生态行政管理论文

【摘要】里格斯运用生态学的观点研究政府的行政管理与行政环境的互动关系，从而创立了以生态学研究行政管理理论的新体系，里格斯认为行政生态学是研究“自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。本文运用他的思想来研究中国公共行政的价值选择。今天小编为大家推荐《生态行政管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

生态行政管理论文 篇1：

城市行政生态位与城市行政管理

摘 要：城市行政生态位现象是城市行政管理中存在的一种客观的社会现象。它是行政经济生态位、政治生态位与文化生态位相互交织的复杂系统，它本身又是不断变化的。在城市行政管理中，应定位好本城市的生态位置，搞好经济生态位、政治生态位与文化生态位建设，科学统筹城乡规划和治理。

關键词：生态位；城市；行政生态位；城市行政管理

收稿日期：２００7－12－20

作者简介：作者简介：康骞（1968-），男，四川南江人，中共重庆市委组织部干部。

城市是一种历史现象，它是社会经济发展到一定水平的产物，同时又是人类文明高度发展的象征。它是人类物质文明、精神文明、政治文明和生态文明集中体现的结果。古希腊哲学家亚里士多德说过：人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好居留于城市。在发展中国家，城市化浪潮锐不可挡。列宁曾指出：“城市是人民的经济、政治和精神生活的中心，是进步的动力”^［1］。现代城市是一个由经济、社会、环境三个子系统所组成的大型复合系统。城市行政管理是一项复杂的系统工程，它需要管理者以一种战略性的眼光、系统性的思维方式对城市进行计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动。而从当前的行政管理研究现状以及我国城市行政管理工作中暴露出的诸多问题来看，都需要我们从新的维度提供更加具有理论解释力的研究成果。本文试图从城市行政生态位现象的视角探讨城市行政管理的一些客观规律，为提高城市管理水平和能力提供一些意见。

一、城市行政生态位的涵义

1．城市行政生态位涵义的缘起

对“城市行政生态位”的定义，需要从行政生态学谈起。行政生态学是生态学与行政学相结合而形成的一个边缘学科，它是运用生态学的理论和方法来研究公共行政的结果，也就是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法，来研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，研究模拟生态系统的社会行政系统^［2］。在生态学看来，没有一种生命有机体是可以孤立存在的，任何一种有机体都必须依赖于周围的生物或非生物，都必须同周围的环境进行物质交换才能生存。同样，要了解一个国家的公共行政，不应该仅局限于行政系统本身，而应该跳出该行政系统，从社会人系统的角度来考察其行政系统，这样才能得出关于该系统的更为真实、更为全面的状况。正是在这个意义上，美国著名行政学家弗雷德•W•里格斯(FRED W RIGGS)才把行政生态学定义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科^［3］。

2．生态位现象的涵义和特征

生态位现象是俄罗斯生物学家格乌斯发现的一种生物生存原理。所谓生态位现象，就是在大自然中，亲缘关系接近的，具有同样生活习性或生活方式的物种，不会在同一地方出现，如果它们在同一区域内出现，大自然将会用空间把它们各自隔开。如虎在山上行，鱼在水中游，猴在树上跳，鸟在天上飞。如果它们在同一地方出现，就必定利用不同的食物生存，如虎吃肉，羊吃草，蛙吃虫；如果它们需要的是同一种食物，那么，它们的寻食时间必定要相互错开，如狮子是白天出来寻食，老虎是傍晚出来寻食，狼是深夜出来寻食……在动物世界里没有两种物种的生态位是完全相同的。有些物种亲缘关系接近或相似而使生态位部分重叠，这时就会出现严酷的竞争，如一山不能容二虎。如果强者进入弱者的生态领域就会出现“龙陷浅滩受虾戏，虎落平川遭犬欺”的状况；如果弱者进入强者的生态领域中就会出现“大鱼吃小鱼、小鱼吃虾米”的状况。因此，强者只能在自己的生态位上是强者，弱者也只能在自己的生态位上才能自由生存。生态位现象对所有生命现象而言是具有普遍性的一般原理和客观存在，不仅适用于生物界，同样适用于人类，因为人首先是生物，生物所具有的各种属性人类都具有^［4］。综上所述，生态位（ECOLOGICAL NICHE），又称小生境或是生态龛位，是一个物种所处的环境及其本身生活习性的总称。每个物种都有自己独特的生态位，借以跟其他物种相区别。生态位包括该物种觅食的地点，食物的种类和大小，还有其每日的和季节性的生物节律。归纳起来，生态位原理中有四个要点：（1）应自觉地在适合自己能力、个性和优势的环境中寻求发展；（2）应自觉地按照自己的需求、能力、个性寻求发展；（3）应按照不同的目标和方向寻求发展；（4）应从事一些力所能及的事业。

3．城市行政生态位的涵义

因此，所谓城市行政生态位，就是借助生态学原理的概念，揭示城市的行政管理与其生态环境相互依存、相互作用的一种“适者生存”的社会现象。它强调行政生态位即包括社会经济结构、社会体制、意识形态、历史传统、人口构成、自然地理等对行政管理的影响，认为一个城市的行政管理不能只局限于具体的行政行为本身，不能单纯地就行政而论行政，必须从城市行政生态位系统中考虑，即把本城市的实际情况与外在环境结合起来认识本城市的行政实质问题，从而搞好本城市的行政管理。

二、城市行政生态位现象的特征

1.城市行政生态位的内容

城市行政生态位包括两个方面，一是本城市所处的生态位（静态），一是本城市所需要的生态位（动态）。城市行政生态位有自然环境和社会环境。关于城市行政生态位现象的重要特征，我们主要从它的社会环境即经济生态位、政治生态位、文化生态位的几个方面来考察。

2.城市经济生态位的内涵和特征

城市经济生态位，指城市经济状况，包括经济体制、财政收支、产业结构、企业规模、经济人才、居民收入等因素。比较发达的现代城市的经济生态位有如下的特征：一是经济类型多元、产业门类齐全、再生产环节完整。城市经济类型有国有经济、集体经济、私营经济、个体经济、股份制经济、外商投资经济以及中外合资经济等；产业构成拥有物质资料生产部门、为生产和生活服务的各类第三产业部门；从再生产环节上看，包括了城市生产、分配、交换、消费各个方面。二是在科技、生产、管理等方面都代表了当代或区域性的最高水平。城市的投资环境、生活环境、科技环境的优越性，使它的聚集功能得到充分的发挥，当地、周边、外地和外商的各种投资越来越往城市靠拢。三是每一个城市都有自己独特的经济特色。城市经济虽然是多元和全面的，但由于地理位置、历史传统、物产资源、当地政策等原因，每一个城市仍然显示出它的浓郁的独特风格，例如沿海的广州、深圳、厦门、上海、青岛、天津、大连等城市，有经济共同点，但更有各地特别的个性。至于中、小城市的经济更受地方性的影响，更多地表现为以某一龙头经济作为支柱，带动其他产业发展，形成一个相互依存的产业集群和产业链。

3.城市政治生态位的内涵和特征

城市政治生态位，指城市面临的政治状态。行政管理中指政治实体、政治文化、政治行为、政治制度和政治关系五个要素。城市的政治状态具体地说包括党和国家的方针政策、体制改革、管理制度、宣传教育、法律监督、选举制度等对城市的要求、影响和具体的实施。标准的城市政治生态位的特征有：一是政府机构和职能的正规性和完善性，城市政府机构设置根据行政职能和社会需要依法设置，行使国家权力。二是政治关系的地方性和特殊性，即指政治关系由于历史、地域的原因，每一个城市又表现出其地方性和特殊性，比如沿海城市和经济特区对外开放以及经济政策都较活，侨乡要注重对海外侨胞和侨属的工作，少数民族聚居地要特别注意民族平等、民族团结关系，宗教信徒多的地方要注意严格执行宗教政策，等等。三是行政任务的复杂性和艰巨性。国家的政策和计划要通过许多环节层层落实，城市在其中所起的作用最大。地方经济、城区建设、教育科技、国计民生、社会治安等等构成一个庞大的管理系统，各级干部既有案牍之劳，又须深入基层。城市管理可谓任重道远，政事多艰。实现城市科学管理必须理清城市行政管理体制，减少层级，提高效率，减少审批，强化中介，消除吏治腐败等。

4.城市文化生态位的内涵和特征

城市文化生态位，指城市承载的意识形态、伦理道德、价值观念、社会心理、科学艺术、体育卫生等因素构成的总体文化环境。文化生态环境是城市个性和特色的具体体现。标准的城市文化生态位有如下的特征：一是价值观的多元化。经济改革大潮的荡涤，拓展了人们生存发展的空间，人才流动、承包经营、第二职业、发挥“余热”、停薪留职、“下海”等等新事物的涌现，改变了人们原来的社会经济定位和思想意识，人们的政治态度、价值取向、伦理道德和生活方式由原来比较单纯的模式分化成多元模式，这些现象在城市中表现得最具体生动，最典型。二是人才精英聚集。教育、科技、管理、经济、体育、文艺等各方面人才精英聚集于城市，其精神生活的品位和层次相对较高。人们选择定居地，除了物质生活以及工作环境以外，精神生活环境是一个重要因素。城市优越的条件吸引了各类人才，反过来人才的聚集又对精神生活环境的建设起着巨大的促进作用。三是民风习俗、传统影响同外来文化、现代思潮交替冲撞。民俗与习惯的继承力和作用力使民族的精粹与封建的糟粕常常泾渭不分，正、负面都在产生作用；同时，城市最容易接受外来事物，随着对外开放，西方文化中优秀的和腐朽的东西一起涌入，使得城市的精神文明建设任务更复杂、更繁重 ^［5］。

5.城市行政生态位内容的关联性

以上的几种城市行政生态位相互交织、相互作用、相互联系而成一个复杂的行政生态系统或行政生态场，其中经济生态位是基础，政治生态位是保障，文化生态位是方向。城市行政生态系统的结构是不断变化更新的，从而功能也不断出现新的表现形式。同时，城市行政生态系统又是开放的，它不仅内部的各个要素间是相互开放的，而且对周围的乡村、对其他城市和地区开放，它们是城市行政生态系统不断变化的外在条件。因此，城市行政生态位现象的一个重要特征体现的是生态位的可改变性。生态位的改变与否，直接关系本城市的发展前景。在动物界，老虎是强者，但因为人们的开发，老虎在慢性饥饿中减少，而被视为弱者的老鼠，人们虽然天天灭鼠，但还是到处都有，因为老鼠的生态位没有发生根本的变化，它可以避开老鼠药和人们的棍棒生存。在自然界，谁适应大自然的生存法则就可以生存下来，否则就灭亡。同样的道理，在城市的生存竞争中，哪一个城市适应了社会的生存法则，它就能引领时代发展。城市行政管理者应根据本城市的实际条件和需要，制定出恰当的行政目标，作出科学优化的行政决策，通过行政、经济和其他手段，比如新的城区规划、科技文化设施建设、发展高新产业、移风易俗的宣传教育等，创造出新的、适应未来的行政生态环境。

三、把握城市行政生態位，加强城市行政管理

1.城市行政管理缺憾概述

城市行政生态位决定、影响或制约着行政管理的基本原则、管理目标和管理职能。城市的行政决策、行政经费乃至行政人员的行为方式和心理都受城市的政治、经济、文化生态环境决定和制约。行政管理必须适应行政生态环境。如果城市脱离当地的实际情况，只是机械地照搬文件或者生套别处的经验，再先进的管理方式，也收不到良好的效果，甚至还会适得其反。中国的城市化管理走过了漫长的旅程，那种只重建设不重管理，只重计划不重规划，只重短期不重长远，只重人居不重环境，只重“拿来”不重消化的狭隘观念给城市管理带来了巨大的阵痛。一方面是城市资源的闲置和浪费，另一方面又是城市资源的紧缺和衰竭。重复建设，土地浪费，功能缺位，贫富悬殊，文化匮乏，体制不顺，身份歧视都是城市畸形发展的表现。如果违背城市行政生态位规律，势必造成严重的后果。目前我国城市管理过程中主要存在以下问题：一是城市趋同较为严重。在城市快速发展中，尤其是中小城市的发展，表现在城市形态、产业结构、建设方式的趋同化较为突出，重复建设严重，导致土地资源的浪费和资金的浪费。城市个性和特色不突出，纷纷出现了所谓的“克隆”（CLONE）城市。二是城市结构不合理。50多年来城市得到快速发展，但东中西部发展很不平衡，城镇结构也很不合理。东部地区城市，以及小城镇都比较发达，基本上形成大中小相配套和衔接的城镇网络体系。而中部地区中小城市有了很大发展，但在区域经济中具备中心地位的大城市与特大城市较少；而在西部地区大中城市多数处在省会。三是在城市发展中“大而全小而全”的思想严重，缺乏区域协调和分工协作精神。如有的地区在不足500平方公里范围，各个城市都建设机场，导致效益低下，利用率不高，土地资源浪费严重。部分城市还有产业基础薄弱，功能不完整，基础设施落后，环境污染严重，要素集聚、辐射和带动力不强等问题。

2.把握城市行政生态位，加强城市行政管理

行政生态位原理带来了城市行政管理新思路。从城市行政生态位原理来看，城市行政管理工作应注意以下几个方面：

（1）城市行政生态位是制定城市管理的政策、发展规划和开展各项工作的出发点。

大自然给每一个人或每一群人都提供了一个适应其生长的特殊环境——生态位。且每一个生态位都具备一定的优势，也就是说要发现自己的生态位，这也是哲学探究的最高目标——认识自我。认识自我，是实现自我的第一条件。认识自我就是挖掘城市的“名优特新”。特色是一个城市的灵魂，没有特色，就没有魅力。“三分建设，七分管理”，要努力营造一个良好的政治、经济和社会环境，建立高效廉洁的城市管理机构和组织管理体系，以及多元化、社会化和企业化的城市管理机制；创新市民生活系统，主要包括工作环境、生活环境、市民意识与市民精神的创造，以全面提升城市文明水准。城市行政过程实质上是城市权力系统与行政生态环境相互作用的过程，行政生态环境是城市行政权力运行的前提，城市管理要正视其政治、经济、文化、自然环境的现状，这些因素对城市管理的决策和执行活动有巨大的影响力。城市决策者首先要明白本城市的优势在哪里，劣势又在哪里，为本城市定好生态位。国家某一政策，在沿海城市和内地城市实施时其过程和结果会存在比较大的差异，只有理解这种共性与个性的关系，才能保持城市的行政生态的平衡，实施有效的行政管理。在我国的城市生态位定位上，需要解决“城市的形象日趋雷同，城市逐渐丧失了既有的个性和特征”的问题^［6］。

（2）经济生态位建设是城市行政工作的中心任务。

一个城市的行政生态环境制约着它的经济发展。反过来，城市经济的发展程度，对城市的政治、文化、生活等起着最重要的推动作用。只有以经济建设为中心，才能带动城市的全面发展，否则，由于经济拮据而囊中羞涩，想为市民办实事，想搞好物质文明和精神文明的建设就显得捉襟见肘。这些年来，富甲一方的明星城市为老百姓办了许多实事，对兴办教育、重奖科技、文体卫生等精神文明建设起着巨大的促进作用。城市的优势另一方面来自周边城镇和农村的支持，有意识地把分散的地方薄弱经济聚合起来，才能形成气候，发挥联合经济的优势，所以城市有着经济造势的义务。同时，已形成经济气候的城市有责任向周边城镇和农村进行经济辐射，在投资、技术、人才各方面给予支援，让周边受益的同时也是城市自身受益的过程。聚合和辐射是互补互惠的，它能改善和造就良好的城市经济生态环境，发挥城市“吐故纳新”功能，维护城市自然平衡，真正实现健康、和谐、可持续发展，使居民安居乐业，城市产业链环环相扣，人与城市和睦共处。目前，各个城市应抓住社会主义新农村建设的大好机遇，主动出击，找准自己在新农村建设中应该发挥什么样的作用，注重整个城市行政生态系统与周围乡村行政生态系统的交融与互补，也就是要确定好自己的生态位。2007年6月7日，重庆和成都被中央批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区，这为解决城乡二元经济结构难题，加快城市化进程，实现城乡共同繁荣提供了一条探索之路。但是，我们应该清醒地看到，城乡统筹发展综合改革是一项复杂的系统工程。推进城乡统筹发展综合改革，要重点围绕培训、就业、安居、社保这四大关键节点探索突破。在建设城乡综合配套改革试验区的过程中，必然要正确确立成渝两市的经济生态位。城市化的教训不可谓不深刻，盲目的“圈地运动”，特别是地产泡沫经济要加以禁止，民生问题要放在首位。

城市和农村是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的，城市发展也离不开农村的促进和支持，农村发展离不开城市的辐射和带动。城市和农村并不是孤立地拥有生态位。因此，必须统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。统筹城乡既是科学发展观的内在要求，又是实现城乡共同富裕的必由之路。长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出。局限于“三农”内部，“三农”问题无法解决，解决“三农”问题，必须实行城乡统筹。城市的继续发展，也要依靠农村。根据城市行政生态位和农村行政生态位的优势、劣势和互补性，准确把握和遵循城市行政生态位和农村行政生态位的规律性，逐步适度调整城市和农村所需要的行政生态位。既不能保守又不能冒进。要实现城乡统筹，就要坚决改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整，削弱并逐步清除城乡之间的樊篱；在制定国民经济发展规划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护；要让更多的农村劳动力、农村居民进入城市，让更多的资金、技术、人才流向农村；必须落实“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，善待农民工，为农民进城务工创造有利条件，做好服务和管理工作，让城市尽可能多地吸纳农村劳动力；大力提高城镇化水平，加快小城镇建设步伐，让更多农村居民变市民；要进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加对农业的投入，逐步形成国家支农资金稳定增长的机制；要加大农业基础设施建设力度，增加对农业科技推广、农业职业教育和农民技术培训的投入，扩大退耕还林规模，加强草原生态保护和建设，实现可持续发展；要以城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目的实现城乡人口合理、有序、快速的流动，促进城市化的迅速发展，推动城市和区域经济的整体协调。

（3）政治生态位建设是城市行政管理工作的关键环节。

根据美国学者弗雷德•W•里格斯教授的行政生态理论，中国应该属于一个过渡期的棱镜型社会。一方面，权力运行的形式主义，使得腐败成本低廉，组织结构层面的多重性也使得机构臃肿和职责不分，这些都加速了行政权力的社会化并滋生腐败现象；另一方面，政府权力行为虽开始与其他社会公共行为分离，但并未从社会政治行为中完全分化出来，专业机构业已建立，却流于形式，整体行政效能不高。要改变这种状况，各级干部要树立公仆意识、廉政勤政，营造良好的城市政治生态环境，保证城市的全面发展。市民参政是市民个人或群体向政府提出利益要求和建议以及行使选举权、罢免权、监督权的行为，是现代政治民主化的重要内容，是人民真正当家作主的表现。民主治市、健全法制有利于减少市政决策的失误，有利于监督政府和官员的行政行为，促进城市的政治建设。干部是市民的“父母官”，也是城市形象的一面旗帜。干部必须有敬业乐业的精神、全心全意为市民服务的公仆意识，一方之任，造福乡里；对本职工作孜孜不息、负重致远，个人荣辱置之度外；要廉正清明，居官守法，面对街坊父老，宁清贫而不可浊富。同时，干部还必须正确处理好本部门、本单位与其他部门、单位，尤其是与一些非政府组织之间的关系，善于利用民间力量提高城市治理、管理的质量和水平。目前，以下方面制约我国城市管理质量和水平：一是城市管理观念落后。重建设轻管理，重经济效益轻社会效益，重城市建设轻环境保护，重眼前利益轻长远利益，重利益主导轻生态主导，缺乏规划意识与规划缺乏严肃性、权威性。城市管理容易受利益驱使，规划向开发让路，环境向建设低头。由于城市管理观念落后，导致“拉链工程”、违法建筑、乱摆卖、乱张贴、乱停乱靠现象不断。二是城市管理体制落后。市政公用设施管理分散在城管、交通、环保、建设、国土、水务、消防等部门，缺乏统一的指挥与协调。

（4）文化生态位建设是行政管理工作的重要方面。

文化是人们最重要的精神食粮。城市没有文化，就没有生机，最终会像枯萎凋零的花儿一样。一个城市的文化积淀、文化品位和文化内涵的习惯养成不是一蹴而就的。要通过政府有意识的宣传、引导甚至不厌其烦的灌输终其所成。城市文明生态环境的好坏，直接影响城市的生存与发展，是城市环境管理的首要任务。要强化教育在文化生态位建设中的重要作用。教育公平是构建和谐社会的基石，必须用发展的办法来解决教育公平问题。要在推进素质教育、和谐教育、满意教育上取得新突破。要通过实施“六大工程”来全面提升教育总体水平：一是实施中小学标准化建设工程，促进学校办学条件尽快达标；二是实施职业教育基础能力建设工程，形成覆盖城乡的职业教育和培训网络；三是实施高等教育质量工程，让进入大学的学生享受高质量的教育；四是实施教育信息化建设工程，形成覆盖中小学的卫星教育网络；五是实施农村教师素质提高工程，全面提升教师队伍素质；六是实施农村教育扶持工程，实现城乡教育一体化。要规划修建博物馆、科技馆（中心）、文化馆（中心）、体育馆（中心），加快提升城市文化品位。2007年11月4日，被定为重庆市首个“农民工日”，这也是构建文化生态位的一个创举，体现了城市的胸襟和广大的包容性。城市居民的年龄、职业、思想、文化的层次复杂，参差不齐，各种愚昧落后、不文明、不道德的现象和习惯都存在。市政管理有责任根据不同层次、不同阶层的对象，兴起各种宣传教育活动，表彰先进，学习英模，鼓励市民成为“四有”新人。对民风习俗，是民族优秀传统的要匡扶弘扬；是无益的、与时代不相符的要废弃；是封建迷信、愚昧有害的要抵制。政府要有物质和人力的投入，在市民中开展健康高雅的文化娱乐活动，陶冶市民情操，建好城市的文化阵地，形成良好的社会时尚，树立起文明的市风，建设好社会主义现代化的城市。

（5）科学统筹城乡规划和治理是行政管理工作的迫切需要。

“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市和卫星镇”是我国城市化进程中的一贯方针。要强调“规划一张图，城乡全覆盖”前瞻战略。城市化进程中必须牢固树立既建设又管理的前瞻性思维，充分考虑人与城市环境和谐相处。现在我国许多城市高楼林立，马路宽阔，似乎很有气派，但由于整体规划不科学，缺乏超前意识，往往三、五年之后弊病就显出来，或是交通堵塞，或是学校、生活等社会服务设施无法配套。很多城市的种种不正常的城建混乱现象，使老百姓常埋怨我们的城市管理水平的落后。要实现城市政治、经济和文化生态位的科学合理配置，对城市的资源利用要有长远的规划和安排，除了当代人受惠，更要考虑到子孙后代。任何城市都有新生、成长、衰老三部曲，滥用资源的城市，初期可以发展很快，但由于资源枯竭，城市的衰老期也会很快到来。城市的生态定位，为城市发展提出了明确目标——建设生态城市。生态城市建设是人类文明进步的标志，是城市发展和城市文明建设的方向。

参考文献：

［1］列宁全集：第23卷［M］．北京：人民出版社，1990．

［2］竺乾威：西方行政学说史［M］．北京：高等教育出版社，2001．

［3］彭文贤：行政生态学［M］．台北：台湾三民书局，1988．

［4］http://home.banzhu.com/y/yaqing/prog．

［5］楊欣．行政生态环境与现代城市行政管理［J］．特区理论与实践，1995，（9）．

［6］龙菲．西方的城市治理及其对我国的启示［J］．城市问题，2004，（2）．

 责任编辑：向波

作者：康　骞

生态行政管理论文 篇2：

浅析行政生态学对中国行政管理的启发

【摘要】里格斯运用生态学的观点研究政府的行政管理与行政环境的互动关系，从而创立了以生态学研究行政管理理论的新体系，里格斯认为行政生态学是研究“自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。本文运用他的思想来研究中国公共行政的价值选择。

【关键词】行政生态学；异质性；形式主义；重叠性；中国行政管理

我国作为世界上最大的发展中国家，自上个世纪80年代以来，进入全面改革开放的发展新阶段。我国的现代化历程，是在世界上有很多发达国家成功的发展模式和实践经验的基础上发展的，所以行政生态学中关于发展中国际行政的异质性、形式主义和重叠性的现象在我国表现很突出。

一、中国行政生态的异质性

里格斯认为异质性的存在是过渡性社会的重要特征。所谓“异质性”是指一个社会在同一时间里，同时呈现了不同的制度、不同的行为观点。从历史纵向来看，中国的现代化进程时间较短，在基础起点很低的情况下，迅速掌握市场经济运行规律不可能，短期内迅速提高国民素质不可能、经济社会文化各方面都迅速达到发达国家那种状态更是不可能。从整体而言，我国处于典型的过渡性社会，既有传统因素的存在，又有现代的因素凸现。从区域发展状态来看，我国农村相对于城市而言，中西部相对于东部和南部而言，传统的农业社会的特征更显著，生产力水平十分落后。同时，现代工业文明又势不可挡的强力推进。东部沿海地区如上海广东深圳等地已经发展的相当充足，某些领域已步入后现代社会。

二、中国行政管理的形式主义

中国行政管理的形式主义行政生态理论认为所谓的“形式主义”，是指“理论与实际的严重脱节，应该的与事实的之间有一大段距离，政府有一套漂亮的宪法，但做的完全是另一套。”在过渡社会形态中，国家虽然有着完整的法律制度，但实际上起不到约束和规范的作用，仅仅是形同虚设。传统的东西在实际上仍有巨大的影响力。如许多国家宪法规定了议会制和内阁制，但军人却把持着政权，宪法只是一种形式摆设。有法不依，执法不严的现象极为严重。而在改革开放后，我国的经济社会文化诸方面都在飞速发展，新的经济状态下，新的价值观和新的利益格局的出现，作为政府公共政策执行者的各级政府拥有越来越大的行政处置权，而实际的约束机制的法律和制度不能很好的贯彻，就加重了法律和制度的形式主义和行政事实行为与原则的偏离。正如里格斯所分析的那样，西方的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在一些新兴发展国家迅速建立起来后，在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效，实际上源于行政环境的不同。

三、中国政府行政的重叠性

行政生态学认为过渡型社会即发展中国家的公共行政存在着严重的重叠性。所谓“重叠性”是指“一个结构并不一定产生其当有的功能行政行为往往受非行政行为的标准所主宰，而不受行政的标准所决定。同理，经济行为不受市场规律控制，而受非经济的因素所决定。”在过渡社会中，在组织和结构上，由于功能的分工不明，呈现出传统与现代的重叠。我国的政府组织结构脱胎于解放后的计划经济时代，改革开放后，随着社会经济文化各个方面的飞速发展，社会事务日趋庞杂，政府管理范围也随之扩张，政府的权力也急剧膨胀，这样原有的行政机构在不能很好的适应社会发展的需求，行政职能增加，行政机构扩大，增加和扩大并不是在提前计划好的状态下进行的，因此难免职能的重叠和机构之间争权夺利。而行政系统的改革，是远远难于经济改革的，行政改革是中国现阶段改革的最大难题。我国政府必须承担大量的社会职能，从而设立了庞大的行政机构。

四、行政生态学对中国行政管理的启发

社会转型期的中国公共行政属于过渡社会的“棱柱型行政”，其发展前途是以平等、成就、民主、功绩制等为主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的发展行政理论，行政发展的关键在于实现分化与综合的高度统一，提高衍射程度。而分化与综合的统一依赖于政府渗透能力、社会参与愿望和参与能力的提高。基于此，转型期中国公共行政的价值选择，应该包括以下三个方面的内容。

1、参与行政

所谓参与行政，广义的解释是指公众参与社会公共行政管理的活动与行为；狭义的解释是指政府部门与一些介于政府与企业组织之间的第三部门对社会公共活动和公共事务的协同管理。作为转型时期的产物，参与行政这种新型的行政运作机制和方式能有效地实现分化与综合的统一，提高社会衍射程度，促進行政的发展。这是因为，参与行政具有高度的社会关注性、社会开放性和社会动员性。一方面，参与政府的行政管理活动有利于参与者逐渐了解政府内部的工作条件和环境，熟悉政府工作的过程、方法、机制与手段，掌握公共行政管理活动的规则和规律。因此，参与者的参与愿望能得以不断激发，参与技能会越来越娴熟，参与能力也将会越来越强；另一方面，社会特别是那些行为直接或间接地受到政府公共政策规范、管制和制约的个人和组织对政府公共行政的关注，不仅有利于密切政府与社会之间的关系，而且有利于政府在充分的意见表达和利益整合的基础上制定政策。

2、整合行政

作为行政运作的一种基本手段，整合行政的精髓在于用系统和全局的思想来统领行政系统，控制行政过程，将各种异质的要素、重叠的机构和行为有机地整合在一起，发挥行政系统的整体功能，强化政府的渗透能力。它涉及到行政系统内部和外部的各个方面，可以采用规划整合、制度整合和政策整合几种具体形式。规划整合主要涉及到行政系统的组织使命和总体目标。制度整合就是借助制度的力量来规范和协调政府机构及其人员的行为，提升政府的渗透能力。契约若没有刀剑，就只是一纸空文（霍布斯）。因此，必须通过政府的制度安排来塑造一种具有刚性、严肃性和权威性的制度环境，特别是要不断完善责任追究制度、绩效评估制度和行政监控制度，以最大限度地促进行政系统的整合。

3、服务行政

参与行政和整合行政分属于技术和制度的范畴，难以解决思想观念的问题。因此，转型期中国公共行政的价值选择还应有一种行政模式即服务行政。作为主权在民思想的产物，服务行政在实现分化与综合的统一，促进行政发展上的作用在于：一方面，从政府的角度观之，政府既是作为人民的服务者而存在，理应将其管理理念转变到社会导向、结果导向、责任导向、顾客导向和市场导向，站在社会的角度，权衡利弊得失，制定出能充分反应社会各方利益和诉求的公共政策并有效执行之，使自身的渗透能力得到不断提升；另一方面，从社会的角度来说，基于主权者的身份，社会大众将会以极大的热情和强烈的意愿，参与到政府的管理活动中来，监督政府的行为，表达自己的意见和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，也使自身的参与能力越来越高。同时，服务行政还能有效地促进社会发育，提高社会的制度化、组织化和自主化程度，强化政府与社会之间的良性互动，促进各种异质性要素的整合，推动中国公共行政的不断发展。

【参考文献】

[1] 沈春萍. 行政生态学世域下当代中国行政管理分析[J]. 科技世界， 2014.

[2] 彭文显. 行政生态学[M]. 台湾（三民书局）， 1988.

【作者简介】

吴绍云（1995—），女，汉族，安徽合肥人，河北大学政法学院政治学与行政学在读本科生。

作者：吴绍云

生态行政管理论文 篇3：

西部农业生态环境修复行政管理机制研究

【摘要】随着西部大开发步伐的加快和农村人口快速增长，我国西部地区的生态环境越来越脆弱，农业生态环境现状也不容乐观。农业生态环境的保护不仅关系到西部地区的可持续发展，还影响到我国生态安全及生态文明社会的建设。而行政管理机构在对我国西部农业生态环境的修复当中起到了重要的作用。为了我国西部农业生态环境修复事业能够合理有序的推进，本文就是从行政管理机制方面对我国西部农业生态环境修复进行研究，首先对我国西部农业生态环境行政管理机制的概念和内容分别作出介绍，在此基础上，对我国西部农业生态环境修复的行政管理机制中存在的问题进行分析并且针对问题给出了完善的建议。

【关键词】西部农业生态环境修复；行政管理机制；完善建议

一、我国西部农业生态环境修复行政管理機制的相关概述

（一）我国西部农业生态环境修复行政管理机制的概念

关于西部农业生态环境修复行政管理机制，目前学界研究甚少，至今也没有产生统一和公认的定义，结合我国西部农业生态环境修复的概念与特点以及我国环境行政管理的相关论述，笔者对我国西部农业生态环境修复行政管理机制作出如下定义：是指为了恢复我国西部农业生态环境，促进我国西部农业的可持续发展，从中央国务院、环保部到西部所有行政区划内行政管理体制中关于环境保护与修复的行政组织结构体系、权力配置结构与职权运行机制等一系列规则与制度的总称。对这一概念进行分解，可以看出其目的是为了对我国西部农业生态环境进行修复，地域范围是在我国的西部地区，而主体在中央主要就是指国务院和环保部，在地方是西部地区所有环境保护与修复的行政管理与执法部门，其主要内涵是关于行政组织结构体系、权力配置结构与职权运行机制等三方面。

（二）我国西部农业生态环境修复行政管理机制的内容

从法律规定上看，我国《环境保护法》与相关环境与资源保护单项法律对我国环保行政管理体制进行了规定，比如于2014年4月24日最新修订的《环境保护法》第十条就明文规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”可见，环保部门对环保工作实施统一监督管理，其他有关部门和军队等环境保护部门依照有关法律规定对环保工作实施监督管理。由此，我国环境保护形成了“统一监督管理”与“部门分工负责”相结合的行政管理体制。而从体制内容上看，我国西部农业生态环境修复行政管理机制的主要是包括行政组织结构体系、权力配置结构与职权运行机制的相关内容。[1]

二、我国西部农业生态环境修复行政管理机制存在的问题

总体来看，在我国西部农业生态环境修复中，目前的这种统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的环境管理体制，在我国社会主义生态文明建设过程中，对于保障西部生态环境，促进西部经济与社会的协调发展曾经起到一定的积极作用。但是我国西部农业生态环境修复行政管理机制也存在如下问题：

（一）环保行政管理机构设置和权力配置方面的问题

首先，环保行政部门存在重叠、交叉设置的问题。这主要是由于我国机构改革不彻底而遗留的负面效应。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种改革过程中一般只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。另外，在权力配置方面出现了权限设置混乱的现象。我国目前环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，使得行政自由裁量空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的地方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮、互相推诿的现象，严重影响法律的执行。[2]

（二）环保执法员数量不足、素质不高

我国西部地区幅员辽阔，在进行环保执法时肯定需要大量的环保执法人员，然而在我国西部某些省份的环保执法人员是严重缺少的。根据调查研究，四川省环境监察总队有30多个人，而实际却需要120到150人，缺口很大，更令人不可思议的是四川省竟然还有16个县仍没有环保局。在我国西部不仅面临着执法人员的严重不够，而且环保执法人员的整体素质也是不容乐观的。例如，据调查了解到，在陕西省环保局法规处的5个工作人员中没有一个是法律专业毕业的或者是曾经进修学习过法律知识。[3]

（三）环保部门在财政上对政府的严重依赖

根据我国现有的财政体制，我国基层环保部门的工资和福利都是由各地政府提供的，总体看来，基层环保部门的经费长期以来一直呈现出一种较为紧张的状态。在西部大开发的过程中，一批批高污染企业纷纷被默许诞生，因为这些企业一般都是本地的纳税大户，在一定程度上得到了当地政府部门的保护，虽然这些污染企业是环保执法部门的执法对象，但是因为基层环保部门在财政上严重依赖当地政府，其自身地位不独立，所以环保部门在执法时也不得不看本地政府的脸色行事了。由于政府依赖企业，环保部门依赖政府，所以试想一下，在西部经济整体水平发展不足的情况下，要以减少政府财政收入、对自身投入的经费为代价，要求环保部门去严格执法消除一切污染现象，着实是有些难度。

（四）环保行政管理机构职权运行方面的问题

我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。但由于诸多原因，我国环保行政管理体制没有实现统一监督管理的局面，分部门管理职权重叠交叉，管理部门错位等多种弊端而严重影响环境法律的有效实施的情况，但另一方面，我国又缺乏积极有效的应对措施——即没有设置对这些部门冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。虽然有些地方已经出现了一些协调的经验，但是却也不够成熟更没有得到推广。[4]

（五）政府政绩评价体系不合理

目前我国西部很多地方政府的财政并不富裕，很多地方政府还在苦苦为走出“吃饭财政”、“工资财政”而努力奋斗。在这种大的环境与背景之下，GDP的增长遂成为了地方政府官员政绩考核的主要依据。在面对高污染、高耗能企业时，如果严格贯彻执行环保计划的各项指标，必然会关停大量企业，这显然会影响到GDP的增长。理性的人会选择使自己利益最大化的决策，官员也当然不会例外。地方官员一般在地方任职也就是几年，为了使自己的利益最大化，尽一切可能推进GDP的增长在短期内效果显著，而环保计划的实施见效时间较长、需要大量的资金投入且又在短时间内难以形成经济效益。所以，地方官员使尽浑身解数发展GDP成为了必然，环保计划的诸多指标未能如期完成也成为了意料之中的事情。

三、完善我国西部农业生态环境修复行政管理机制的建议

解决上文指出的我国西部农业生态环境修复行政管理机制中存在的问题，我们可以从以下几方面着手：

（一）科学设置环保行政管理机构，合理划分行政机构管理权限

由于我国目前的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制，在这种转化过程中由于不合理的因素导致了环保行政部门的重叠、交叉设置的问题。这就需要我们在设置环保行政管理机构时，能够进行科学合理的规划与布局，在设立新机构时能及时对原机构撤销或者合并。另外，由于我国西部地区地广人稀，环保任务严重而环保执法人员却严重不足，在这种背景下，可以考虑充分发挥基层自治组织的力量，加强村委会与居委会的建设，壮大我国西部地区环保执法力量。“九龙”治水最后却也没有把水的问题解决就是对行政管理机构之间职责不清、权限不明后果的生动体现，所以对环保行政管理机构的职能要进行科学的分工，并清晰其权限范围就显得特别的重要，在具体做法上，我们可以根据部门的性质来进行抉择，因为不同性质的部门主要只能从事与其性质相适应的工作。另外也要讲究效率以及考虑到公平、公正的原则。

（二）加强西部环保执法的队伍建设，保障环保事业的执法力量

一项事业能够合理有序的推进，不仅需要良好的制度，因为这是基础，也需要高素质的人才去践行，因为这是关键。我国的环保事业也不例外，在进行我国西部农业生态环境修复这项伟大的事业当中，西部环保行政管理机构的广大执法人员数量是否充足、素质的高低就是这项事业能否成功的关键之处。所以，首先应该增加环保行政人员编制，扩充环保执法队伍，严格把关环保行政人员的产生方式，例如，在每年的环保公务员招考时，可以提高考生的报考条件，对报考人员的学历和专业进行限制，这样在一定层面上就可以保证被录取人员的综合能力与素质。不仅如此，还需要依法加强对环境行政执法人员的环境科学基础教育、环境法律法规教育，现代管理科学和计算机技术教育等岗位业务培训，以提高环境行政执法队伍的整体素质和能力。

（三）建立独立的财政体制，提高环保部门的权威性

在每年的政府报告中，我们都可以看到我国环境保护部门得到的经费基本上是最少的，这个问题几乎每个省市都存在。所以目前我国环保财政不独立，每年环境保护的经费短缺的问题就成为了制约我国政府环境保护职能发挥作用的重要因素之一。要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，把目前“分灶吃饭”、“自主创收”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。在环保这一块，可以在提高财政预算的同时，能够增加各种费用的返还比例，比如说，对于排污费的比例可以从20%增到30%。

（四）建立有效的协调机制，保障行政管理机构职权的顺利运行

西部农业生态环境修复是一项跨地区、跨部门、跨行业的系统工程，建立有效的协调机制是保障行政管理机构职权的顺利运行、确保建设项目顺利实施以及实现资源可持续利用的关键。所以应该加强政府的宏观调控能力，建立跨部门、高规格的环境管理协调机构，这样对环境保护事务的有效开展可以发挥重要作用，对部门之间出现的冲突与矛盾也可以妥善的进行协调与解决。另外，各级政府部门应当实行农业生态环境恢复与重建目标责任制，定期检查，并接受社会监督；各级环保部门建立与环境保护监督相配套的管理机制；建立综合决策机制，提高地方政府在可持续发展方面的综合决策能力，以减少开发项目对环境的不利影响。[5]

（五）对西部地方官员采取合理的激励措施

改变现有的对政府官员的激励机制，就是要从根本上改变地方行政长官片面追求GDP增长，不注重环境指标的现象，把环境质量的恶化问题与官员的“帽子”和“权力”挂起钩来。随着形势的发展，环保在政绩考核体系所占权重应进一步提高，全面引入绿色GDP评价体系，建立环保的政绩考核机制。另外，在将环境保护纳入地方政府政绩考核标准时，可以借鉴我国计划生育工作中实行的一票否决制，在我国环保工作中也建立一票否决制度。就是说各级政府对本地区环境质量负责，把污染物总量控制、环境质量改善等主要环保指标纳入地方各级政府的政绩考核体系，建立、健全“环保一票否决”制度，引导地方各级政府把环境保护放在全局工作的突出位置，及时研究解决本地区环境保护重大问题。

參考文献：

[1]周启星.生态修复[M].北京：中国环境科学出版社，2006：4-8.

[2]侯佳儒.论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善[J].行政法学研究，2013.2.

[3]汪劲，王社坤，严厚福.环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书（1979-2010）[M].北京：北京大学出版社，2011：213.

[4]杨朝霞.论我国环境行政管理体制的弊端与改革[J].昆明理工大学学报，2007，7（5）.

[5]聂德明，张仲华.我国环境行政执法存在的问题及对策[J].云南社会科学，2003.

作者：王科　蒋红彬