常规应急与应急管理论文

2022-04-15

常规应急与应急管理论文篇1：

面向非常规突发事件的应急联动探究

摘要：非常规突发事件的应急联动是一个涵盖多个要素和环节的概念。我们有必要全面认识这一概念，并在“大应急”理念下加强应急联动建设。结合我国当前的应急管理体系，非常规突发事件应急联动中存在诸多不足。可从“一案三制”、参与主体、信息、资源等方面入手，为实现非常规突发事件中的高效联动提供可行的对策和建议。

关键词：非常规突发事件；应急联动；“一案三制”；参与主体；信息；资源

收稿日期：20160809

作者简介：严利华（1979-），女，四川省旺苍县人，华中师范大学新闻传播学院讲师，博士，主要从事应急管理、危机传播等方面的研究；

杨丹（1982—），男，湖北省孝感市人，湖北省社会科学院助理研究员，博士，主要从事应急管理、社会稳定评估方面的研究。

*基金项目：安全预警与应急联动技术湖北省协同创新中心开放式课题（JD20150504）；国家社科基金重点项目（13AXW012）

自本世纪以来，不论是美国的“卡特里娜”飓风、中国的“5·12”汶川地震等自然災害，还是SARS、禽流感、埃博拉病毒和中东呼吸综合征（MERS）等公共卫生危机，或是美国“9·11”、波士顿爆炸案等恐怖袭击，还是马航MH370失联等等，这些事件影响范围非常广泛，后果十分严重，且情况极其严重、复杂，常规的处置应对方式难以化解危机。如何高效应对非常规突发事件，是摆在我们面前必须正视和亟需解决的重要问题。本文尝试研究分析此类突发事件的主要特点及内在规律，有针对性地提出加强应急联动系统建设的对策建议，以提高政府及公众的应对能力。

一、认识非常规突发事件的应急联动

西方有学者将突发事件分为常规突发事件、非常规突发事件和复杂突发事件[1]。他们认为非常规突发事件是在可预测性、规模、复杂性和不确定性等方面介于常规突发事件和复杂突发事件之间。美国学者Louis K.Comfort也有类似的观点，认为常规突发事件、危机、重大危机是突发事件的三种类别，其区分标准涵盖事件的规模、范围和级别，以及事件的新奇性与复杂性[2]。很多西方学者认为，对于一般的常规突发事件，常规的手段就可以应对，而对于非常规的突发事件、复杂突发事件及危机，常规的处置手段是无法应对的。

在国内，非常规突发事件的概念是随着我国学者对相关研究领域的深入被提出来的。国家自然科学基金委在2008年指出：“非常规突发事件特指影响范围非常广泛，后果十分严重，社会没有或极少经历过的、缺乏对其演化规律知识和处置经验的大规模突发事件。”[3]国家自然基金委在“非常规突发事件应急管理研究重大研究计划”2013年度项目指南中进一步提出：“非常规突发事件是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生衍生危害，而且破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件。” [4]还有学者指出，非常规突发事件是指那些往往发生前兆不充分、诱因不明确，在社会生活中突然爆发，前所未遇、猝不及防或防而无效，人类难以预料或即使有所察觉但用常规管理方式仍然无力应对，具有明显复杂性特征和潜在衍生危害，破坏性极为严重，对社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，危及社会秩序的突发事件[5]。可见，在我们国内，非常规突发事件的概念尤其强调事件本身的复杂性和人们对事件处置和应对的非常规性。

应急联动，作为一个具有整合性的概念，国外与之相关的研究主要涵盖公共危机管理中的应急准备、应急协作、应急响应等3个关键内涵。应急准备主要是针对可能发生的事件和状况，为快速、有效开展应对工作而提前开展的组织准备和应急保障。应急协作强调的是为了共同的目标，各相关利益主体之间的协调与配合，包含资源、技术、信息等方面的协作。应急响应是突发事件发生后各行动主体按照预案或商议好的行动方案而展开的一系列救援行动。国外在应急管理方面的研究一贯强调“治理”理念，认为应急管理是一个涵盖了多个利益相关主体且能够共同参与应对的多元系统，这个系统可以分权、分层次完成目标任务；并认为应急管理不能只是政府的事情，诸如非政府组织、企业、媒体以及公众都需要自觉自愿地参与到应对危机的各个环节，以实现危机的高效、协同应对。应急联动正是这个意义上被提出来的。

国内对应急联动的理解主要源于政府的突发事件应急管理实践。1994年，时任总理朱镕基出访美国期间参观了芝加哥的城市应急联动系统，当即指出：“城市应急联动系统是一个城市现代化、城市功能成熟的重要标志，这一经验值得中国广泛借鉴。” [6]于是，“应急联动”这个概念进入国人视野之中。随着社会经济发展和客观现实的需要，与“应急联动”这一概念相关的实践不断开展。2002年，广西南宁建成了中国第一个城市应急联动系统。之后许多地区和城市也开始探索，签署了一系列的联动协议。与此同时，随着对公共危机管理认识的深化，各界逐步认识到应急联动不仅仅是单纯的强调政府及相关部门之间的协调联动与合作，也要充分认识到各类组织、公众及社会力量共同参与公共危机管理的重要意义。强调在应对公共危机的过程中，广大的社会力量应该与政府一起共同应对、协作完成，才能有效应对种种危机。

在我们看来，应急联动的概念有广义和狭义之分。从狭义上讲，应急联动即在应急中联合行动，主要是指在应急响应和处置环节的各行为主体共同参与、联合行动，以实现有效救援的目的。从广义上讲，应急联动是大应急概念下的大联动，涵盖了应急准备、应急响应和应急协作的关键内涵，涉及应急管理事前、事中及事后各个环节，也包括各个行为主体及其相关的制度环境。在本研究中，笔者倾向于采用广义的应急联动，认为应急联动是指各行为主体或利益相关者为实现对公共危机的强力控制和有效救援目的的行动方案及其相关制度、运行方式的总称。具体应包括参与主体、“一案三制”（预案、体制、机制、法制）、资源保障、信息沟通与共享、行动方案等方面。

鉴于上述认识，我们认为非常规突发事件的应急联动，主要涵盖以下几层意思：第一，较一般突发事件，非常规突发事件的应急联动更具有现实紧迫性，联动的对象和范围更加宽泛。第二，针对破坏力极强的非常规突发事件，维护公共利益才是应急联动的目的。第三，非常规突发事件的跨时空、跨灾种和多环节特征必然注定应急联动的基本方式是最大限度地汇聚各方资源，使多方力量和资源共同参与事件应对的各个环节。第四，应急联动过程中的参与主体非常广泛，所有在应急管理过程中影响决策的组织或个人都应该甚至必须包含其中，包括相关政府部门、机构、社会组织、公民个体及其他利益相关者等。第五，非常规突发事件应急联动内容与应急管理体系密切相关，涉及参与主体、“一案三制”、信息沟通、资源保障等。

二、非常规突发事件应急联动的必要性

约翰·霍兰（John Holland）的复杂适应系统理论（Complex Adaptive System）认为，系统中的个体能够与系统环境以及系统中的其它主体发生交互作用；正是在这一交互作用的过程中，个体不断学习和积累经验，并且能够根据经验改变自身，从而适应环境变化的要求。系统的复杂性正是由于这种系统的适应性造成的，即“适应性造就复杂性”[7]。同时，复杂系统的演化具有突现性、不稳定性、非线性和不确定性等特征。不管是自然界还是人类社会，作为人类的生存环境，时刻都处于变动之中。由于主体的个体差异性、主体对利弊判断的差异性及不同主体之间的交互作用，加之环境自身变化的不可预期性，使得“复杂性”成为社会风险最为重要的特征之一。而非常规突发事件成为当前社会风险的重要表现形式，在整个社会系统中呈现出了明显的不确定性和复杂性。

当前，这种不确定性和复杂性已在各类非常规突发事件中得到了充分体现。随着人类经济社会活动的频繁，极端天气、地壳变动和农林受害加剧，自然灾害呈现出群发性和巨灾型特征，具有难以把控的复杂性和不确定性；科技的发展和生产方式的改变，增加了生产规模，提高了生产效率，但同时出现了超越常规的损害性和复杂性；疾病传播的交叉性、危险性和全球化，有毒物质及环境对人类健康的致命性破坏，使得公共卫生事件具备天然的交叉性和复杂性；全球化和社会转型的加剧，使我国社会成为多重矛盾的交汇点，极易促发各类超越常规的复杂性社会安全事件。由此，社会系统中非常规突发事件具有了更加显著的跨时空、跨灾种的特征，对事件的处置和应对提出了更高要求，必然不是某个部门、某个地区甚至某个国家可以独立应对的，需要各方力量协同应对、联合行动，这与赫尔曼·哈肯早年的思想不谋而合。

德国著名物理学家赫尔曼·哈肯（Herman Haken）在20世纪70年代就提出了协同理论。他指出，各个系统尽管属性不同，但在整体环境中却又相互影响、相互合作，不断提升整体效能[8]。本文中的应急联动涵盖了应急准备、应急响应和应急协作的关键内涵和应急管理的各个环节，具有系统性、协作性特征。同时，对于非常规突发事件而言，其应急联动过程也是系统行为，涵盖多个参与力量和手段，可以通过规则的制定来管理相互关联的各个参与主体，并不断提升整体效率。在应对中，必然要求各利益相关者统一行动、协同合作，实现政府与社会组织、媒体、公众等协同联合，并在联合行动的动态过程中明晰权责，优化资源配置，信息互通，才能最大限度发挥协同效应。

《中华人民共和国突发事件应对法》及相关的法律法规、预案，都明确规定了突发事件应急管理的工作原则：“统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应”，十分重视各级政府部门和组织间的协调、配合。非常规突发事件影响范围广、破坏力大，应对和处置过程相当复杂，应对的主体涉及多个部门、多个地区和行业。有必要让各级地方政府获得更多的自主权，让更多的部门、社会组织和个体得到政府的授权，让更多的参与主体共同参与、协同合作，使权力与资源高度集中整合，从而保障政府的管理和服务职能充分发挥。

以 “5·12”汶川地震为例，地震后发生后，党中央、国务院和各级党委政府立即果断采取一系列有力措施，全力以赴、众志成城，民政、地震、卫生、交通、铁路、民航、商务、财政、水利、国土、公安等24个单位和部门均在第一时间部署开展相关救援工作，紧急集结全国各地20余个兵种10万余名部队官兵投入抗震救灾，20万志愿者相继参与到救灾中。地震主要波及到的四川、甘肃、陕西、重庆、云南等10省（区、市）的417个县（市、区）等地政府因灾而动，坚持协同应对[9]。此次抗震救灾参与部门之多、行动之快、效率之高创许多历史之最，“中国速度”、“中国力量”和“一方有难、八方支援”的大应急精神进一步得到彰显。

三、非常规突发事件应急联动的现状

自2003年以来，我国初步形成了以“一案三制”为代表的“横向到边、纵向到底”的应急管理体系，尤其是近几年，实现了国家应急管理体系建设的历史性跨越。然而，就全国范围来看，虽在非常规突发事件应对过程中可以相互支援、协作，但应急联动机制尚不健全，仍没有建立起统一高效的指挥调度平台，其联合行动面临许多诸如地区阻隔、部门分割、利益分配、技术支撑等多方面的困境。

（一）“一案三制”的内容和形式仍需不断完善

在非常规突发事件的应急管理中，应急处置和决策具有极大的挑战性，相关管理部门和决策主体承担着巨大责任，同时也面临巨大风险。因此，必须要有一套专门针对非常规突发事件的预案、体制、机制和法制，明确应急决策主体权责，从而实现非常规突发事件的高效应对。

一是應急预案可操作性有待增强。应急预案即预先制定的紧急行动方案，是指根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度，综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件而事先制定的一套能切实迅速、有效、有序解决突发事件的行动计划或方案[10]。有了应急预案，就可以使政府应急管理工作制度化和程序化，做到有章可循、有据可查。当前还存在预案内容的针对性不强、缺乏操作性等问题。某些地方预案和部门预案甚至“照猫画虎”，导致在实际操作中可能出现“误导”的危险。还有一些预案没有实地演练，尤其是非常规突发事件应急预案的演练相当缺乏，预案的可操作性和有效性得不到检验。同时，预案之间也存在相互“孤立”，上下承接不顺、左右衔接不好等问题，如现行的各级政府总体预案、各部门预案主要以垂直方式建立，存在预案“同质化”问题，在平行的地区、部门之间，预案存在无法有效对接、难以应急联动等。

二是应急管理体制权责需进一步明晰。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次[11]。目前，中国的应急管理体制以各级政府为应对主体，并将县级政府作为职责重心，规定了社会动员原则，但并未特别针对非常规突发事件建立多主体、多层级协调顺畅、运转灵活的应急组织体系，对基层政府应急管理的权力与职责配置失衡，也未明确规定各类社会主体在应急管理中的角色与职责，社会动员原则难以落实[12]。目前我国虽已建立了以行政机关为主导，管理层级明确的突发事件应急管理组织体系，而这种以政府为中心体制，更多体现的是国家应急管理机关的机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面，没有充分体现多元主体共同参与、协同应对突发事件的思想。

三是应急管理机制亟待完善。应急管理机制，是指突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后恢复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施[13]。它既是政府应急管理工作的流程，又体现了政府应急管理的各项具体职能，贯穿于突发事件防范、处置和善后处理的整个过程中。建立应急管理机制是为了实现从突发事件预防、处置到善后的全过程规范化流程管理。本着“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”，我国应急管理机制主要有9个部分：预防与应急准备机制、监测与预警机制、信息报告与通报机制、应急指挥协调机制、信息发布与舆论引导机制、社会动员机制、善后恢复与重建机制、调查评估和学习机制、应急保障机制[14]。但“条块分割”带来的挑战仍然存在，某些部门的垂直领导可能架空属地政府的应急指挥权。

四是应急法制建设任重道远。自1954年首次实施戒严制度以来，中国颁布了一系列处理突发事件相关的法律、法规。如《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国安全生产法》等，基本形成了我国应对突发事件的法律体系。不同于上述针对特定突发事件的单项法律法规，2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》作为第一部关于突发事件应急管理的综合性法律文件，极大地推动了应急管理的法治化进程。这部法律有政府部门共同负责、相互配合及社会动员的相关内容，也规定了公民、法人和其他组织参与突发事件应对工作的义务，还有在应急处置与救援过程中各部门协调的相关规定。但是，目前仍然缺少对应急联动比较明确、系统的表述，也需要出台有关应急联动的综合性的规范文件或标准。同时，现有法律法规着重强调了以政府为主体，明确各级政府合法性及权责规范，而对于其他参与主体在应对突发事件中的角色、权责、程序及方法等没有明确表述。在针对突发事件应对过程中的各参与主体的地位作用、权责分割、运行规则、技术手段与标准、处置程序、经费物资保障等，都还未出台相关法律规范。法律还未对各非政府主体开展应急处置进行授权。所以，在影响范围广、破坏力强、情况复杂的非常规突发事件中，缺少有关应急联动明确的法律保障。

（二）非常规突发事件中各主体联动意识和参与度需要的提高

在非常规突发事件的应对过程中，只有将各政府部门、机构和非营利组织、非政府组织、企业、公民、媒体等广大社会力量共同纳入到非常规突发事件应对和处置体系中来，使各个参与主体自觉自愿地出资出力，发挥其各自优势，将事件破坏力和影响降到最低，才能有利于防止事件进一步恶化。如，2001年的“9·11”事件，美国政府、企业、社会民众、非政府组织、媒体、志愿者、医疗服务组织等，均主动参与到救援过程中，成为极其重要的救援力量，发挥了关键作用；2005年的英国伦敦连环爆炸事件中，志愿者人数高达50万，参与及时救助，不可或缺；2011年的“3·11”日本福岛地震中，日本社会民众、志愿者和非政府组织在政府还没有启动危机应对程序之前就已经开始行动，有组织地开展自救互助。而长期以来，中国在应对突发事件的过程中一直是将政府作为主体，而忽略了其他非政府主体所具有的自身优势，虽然近年来各种社会力量的参与度不断提高，但至今还没有形成广泛而深入的社会参与格局，没有充分发挥非政府主体的作用。

（三）非常规突发事件应急联动中的信息沟通和共享需要的加强

1948年，被称为“信息之父”的数学家香农指出：“信息是用来消除不确定性的东西。”[15]非常规突发事件的高度不确定性，以及影响的超时空性带来的风险和危机，正需要借助信息来应对和解决。就如香港科技大学教授丁学良指出的那样，中国社会庞大而复杂，出问题是常态。因此政府面临持续的任务和挑战，要不断提高执政能力，其中信息是关键——在复杂的社会系统运转中起着调节器的作用，决定着系统资源作用的适当发挥，决策者需在高质量和正确的信息基础上才能做出正确的决定[16]。可见，信息的作用和价值何其重要！在非常规突发事件中更是如此，有效的信息沟通对事件的应对、处置起着举足轻重的作用。而在具体的应对过程中，各种各样的因素会导致各部门、机构以及相关主体之间的信息不畅，从而带来地区之间、部门之间、行业之间及机构之間出现信息整合不够，共享不充分。甚至因立场、利益等多种因素的考虑，有些相关部门在非常规突发事件信息披露中还存在瞒报、虚报或捏造信息的现象。

在非常规突发事件信息传播发布中，有的地方和部门出于利益和稳定的考虑，经常报喜不报忧，甚至会传播一些不实信息，导致信息失真。当真实的事件信息一旦被公众知晓，将可能带来极大的社会恐慌和混乱，对事件的应对带来更加不利的影响，如2003年“非典”危机就曾出现过这样的状况。尤其随着网络传播和自媒体的介入，公众如今有了更多渠道了解事件的有关信息，而这些非官方来源的信息在没有相关部门及时回应的情况下更容易引起公众的关注和广泛传播，如若得不到及时和正确的引导，可能会滋生各类谣言，从而加剧非常规突发事件的现实危机。

（四）非常规突发事件应急联动中的资源整合与保障力度需要的提高

突发事件应对法明确规定，各级政府是突发事件应对的指挥机关，这在一定程度上实现了政府内部能力的整合。然而，在非常规突发事件的特殊情境下，仍然难以对各种公权力掌握的应急资源进行统一协调和调度。目前，在应对非常规突发事件的过程中，虽然有很多地方和相关部门建立了应急联动机制，但部分政府部门在实际操作中仍然各自为政，沿袭长期以来因部门阻隔、区域阻隔及行业阻隔而形成的地方主义、部门主义和行业保护，无法有效协调、形成合力。各区域之间、部门之间及行业之间因资源分配和职能分割，以及其他各参与主体的自我分散，大大增加了其相互沟通、协调的难度，使其在应对非常规突发事件时无法确保其时效性，难以快速反应和及时处置。非常规突发事件发生以后，往往需要大量的人、财、物等资源保障，这就要求各个政府部门之间、地区之间、不同行业之间及其他参与主体之间的统一协调，彼此配合，实现各职能和相关资源的最优组合。但实际上，目前相关法规、政策中没有保障应急物资投入的强制性措施，这就使得各政府部门的层级关系、部门分割，地区、行业之间的条块分割和参与主体缺乏统一规范，容易导致资源重复配置，造成资源的闲置和浪费，难以实现资源的有效整合，从而影响应对非常规突发事件的资源保障效能。

四、进一步加强非常规突发事件应急联动的对策

（一）在“大应急”理念下，针对非常规突发事件应急联动需求强化“一案三制”建设

一是强化预案中的应急联动相关内容。针对非常规突发事件的特殊性，应急联动对应急预案提出了更高的要求。需要在辨识和评估潜在重大危险、事件类型、发生的可能性、发生过程、后果严重程度的基础上，进一步对应急管理机构、权责、人员、技术、装备、物资、救援行动及其指挥协调等预先作出安排，以明确在应对非常规突发事件进程中谁来做、怎样做、何时做、拿什么来做、做到什么程度等等问题。

二是建立非常规突发事件应急联动的管理体制。非常规突发事件对常态的党、政、军等公共权力秩序必然产生影响，原本的管理体制无法满足非常规突发事件应急管理的现实需求。而非常规突发事件的应急联动体制既要适应我国当前的突发事件应急管理体制，又要满足非常规突发事件应急管理的现实需要。所以，非常规突发事件的应急联动体制既要体现国家应急管理机关的机构设置、领导隶属关系和管理权限划分，还要体现政府与其他社会力量在社会风险治理中的互动，以及多元主体共同参与、协同应对非常规突发事件的主旨。

三是完善非常规突发事件的应急联动机制。需要制定由预警机制、联动机制和保障机制组成的、涵盖所有应急联动主体在内的、面向预防与准备、监测预警及应对处置等全过程并实施制度化、程序化的应对方法与措施的非常规突发事件应急联动机制。预警机制主要包括信息收集、评估研判、风险监测与预警信息发布等机制；联动机制则主要包括管理协调、多元联动、信息沟通和资源共享等机制；保障机制则包括法律保障、善后评估、问责与免责、标准规范与系统安全等机制。

四是加强法制体系建设，为非常规突发事件的应急联动提供法律保障。针对非常规突发事件，急需出台各参与主体地位、权责分配、运作规则、处置程序、专业技术手段标准、经费物资保障等相关法律規范。需要法规对各参与主体（如电力、能源、运输、通信等相关公共企事业单位）在自身运营范围内的必要应急处置进行授权，尤其是对于非政府参与主体在非常规突发事件应急管理中的定位、授权问题，需进一步健全相关法律、法规。同时要建立和健全应急管理工作全过程问责和追责机制。

（二）提高非常规突发事件应急联动中的主体意识，规范各主体的参与行为

在非常规突发事件的应对中，各参与主体是否具有参与的素质和意识是决定其参与程度的关键。政府相关部门在日常社会管理中要通过媒体深入到机关单位、企事业单位、社区等，宣传危机防范及应对知识和参与公共事务的相关知识，提升参与能力和参与意识。各政府部门、社会组织及公众同时也要自觉提高相应的能力和意识。尤其要培养和提高各级各类组织和公众的社会责任感，营造全社会共同关注、共同参与应对危机的良好氛围。

各参与主体的行为直接关乎事件应对的成败，事关公共利益和社会稳定。因此，需要有相应的法律法规对各参与主体的行为进行规定。同时，针对某一次特殊的非常规突发事件，要根据事件特有的情形和特征建立相应的监督和制约机制，对各参与主体的参与行为进行科学的具体的引导、规范和制约，从而提高非常规突发事件的应急联动效能。

（三）强化非常规突发事件应急联动中的信息沟通与发布

在非常规突发事件的应对治理中，信息可以为事件和信息的双重不确定性消除提供价值，同时信息的沟通也成为协调不同组织及个体参与事件应对的前提和基础。非常规突发事件应急联动中要加强信息沟通，主要涉及到政府、媒体及公众的信息沟通与发布，因此应主要从以下三个方面着手：

首先是要发挥好政府的信源角色作用。政府在非常规突发事件中承担着非常重要的信源角色。但从近年来的情况看，一些地方和部门在应对和处置过程中存在着应对不力及信息公开不及时、不透明的现象，甚至有些地方政府官员将掌握的信息当作特权，采用各种信息封锁政策。这种信源角色的缺失必然会带来信任危机，将直接影响非常规突发事件应对中的其他主体参与联动的主动性和积极性，甚至动摇政府在应急联动中的主导地位。因此，政府相关部门应该承担好自己的信源角色，及时、准确地向相关部门和公众发布相关信息，以引起相关部门和公众的足够重视并采取应对措施。对那些可能带来恐慌不便为公众知晓、只能由某些特定部门和机构掌握的信息，需要由相关政府部门通过专门的信息传输渠道、特定的形式如“内参”、“机要”发布，这主要适用于政府系统内部各管理部门之间。而针对公众能够知晓并需要他们采取相应措施配合的信息，主要是通过政府部门授权媒体或相关机构发布。

其次需要发挥好媒体的环境监视功能。美国的传播学先驱哈罗德·拉斯韦尔早在1948年就提出了传播的三种社会功能：监视社会环境、协调社会关系和传衍社会遗产[17]，也就意味着传播媒介应具有环境瞭望、政策塑造、知识传播三种作用。在危机频发的现代社会，对危机进行报道并提供预警是媒体进行环境监视发挥雷达作用的功能体现。要积极发挥媒体的环境监视和雷达作用，避免媒体的缺位和失语现象。尤其要避免的是，非常规突发事件中的一些主流媒体在情况不明、信源不足的情况下往往为了抢速度而出现报道信息混乱、说法前后矛盾现象，甚至成为谣言的推手。

最后要鼓励和规范公众的信息上报。在“人人都有麦克风”的信息社会，除了要重视政府和媒体在信息发布中的作用外，有必要重视公众在信息发布和传播中的作用。要鼓励公众向政府、主流媒体及相关机构报告相关突发事件信息，从而增加信息发布的完整性和预警性。这就意味着，在自媒体时代的突发事件中，事先获知相关风险信息的公众有必要也有义务向相关部门或主流媒体报告信息，以防止出现更大的事件及舆论风险。

（四）加大非常规突发事件应急联动中的资源整合与保障力度

非常规突发事件若仅仅依靠现有体制下各自所掌握的资源来应对，是远远不够的，尤其是对人力资源、技术资源和物质资源这三个关键要素的需求量大而紧迫。因此，在非常规突发事件的特殊情境下，除了要最大限度地实现对公权力所掌握的资源进行统一协调和调度，还有必要尽可能地调动所有积极因素，整合社会资源，才能最大可能地化解危机，降低伤害和实现高效救援。从长远来看，这需要国家出台相关法规、政策保障应急物资投入的强制性措施，使各政府部门能够突破层级关系、部门分割以及地区、行业限制，实现最大范围的资源共享与有效整合，从而带来技术资源、人力资源和设备的跨地区、跨部门流动。同时也使那些来自非政府组织、营利性组织的资金和技术等相关资源的支持有法律保障。此外，要积极运用互联网、大数据、物联网等技术对现有的应急队伍、各类应急物资进行相应的规整和连接，提高非常规突发事件应对的时效和效率，最大限度地保障非常规突发事件中的物资、人员需求。

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（责任编辑王婷婷）

作者：严利华杨丹

常规应急与应急管理论文篇2：

日本自然教育中的安全管理经验及对我国的启示

摘要：作为环境教育的一个组成部分，自然教育是帮助人们感知自然、认识自然、了解自然、珍爱自然和保护自然的重要途径，对形成人与自然和谐相处的生态价值观有着重要的支撑作用。当前越来越多的组织机构走进自然环境，开展自然教育活动，但由于自然环境条件的复杂多变，加之人与物的管理环节繁多，使得安全风险倍增，是当前自然教育面临的现实挑战。本文通过从主管部门、经营管理机构、活动实施团队三个主要层次视域，并从法律法规与政策和安全管理技术措施两个主要方面来入手，研究分析日本在自然教育中的安全管理方面的制度和经验做法，提出完善相应的法律法规與政策，建立多部门跨地区联合协调保障机制，行业主管部门加强安全管理的技术指导与监督，自然教育机构应履行主体责任等提升我国自然教育安全管理的启示与建议。

关键词：自然教育;安全管理

人与自然是生命共同体。马克思在《1884年经济学——哲学手稿》中指出：“所谓人的肉体生活和精神生活同自然界相联系，也就等于说自然界同自身相联系，因为人是自然界的一部分”。[1]恩格斯也在《自然辩证法》中明确指出： “我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然之中的”。[2]我国高度重视人与自然和谐相处，国家主席习近平多次在不同场合反复强调人与自然和谐相处。国家主席习近平在2020年9月30日召开的联合国生物多样性峰会上再次强调，生态兴则文明兴。我们要站在对人类文明负责的高度，尊重自然、顺应自然、保护自然，探索人与自然和谐共生之路，促进经济发展与生态保护协调统一，共建繁荣、清洁、美丽的世界。[3]作为环境教育的一个组成部分，自然教育是帮助人们感知自然、认识自然、了解自然、珍爱自然和保护自然的重要途径，对形成人与自然和谐相处的生态价值观有着重要的支撑作用。

自然教育（Nature Education）注重“人与自然”“人与人”“人与社会”的相互提升及构建。自然教育的具体使命是推动公众在自然、个人及社会中获得经验与成长。[4]与自然和谐共生，离不开自然教育。自然教育是推动人们尊重自然、顺应自然的种子，影响深远。著名的美国海洋生物学家瑞秋·卡森（Rachel Carson）女士在《惊奇之心》一书中深刻地表达了她对于孩子接触自然、亲身体验探索大自然，来满足对于这个世界的好奇心的赞叹。她认为，“如果事实是种子，可以在日后产生知识和智慧，那么情感和感受就是孕育种子的沃土，而童年时光是准备土壤的阶段”。[5]

从教育内容和教育目标看，自然教育离不开特定的生态环境要素和自然资源条件，除了博物馆等场馆类自然教育设施外，绝大多数自然教育活动根植于户外自然环境中，以儿童为主要对象，也集中体现了英国环境教育学者卢卡斯博士（Arthur M. Lucas）提出的“在环境中的教育”这一基本理念和方法。由于自然环境条件的复杂多变，加之人与物的管理环节繁多，使得各类自然因素和人为管理因素导致的安全事故发生的概率较之室内活动风险倍增。

根据我国民间机构“全国自然教育网络”在2018年所做的一项调查结果显示，自2010年起我国自然教育机构成长数量呈现井喷发展态势，成立数量由2009年的14家，增长到2018年的56家。自然教育机构中年运营费不超过50万元人民币的占69%，小型自然教育机构仍占绝大多数。[6]从整体上看，我国自然教育中的安全管理还是比较薄弱的，特别是对于一些中小型自然教育机构来说，因自身安全管理系统性不强，人力不足，风险就会更大些，安全管理已经成为目前自然教育活动的突出挑战。加强安全管理，防范安全风险刻不容缓。风险管理可从主管部门、经营管理机构、活动实施团队三个主要层次和视域，并从法律法规与政策和安全管理技术两个主要方面来入手，全方位贯彻安全理念和落实安全管理措施。

日本自然教育已经有30余年的历史，与我国相比，自然教育的有关法律法规与政策保障和实操中的安全管理经验都相对更加丰富。因此，分析和借鉴日本在自然教育安全管理方面相关经验的优势与不足，对于提升我国自然教育机构的安全管理水平具有重要借鉴价值。

一、日本自然教育安全管理相关法律法规与政策

（一）制定颁布相应法律法规

日本高度重视包含自然教育在内的整体环境教育法律法规的制定。2012年日本发布的《关于通过环境教育等促进环境保护工作的法律》（以下简称《环教法》），开宗明义指明该法设立的主要目的，即“通过在森林、田野、公园、河流、湖泊、海岸、海洋等体验活动，加深对于环境保护的理解与关注的重要性”。在建立协调机制方面，该法提出日本环境大臣与文部科学大臣应编制基本方针草案，还应就基本方针草案的相关事务中“属于农林水产省、经济产业省或国土交通省所管辖的部分，分别与农林水产大臣、经济产业大臣或国土交通大臣共同编制完成”。此外，为保障部门之间的密切合作，《环教法》还规定，成立由环境省、文部科学省、农林水产省、经济产业省、国土交通省等其他相关行政机关工作人员组成的“环境教育等推进会议”，负责联络协调，促进环境保护活动、环境教育以及联动工作的全面、有效地发展。这样的顶层设计反映了环境教育活动的复杂性和多部门跨部门参与合作的特点，避免了主管部门之间的交叉混乱，缺乏统一管理协调机制等问题，也是从组织架构上夯实管理结构的重要基础。

为推动建立环境教育人才体系和推进环境教育场地建设，《环教法》规定，对培养拥有环境保护知识与环境保护指导能力或促进联动工作能力的人才进行认证登记和自然体验活动的场所进行认证。《环教法》对开展自然体验活动的人员和其他活动条件进行了要求和规范，强调专业化发展方向，从法律约束的角度和专业化建设要求的层面，降低了在实施各类环境教育活动中安全事故的风险。

（二）编制技术指导文件

除了制定和颁布自然教育相关的法律法规，日本十分重视通过编制安全管理手册等技术指导文件来规范自然教育活动的安全管理程序和措施。在《环教法》颁布之前，日本有关政府部门就已经开始关注自然教育中的安全管理。2005年国土交通省港湾局委托“海滨自然学校圆桌会议”起草修订《自然体验活动指导员的海边安全措施手册》（简称《海边安全措施手册》），随后予以发布。2006年环境省委托“自然体验活动推进协议会（CONE）”编制了《关于制定与大自然接触活动的安全手册报告书》（简称《自然活动安全手册》），以上两份技术文件都对自然教育活动中的各种安全风险进行了分析，对活动设计、活动准备、活动实施、事后评估以及事故发生后的对应都有明确技术指导和要求，也成为日本众多自然教育机构遵循和参考的自然教育安全管理的技术依据。

1.日本环境省有关政策要求

日本自然体验活动推进协议会（CONE）编制的《自然活动安全手册》提出安全管理的三点考虑：[7]

（1）预判危险并采取措施加以预防。

（2）在紧急情况下采取措施，并对员工进行深入教育。

（3）参与者能够守护自己的安全。

《自然活动安全手册》强调，预判危险和对活动实施者进行培训教育外，还强调对活动参与者传达安全意识和认知。因此要在活动前对活动参与者进行安全说明和教育，并确保活动参与者了解有关环境条件和风险情况，以防止事故和伤害的发生。该手册明确要求活动组织者传达危险认知和应对方法，如什么地方可能有什么样的危险、参加这个活动可能出现的情况、如何预防危险、关于危险的动植物的说明和展示、活动装备的使用方法、活动中绝对禁止的行为以及对出现特殊情况该如何应对等都需要进行一一说明。

2.国土交通省有关安全管理的政策要求

日本国土交通省港湾局监修的《海边安全措施手册》提出安全管理的5条措施即安全教育、安全管理能力提升、制定安全标准、信息收集、综合安全管理。[8]安全教育方面将安全教育作为自然体验活动的必要一部分，提升参与者应对危险的预知能力。安全管理能提升方面，对活动实施者和志愿者进行应急处理（急救）、心肺复苏、出血、骨折等的急救能力的培训。制定严格明确的安全标准。收集安全事故案例信息，提升安全管理能力。在综合安全管理方面提出对小型组织提供风险管理支援。除了要求對自然体验活动的参与者和组织实施者进行常规化安全管理能力提升外，还要求强化这些团体和组织的危机管理能力。

3.部门间协调联动

日本教育部和厚生劳动省还专门发布过《关于对都道府县卫生部部长防止学生在研学旅行中的团体中毒事件的要求》，变更研学时间、旅馆、用餐公司等，学校负责人应立刻告知县卫生局局长。[9]开展自然教育类的研学旅行活动除这些主管部门外，还应加强与交通部门、卫生部门、市场监督管理部门、应急管理部门等部门协调沟通，共同构建完备的当地安全管理体系。

二、日本自然教育机构的安全管理做法与经验

日本自然教育活动实施的主体即自然教育机构主要通过“安全管理手册的总结和修改”“加强应急处理能力培训与演练”“购买保险”等三个主要措施来加强自然教育的安全管理，这三个方面不仅仅是包括活动实施人员（如后勤人员、引导员、解说员和教师）和活动参与者在内，也包括机构管理者和志愿者。

（一）日本自然体验户外学校（NEOS）

日本非营利环保组织——自然体验户外学校（NEOS）管理着4所自然学校，各个校区共同遵守和使用NEOS总部制定的供其内部使用的《项目安全运作管理手册》。该手册主要包括活动课程开展过程中的注意事项;活动参与者的招募、准备、接送过程中的注意事项;车辆和工具的保管;水边活动风险管理;传染病、食物中毒、地震等特定安全事故的应对;事故发生时的应急措施;相关法律和保险知识;个人隐私和知识产权的保护;大型事故发生时的应对;信息发布和舆论应对等主题。[10]NEOS员工每年召开2次培训，共享安全事故案例，开展实施事故应对训练，来提升安全管理水平。

（二）日本“KEEP”协会

日本民间组织KEEP协会（Kiyosato Educational Experiment Project）主要致力于培养环境教育领域的核心人才、开发环境教育课程和构建全国性的环境教育网络。日本KEEP协会针对新员工开展3天的急救培训和1天的员工风险管理培训，针对其他工作人员进行半天的急救基础培训，这些培训使员工能更好地应对突发事故。[11]同时，每年也都会对安全管理手册进行研究、分析和更新。KEEP协会为所有工作人员都购买伤害保险和责任险，保证所有员工及实施所有的活动都在保险范围之内。

（三）完整地球自然学校（Whole Earth）

完整地球自然学校是日本建立的第一所民间自然学校，截至2013年已在全日本设置了7个基地开展活动。2007年完整地球自然学校制定了内部《风险管理手册》，之后每年都对《风险管理手册》进行更新。该手册基本内容包含：1.风险管理的基本原则。2.在策划、实施阶段应遵守法律法规。3.回避活动中的危险。4.现场活动中的事故处理和保险问题。具体包含现场引导员的责任范围、各类法规、避免危险的基本原则、中止活动课程的判断标准、活动实施过程的风险确认、车辆管理、野外救护和确保安全所需的各种物品、事故应对流程、保险等内容。完整地球自然学校的每个基地都会进行实施救护训练，提高自身应对安全风险的能力。

三、日本自然教育的安全管理经验优势与不足的分析

笔者通过对以上所述日本制定的自然教育安全管理法律、政策和管理方式，以及若干典型自然教育机构安全管理实践经验的分析认为，日本在自然教育的安全管理中存在以下五点优势和三点不足：

（一）优势

1.日本通过制定颁布《环教法》等法律法规构建了强有力的针对环境体验教育活动安全管理的法律保障，规定政府各主管部门的责任，部门间形成多部门协调联动。各主管部门也通过制定颁发针对性强的相关安全管理政策文件来加强对有关组织机构和场所的安全管理监督。并通过发布安全管理的技术指导文件，指导相关机构能在不同自然环境和场所条件下顺利开展自然教育活动，进一步提升了各自然教育机构安全管理的技术能力。

2.众多的专业机构开展对全国范围自然教育专业人才进行登记和自然教育场所进行认证，能引导和推动自然教育机构走向专业化道路。

3.日本的自然教育机构能够根据自身实际情况以及开展的活动特点和需要，重视编制和完善风险管理手册，并对风险管理手册内容进行持续更新并实施有效日常管理，开展年度演练，以提升突发事件的应对能力。

4.自然教育机构利用专业机构提升事故的应对水平和能力。如他们通过与红十字会、消防、应急、公安等有资质的机构进行合作，弥补在急救等不同领域能力的不足。利用民间组织（自然教育信息交流网络等），开展支援、训练、指导、信息分享，提升行业安全管理能力。

5.日本自然教育机构通常在开展自然教育活动时购买保险以降低各类经济和责任风险，不仅有意外险、还包括责任险。保险覆盖的范围不仅包括外部来参加活动的人员，也包括机构内的工作人员、志愿者，实行全员覆盖，提高抗风险能力。

（二）不足

自然教育相关的专业机构通过市场品牌竞争，推动自然教育领域各类专业人才培养，呈现出“百花齐放”的局面。例如，自然体验活动推进会议主导的“自然体验活动指导者”证书、日本自然保护协会主导的“自然观察引导员”证书、日本全国森林休闲协会主导的“森林导赏员”证书等很多名目的专业资格证书，但是全日本并没有形成统一的权威自然教育专业人才认证体系。由于日本专业机构对自然教育人才登记和认证不属于强制性的，对从业人员进行安全责任要求缺乏强制力，认证只是引导性的，这些证书只能推动对自然教育行业发挥专业指导作用。[12]

虽然在日本大城市中的少数自然教育机构与专业网络建立了自然活动安全事故预防和经验教训信息分享机制，原本事故信息的收集和分享可以有效地防止类似事故的发生概率，但是在整体上，由于官方的“全国自然体验活动事故信息数据库”并未建立起来，有关事故信息呈现零散的孤岛状态，很多自然教育机构很难从权威性的自然教育活动安全事故数据库中获得所需的充足经驗和技术信息，无法弥补自身的安全管理方面的经验欠缺。[13]

整体上未建立起应急支援体制，重大事故和突发事件应对能力仍显不足。在自然灾害或重大事故等发生时，日本自然教育机构一般规模较小，联络能力不足，人手不够和资金不足都会限制其应对能力，使得众多自然教育机构在此种情况下恐无力承担和处理好安全事故。[14]

四、对我国自然教育安全管理的启示

近些年，我国有关主管部门对开展自然教育安全管理给予了关注，出台有关政策文件和进行指导。原环境保护部和教育部在2013年印发的《全国中小学环境教育社会实践基地申报与管理办法（试行）》中明确指出：“应确保活动场地、设施、器材的安全性，配备安全保护人员，设置必要的安全警示标志，制定切实可行的安全措施和预案，教育活动开始前应对中小学生进行现场安全和应急教育。”

学生是参加自然教育等户外、校外活动的主要群体。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》（2006年）提出各地区各部门要高度重视中小学生参加校外活动的安全问题，明确责任，落实措施。[15]下发的《教育部等11部门关于推进中小学生研学旅行的意见》（2016年）也强调“建立安全责任体系。各地要制订科学有效的中小学生研学旅行安全保障方案，探索建立行之有效的安全责任落实、事故处理、责任界定及纠纷处理机制，实施分级备案制度，做到层层落实，责任到人。”[16]

这些政策的制定都表明了我国高度重视自然教育的安全管理工作，但通过对比研究日本的相关经验，有以下几点启示。

（一）建立法规政策体系，构建安全管理保障

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出要 “健全环境治理全民行动体系” 和“提高公民环保素养”。生态环保部门应联合教育、国土、林草、海洋、水利等多个主管部门，在总结近年来天津、宁夏等地方颁布环境教育条例经验的基础上，开展系统性的“环境教育立法”研究工作，与立法部门沟通，推动环境教育立法，以立法形式规范和保障作为环境教育概念所包含的自然教育安全有序开展。建议在未来的环境教育法律法规中要强调，建立专门自然教育人才登记认证、自然教育场所认证制度，对开展自然教育活动的人员和场地进行科学评估和有效监管，将安全管理纳入基本条件保证和评估指标要求中，从法律和政策层面来引导和促进自然教育活动良性开展、安全有序。

我国有关行政主管部门虽然对开展各类自然教育活动和学生校外活动制定了相关安全管理政策，但是这些政策主要是以行业主管部门的文件形式下发，不具备法律约束力，在司法过程中会受到一定限制，不能作为司法判决依据，只能作为次要的参考，因此，应从立法的角度制定有针对性的法律或在现有法律中修订相关条款来界定各方法律责任，也便于对事故经济赔偿等做出明确界定。

（二）建立多部门跨地区联合协调保障机制

目前我国多个政府部门都在推进开展各类涉及自然教育的环境教育场所建设，如生态环境部开展的国家生态环境科普基地，教育部开展的全国中小学生研学实践教育基地，水利部、全国节约用水办公室开展的中小学节水教育社会实践基地和水土保持教育社会实践基地，全国关注森林活动组委会（执委会设在国家林业和草原局）开展的国家青少年自然教育绿色营地都以让公众深入大自然、理解人与自然环境的关系为目的。这些基地都强调在户外开展教育活动，倡导自然体验，在安全管理上有很多共同点，建议国家层面有关主管部门通力合作，尽快建立“多部门跨地区联合协调保障机制”，制定共同原则和基本专业安全技术规范要求，促进各类自然教育活动安全管理水平的提升，有序顺利地推进国家生态文明的宣传教育。

（三）行业主管部门加强安全管理的技术指导与监督

在日本，除了自然教育机构外，学校、各级教育部门以及国土交通省港湾局等各主管部门和有关机构都制作了“安全管理手册”，以应对不同主题、不同环境和不同类型活动的安全风险。自然教育活动形式多样，涉及不安全的因素较多，政府部门应组织专家全面调查评估自然教育中出现的安全隐患和安全事故，梳理总结经验，并对活动设计、准备、实施、评估以及事故发生后的善后都进行明确指导，增强自然教育机构安全风险应对能力和安全事故处理能力。针对不同活动类型、活动主体，要分类指导，有关部门要积极推动通过建立监察督导制度、发布配套文件、制定安全事故应对原则及舆情应对原则、颁布安全管理评估指标体系、对安全管理提出量化管理要求等措施发挥主管和指导责任。

（四）自然教育机构应履行主体责任，加强和完善安全管理

1.注重安全管理手册的改进和提升

在自然教育活动的开展中，涉及救援、地理、地质、水文、信息传递、上报等各项安全措施。根据“海恩法则”，要控制事故的发生，就必须从源头控制事故隐患。自然教育机构也可以参考“海恩法则”来分析针对其具体经营活动范围和活动全流程、自然环境要素等可能存在的安全隐患。通过不断地分析无伤害事故、未遂前兆、安全隐患因素来审视自身、活动设计流程，修改完善本单位的安全管理手册，从而减少事故发生率。日本的自然教育活动的具体实施机构非常注重技术角度的安全管理手册制定工作，并经常对安全手册进行修订以不断完善和更新，以达到与时俱进。安全管理手册编写完后，设置安全风险责任人，定期召开风险责任人会议，分享安全管理信息，寻找解决办法，完善应对措施。

2.提升参与者的安全意识和认知，加强培训，提升自救应对能力

安全教育是自然教育活动设计与实施中的重要内容，是活动组织者的基本义务和责任，也是开展自然教育活动的组成部分，没有安全意识和安全认识就不可能有安全管理，可以说安全教育是安全管理的第一步。根据日本经验，发生事故的可能性在很大程度上取决于活动参与者对安全性的认知。

教育部《2006年全国中小学安全形势分析报告》揭示，学生安全意识淡薄是多数事故发生的重要原因。45%的事故因学生安全意识淡薄而发生。因此，学校和有关机构在组织学生参加自然体验活动前，必须开展必要的活动中的风险预防、识别以及自护自救等内容的安全教育，增强中小学生的安全防范意识和能力。自然教育机构要特别加强急救知识培训工作。日本“NEOS”“KEEP”协会、完整地球自然学校等都会进行救护培训，甚至与有关有资质的机构进行合作，模拟活动中遇到安全事故进行应急救护、搬运等演练，不断提升安全应对的流程和动作的熟练度，提升应对事故水平和能力。

3.完善购买保险制度

日本是传统的保险强国，对于通过保险手段管理未知风险有较长的历史和比较深刻的认识。在自然教育活动中，日本活动组织者非常重视加入保险计划这一内容，并且针对不同的风险类型设计了不同的险种以提供更加全面的保障。比如，提供给活动参与者的意外伤害保险，或者提供给活动组织者的责任保险等。自然教育的组织机构可以根据需求同保险公司一起研究更加适合项目的保险险种，最大化地获得风险管理收益，有效管控风险。购买的保险应做到“全员覆盖”。

除了对未知经济风险进行管控外，引入商业保险公司参与的模式，还可以借助保险公司利用专业风险防控排查的技术力量，在事前帮助梳理现有安全流程和应急管理机制，及时发现和填补安全漏洞，防患未然。在事故发生后，也可以利用保险公司在应急处理、伤员救助方面的渠道更快地解决问题、及时救助伤员，尽可能将伤害控制在最小范围内。

4.信息分享通报机制

“日本野外网络”是一家由全日本从事野外活动的专家、引导员、机构等构成的全国性信息交流网络。“日本野外网络”十分注重有关风险信息的收集，以提高风险管理水平和能力。在这个网络中，设置了安全分会，从会员单位中收集“差一点儿就出事了”的“未遂事故”案例经验，将这些自然教育中出现的安全事故案例及时与相关合作单位和员工分享，有助于引发关注，及时识别风险，筛查风险后从源头采取安全预防措施，降低风险。由会员单位共享信息，共同思考如何防止相同的情况再次发生，以此来提高风险管理水平和能力。这种同行之间，相互分享、相互学习、共同提高的方法和经验，也值得我们借鉴。

【参考文献】

[1] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（42卷）[M].北京：人民出版社，1989：95.

[2] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995：383-384.

[3] 人民网. 习近平：生态兴则文明兴[EB/OL] . [2020-10-9] . http：//politics.people.com.cn/n1/2020/0930/c1024-31881807.html.

[4] 周儒. 优质教育的推手——环境学习中心[J] .中学地理教学参考，2013（1-2）：130-131.

[5] 瑞秋·卡森.李毓昭译.惊奇之心——瑞秋卡森的自然体验[M].台湾：晨星出版，2006：29.

[6] 全国自然教育网络.2018自然教育行业调查报告——自然教育机构和从业者焦点[R].2018：6-7

[7] 自然体验活动推进协议会【日】.关于制定与大自然接触活动的安全手册报告书[R]. 2006：4.

[8] 海滨自然学校圆桌会议【日】. 自然体验活动指导员的海边安全措施手册（草案）[R].2005.9.

[9] 日本文部科学省.关于对都道府县卫生部部长防止学生在研学旅行中的团体中毒事件的要求.[EB/OL].[2020-10-9].https：//www mhlw.go.jp/web/t_doc？dataId=00ta5750&dataType=1&pageNo=1.

[10]李妍炎.拥有我们自己的自然学校[M].北京：中国环境出版社，2015：91-92+144+158-160.

[11]KEEP协会【日】. 参加体验型森林环境教育活动·组织创建指南——以KEEP协会为例[M].东京：国土绿化推进机构，2011：119.

[12]朱惠雯.自然教育在日本——日本自然教育行业发展现状及趋势[EB/OL].[2021-1-19].https：//www.sohu.com/a/315297713_712190.

[13]日本休养协会.自然体验活动指导者的安全对策读本[M].日本东京：日本休养协会，2003：105-106.

[14]日本休养协会.自然体验活动指导者的安全对策读本[M].日本东京：日本休养协会，2003：106.

[15]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见的通知[EB/OL]. [2020-10-9]. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_291935.htm.

[16]教育部，國家发展改革委，公安部等.教育部等11部门关于推进中小学生研学旅行的意见[EB/OL]. [2020-10-9]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3325/201612/t20161219_292354.html.

[17]教育部. 2006年全国中小学安全形势分析报告[EB/OL].[2020-9-15].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/tnull_ 20781.html.

作者：曾红鹰唐崇俊金玉婷杨宇超

常规应急与应急管理论文篇3：

多学科共用实验室开放与安全管理体系建设初探

摘要：实验室开放共享与安全管理是一项相互矛盾、相辅相成的复杂系统工程，尤其是学科交叉共用需求多的实验室。以北京科技大学土木实验室为例，分析实验室开放与安全管理所面临的问题及原因，探讨如何建立安全高效、开放共享的实验室运行、管理体系，为保障实验室教学、科研等实验实践活动的安全进行，以及“一流学科”建设和创新人才培养提供有力保障和安全环境。

关键词：交叉共用；实验资源；开放共享；安全管理

引言

实验室作为实验实践教学和科研试验的承载体，是高校教学科研工作中最重要的条件之一，也是培养学生实践能力和创新思维的主要基地。近年来，随着社会经济和教育科研事业的发展，学科领域之间的界限不再明显，研究内容呈现交叉发展态势，对实验室使用和安全管理也提出了更高的要求。尤其在目前各单位均提倡和推广实验资源开放共享的形势下，作为通用性强、多学科交叉共用实验室所面临的问题最为突出。因此，如何构建科学合理的实验室开放与安全管理体系，对促进实验室资源高效利用，保障教学科研等实验实践活动安全进行，具有十分重要的意义[1-2]。北京科技大学土木实验室现有实体化专业实验室12间，使用面积1589.9m2，专用设备735台套，设备总资产3618.71万元，分属岩土力学及工程、建筑材料、结构力学三个不同研究方向。实验室主要面向土木、采矿、安全、矿加等多个学科专业师生服务，其中以岩土力学、建筑材料方向实验室交叉共用需求最多，问题也最为复杂。本文结合土木实验室的情况，探讨多学科交叉共用实验室的开放与安全管理问题。

一、共用实验室开放与安全管理存在的问题及原因

高校或科研院所实验室均面临开放共享与安全管理的冲突问题，其中，“开放是趋势，共享是目的，安全是保障”。存在的问题及原因均大同小异，究其根本，都可从“地、器、人、环、法”五个方面进行阐述分析[3-4]。

1.“地”—实验场地。场地拥挤，设备交叉运行严重。实验室内设备交叉放置，多台设备同时、混合运行现象频繁，导致对部分运行环境要求较高的设备十分不利，尤其是进口精密设备。实验设备放置过多，且不同使用人员间试验同时进行，导致实验室内过度拥挤、试验操作空间狭小，时常出现相互争抢空间问题。原因在于实验室场地资源有限、面积不足，难以实现以有限的场地空间满足不断扩大的多学科、多方位使用需求。

2.“器”—仪器设备。部分设备使用负荷过重，“损坏趴窝”现象频发。学科发展必然带动实验需求增加，尤其对多学科通用的实验设备。仪器设备的使用需求愈多、要求愈高，导致设备出现频繁不间断开启、负荷过重，以至频繁出现设备损坏问题。原因在于虽然国家、地方对高校学科建设、实验室建设的投入不断加大，但建设速度远不如需求增加的速度，加上在购置设备计划时存在审批、规划不合理，存在多渠道、多头操作等，导致通用性不强、使用率低的设备重复购置，而使用率高的设备却难以得到有效增补。另外，由于体制原因，各级部门均存在“重购置、轻维护”问题，导致设备损坏后出现维修困难、长时间趴窝现象[5]，甚至影响到正常教学工作的开展。

3.“人”—实验相关人员。人员流量大、组成复杂，使用时间分散、管理难度大。实验室使用人员包含多个学科专业，组成结构复杂，且人员专业背景各异、对实验理论、设备操作等了解水平参差不齐。另外实验室实行全面开放，使用时间不集中，工作日、节假日、白天黑夜均有使用要求。实验室专业管理人员人数不足，仅为4人，导致难以进行集中的安全和设备操作培训，加大了实验室安全管理的难度[6-7]。

4.“环”—实验环境。使用人员安全、环保、集体意识不足，实验环境“脏、乱、差”现象频发。整洁、安全的实验环境需要所有使用人员共同努力，但现实是不少进入实验室人员缺乏安全意识、环境意识和公共集体意识，只考虑与自己实验相关的事情，导致实验室同样的安全问题反复出现，实验材料和实验垃圾乱扔、乱放现象频发[7-8]。此外，由于实验需求增加，实验材料用量越来越大，且实验人员事前对材料的用量预估不充分，存在为节省运费或抱着“买1袋是买，买10袋也是买”等心理，导致多购、乱购实验材料，加剧了實验室安全、环境管理的难度。

5.“法”—规章制度。实验室管理制度不完善、形同虚设、执行不到位。虽然学校层面在实验室管理方面建立了部分制度，但不够完善，尤其是与专业特色相关的安全管理问题。学院、中心层级未能形成规范、完整的制度体系，管理中存在“讲人情、把关不严、执行不到位”等情况[9-10]，导致仅有的规章制度形同虚设、沦为形式。惩罚与奖励机制缺失，致使发现问题后无法进行有效处理，警示作用不足，同样问题再次、多次发生。

二、共用实验室开放共享体系建设

实验资源开放共享，是近二十年来国家、地方和各科研院所积极推进的一项重要项目，是实现资源利用最大化、人才培养最优化的有效途径[11]。土木实验室一直秉持“安全为本、高效利用”的原则，将所属专业实验室全部列入开放共享体系，并加入多个共享平台。实验室所有资源进行全面开放，包括院内全部学科专业，以及校内外所有有需求用户。所有学生、教师都可以自主申请试验，申请使用设备、场地，包括教学试验、科技创新试验、科研试验等；全部专用设备、通用设备均可开放使用，包括在履行登记手续前提下可借出使用，大型设备无法借出可在原地使用等。实验室开放既包括内容的开放，也包括时间的开放。土木实验室除部分特种设备外，目前已基本实现全时开放，校内所有师生用户均可随时使用实验室资源，包括工作日、白天、夜晚及寒暑假等节假日。校外用户在履行完安全担保和证件抵押的前提下也可在节假日自主使用。当然，所有的自主使用都需要在进行完申请手续、安全培训、考试合格以及签署安全责任书的前提下进行。目前，所有专业实验室都已加入多个层级的“实验室共享平台”体系，包括北京市科委主导建设的“首都科技条件共享平台”、学校主导建设的“USERS大型设备共享服务管理平台”以及资产处、产业集团下属的“北京科大分析检验中心平台”等。不同层级平台的开放共享，均按照“教学—创新—科研—服务”、“院内—校内—校外”的优先级顺序进行，形成以“本科教学为首要任务，人才培养为主要工作，社会服务为补充利用”三位一体的开放共享体系。

三、安全管理措施及对策

1.梳理实验场地，整合现有设备，合理补充购置。实验室所属实验场地按照功能分区进行梳理整合，并按“教学优先、科研次之”的顺序，分为教学和科研实验室，科学规划、统一管理。将实验室内不相关的实验垃圾、废弃物、老旧设备定期淘汰处理，以优化设备布置及实验操作空间。同时，整合所有实验设备，按教学、科研、通用、专用等进行分类统计，并建立统一的设备平台进行管理。此外，在进行新增设备购置计划和审批时，按照“一流、通用、开放、共享”的原则，统一规划、有序购买，科学合理地补充完善设备体系[12-13]。

2.强化安全责任意识，严格实行人员准入制度，引入学生轮替监督制度。实验室的安全管理首先应强化所有人员的安全责任意识，建立并严格实行人员准入制度。所有使用人员在进入前进行安全培训与专业知识培训，按照“基础实验室安全知识以校级准入考试、专业实验室安全知识以院级准入考试、设备操作规程以专业实验室准入培训”的方式组织进行。此外，对所有使用的学生实行“相互监督、轮替监督”制度，同时使用人员小组间相互监督，后续使用人员监督前面使用人员，对私自进入人员、违规操作人员、乱堆乱放人员建立黑名单管理制度，以加强实验室的开放共享及安全管理[12，14]。

3.完善安全管理制度并加强管理。以学校、学院现有的实验室安全管理制度、实验设备赔偿制度、实验室安全卫生制度等为基础，完善安全管理制度体系。从开放实验申请、实验设备借用、实验室使用、大型仪器设备使用、设备使用登记、实验室进入登记、夜间及节假日实验室使用，到实验室安全责任书、设备安全操作规程、实验室应急预案、危险化学品使用管理，再到常规安全隐患标识明示，实验室逃生路线标示等进行补充完善，建立开放共享与实验室安全管理制度保障体系[15-16]。

4.其他安全防范设施建设。设备功能不同，各专业实验室的使用人员流量不同。针对人员流量大、使用人员多的实验室实行门禁化管理（目前已纳入5个专业实验室），按照梯队、课题组实行一组一卡，并严禁私自复写门禁卡。同时对部分重点区域、大型设备较多、安全隐患复杂的实验房间安装视频监控摄像头，进行安全监控管理，以起到安全控制、震慑和规范管理作用。此外，通过学校学院配备、课题组补充等形式购置安全防护器具，如洗眼器、喷淋器、安全帽、防护手套、防尘口罩、防静电实验服等[16-17]，保障实验室的设备安全及使用人员人身安全。

四、结语

实验室安全管理与高效运行，是一项相辅相成、复杂繁琐的系统工程，尤其是在现今多学科交叉发展迅速，实验室开放共享大力倡导的形势下，树立“以人为本、安全为首、高效利用、预防为主”的实验室安全管理理念，强化实验室安全责任意识，建立规范安全、高效科学的实验室安全管理体系，最大化开放共享实验室资源，为“一流学科”建设、创新人才培养提供有力保障和安全环境。

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