财政支出环境治理论文

2022-04-19

摘要：地方政府环境治理能力是指以地方政府为主导的各种公共的或私人机构在管理地区生态环境过程中所实际拥有的能力。目前，在推进新型城镇化的背景下，地方政府环境治理能力的提升还面临着理念、制度、机制等诸多困境，因此，提升地方政府环境治理能力，必须走生态化、可持续、以人为本的新型城镇化道路。今天小编给大家找来了《财政支出环境治理论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

财政支出环境治理论文篇1：

外在激励视角下公众参与环境治理解析

摘要：环境治理形势严峻，而且具有复杂性和长期性，因此需要社会公众积极支持与理性的政治参与。目前公众参与环境治理依然存在诸多问题，如政策在博弈中难以落地，相关法律实际操作层面相对匮乏，治理引导上一概而论，缺乏层次性与差异化等。必须建立完善机制，进一步促进政策的落地落实;注重程序，进一步增强法律的可操作性;差异对待，建立适应性治理机制，加强公众参与环境治理外在激励，更好地促进公众参与到环境治理中。

关键词：外在激励;公众参与;环境治理

文献标志码：A

一、引言

目前中国正面临着严重的环境污染形势，环境污染问题已成为全面建成小康社会的突出短板，成为中国当前亟待解决的问题。《2017中国环境状况公报》显示“2016年，全国338个地级及以上城市中，有99个城市环境空气质量达标，占全部城市数的29.3%;而空气质量超标的城市为239个，占到了70.7%。”空气污染仅是环境污染问题显现的冰山一角，其他的诸如水、土壤的污染状况也触目惊心，时任环保部副部长李干杰在2014年提到“除空气质量外，中国的水环境质量也‘不容乐观’，10%的地表水依然受到严重污染，涉及饮水安全的水环境突发事件也不少。这几年每年都有十几起。”

环境治理形势严峻，而且具有复杂性和长期性，因此需要社会公众积极的政治心理支持和理性的政治参与，毕竟公众离环境“最近”，是环境问题的直接承受者，公众的压力才能促使更多环保活动出现，澳大利亚，公认的“环保王国”之所以环境保护做的比较好，最主要的可取之处就在于当地公众的积极参与。正如科尔曼所说：“要想成功地建立生态社会，或实现某些有益于环境的改良，（公众）必须拥有权利去影响公共政策，影响政治经济生活的组织与开展。以珍重地球为己任的一场运动和一个社会必定会珍重栖息于地球的每一个人，他们会赋予全体人以权利，使之积极参与到建设自己幸福、实现自己抱负的事业中。”

我国《“十三五”生态环境保护规划》中明确提出要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，把更多的社会力量凝聚起来，最大限度地形成环境治理的合力。然而，当前我国环境治理中公众“参与失灵”现象还普遍存在，本文尝试从外在激励的视角探讨公众参与环境治理的现状以及不足，并提出相应的对策，提升公民保护生态环境的自觉意识和参与能力。

二、公众参与环境治理外在激励结构现状

（一）政策制定的偏好发生转变，绿色执政理念已经走进政治中心区域，成为引领国家政治发展的重要价值理念

中国的制度变迁基本由政府主导，没有政府的反思和觉悟，制度的变迁无从谈起。政府是制度革新的主要推动力量，“制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用”。中国之前政策制定的偏好主要在于不遗余力推动经济快速发展，这种传统经济政策导向下的发展模式仅对发展带来的直接增长过度关注，对生态性缺乏必要的考虑，对资源环境可持续发展的关注偏少，随着环境的逐步恶化，环境与政治的关联性不断增强，促使政府开始重新审视环境与经济发展之间的关系，逐步调整相关的制度安排。在政策制定的偏好上政府开始转变一一逐渐由单纯追求经济增长型的政府向追求生态型政府转变，在发展理念上，从以单纯的经济增长为宗旨，转向以可持续的、协调的发展为最高诉求。

最典型的表现是顶层设计上对绿色理念的倡导，改革开放40多年来，中国环境政策有了许多变化，环境与政治的高度关联使高层领导人开始愈发重视环境问题，“国家和政府已将生态环境保护上升到了国家战略和政治意识形态的层面，绿色执政理念已经走进政治中心区域，成为引领国家政治发展的重要价值理念”。尤其是十八大以来，党中央、国务院把生态文明建设和环境保护摆上重要的战略位置，作出一系列重大的总体决策部署，如图1。相关制度出台的频度也有了前所未有的加强，中央全面深化改革领导小组审议通过了40多项有关生态文明和环境保护的具体改革方案，甚至将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”作为行动纲领，写入了党章。这些都意味着，生态文明建设已经上升为新时代中国特色社会主义的重要组成部分，意味着绿色执政理念已经走进政治中心区域，成为引领国家政治发展的重要价值理念。

由于制度存在一定的惰性和“韧性”，制度变迁存在一定的路径依赖，因此制度偏好转变带来的外部激励效果的外显性可能不会立竿见影，但如果长期坚持推进，带来的共振效应必然会在社会生活中逐步显现，“制度影响政治生活，因为它们给定了行为人的身份、权力和战略”。终将带来全社会对环境问题上理念与认知上的根本转变。

（二）法律规范的支持力度加大，使公众在法律的框架内参与环境治理有了一定制度依据

塔塔罗维奇和戴恩斯认为：“社会规制政策首先关心的是根据法律的新的行为规范，以此来改变现存的社会价值、制度惯例、个人相互间的行为规范等。”可见法律法规的支持是一个行为相对重要的外部激励因素。公众环境参与相关的法律规范是制度政策理念偏好的一种逻辑延伸与外在显像，随着制度安排与政策制定理念对环境保护偏好的显现，党的十八大报告提出在生态文明建设中必须对公众决策參与权进行保障，在《“十三五”生态环境保护规划》中明确提出要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，提升公众的环境参与的权利，在法律规范的支持上也有了具体的反映，尤其是2012年以后，对环境治理中公众参与的法律支持力度进一步加大，密集化出台了一系列相关的法律法规，如上图2。强调建立公众参与机制，鼓励更多公众参与到环境治理中来，公众环境参与制度开始被当做法律理念的重要实践。不仅出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《企业事业单位环境信息公开办法》等规范性文件，而且新修订的《环境保护法》从顶层设计上对环境保护公众参与制度进行了完善，首次用专门一章的形式对有关信息公开和公众参与的内容进行了规定，并第一次提出公民可以进行公益诉讼，使公众有了一定实际意义上的环境参与权利，随之为了推动公众参与工作有序开展，贯彻落实新环保法关于信息公开和公众参与的相关规定，2015年7月，环保部出台了《环境保护公众参与办法》其中规定了环境保护公众参与的具体范围。

这些相关的法律法规对公众环境权利配置、参与领域、参与程序和发挥社会组织作用等方面做出重要安排，并开始进一步细化相关的执行问题，使相关的法律、法规在实际应用中与具体操作中不断完善，从笼统模糊逐渐走向日渐具体。为公众从法律层面更加切实深入地参与到环境项目决议中创造积极有利的条件。从外在激励的角度来看，这些日渐完善的法律法规使民众在法律的框架内参与环境治理有了一定的依据，使广大民众依法参与环境治理有了一定制度内的底气，给公众参与环境治理带来了一定的外部激励效果。

（三）政府的包容程度增强，开始注重回应社会环境关切

过去，在“稳定压倒一切”的特殊语境下，我国追求的是一种“刚性稳定”，即追求社会的绝对安定，把一切抗议都视为无序与混乱，都会采取一切手段进行压制，因此，采取社会管治的方式总是简单化和绝对化，非此即彼，非黑即白，没有灰色中间地带和讨价还价的余地，会把一些公众利益表达方式当成对社会管治秩序的破坏。这样的社会结构缺乏必要的延展性与韧性，没有任何的缓冲地带。随着时代不断进步与发展，逐渐这种追求刚性稳定的排斥性体制开始向追求韧性治理的包容性体制转变，政府不再习惯性地将一切冲突都看做社会和谐的对立面，对一些非政治敏感性的社会矛盾与冲突包容度开始提升，并尝试为这些矛盾和冲突提供制度化的解决渠道，开始逐步增强制度化解风险、容纳社会矛盾和冲突的能力。

由于中国与西方社会政治秩序的差异，在目前转型期的中国，其社会问题的反应机制也有所不同。社会问题大多并不是以社会运动与利益集团的形态来表现出来，大多主要通过个案性或临时性的群体性事件反应出来。在环境治理中的公众参与也不例外，除了少数体制内的参与外，公众对环境诉求的表达大多以“邻避冲突”的形式显现出来，近些年以自身利益为动力的“邻避运动”对政府影响巨大。

面对公众“怒气冲天”的环境诉求表达，大多地方政府表现得相对理性与克制，开始容忍这种“日益成长的公民社会”发起的正常社会抗争，将其与需要用暴力解决的、严禁的政治抗议相区分，开始尝试把正常的邻避抗争吸收进政治结构中，消解其挑战性与破坏性。几次典型的邻避冲突的解决都反应了政府正以积极的姿态听取、回应并吸纳公众的诉求，甚至宽容公众的某些不妥行为，大多数邻避项目都最终采纳或部分采纳了公众的意见，如表1。

从政府对待一些典型邻避冲突的态度，可以看出在环保领域开放的程度有了明显的改进，政府对环保领域公众的批评和质疑的包容程度有了明显的提升，地方政府开始理性应对和有效吸纳公众的邻避抗争诉求，这一定程度上提升了环境治理中公众参与的外在激励。在公众参与过程中，政府或公众自身的资源消耗及付出、公众对最终决策的影响程度和所获得效益的大小都会对公众是否积极参与产生影响。参与的成本效益是影响公众参与的主要因素，公众提出的意见是否在项目的最终决策中体现，会影响参与公众的积极性。

政府对公众环境诉求包容度的提升，对参与者产生一种心理效应，使参与者的效能感提升，当事人能预期得到一个较高的收益，公众参与的积极性和主动性就会相对增加;反之，他们往往会以参与冷漠等消极形式进行逃避。公众在环境决策中参与效能的提升，使得基于收益——成本理性考虑的公众的参与积极性大为提升，可以激励其参与环境决策中进行利益博弈。

三、公众参与环境治理外在激励之不足

虽然目前政策制定的偏好、法律规范的支持程度以及对公众参与行为的包容程度都出现转变与提升，但公众参与环境治理的外在激励依然有诸多不足，主要表现为以下三个方面。

（一）环境政策在中央和地方博弈中可能难以落地

大多数的政策需要一个有效的执行程序使之与社会相关，虽然目前我国中央政府的环保压力逐渐增强，中国的环境政策偏好理念有了很大转变，高层领导人愈发重视环境问题，党的十八届三中全会强调，加快生态文明体制改革与制度建设，将生态文明建设落实到改革的执行层面。目前在环境政策执行过程中地域维度仍然很突出，在执行中央政策方面，地方政府直接决定和影响政策执行的方向、力度和效果。地方政府作为环境政策执行的主要角色，执行情况主要取决于当地政府官员的态度，地方政府通过利用自己手中的自由裁量权与实际控制权，“灵活变通”“创造性”地去执行，“上有政策、下有对策”，一定程度上消解了上级政策的权威，甚至出现全国范围去产能、局部地区忙复产的怪现象。地方政府对经济发展的热情高涨，对环境保护大都兴趣索然，传统发展与绿色发展的矛盾依然尖锐，从而使不断强化的顶层动力和根本动力在传导环节遭遇了困境与障碍。

环境政策在地方的执行中之所以出现偏差，主要在于地方政府是基于有限理性基础上做出的决策，是基于对利益得失博弈后做出的选择，政府一方面是地方经济发展的推动者，另一方面也是地方的主要环境保护者，面临着GDP增长和环境保护的两难选择，在对环境政策的执行过程中会涉及经济、生态和社会包容之间显而易见的冲突，在执行中不可避免加入自己的利益和算计，会在经济发展与环境破坏之间来平衡当地环境保护的优先等级，是否执行，怎样执行，执行到何种程度，往往取决于当地用以解决环境问题可获得的资源。在鉴于环境治理所面临的正向外溢性，地方政府大都不愿去治理环境污染，担心财政支出的增加，也不愿监管环境污染，担心财政收入的减少，因此，在政府自身动机和中国官僚制度规定双重因素的作用下，地方政府的決策活动、公共支出以及注意力会更多地集中促进资源的优化配置以实现当地经济的发展上，而对环保类公共产品供给的注意力有限，出现“青山绿水”的诺言难以超于“污染的GDP”的效用，导致环境政策的难以真正落地，公众参与环境治理的宏观氛围难以形成。

（二）相关法律实际操作层面相对匮乏

目前虽然公众各种实体性环境权益得到了法律较为全面的明确和保护，但也不能乐观地将相关法律法规与政策的不断完善等同于公众参与各类环境决策的意愿就一定会更加强烈。其中还有一些其他的社会因素需要被考量进去。“制度改革改变行为是一种假说，而不是一个公理。制度理论家们缺乏可以控制的环境，因而不能对改变规则产生的影响进行实证的评估”。受到我国法治建设当中“重实体而轻程序”理念的影响，在具体实施中缺乏相应的程序性的法律保障，导致目前很多法律法规和规定更多偏向于一种制度宣示，参与的具体程序与线条太粗，缺乏细化，参与者的身份虚化，灰色地带太大，实际的操作层面相对匮乏。

诸如，虽新修订的《环境保护法》确立了公众参与的原则，但总体而言，规定相对模糊，幅度相对宽泛，公众仍缺乏有效的参与机制，听证会、座谈会往往流于形式，而其中赋予的公众环境公益诉讼的权利，也由于在实践中缺乏相关的配套制度与保障措施，难以解决实践中所面临的受理立案难、证据收集难、判决执行难的三大难题，导致其未能从根本上解决环境公益诉讼中存在的实践操作性差的现实难题，因而在新环保法实施以后，环境公益诉讼依然起诉率很低，环保法庭面临着“无案可审”的尴尬处境，难以发挥公众参与应有的作用。而为了促进《环境保护法》中公众参与能更好实施的程序法《环境保护公众参与办法》，虽从实际出发加强了程序性的相关规则，但《办法》自身却依然存在着参与环节不明确、步骤不清晰、时限不清楚、责任不具体等不足。

有学者评价我国环评法律体系中对公众参与的规定“只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制”。从而使处于弱势一方的公众可能无力仅通过法律保障来与其掌握经济主动权的企业和政治主控权的政府相抗衡。导致公众各种环境权益仅仅是被动地由各种法律规范所设计和规定，缺乏真正主动主张或实现自身环境权益的能力，导致公众对环境治理参与中个体效能的评价相对较低，必然缺乏相应的内在动力去参与到环境治理中去。

（三）治理引导上一概而论，缺乏层次性与差异化

不可否认，随着生活水平的日益提高，已经满足温饱的公众开始更加关心与自身息息相关的环境问题，但公众在环境治理的参与能力与参与意愿还是存在较大的差别。首先，性别、年龄、受教育程度、城乡常住人口类型、家庭月收入等个人特征以及社会经济发展水平、阶层地位、公共话语、文化背景等社会结构性因素对公众环境治理的参与能力都可能产生影响，导致公众的参与能力存在一定的差别。冯仕政曾通过对全国综合社会调查数据（2003）的研究发现，中国城镇居民的环境抗争与维权行为深受差序格局的影响。社会经济地位越高、社会关系网络规模越大、疏通能力越强的个体，对环境危害做出抗争与维权的可能性就越高，反之则选择沉默，不予参与的可能性越高。另外，公众环境治理参与的意愿也不尽相同。由于日常生活中公众对不同环境问题的敏感度呈现出显著的不平衡，公众往往会对可以具体直接感知且与自身切身相关的大气污染、水污染以及垃圾处理等问题关注度较高，而对一些区域性、普遍性的环保问题，诸如流域污染问题、气候变化议题等的关注度相对较低，加之利益异质性的影响，按照“嵌入—利益”的逻辑，环境治理中公众的利益群体往往涉及“嵌入收益者”“嵌入受损者”“非嵌入受益者”“非嵌入受损者”，其中嵌入收益者与嵌入受损者由于涉及自身的切身利益，对环境的敏感度会大大提升，因此参与的意愿也相对较高，而对于非嵌入受益者与受损者由于环境外部性与利益均分化的影响，很大程度上会消解公众参与环境治理的意愿，使其参与意愿相对较低。

虽然在现实中公众在环境治理中参与能力与参与意愿存在一定的差异，但目前在对公众环境参与的治理引导机制上却基本上采取的是一概而论，一刀而切，政府除了对公众反映强烈、社会影响恶劣的突出环境问题和生态问题治理相对积极，对影响社会稳定、可能导致邻避冲突的环境问题回应相对及时外，而对差异化引导公众环境参与的常态化制度化机制相对缺乏，对公众参与的引导活动主要停留在通過宣传教育唤醒公众环境意识、参加有限的环境保护公益劳动、对自我行为进行约束等阶段，引导公众参与的政策工具也主要表现为重发布、轻行动，大都以信息的发布、环保宣传和预警为主，社会公众大都局限于信息的接受和传递，缺乏对不同参与意愿与参与能力公众有针对性地差别化的引导，从而难以提高其外在激励的有效性与针对性，难以形成全社会的自觉意识，使公众环境参与缺乏一定可持续性。

四、完善公众参与环境治理的外在激励之建议

在外在激励下，环境政策在央地博弈中的难以落地，相关法律实际操作层面相对匮乏以及对公众参与引导上缺乏层次性与差异化这三个可能存在的有限因素会相互叠加，最终影响到公众参与环境治理的意愿与动机，因此，以下从完善机制，进一步促进政策的落地落实;注重程序，进一步增强法律的可操作性;差异对待，建立适应性治理机制三个方面探索加强公众参与环境治理外在激励的对策与建议，以期达到公众参与环境治理的显著激励的效果。

（一）完善机制，进一步促进环保政策的落地落实

要推动各地政府在央地政策博弈中加大对环境保护的重视，促使环境政策的落地落实，不仅要在顶层设计上继续加大推进，还需要建立约束与激励相结合的引导机制。

首先，要继续围绕生态环境治理进行相应的顶层设计与推进。中央政府进一步加强对生态环境治理的顶层设计与推进，本质上可以通过环境权威主义的运用，强有力地表明其开展环境治理的政治决心与政治意愿，这种政治决心与意愿必然会通过科层体制层层传递下去，给地方政府与地方官员造成一定政治压力，使他们通过这些释放的政治信号来判断中央政府对环境工作的重视程度与优先程度，使其可以逐渐更新履政的价值理念，树立生态价值取向。诸如十九大报告中一些理念的传输将建设生态文明提升为“千年大计”，将“美丽”纳入国家现代化目标之中：提出要牢固树立“社会主义生态文明观”，并提出采取各种“行动”，切实推进生态文明建设：提出要统筹“山水林田湖草”系统治理，设立“国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”等。这些颇具新意的论述无疑释放了中央政府加大对环境生态的重视，必然会影响官员对于生态环境重要性的认识，推动地方在央地政策的博弈中理念与行动的转变。

其次，要建立激励与约束相结合的引导机制，通过相应的回报与惩罚措施，通过制度设计激发地方政府环境治理意愿与治理能力。地方政府作为地方利益的代表，具有追求当地利益最大化的动机与需求：可以对其进行相应的利益诱导，通过一定的经济支持与职务晋升等进行相应的心理刺激，影响地方官员对环境治理的收益分析，进而通过这种传导机制影响地方官员环境治理的行为意愿，改变地方的政策选择偏好，提升地方政府进行环境治理的自主动力;通过相应的财政补贴、生态转移支付、专项基金拨付、税收返还的政策实施以及绿色小城镇建设等手段方式，对地方政府进行利益的诱导与激励;通过考核评价体系的转变进行政治上的诱导，如《生态文明建设目标评价考核办法》颁发后，目前全国已经有70多个县市明确取消了GDP考核，中国某些地方正在告别“唯GDP时代”。在正向激励的同时，负向的问责与约束机制也应具有，探索建立环境绩效评价指标体系，在对地区差异与历史因素考虑的基础上，建立体现区域差异性特征的环境绩效评价指标体系，把绿色发展、生态文明建设列为各级政府主要负责人任期考核的主要指标，并逐步推动其制度化规范化运行;推进干部离任生态资产审计，严格执行环保责任终身追究制;进一步加大中央环保督察等，从而倒逼地方政府环境治理措施的切实推进，为公众参与环境治理营造良好的宏观社会氛围。

（二）注重程序，进一步增强法律的可操作性

要在环境治理实践中使公众参与的理念能真正有效地得以贯彻与落实，真正激发公众参与的意愿与内在动力，在法律的制定中要从单纯追求实体上的规定转向法律程序性上对公众环境参与权益的具体保障，探索从框架性的描述真正走向现实的操作化设计，探索从原则性理念化的理论到具体如何“落地生根”，探索在具体案例中，如何选择适当的参与形式，探索公众参与的最适规范内容，探索是否可能提出一个理想的规范标准，这个规范标准所涉及的考量因素应该有哪些，探索如何建立公众参与形式的选择标准等问题从程序上对公众参与环境治理的主体、形式、评估等方面进行相应规定，对环境保护中公众参与的途径、方式和配套进行进一步的扩展，增强法律的可操作性。

考虑到目前由全国人大常委会出台的相关法律，不可能对每项具体措施、标准都一一详细规定，存在着典型的模糊化、宽泛化与统一化，可以从我国立法实践出发，授权地方上有立法权的相关部门结合本地区的经济社会发展实际情况，从本地区相应的资源环境现状出发，在不违背上位法基本原则与基本精神的范围内，因地制宜出台相关的地方性法规、地方政府规章与部门规章，对本地区公众参与环境治理的相关渠道、具体程序、采取的方式以及涉及的范围等做出详细具体的规定，使模糊规定明确化、宽泛幅度具体化，统一规范区域化，从而既可以让基本法确定的各项基本制度和基本原则“落地生根”，也可以让公众的参与更加符合实际情况，使公众参与生态环境治理各个方面都有法可依，从而更好地规范和引导公众参与到生态环境治理中去。

此外，要在实践中探索环境治理公众参与的政策试点示范，选取典型的城市、重点生态环境领域进行具体的试点研究，梳理试点当地或试点领域的公众参与状况，分析和评价试点当地公众参与的手段与流程，诸如环境信息的公开、环保宣传教育、公众参与政府决策的制定与实施、对环境社会监督、环境公益诉讼、环境圆桌对话、环境社会补偿机制、环境的风险评估、以及环境预警和化解机制等规范化试点，考察其可行性与有效性，从而从微观推至宏观，对这些先行示范城市公众参与环境治理的相关经验，进行归纳总结，尝试推广至全国的法律法规体系中，从而推动公众制度化参与环境治理的完善与优化。目前，浙江省嘉兴市政府已探索了公众参与环境治理的相关经验，嘉兴市在环境规划、环境评议和审批以及后期的监督等不同环节中，广泛邀请环保NGO、公众和专家学者等参加，构建了公众参与环保治理進程的对话协商机制，出现了“大环保”“圆桌会”“陪审员”“点单式”“道歉书”“联动化”等新现象，可以尝试将嘉兴模式在实践中探索的一些公众参与具体方法和措施上升为各种法律与制度，把权力和权利配置、参与的程序和方法与内容固定下来，使之成为具有稳定性、权威性、连续性和普遍适用性的规则，从而将环境保护中公众参与从知识理性上升到实践理性的动态过程。

（三）差异对待，建立适应性治理机制

对公众参与环境治理的意愿与动力进行识别，并针对性地做出回应，进行差异化对待，建立适应性治理机制，这是与奥尔森设计的选择性激励相类似的一种动力机制，这种激励之所以是有选择性的，“是因为它要求对集团的每一个成员区别对待。”在激励公众参与环境治理上可以选择对不同的公众进行差异化的引导方式，参考赫塞和布兰查德的情境领导模型，此模型依据下属的发展（成熟）程度即员工执行任务所具有的能力与意愿的组合来选择恰当的领导方式。激发公众参与到环境治理当中的适应性治理机制的建立也可以依据公众的参与意愿和参与能力进行分类，依次不同组合采取多种治理机制，分别对待、分而治之，以达到最优目的，如表2。

在现实中，公众参与环境治理的能力与参与意愿存在一定的差别，对一些无能力又无意愿参与环境治理的公众，政府可以制定一些强制性的措施，进行指令性或命令性先迫使其参与进来，使其形成一定的参与习惯;而对于一些无参与能力，缺乏参与知识，但却愿意参与环境治理的公众，政府可以进行指导与引导，为其进行适当的培训，提升其能力与知识;而对于有能力有知识，但却不愿意参与环境治理的公众，政府应发掘其参与的内在需求，可以通过相应的驱动诸如经济激励、社会激励（获取声望、尊重、友谊等）进行诱导，进行相应的激励，促使其参与到环境治理中;对于参与环境治理有能力又有意愿的公众，应充分给予授权，公开相关的信息，开辟体制内的渠道、途径与保障性措施，持续激发其积极性与主动性。

选择适应性的治理方式，可以根据公众在环境治理中的参与意愿与参与能力，建立公众多渠道的参与引导的制度机制，逐渐将公众由被动参与转化为主动管理、将阶段参与转化为全程参与、将无为参与转变为专业参与，转变目前公众单一的靠检举与揭发各种环境违法行为的事后监督参与，鼓励公众事前参与，引导公众从末端参与向预案参与、行为参与以及过程参与过渡，从仅事后监督表达向事前事中参与以及利益表达转变，从环境个案微观的参与向环境决策等宏观参与转变，引导公众参与的规范化与多样化，走向真正意义上的公众参与即预案参与、过程参与与行为参与，促使整个社会公众参与环境治理氛围的形成。

责任编辑：谭桔华

作者：孙壮珍

财政支出环境治理论文篇2：

新型城镇化背景下地方政府环境治理能力提升：价值、困境与出路

摘要：地方政府环境治理能力是指以地方政府为主导的各种公共的或私人机构在管理地区生态环境过程中所实际拥有的能力。目前，在推进新型城镇化的背景下，地方政府环境治理能力的提升还面临着理念、制度、机制等诸多困境，因此，提升地方政府环境治理能力，必须走生态化、可持续、以人为本的新型城镇化道路。

关键词：新型城镇化；地方政府；环境治理能力

改革开放以来，我国的城镇化建设取得了长足的进步，城镇化水平不断提升，城镇规模不断扩大，城镇面貌焕然一新。近年来，党中央明确将城镇化建设作为保持我国经济可持续增长的主要动力，通过推进城镇化建设来释放蕴藏的巨大内需潜力，进而促进我国经济的持续健康发展。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，对于生态环境保护则提出建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。同时，在城镇化建设方面，强调走新型城镇化道路，坚持以人为本，保护生态环境。上述要求为新型城镇化背景下如何提升政府环境治理能力指明了方向。

一、新型城镇化背景下地方政府环境

治理能力提升的价值

就目前而言，各级地方政府承担着环境治理的主要职责，因此，新型城镇化战略的实施依赖于地方政府，各级地方政府已成为新型城镇化的主要推动者。换言之，地方政府环境治理能力的提升是对推进国家治理体系和国家治理能力现代化的有力回应，对于新型城镇化也具有重要的推动作用。

（一）有助于完善国家治理体系，提升国家治理能力

党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。[1]如果说，国家治理体系解决的是国家治理的制度性框架问题，那么，国家治理能力则是为了解决如何切实发挥国家治理体系的独特功能问题。“国家综合治理能力不是政府多项能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体”。[2]因此，推进国家治理能力现代化，既要着眼于大局又要落脚于小处，而环境治理能力是政府治理能力的重要组成部分，是衡量政府治理能力与水平的重要方面。

由于生态环境具有自身的特殊性，学界一般将其界定为公共物品。政府作为公共权力的执行者，为公众提供符合需求的公共产品和服务并对环境公共事务进行管理是应尽的责任。当下，我们可以将政府环境治理能力理解为：以政府主导的多元化的治理主体在生态环境的管理和治理过程中所体现出的能力。主要包括对环境发展规律和特点的认知与理解能力，对环境污染的预防和控制能力，在环境治理中的规划能力与执行决策能力，制定合理的环境保护政策的能力，促进环保行业经济发展的能力，应对突发环境问题的能力，学习先进的环境治理技术的能力，等等。政府环境治理能力是国家综合治理能力中不可或缺的一部分，而在环境公共物品主要由地方政府提供的前提下，地方政府环境治理能力的提升必然会促进国家治理能力的提升。

（二）有助于我国新型城镇化战略的实施与推进

相互依存、相互制约是生态环境与城镇化之间关系的真实写照。一方面，城镇及其周边地区的自然环境会随着城镇化战略的实施发生显著改变；另一方面，城镇化战略的实施需要从生态环境中获取资源，生态环境的显著变化必然对城镇化水平产生影响。相互依存与相互影响是城镇化与生态环境关系之间最为明显的特点，即当生态环境受到保护与改善时，有助于城镇化水平的提高和城镇化进程的加快；反之，生态环境一旦受到损害则会阻滞城镇化进程。[3]当下，我国生态环境总体形势不容乐观，如果不能遏制生态环境恶化的趋势，那么，我国城镇化的进程与发展势必会出现迟滞现象，因而迫切要求提升地方政府环境治理水平与能力。

截止2014年底，我国的城镇化率已提升到了54.77%，城乡社会面貌发生了巨大的变化。党的十八大以来，走新型城镇化道路已成为党和政府的重要战略部署。新型城镇化是生态型的城镇化，生态环境的和谐美好是其重要特征；新型城镇化是以人为本的城镇化，注重人的发展是其重要内涵。经过改革开放30多年的快速发展，走传统的城镇化发展道路所带来的红利已消耗殆尽；随着生态环境的恶化，城镇化建设面临的各种困难和问题也开始凸显。例如：多年来比较粗放的发展方式对资源和环境造成的巨大浪费与破坏，不少地方经济的快速发展是以浪费资源和牺牲环境为代价的。国内大中城市不断出现的 “垃圾围城”“十面霾伏”便是生态环境恶化与生态危机的表现。因此，实施新型城镇化战略应当摒弃传统的城镇化模式，积极应对已出现的各种生态环境问题，推进地方政府环境治理能力的不断提升，走以人为本、绿色生态的可持续发展道路。

（三）有助于重塑政府形象，增强公众对政府的信任

政府信任反映的是公众与政府之间的关系，它是指社会公众对于政府信用度的一种主观认知与价值评价，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和公众中所形成的一种心理反应。[4]由于政府信任是公众对政府行为与能力认知的评价，因此，其在很大程度上反映了公众对政府的满意度与信任度。据《小康》杂志的调查显示，政府信用以高达六成的关注度排在“公众最担忧的信用问题”之首。[5]绝大多数受访者表示相信中央政府，但有超过半数以上受访者表示不信任地方政府。搜狐网也曾以“你对地方政府信任度有多高”为题进行过调查，其结果显示，在总数49084票中，仅有450票选中对地方政府信任度在90%以上，占0.92%；信任度为50%的有43706票，占89.05%。这从一定程度上说明公众对地方政府产生了信任危机。

对于生态环境问题而言，政府始终扮演着“元治理”的角色。地方政府环境治理能力的提升对于推进市场主体的环保行动始终发挥着基础性的作用。但在现实中，地方政府往往只注重经济发展，忽视对生态环境的治理与保护，甚至以牺牲生态环境为代价谋求一时发展，对生态环境造成了极大的破坏。近年来，生态环境的负面效应逐渐显现，雾霾天气、水质恶化等环境问题极大地影响了公众的生活质量，引发了公众对地方政府的信任危机。实际上，政府能力体现的是政府满足公众需求、解决现实问题的一种可能性。政府的能力越强，公众对于政府潜在的绩效越有信心，从而也就越信任政府。因此，提升地方政府的环境治理能力，满足公众对于美好环境的期待，解决现实中存在的环境问题，已成为地方政府赢得公众信任的重要途径。

二、新型城镇化进程中地方政府环境

治理能力提升的困境

一直以来，中央政府对于环境治理与保护都高度重视，但地方政府对保护当地环境却缺乏应有的积极性有时甚至充当环境污染的“保护伞”。在环保领域，地方政府对于中央政府也往往采取“躲闪战略”，致使中央政府制定的环境保护政策和措施无法发挥应有的作用。因此，有学者指出，我们国家在环境治理问题上存在的政府失灵，是一种地方政府的失灵。[6]目前，提升地方政府环境治理能力存在以下诸多困境。

（一）理念困境：地方政府以人为本、生态保护意识不强

地方政府在推进城镇化过程中本应尊重经济发展规律和生态环境发展的客观规律，但在实践中其往往将城市化率、经济发展水平等作为主要发展指标，尤其在当下，保持经济平稳较快增长仍然是各级地方政府面临的一项重要任务，即用一定的经济总量来支撑上级指标的完成、税收财源的稳步增长以及经济发展相对速度的维持与赶超。因此，当本地的经济发展与环境污染治理发生冲突时，环境的好坏往往被抛在脑后，经济发展始终被放在首位。

在这种思路引导下，城镇化的推进多带有较为浓厚的人为色彩。具体表现在：一是经济利益至上，漠视生态环境。一些地方政府违背中央政策，大量引进其他国家淘汰的高污染、高耗能项目，无视其对生态环境的破坏。有的甚至为了增加地方财政收入与相关企业结成了利益共同体，成为污染企业的“保护伞”。二是在推进城镇化进程中缺乏整体规划，违背经济发展规律，行政指导色彩明显。一些地方热衷于“盖高楼”“造新城”，存在“见物不见人”现向，致使一些新城沦为“空城”“鬼城”。三是环境资源耗费巨大，浪费严重。一些地方各类经济技术开发区的开发与建设以及房地产业的发展都在很大程度上吞噬着仅有的土地资源，同时，大量人口涌入中小城市，造成了水、电、煤、气等供给不足，“拉闸限电”“限时供水”的情况在一些城市时有发生。

（二）制度困境：环境保护制度供给短缺

环境保护制度供给不足的表现之一是环境基本法律制度缺失。环境基本法反映了一个国家的社会公众对于环境法律的基本认识，其在一国环境法律制度构建中具有举足轻重的作用。在我国，诞生于1989年的《环境保护法》在2014年末做了较大程度的修改，如规定了生态红线制度，给予环境保护行政部门以行政强制执行权，采取环境标准与总量控制相结合制度、区域限批制度等。然而，这些制度却存在因配套制度供给不足而面临“实施难”的问题。同时，在立法程序上，新《环境保护法》在本轮修改中仍由全国人大常委会而非全国人大审议通过，所以也不能算作我国环境保护领域的基本法律，只能起到一定程度的补充指导作用。在实践中，新修改的《环境保护法》所拥有的法律适用效力等级并不优于《农业法》《林业法》等专项法律。因此，有学者指出，修改后的《环境保护法》依然面临权威性不足的困境。

环境保护制度供给不足的表现之二是环境保护行政机关的权威性不足。当下，我国地方各级环境保护行政部门依然沿用地方为主、双重领导的体制。地方政府环境保护行政部门官员的选任由同级政府统一负责，其经费运作、机构编制等都由同级政府部门统筹管辖。由于在人、财、物等方面受制于同级地方政府，使得地方环境保护行政部门执法的独立性大打折扣。也就是说，多数地方的环境保护行政部门在面对复杂的权力配置与利益分配时都显得比较弱势，其虽然拥有法律赋予的行政强制执行权，但在现实中却难以与地方政府保护主义叫板。

（三）财力与供给困境：环境事权与财权不匹配

一方面，地方政府面临的财权与事权不对称，使得其在对环境事务管理方面力不从心。1994年以来，随着分税制改革的推行，中央财政收入占全国财政收入的比重快速增长，地方财政收入从远远低于中央财政在2011年左右超过了中央财政收入。然而，在地方财政收入逐渐赶超中央财政收入的过程中却始终存在地方政府环境治理经费与投入不足的问题。以分税制为序幕的财税体制改革的重点在于财政收入向上集中，而对于财政支出问题，由于牵涉面广，涉及政府与市场边界的确定以及各级政府的职能问题，进展则相对缓慢。另一方面，地方政府身兼提供社保、医疗卫生、教育、环保等诸多公共物品与服务的职责，导致地方财力缺口不断增大。中央政府虽然通过财政转移支付等手段向地方提供了一定的资金，但转移支付往往是通过专户管理进行，其资金使用有明确的规定，而且配套制度极为严格，这就使得地方政府能够用在环境保护方面的支出捉襟见肘。在这种情况下，地方政府要想不断增加财政收入，就不得不加大对土地资源的转让与开发力度，同时以优惠的政策措施引进项目，吸引企业投资，进而带动本地区经济的发展，这就出现了投资者个人以资本为筹码向地方政府提出优惠条件的问题。而地方政府又难以拒绝引进项目或个人投资所带来的收益，其结果就是：地方生态环境的治理与保护被抛在了脑后，生态环境面临着更大的风险与威胁。

（四）合作机制困境：环境公共事务合作共治机制缺失

空气、河流等都是生态环境这个大系统的构成要素，它们一方面自成一个整体，另一方面又具有扩散性。生态环境要素的这些特点决定了很难将环境污染所产生的影响限制在某一特定的行政区范围内。由于生态环境要素的扩散性，在一个区域内排放的污染物常常会扩散到其他地区，最终造成的结果便是小范围污染突破行政区划的限制，演变为相邻区域的共同问题，这也被学界称之为跨域环境问题。[7]

然而，目前我国的生态环境管理体制呈现出的是一种行政权力分割化的状态。首先，由于将生态环境保护的责任给予了环保、水利、国土、林业等部门，其各自都拥有法律所赋予的生态环境管理职责，但是各分管部门之间却缺乏协调，这就在很大程度上分解与架空了环保部门“统一监督管理”的职能。其次，跨界生态环境问题受到行政区划分割，导致治理效率低下。在跨界环境治理方面，责任划分不明确，各行政区域之间缺乏沟通和协作甚至相互推卸责任。分散的环境管理模式导致各行政区各自为政，彼此相互脱节，加之信息沟通不畅，往往陷入了环境管理“囚徒困境”[8]。再次，缺少必要的协调议事机构。除了在重点流域和极个别地区建立了流域或区域尺度上的协调机构外，其它地区尚没有建立相应的协调机构。对于日渐增多的跨界环境问题，协调机构缺失问题愈显突出。流域管理机构存在着行政级别低、不具执法权、职能单一、权责不明等诸多问题，严重影响了协调作用的发挥。已有的区域性环境合作组织在合作的深度以及合作制度化等方面也都有待加强。

（五）公众参与困境：公众参与意识与渠道缺失

伴随着经济全球化而来的是社会利益主体的多元化，公众的民主意识、法治意识以及社会主体意识的不断增强。在政府环境公共事务处理与决策中，公众发挥自身作用的期望越来越强烈。面对大气污染、水质恶化等环境问题，公众开始自发地维护自身的环境权利并通过网络、媒体等发声，希望能更加切实地参与到政府环境治理实践中来。

然而，我国有关环境保护的政策与行动都采用自上而下推动的方式，政府主导已成为我国环境治理最为明显的特征。从总体上看，我国环境政策在制定、推行等多个环节中，公众的参与程度相对较低。在环境政策制定层面，公众缺乏制度化的参与渠道；在政策推动方面，由于采用自上而下的动员方式，公众往往只能被动接受，难有参与的空间。例如：依照有关法律法规，重大项目必须在通过环境保护部门全面环境评估之后方可新建，然而，公众参与、听证等体现公众参与公共决策的重要环节却并未体现在现行环评制度当中。因此，公众对环评制度产生了极为负面的印象，认为其只是走过场。同时，政府环境信息不透明，公众难以了解到相关的决策信息，往往都是在事后了才了解到实情，因而对政府决策的透明度与可信度均产生了怀疑。

三、新型城镇化进程中地方政府环境

治理能力提升的路径

（一）树立环境治理理念

地方政府应立足于我国当下面临的环境问题并将其摆在经济社会发展优先考虑的位置，把从以人为中心的价值观转移到人与自然和谐共存的整体价值观和生态经济价值观上来。将生态环境保护工作列入国民经济发展规划当中，通过各种手段扶持绿色产业发展，使生态化的发展模式得到认可，实现经济发展绿色化与生态化；同时，将生态系统理念融入城市建设与发展过程之中。从产业结构优化、能源结构调整、消费模式转变等多个维度推动城镇化建设走上绿色、生态与可持续的道路。强调推进生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系的四位一体化发展，推广绿色生产与生活方式，进而营造一个产业协调发展、生活富裕、生态优美的宜居环境。应着力引导地方政府官员转变政绩观念，正视进而重视环境治理问题。在具体行动中，真正重视生态环境保护与治理，将生态、可持续等发展理念落实到行动中，使经济社会发展朝着生态化、可持续化的道路迈进。

（二）完善环境治理制度

首先，在环境立法层面应具有较强的综合性，使现有的法律与新修订的法律之间有明晰的逻辑结构。《环境保护法》作为国家环境保护领域的基本法，应提高其法律适用权威性。同时，《环境保护法》的内容不能追求大而全，应当只包含对环境保护领域综合性目标与指导思想、基本原则等原则性、基础性问题的规定，至于具体的法律措施及实施法的部分交由相关单行环境法律去完成。其次，应当着力解决立法层面上出现的重叠问题，提升单行环境法律的可操作性。应当通过行政法规、地方性法规或行政规章将法律条文细化，使其适用标准统一，用统一的司法尺度处理环境纠纷。应消除各单行法之间的冲突与模糊地带，切实解决执法机构重叠与重复设置问题，使各部门之间的分工与责任明确而具体。再次，对于环境保护行政部门的权能加以明确和细化，对环境保护行政部门实行垂直管理。增强环境管理部门的独立性与权威性，使其在执法过程中更好地发挥监管实效。避免环境政策在执行中变样、走形，切实提升环境治理实效。

（三）建立事权与财权匹配的财税体制，提升环境公共物品的供给能力

我国财税制度改革的目标就是要建立与事权相匹配的财税管理体制。目前，中央政府在环境治理领域所推出的政策措施始终需要地方政府加以推行与落实，而现行的财税体制使得地方政府在环境治理支出方面难以落实到位。为此，首先，要建立规范的环境财政制度，明确中央对地方的环境保护转移支付方式；同时，明确各级地方政府的环境事权，给予地方政府相应的财权，使环境事权与财权相匹配，让地方政府能够获得来源稳定的环境治理资金。其次，要大力发挥市场机制在环境公共物品供给方面的独特作用。由于环境公共物品大都具有成本高、收益率低等特点，因而地方政府应当推出一些补贴和优惠政策，鼓励私人和市场主体投资经营一些环保公用设施。对于那些能够盈利的环保事业单位，可以实行企业化改革，这样，也可以吸收私人资本投资，地方政府可以在税收、资金等方面给予一定的支持。再次，在环境公共物品市场准入方面，应当进一步放宽条件。诸如在公园、旅游景点、气象服务等领域，应当制定民营资本进入经营的政策，体现公平竞争原则，打破部门利益垄断以及地方保护主义。

（四）构建环境治理合作机制

首先，应当明确规定环境保护领域，环境保护行政主管部门对于环境保护负有总的责任，而其他涉及环境事务的分管部门则处于补充和辅助地位。环境行政主管部门的监管是一种全方位、跨部门的综合监管，而各分管部门的监管是一种小范围、专门业务领域的监管。各分管部门有义务与环境保护行政主管部门做好沟通与配合。其次，进一步加强对跨界环境污染问题环境执法的监管，设置跨区域的环境管理机构和咨询协调机构，避免受到现行的行政区划以及六大环境督查中心的制约。加大跨域管理机构在环境污染管理与风险防范中的权能，严防地区与地区之间、部门与部门之间相互推卸责任。同时，建立环境执法监管共同责任机制。应当明确地方政府及有关部门在环境执法监管中的工作职责、工作流程、工作时限，通过建立制度化的部门联席会议、信息通报、责任追究等协同工作机制，形成环境执法的强大合力，切实缓解环保部门在日常执法中单打独斗的局面。再次，建立环保、公安联动执法工作机制。针对当下环境污染问题多发的态势，应当设立专门的环境行政执法队伍，与环保部门共同查处违法案件，使行政执法和刑事司法无缝对接，充分发挥二者在防范、打击各类环境污染违法犯罪活动中的作用。

（五）确保公众参与渠道通畅

首先，建立环境信息公开制度，保障公众的环境知情权。应完善现行的《政府信息公开条例》，对环境信息公开的内容、公开时限、公开程序及费用、公开对象、利害关系人的救济等均做出明确规定。其次，提升现有参与制度设计的实效性，切实保障公众的参与权。将公众参与界定为环境决策的必经程序之一，切实加大现行的环境评价制度、环境听证制度的公众参与力度，通过强化顶层设计，将公众参与纳入环境决策过程之中。同时，规范公众参与环境决策的基本步骤和具体要件，明确规定公众参与政府决策的流程与步骤，并且对公众参与环境决策所产生的效果及影响进行反馈和评估。再次，促进民间环保组织的发展壮大，使其成为政府与公众之间相互沟通的桥梁。因为在环境治理与保护中，环保组织在一定程度上能够消除政府与公众之间的误解。为此，在生态环境保护政策制定、环境污染治理和监管的过程中，政府应当寻求环保组织的合作与支持，携手做好生态环境治理与保护工作。

【参考文献】

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[4]王和平.论政府信用建设[J].政治学研究，2003，（01）.

[5]刘艺，熊智.当前我国地方政府信任危机的成因及应对[J].湖湘论坛，2014，（05）.

[6]许庆明. 试析环境问题上的政府失灵[J].管理世界， 2001，（05）.

[7]东晓，刘兴鹏.新型城镇化进程中的中小城市环境风险及其防控[J].天府新论，2014，（05）.

[8]马强.我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究[J].中国人口·资源与环境，2008，（10）.

（责任编辑：高静）

Key words：new-type urbanization；local government；environmental management ability

作者：刘兴鹏　东晓

财政支出环境治理论文篇3：

行为经济学视角下的政府可采取的环境治理措施

摘要：我国环境治理虽然取得了一定的成绩，但不得不承认，环境问题依然严峻，很长的一段时间内，环境治理问题将会是整个社会的重要任务。现有的研究都是从工具、手段、各主体之间的关系着手的，很少有从各主体的行为背后的心理因素分析环境治理的措施。本文应用行为经济学相关理论，阐述了政府自身以及政府如何协调企业、公众如何进行环境治理。

关键词：政府；企业；公众；行为经济学；环境治理

一、前言

改革开放以来，我国经济飞速发展，很长的一段时间内以每年9%左右的速度增长，有时甚至是发达国家经济增长率的2～3倍。但是与此形成鲜明对比的是巨大的能源消耗与污染排放带来的环境压力。于是出现了这么一种现象：高于发达国家2～3倍的经济增长率，伴随着高于发达国家8～10倍单位GDP能耗和高于发达国家30倍的环境污染。环境污染提高了我国的生产成本，可以估算到的是由此带来的经济损失占国民生产总值的8%到15%，不可估算的是人民为此付出的巨大健康代价。原国家环保总局副局长表示：中国的经济奇迹将会很快结束，因为环境跟不上发展的步伐，环境治理刻不容缓。

二、环境治理的主体

目前来看，环境治理主体多元化已经变成一种趋势，从大的全球范围看，环境治理主体包括国家、政府间的国际环境组织、非政府国际环境组织等。而从国家或区域的范围看，环境治理的主体包括政府、企业、社会团体、个人以及媒体等等。

环境治理主体多元化，表明各方面对环境问题越来越关注。各方面力量不断涌现，呈现出一片“欣欣向荣”的景象，但实际上可能出现另一种结果，那就是：围绕着环境问题这个中心，各支力量朝着不同的方向发展，不能形成一股合力，甚至存在相互抵消的情况。只有以有序、合理、优化的结构形成整体时，整体的功能才会大于部分之和。所以必须在多元的主题中确立一个核心，如此才能在最大程度发挥其自身力量的同时引导和协调其他的力量，最终实现整体功能的最大化，而这个核心主体就是政府。政府之所以是核心，是由环境治理本身公共性、复杂性的特点和政府提供必要的环境公共物品的职能所决定的，而政府核心作用的发挥需要借助企业和个人的力量。

目前的关于这三个主体对环境治理的研究，都是从某些外部方面着手的。比如从政府治理环境所使用的工具，王亚菲（2011）研究了公共财政环保投入对环境污染的影响，刘颖宇（2007）研究了我国环境保护经济手段的应用绩效。从三者的关系着手，朱德米（2010）以太湖流域水污染防治为例，对地方政府与企业环境治理合作关系的形成作了研究；鲍晓英（2005）讨论了政府、私人部门和公民在环境污染治理中的责任。还有一些研究企业在环境治理中如何发挥作用的，周永清（2006）试论中小企业环境污染治理；张雁林（2015）对企业在环境污染治理中的三方博弈问题做了研究。综合看，这些研究都忽视了行为人的心理基础，缺少一些内生化的东西。所以本文从行为经济学的视角入手，研究了政府、企业、公众如何在环境治理中发挥作用。

三、行为经济学的相关理论

行为经济学把心理学的相关研究成果与传统经济学相结合，虽然正式兴起于二十世纪七八十年代，但其应用却日益广泛。简单地说，行为经济学的核心观点如下：对经济行为的研究必须以现实的心理特征为基础，而不能建立某些严格的不贴合实际的假设之上；当事人在做决策时，往往受到有限理性的约束，心理账户、启发式代表程序、框架效应等都会影响最终的决策行为；当事人在决策时的偏好不是一成不变的，也不是外生的，偏好不仅可以出现逆转，而且还存在时间偏好不一致的问题；当事人的行为决策模式和特征反应到经济变量上，使得市场有效性不在成立，因此做出的经济政策也需重新制定。从这些基本观点看，行为经济学是对新古典经济学的反叛。尽管如此，大多数行为经济学家把行为经济学看作是对新古典经济学的完善和修正而不是颠覆。行为经济学的研究使得经济学更贴近实际经济生活，对经济现象的解释力也得到提高。

它在宏观经济、劳动市场和行为金融三个方面的应用尤其显著。其中的重要人物相继获得了诺贝尔经济学奖和克拉克奖，这些奖项本身也代表社会对该领域研究的认可。接下来本文将试图应用行为经济学的理论解决环境治理方面的难题。

四、行为经济学指导下的政府、企业和个人的环境治理措施

（一）政府本身

1、政府在环境治理中存在的问题

从经济学的角度讲，政府是独立于企业和个人的第三方，是包括环境治理等公共物品的主要提供者，政府环境治理职能是政府职能中社会服务和保障职能中重要且特殊的构成部分。政府是行使公共权力的主体，具有强制征税权、禁止权、处罚权；政府享有管理公共事务的权利；政府的存在是为了谋求公共利益；政府必须承担公共责任，对所有公民的生命健康负责。

但目前政府在环境治理中存在很多问题；第一，固守所取得的成绩，在环境治理中步伐缓慢；第二，环境治理目标不够清晰，对环境问题的定位不够准确；第三，治理环境投入低于发达国家水平，环境治理资金经常被其他项目支出所取代。总结起来就是观念、目标和资金问题。

2、政府治理环境的措施

（1）克服稟赋效应带来的不利影响，勇于改变现状。在禀赋效应的作用下，人们总是对于所得到的东西过于珍惜，而不愿意冒险去获得更多。也就是说政府会止步于现在所取得成就，可能倾向于墨守成规，保持现状。新世纪以来我国环境污染治理的取得了一定的成绩：控制了主要污染物排放不断增长的趋势；建立并完善了环境保护基础设施，但总体水平较之发达国家仍然偏低；环境保护投资得到稳步提高，对于污染治理的监督工作取得一定进步；污染监管工作有所改进。但未来10年面临的污染形势依然不容小觑：工业源废弃物生产量预计会持续增加；由于巨大的人口基数，生活源污染物的排放量并没有减少的趋势；治理非常规污染物问题难度不断增大；城市进入复合型大气污染阶段，新的污染问题将更加突出；农村环境污染日趋严重，治理形势不容乐观。所以政府必须保持清醒的头脑，不满足于现状，制定正确的战略决策。

（2）充分利用锚定效应，“锚定”合适的目标，并采取适合中国现阶段环境治理策略。政府在制定环境治理策略时，应该选择合适的参照系，把目标锚定在环境治理做的比较好的国家，只有这样才能一步一步接近治理环境，造福人类的目标。目前环境治理做的比较好的国家有美国、芬兰、日本。他们的环境治理措施既有相同之处，也各有各的特色。比如这三个国家相应的环境治理的法律都比较完善。美国的责任赔偿制、芬兰的公民环保意识教育、日本的财政资助，都值得中国效仿。从他们那里我们可以获得前进的目标和动力，锚定三国环境治理中的有效性为。诸如：建立并完善环境保护制度，灵活运用运用经济手段，对企业进行激励奖惩，提高环境治理的效率，我国除了应当进一步完善已有的排污收费税制度外，还可以引进和推广排污权交易、押金退款等发达国家行之有效的经济手段，来提高环境治理的水平；建立权威性的管理机构，进行行政直接干预。

（3）运用心理账户原理，解决环境治理投入不足的问题。借鉴外国的经验，他们环境治理取得的成就有赖于比较稳定的政府投入机制予以保障。相比较之下，我国环境财政支出经历了一个曲折艰难的发展过程，直到2006年，环境保护才以“节能环保”科目名称进入中央和地方预算和决算收支表中，成为了一个独立的支出类别，但环境财政支出对于日益严峻的环境问题来说却是杯水车薪，其规模与我国經济发展水平、财政收支规模以及环境公共治理的客观需求极不相称。

从行为经济学的视角来看，出现环境治理财政投入不足的原因是，政府也像个人那样，对于财政收入形成了不同的心理账户。政府将不同的公共收入和公共支出划分到不同的心理账户中。按照个人的观点，一旦心理账户形成，每个账户中的资金是不可以相互取代的，比如一个人可能拿捡来的钱大吃大喝，但是对于自己辛辛苦苦挣来的薪水却花的小心翼翼。而政府所做的与个人正好相反，政府更愿意模糊心理账户，把公共支出应用到更容易收到经济利益的项目上，使得各个项目之间的资金可以相互替代，于是环境治理指出作为收效缓慢的项目，经常被其他项目所取代，因此就有了环境治理投资不足的问题。所以要解决环境治理中财政投入不足的问题，必须把政府的心理账户中，各个账户的名目的界限划分清楚，加大环境治理账户的预算。在个人的心理账户中，不同的“户”之间的资金并不可以相互替代，而政府的做法却是模糊不同账户之间的界限，忽视环境治理投入的紧急性。因此对于不同财政支出之间的账户界限，必须设立第三方监督机制，防止政府心理账户的模糊化。

（二）政府对企业可以采取的措施

政府环境治理的具体措施要通过企业和个人的实施。企业参与与否对于环境治理至关重要，而企业的参与以及参与度取决于不同背景和环境里成长出来的企业家行为，但是不论企业家成长的背景和环境有没有异同，他们的决策都会受锚定效应、损失厌恶和禀赋效应等心理因素的影响因此充分利用企业家的非理性行为、调整心理账、充分利用框架效应，就变成政府激励企业家参与环境治理行为、提高其参与度和参与效率的利剑。因此，政府对企业可以采取的措施包括：

1、充分激发企业家的非理性行为。现实经济生活中的企业家并不是严格的经济学教材所描述的那样的理性人，他们有很多非理性行为，比如参与环境治理，他们投身环保行动，并不一定确定他的环保行为在未来所能带来的财富利益或者社会地位而参与环保行动。即使他们不能正确的估计环保在未来的真正收益或损失，或者通过什么渠道知道环保不能给他们带来最高的利润、甚至在前期还会面临巨额亏损，他们也不会更改自己的决心。有很多参与环保行动的人，他们根本没有费尽心机的计算得失，他们寻求的只是一个“满意解”。所以，鼓励企业参与环境治理时，尽量使得非理性的力量发挥作用。

2、引导开设环境治理心理账户，规避禀赋效应的消极影响。禀赋效应是指：当一个人拥有一个东西时，他会认为自己拥有的东西比他尚未拥有的东西更有价值。所以人们在对商品的价值进行判断时，更加依赖的是自己的主观感受而不是商品的价值。根据禀赋效应和心理账户的概念，人们会把自己所拥有的或者即将拥有的东西放在心理账户的“获得”那一栏里，以至于想要是他们放弃这些东西需要付出很大的代价。政府对企业进行环境保护的补贴时，企业会把这些补贴放在心理账户“获得”户头里，所以很多类似的补贴发挥不了相应的作用。鼓励企业家开启环保的心理账户，并给与这个账户一定的预算，这个账户一旦开启，就很难关闭，因为心理账户的关闭会带来巨大的痛苦。

3、改变企业参与环保治理的“框架”。一般情况下，一提到环境保护，大多数企业家考虑的是收效缓慢，甚至物质利益为负。要改变这种情况，就要使得企业家看待环境治理的方式发生变化，此处引入框架效应。根据框架效应的定义，在不确定的情况下，行为人的选择不仅与不同行动方案的预期效用有关，更与行动方案相对于基准点的偏离有关。对于不同的人来说，即使效用相同的方案也会被认为是不同的，这与行动方案的描述有关。所以，要加大环境治理的宣传，提高企业家们的环保意识，宣传时更注重精神层面的愉悦，以减少可能的物质损失带来的痛苦。

总之，在企业家的环境治理行为中，大多数决策者都会受禀赋效应的影响，倾向于按兵不动。如果企业家把清洁的环境作为自己行为的参照系，同时调整自己的心理账户，锚定于环境治理的企业家会合理分配心理账户中，精神和物质方面的损失和获得，建立一个符合环境治理框架的心理账户。

（三）政府对公众可以采取的措施

1、公众参与环境治理时存在的问题

公众参与环境治理的程度，直接体现着一个国家环境治理事业的发展水平。经过多年努力，中国已有越来越多的民众参与到环境治理中来。但是我国公众参与环境治理工作的程度还不够深，参与的范围还不够广。首先，虽然相比于改革开放之前，我国公众的环保意识有了明显的进步，但公众参与环境治理工作的意识仍比较缺乏。其次，公众参与环境治理工作缺乏相应信息。目前国内在环境治理信息公开方面存在缺陷，政府所公开的环境信息具有浓厚的政策性，内容过于原则，不具有可操作性。最后，公众在环境治理决策过程中缺乏参与。公众应当增加对环境状况的了解，积极参加环境治理方面的活动，并通过适当的方式表达自己对环境状况的评价和意见，从而实现对环境事务的参与。

2、公众可采取的环境治理措施

（1）运用锚定效应唤醒公众的参与意识。公众的很多意识来源于媒体的宣传，此处如果媒体宣传的重点放在各种环境治理的典型上，公众会不自觉地评价自己的行为，就算并不能毅然决然的参与到环境治理的大军当中，但起码保护环境的意识会慢慢觉醒，落实到行动上就指日可待了。

（2）心理账户也可以用于公众的环境治理行为。公众各具特点，每个人的时间都不一样，收入情况也不尽相同。可以鼓励公众设立自己的环境治理的心理账户，不仅是金钱方面，还有时间。这些划拨到心理账户的时间可用于了解环境治理的信息，也可用于参与环境治理教育，还有就是用于监督政府的环境治理的立法、财政支出的合理性等等。

总之，整个环境治理的过程离不开政府的领导，企业和公众的广泛参与。而行为经济学可以很好地从心理学方面激励政府、企业、公众的环境治理行为。（作者单位：中央民族大学）

参考文献：

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