机制也可以为军民融合提供一些借鉴，充分发挥中央军民融合委员会的议事协调职能，真正形成“党政军一体化”的军民融合发展模式。

（二）军民融合是推进国防动员建设发展的高效手段

做好军地的需求对接工作一直是国防动员体系的一项最基本任务。当前由于军地二元体制依然存在，动员需求对接上存在“断档”，“军地提需求、政府抓落实”的动员机制没有真正形成，导致军队不清楚地方潜力，地方也不能及时掌握军队需求，整个国防动员建设仍然存在随意性和盲目性。鉴于此，新时代，我们要以军民融合发展为建设手段和建设思路，进一步打破军地二元体制，以军民深度融合为出发点和落脚点进行国防动员建设，进一步加强思想融合、体制机制融合、法律法规融合、人才融合和科技融合等，推动国防动员体系走向融合发展阶段。通过全方位的军民融合，有利于更好地将高科技产业技术、人才以及联合指挥机制等推广应用于国防和国防动员建设;有利于更加合理地配置和利用各类资源，实现“一份投入、两份产出”的双赢效益，推动结构调整优化，使国防和国防动员现代化进程和经济社会发展现代化进程相一致，真正驶入国防和国防动员建设的“快车道”。
二、国防動员建设的主要任务

（一）在政府和军队改革进程中明确国防动员组织架构，提高组织运行效率

厘清国防动员指挥体制，明确国防动员组织架构是国防动员的基础性工作，也是实施国防动员的根基所在。当前，政府和军队改革尚在进程中，需要在改革进程中进一步理顺国防动员组织架构和指挥关系。在改革中已经确立的“军委管总、战区主战、军种主建”的基本格局下，国防动员的军地关系有待进一步明确。目前关于战区是否设立战区国防动员委员会尚未定论，军委国防动员部直接领导省军区。战区的动员需求通过国防动员部与省军区进行对接。动员资源的供给方在政府，而需求方战区与供给方无直接对接渠道，极易造成需求对接来回反复，甚至对接不成功等情况。如此，未来战场瞬息万变，在战区主战的前提下，战区如何与地方政府进行快速、有效的需求对接。同时，机构改革中也要明细并加强国防动员机构的职能。依据集成动员理念，适时提高国防动员机构权限，以充分发挥国防动员机构的协调职能。因此，战区位置如何摆放、国防动员委员会乃至整个国防动员体系的组织架构如何搭建是未来建设的重点任务之一。

（二）在全面依法治国进程中提升国防动员法制化水平，固化动员法律保障

当前国防动员领域，《国防动员法》从顶层设计高度宏观规范了国防动员的机构、权益、相应的动员程序等。但一部法律无法形成国防动员法规体系。依法动员的现实要求国防动员领域积极形成国防动员法规体系。首先，围绕国防动员的组成元素，积极补齐体系短板，即国防动员组成部分国民经济动员方面的法律法规，使国防动员体系完整化。其次，为了提升可操作性，依据《国防动员法》，有计划、成体系地细化和制定地方性国防动员条例，明确潜力调查、资源利用、产品采购、物资征用，以及民用企业参与国防发展等军民融合发展相关措施办法。地方性法规要具体且符合地方特色，明确军地各部门的权责，并确定任务牵头单位，真正实现依法动员，动员有法可依。最后，针对应战应急两套体系的现实问题，未来急需对应战应急法规体系进行清理和续订，从立法之初就考虑应战应急一体化，确保国防动员法规体系与目前应急法规体系相辅相成。

（三）在人才队伍建设进程中提升国防动员队伍水平，增强平战转换能力

信息化条件下，人才队伍建设是国防动员发展的核心要务。只有把队伍建设搞好，才能最大限度地发挥国防动员的优势力量。动员队伍自身就具有军民融合的特点，而军民融合战略更是带来了大批高新技术人才，这是国防动员队伍发展的难得机遇。紧紧抓住人才优势，重点关注与国防建设相关、与应急管理相关，尤其是国防动员、国民经济动员、军民融合新兴领域发展建设方面的高科技人才。通过登记造册、开发专家数据库等方式，掌握相关人才，并给与相关引导、资金扶持等建立人才队伍，补充国防动员、军民融合新兴领域的人才不足。

依据集成动员理念，引导相关企业日常编组动员队伍，在不干扰日常企业运作的前提下，针对设定的任务，定时和不定时地组织演练、训练，确保战时急时能迅速响应，编组动员队伍，实现平战转换，完成动员任务。此外，针对已存在的动员保障队伍，要强化队伍建设，包括提高队伍的信息化水平;搭建特殊装备和特殊需求的人员队伍等，更好地应对未来战争和突发事件。联合编配专业队伍，积极适应重点方向、重点区域的应战应急任务，打破现有编制，将队伍进行模块化组合，针对任务，组建成“热拔插”的规模可调整、类型多样的专业队伍。有针对性地加强能够适应雪域高原、沙漠等极端复杂地形环境、严酷气候特点等人才队伍建设，弥补相关空白。

（四）在信息化浪潮中升级国防动员信息技术手段，加大动员信息支撑力度

信息化条件下，随着大数据、“互联网+”、云计算、物联网等诸多信息技术手段的广泛运用，国防动员要与时俱进，依托信息技术更好地发挥国防动员能力。主要表现为两方面，一方面是国防动员人员的信息化水平的提升。加大动员一线工作者，尤其是偏远地区的工作者的信息化基础培训力度，使他们能够熟练应用各种国防动员软件和信息平台等，提升动员工作者的整体信息化水平。同时，以“信息化+专业”的复合型培养模式，培养一批既具有动员专业能力又具备信息技术手段的人才，为国防动员做好高技术人才储备。在军队改革大背景下，拓宽人才引进道路，从动员工作的实际需要出发，依托部队，从部队引进了解动员，且具有软件开发、信息管理、数据工程等专业技能的军转人才。在解决技术人才不足的同时，也能协助做好军转干部的安置工作。

另一方面是提升国防动员体系的信息化程度。随着各地信息化建设的迅速发展，许多地方政府已经有了成熟的数据平台，省军区也建立了相应的信息平台，这些都为国防动员体系的信息化建设奠定了坚实的基础。但是，由于系统建设的时间、标准以及服务对象各不相同，导致数据标准、模式等不统一，因此，明确数据标准是国防动员走向信息化的第一步，只有在标准统一后，才能实现多数据平台的交互、共享，在大数据、“互联网+”等技术的辅助下，将分散的数据资源集成融合，形成军地双向畅通的数据资源，真正实现大数据的融合，也为军民融合发展提供可操作性的抓手。进而，依托大数据、物联网、人工智能等，自主分析挖掘数据关系，最终实现智慧动员。

（五）在动员准备过程中强化预案体系建设，提升预案效率效果

预案在国防动员中起着关键作用，是针对可能发生的事件，为其做出的预先准备。当前，我国从顶层设计上缺乏纲领性的国防动员总体预案，大部分都是按约定俗成，甚至是一事一议的方式进行国防动员活动。个别省市等已经编制的各层级、各地方的国防动员预案也与《国防动员法》类似，侧重于宏观指导，仅仅明确了各涉及单位、人员在各个阶段职能，即在各个阶段，谁负责、何时做、做什么。这有利于明确权责，追溯到具体责任人。但是，就责任人而言，只知道事情由他负责，但具体如何做、怎么做，当前预案并沒有详细到这一层，而动员任务完成中恰恰最需要知道这一点。因此，在预案体系建设过程中要构建以国家总体预案、行业预案和专门领域预案等相结合、相联系的国防动员预案体系，并在行业预案、专门领域预案等下级预案中强化预案的实用性和可操作性，让预案真正发挥预先准备作用。

未来，我们要适时编制国家国防动员总体预案，从顶层设计上科学规范国防动员预案编制工作。根据应战应急需要和时代发展要求，确定预案体系的层级和组成，即包括几层预案，每层有几类预案等。预案体系中要重点考虑此前未曾考虑的国防动员新兴领域的预案编制工作。而底层国防动员预案要更侧重于实用性。
三、政策和建议

（一）进一步加强动员基础性工作

国防动员潜力调查、预案编制等是重要的基础性工作，是动员能力转化为战争实力保障的前提。抓牢抓实基础工作，进一步完善工作机制，夯实国防动员基础。明确各级党委和政府各个部门在国防动员基础性工作中的具体职责，建立运行规范、高效顺畅的国防动员基础工作运行机制，为工作运行机制常态化打好基础。建立适应信息化战争需求为导向的国防动员潜力调查体系，充分发挥信息化优势，进一步完善动员潜力调查指标体系和潜力数据获取、报送、核查和评估制度。加快国防动员预案体系建设，并定期进行各类预案对接，强化动员预案与应急相关预案的衔接，形成集应战、应急于一体的预案体系。以配合部队军事演习和参与突发事件应急为契机，结合军地有关部门组织的演练活动，开展不同层级、不同形式的动员演练，以检验动员预案的实际可操作性。

（二）进一步加强军地交流

进一步加强军地之间、部门之间的工作衔接和政策统筹联动，建立有效的联络渠道、联络方式和联络频次，促进军地双方常态化工作联络和机制性走访交流。采取联席会议、合署办公等方式，开展信息交流，会商推进国防动员建设，提高动员工作的协同性和一致性。通过定期和不定期开展国防动员领域的主题会议、论坛和培训等军地交流沟通活动，营造国防动员军民融合深度发展的良好环境。

（三）进一步加强信息化建设

信息化条件下，充分发挥光纤通讯和高速宽带通讯网等基础设施优势，加快信息化建设，扩大通讯容量，建立安全可靠的通讯保障体系，为国防动员信息化建设奠定坚实的硬件基础。依托我国政务纵向网、军队网络等，加快完善国防动员信息化平台，优化动员流程，提高互联互通效率。依托云数据库、数据挖掘、“互联网+”等多种信息技术，研究开发动员虚拟仿真动员演练、预案生成、决策支持等管理信息系统，利用大数据等技术手段，依托分布在陆海空天的多维度传感器、数据平台收集、共享数据，进一步强化信息整合、挖掘能力，提高信息共享效果，为国防动员信息化建设提供软件支撑。

（韩秋露，国家发展改革委国防动员研究发展中心助理研究员。孔昭君，北京理工大学管理与经济学院副院长，教授博导;国家国民经济动员教育培训中心常务副主任。邓晓童，北京理工大学管理与经济学院博士研究生）

作者：韩秋露 孔昭君 邓晓童

国防动员应急管理论文 篇3：

论国民经济动员体系与政府应急管理体系的衔接

【摘要】 国民经济动员应急功能的发挥必须解决好与政府应急管理体系的衔接问题，从相互配合、相互补充而不是重复建设、相互替代的角度来整合国民经济动员体系与政府应急管理体系的应急资源是当前条件下的最佳选择。

【关键词】 国民经济动员 应急功能 衔接 应急管理

当前，理论界对国民经济动员参与发挥“应急功能”有两种思路：一是打破现有国民经济动员体制和政府应急体制界限，将二者有机整合起来，形成应战应急一体化的综合体制。另一种思路是依托现有国民经济动员体制和应急体制，从相互衔接而不是相互替代的角度来构建国民经济联合动员制度。上述两种思路各有利弊，但从我国国民经济动员体系和应急体系建设的实际情况来看，后一种思路比较切合实际。一方面，从国民经济动员自身建设来看，应战功能仍是国民经济动员体系的主要功能。目前，经济动员系统仍未完成与军队新军事变革相适应的信息化转型，在应战功能尚未完全健全的情况下过分注重应急功能必然影响国民经济动员应战能力，出现舍本逐末的现象。另一方面，我国的应急体系经过长期建设，已经形成了应对各种突发事件的完整体系，短期内进行体制变革的难度较大。

一、注重职能衔接，促进分工合作

从工作职能上对政府应急管理体系和国民经济动员体系进行区分是实现两个体系衔接的前提和基础。如果二者职能一致，重复建设，那就谈不上相互衔接，正因为在职能上可以互补，衔接才成为现实的需要，才有可能实现。区分国民经济动员体系和政府应急管理体系的工作职能可以从两个方面入手：一是按照应对对象的不同适度进行区分；二是按照应对的不同阶段来进行区分。

1、根据突发事件的危害程度区分国民经济动员体系和政府应急管理体系职能

《突发事件应对法》明确指出：按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。对于一般和较大级别的突发事件而言，政府应急管理体系一般有能力独自处理，不需要国民经济动员体系的协助，除非政府应急管理体系提出要求，国民经济动员体系不需要响应。对于重大和特别重大的突发事件，为尽早控制事件，消除突发事件的不利影响，国民经济动员应该启动响应机制，协助政府应急管理体系应对突发事件。因此，根据突发事件的危害程度，政府应急管理体系以应对一般和较大突发事件为主，而国民经济动员体系则以应对重大和特别重大的突发事件为主。

2、根据突发事件的不同阶段区分国民经济动员体系和政府应急管理体系职能

关于应急管理的阶段划分，在应急管理理论中有多种划分方式，较有代表性的有三种。芬克的四阶段模型：征兆期、发作期、延续期、痊愈期；米特罗夫的五阶段模型：信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复阶段和学习阶段；伯奇和古斯的三队段模型：危机前、危机和危机后。我国《突发事件应对法》将突发事件的应对分为四个阶段：预防与准备、监督与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。本文的分析采取《突发事件应对法》中的划分方式。

根据不同的阶段来区分政府应急管理体系和国民经济动员体系职能，就是将不同阶段中的主要工作进行分类，并依照政府应急管理体系和国民经济动员体系的不同特点和优势来进行分工。在预防与准备阶段的主要工作有：制定突发事件应急预案；对危险源和危险区域进行调查、登记、风险评估、检查和监控；成立应急救援队伍并进行相关的培训和演练；购买配备必要的防护装备和器材；加强应急教育，培养群众安全意识；完善应急储备；建立健全应急通信保障体系；开发研究应对突发事件的设施设备等。该阶段国民经济动员体系的主要工作是制定突发事件应急预案，完善应急储备体系和进行应急演练，其他的工作应该由政府应急管理体系来完成。在监督与预警阶段，主要工作有相关信息的收集与报告；根据不同突发事件的种类和特点，建立信息数据库，对可能发生的突发事件进行监测；根据突发事件的预警级别进行预警。该阶段的主要工作应该都由政府应急管理体系来承担。在应急处置与救援阶段的主要工作对两个体系而言没有多大差别，应该由两部门合作完成。在事后恢复与重建阶段的主要工作有：损失评估；灾区重建；救助补偿、抚慰抚恤等安置善后工作；总结经验教训，制定改进措施等。这一阶段国民经济动员的主要任务是总结经验教训，制定改进措施。

通过上述对应急各个阶段工作的分析，可以发现，国民经济动员体系在应对突发事件时的主要工作表现在预防与准备阶段和应急与处置阶段。从职能上看，国民经济动员在应急中应重点加强的职能是进行应急准备（主要是制定预案、完善储备、加强演练）和应急处置。而政府应急管理体系应重点加强的职能是应急预防、应急监测、应急预警、应急评估和善后安置。针对国民经济动员体系和政府应急管理体系的不同特点，将应对突发事件的工作进行区分，可以强化各自优势，减少资源的重复配置，提高应急效率。

二、注重制度衔接，强化沟通协调

1、联席会议制度

联席会议制度的本质是构建国民经济动员与政府应急管理体系之间的共同决策指挥机制。当前，我国为应对各种突发事件的需要，已经成立了自成体系的政府应急管理体系，并建立健全了一整套独有的组织体制、工作方法和工作程序。这就使得国民经济动员体系在与政府应急管理体系共同应急时，存在较大的体制阻力。建立联席会议制度，从国民经济动员体系和政府应急管理体系中选择相关领导共同决策和指挥应急工作，可以综合考虑两个系统的不同情况，减少阻力，最大程度形成应对合力。召开联席会议的主要工作是：平时研究国民经济动员的有关重大问题，制定和实施国民经济动员战略规划，协调各部门的工作，合理有效地利用现有的整体资源；非常时期协调调动一切动员资源保障应对战争和突发事件需要。

2、信息共享制度

信息共享制度是指国民经济动员体系与政府应急管理体系在各自拥有信息资源上的交流与沟通。信息共享是整合各类资源信息，实现精确有效动员的必要条件。在信息时代，如何从信息海洋中收集、处理和甄别有效信息是任何组织生存发展所面临的重要事务。但是，面对日益增加的海量信息，任何组织都不可能拥有所有信息，信息总是不完备的。国民经济动员与政府应急管理同属于国民经济应变力的范畴，都是应对国家危机（包括突发事件和战争），维护国家安全利益的重要力量。因此，对二者来说，信息共享显得尤为重要。依托信息网络技术，改变条块分割、各自为政的应急信息系统与动员信息系统的现状，建立共享互通的信息网络通道，是实现信息共享制度的关键。要继续加快国民经济动员信息化建设，做好软件总体规划和标准化工作，建立互相兼容的信息操作平台，预留与应急信息系统的对接接口，真正实现系统互连、数据兼容。

3、资源共用制度

资源共用制度的实质是国民经济动员体系与政府应急管理体系在应战和应急过程中可以相互使用对方物质资源。为满足各自工作所需，国民经济动员体系与政府应急管理体系都各自成立了物资储备体系。在应对危机过程中，特别是重大突发事件时，单凭一方的物资储备可能难以在品种和数量上满足应对需要，客观上要求整合两个部门的物资储备体系，共同应对危机和突发事件需要。实现资源共用必须了解资源的分布状况和结构特点，还涉及到生产、筹措、运输等问题，是一项十分复杂的系统工程。资源共用制度就是要从制度上规范相关的职责权限、运作程序、工作方法等，为国民经济动员系统与应急系统共同使用资源创造条件。

三、注重预案衔接，形成应对合力

近年来，根据军事斗争准备需要，各级经济动员机构组织拟制了国民经济动员综合预案、专业预案和企业预案。为应付突发事件，政府有关部门根据各自职责，分别制定了各种应急预案，形成了较为全面、完备的应急预案体系。当前存在的一个突出问题是，应战预案与应急预案自成体系。因此，将国民经济动员应战预案与应急预案衔接起来，形成配套体系，是提高国民经济动员应急能力的当务之急。一是在完善国民经济动员预案体系中增加国民经济动员应急预案。要针对各种可能发生的突发事件的现实需要，分类、分级形成综合配套的国民经济动员应急预案，使得国民经济动员预案体系不仅能够保障应战需要，而且能够保障应急需要。二是在国民经济动员现有预案中增加服务应急需要的内容。主要考虑以下几个问题：国民经济动员机构与应急机构协调的方法和程序；国民经济动员能力（包括动员储备、国民经济动员中心、专业保障队伍、综合保障基地）应急使用的方法和程序；国民经济动员系统提供信息咨询服务的方法和程序。

【参考文献】

[1] 朱庆林：中国国民经济动员应变力研究[M].军事科学出版社，2007.

[2] 朱庆林：纳入机制模式：新世纪中国国民经济动员建设的必然选择[J].军事经济研究，2002（2）.

[3] 张洪瑞：推进国防动员应急机制与国家应急管理机制的有效衔接[N]．中国国防报，2009-01-05．

[4] 刘凯峰：谈国民经济动员的应急功能[J]．军事经济研究，2008（8）.

作者：金良帅