财政科技支出绩效评价论文

【摘要】作为财政支出绩效评价的新热点，部门整体支出绩效评价的发展还面临着诸多问题与挑战。今天小编为大家精心挑选了关于《财政科技支出绩效评价论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

财政科技支出绩效评价论文 篇1：

我国财政科技支出绩效评价研究

摘 要：近年来，我国财政在科技方面投入不断加大，对科技的促进作用也很明显，但也不同程度地存在重复投入、资金浪费、资源配置不合理、资金监管不严、使用效率低下等问题。为了解决这些问题，提高财政科技支出的效益，充分发挥财政科技支出对科技的推动作用，需要对财政科技支出的实践结果进行分析、总结，从而构建一套较为完善的财政科技支出绩效评价体系。

关键词：财政；科技；支出

一、财政科技支出绩效评价体系概念及内容

（一）财政科技支出绩效评价体系的概念

财政科技支出评价体系，是政府部门根据财政支出的规律，以及绩效管理的内在要求，设计的一整套评价财政科技支出效果的方法。具体包括采用什么样的评价方法、将哪些指标放入评价体系内、各种指标的权重是多少、由谁来牵头组织评价、后续碰到新情况怎么来进行应对等。

（二）财政科技支出绩效评价体系的主要内容

财政科技支出绩效评价体系的内容包括很多，概括起来讲主要包括四个方面：

一是在绩效评价过程中要根据实际情况的不同，采用合适的评价方法；

二是选取哪些指标作为评价基础，财政科技支出绩效评价指标有很多，如何在这么多的指标里面进行取舍，取舍完了以后怎么给这些指标赋值、怎么给这些指标赋予权重等；

三是由谁来牵头组织评价；

四是后续碰到新情况怎么来进行应对，科技的不断发展进步，科技活动的内容和形式不断变化，碰到这些情况，怎么调整评价指标、内容、权重等。

二、财政科技支出绩效评价体系存在的问题

（一）绩效评价原始数据缺乏客观性

客观的原始数据是财政科技支出绩效评价准确性的基础。我国目前对于财政科技支出数据的取得和审核尚未建立相应的规范，科技项目的承担方出于某些考虑可能会上报不完整甚至不真实数据。原始数据的不客观必然会导致财政科技支出绩效评价结果客观性和准确性大打折扣。

（二）绩效评价方法的选择各不相同

现阶段，各省针对财政科技支出的绩效评价，都出台了一些具体办法，也取得了一定效果。但是，各省出台的办法都是各自为政，缺乏统一的方法和指标，况且，各省的科技活动还存在较大的差异性，科技活动的目标也不完全一致，这样就会导致对财政科技支出的评价缺乏横向可比性，也会影响财政科技支出评价的权威性和准确性。

（三）绩效评价指标设计存在差异

目前，我国财政科技支出指标设计存在差异，主要表现在指标的内容及各种指标的权重上。就指标内容而言，从各省的实践来看，由于各省对科技支出的目标及对绩效评价的理解不同，各省在财政科技支出绩效评价的指标选取上存在较大差异，这种差异，势必对财政科技支出结果造成影响，从而削弱政科技支出绩效评价结果的权威性。就指标权重的赋予而言，不同省份的定性定量指标权重赋予不同，有些省份定性指标权重大一些，有些省份定量指标权重大一些。往往定性指标量化较难把握，对同一事物的评价结果可能不一致。这样，评价结果可能出现较大的随意性，各地方的财政科技支出绩效评价结果可比性不强。

三、构建我国财政科技支出绩效评价体系措施

（一）建立原始数据的取得和使用规范

建立原始数据的取得和使用規范，对原始数据的来源、审核、使用流程等进行界定。对于弄虚作假的单位要进行责任追究；另外，还要加大力度，尽可能使财政科技支出数据透明、公开，并引入监督机制，提高财政科技支出原始数据的客观性。

（二）采取统一的财政科技支出绩效评价方法

财政科技支出是财政支出的一部分，如何以财政科技支出为对象，对其进行评价，是财政科技支出绩效评价体系的核心。

目前，各省的财政科技支出绩效评价方法选取多种多样，学界的观点也不尽相同，如何在其中寻找到一个能够在全国普遍使用的财政科技支出绩效评价发方法，并进行统一，将有助于推荐财政科技支出的绩效评价体系的可比性与权威性。

作者简介：

池自先（1984-），男，汉族，江西金溪，讲师，本科硕士，研究方向公共经济学。

作者：池自先

财政科技支出绩效评价论文 篇2：

部门整体支出绩效评价及其路径优化

【摘 要】 作为财政支出绩效评价的新热点，部门整体支出绩效评价的发展还面临着诸多问题与挑战。文章从部门整体支出评价的必要性出发，重点考察了部门整体支出评价在我国的具体实踐和实践过程中出现的主要问题，提出了我国部门整体支出评价的优化方向：一是在指标设计方面，可借鉴政府部门绩效评价设计各部门指标的基本思路，具体采用共性指标与个性指标相结合、定性指标与定量指标相结合的做法;二是在流程优化方面，要重点抓好法律法规、主体参与、数据平台和结果运用等要素的建设。

【关键词】 部门整体支出; 绩效评价; 指标体系; 评价流程

一、引言及文献综述

党的十九大报告提出，为完善社会主义市场经济体制，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这一重要论述将绩效管理提至新的高度。从我国财政预算绩效管理的发展模式来看，以“通过创新，创造绩效”为核心的“创效式绩效管理”是其改革方向[1]。而部门整体支出绩效评价，作为我国财政预算绩效管理创新的最新实践，体现了绩效评价从单一到全面，从局部到整体的转变，符合“创效式绩效管理”的发展理念，因此逐渐成为财政预算支出改革的新热点。

关于部门整体支出绩效评价研究，在国外并没有系统的发展和明确的界定，大多还是融合于政府预算绩效评价的研究过程之中。如Joyce[2]首次提出将绩效评估应用于政府预算，建议决策者只对政府支出目标和总额进行控制，而将支出决策权下放给支出部门;Brizius[3]提出绩效预算是以绩效目标为导向，通过结果计量实现对资源的优化配置;为了使预算绩效评价在实践中有所作为，Kelly et al.[4]将绩效评价方法之一的平衡计分卡引入预算绩效管理过程中，就此而言，部门整体支出绩效评价也伴随着预算绩效评价从理论层面进入了实践领域。

相较于国外学界，我国学术界近年来受预算绩效管理理念的影响，开始侧重于部门整体支出绩效评价的研究，研究的内容涵盖了目标设定、工作思路、方法路径等等。例如胡若痴等[5]从绩效目标的编制视角出发，分析了部门整体支出绩效目标编制过程中的难点和问题，并以“指向明确、具体细化、合理可行”为原则，提出了优化部门整体支出绩效目标设定的建议;关欣等[6]综合分析了我国部门整体支出绩效评价的进展情况，通过对评价工作重点和难点的梳理，提出了相应的评价工作思路和建议;童伟等[7]依据事前绩效评估的程序、要求和方法，对部门整体支出事前绩效评估的基本要素进行了探讨，分析了部门整体支出事前绩效评估的重点和难点，并据此提出解决方法与路径。

本文从部门整体支出评价的必要性出发，重点考察部门整体支出评价在我国的具体实践和实践过程中呈现出的主要问题，进而提出我国部门整体支出评价的优化方向。

二、部门整体支出绩效评价的必要性

部门整体支出绩效评价是指财政部门根据预算部门设定的部门战略目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算部门整体支出的绩效目标完成情况、部门履职情况、产出与效果、预算管理水平进行客观、公正的评价。部门整体支出绩效评价强调部门战略和部门履职，并视之为部门存在价值的重要体现。整体性绩效评价可以看成是绩效评价较为成熟的标志[8]，部门整体支出绩效评价的发展标志着我国财政支出绩效评价迈入了新阶段。

（一）顺应政府治理改革的必然选择

近年来，我国大力倡导建设服务型政府、高效政府、廉洁政府等，其中改革的重点就在于进行财政支出绩效评价，提高财政资金的利用率。政府治理改革要求实现权力与责任相匹配、花钱和办事相互协调，通过树立行政人员的绩效观念和廉政精神，以实现财政资金的有效利用。而部门整体支出绩效评价通过对绩效目标完成情况的判断，可以比较准确地发现财政资金使用部门在履行既定职责过程中存在的一些权责不匹配、资金使用与服务提供不协调的问题，从而促进这些部门不断进行自我革新，通过提升服务理念和创新管理方式来实现其战略目标。

（二）缓解财政收支矛盾的必要工具

我国自改革开放以来，财政支出呈迅速扩张趋势，2017年我国一般公共预算支出首次突破20万亿元，达203 330亿元，同比增长7.7%，财政赤字达30 763亿元，且财政支出的增长速度也逐年超过财政收入的增长速度，未来财政赤字将进一步拉大，这将严重损害国家治理的根基。我国财政面临长期入不敷出、日渐亏空的现状，迫切需要从整体上对财政支出进行全面统筹，减少不必要的基本支出和项目支出，以控制财政支出的过度扩张。部门整体支出绩效评价以产出、效果为导向，将财政资金使用部门的资金使用理念调整为在满足履职目标的前提下，尽可能地减少财政支出，这对于缓解财政收支矛盾具有长期的效应。

（三）弥补项目支出绩效评价缺陷的需要

当前项目支出绩效评价虽已在我国得到广泛而有效的实践，但却也暴露出一定的缺陷，如前面所提的评价对象的单一性、难以实现中长期战略规划、对公共性认识不足等，部门整体支出绩效评价作为更为全面深入的绩效评价工具能够有效弥补这些缺陷。这主要体现在部门整体支出绩效评价不仅覆盖了项目支出，还包括了基本支出，使用财政预算资金可在部门财政支出各个项目之间进行调节，改进财政支出的浪费和利用率过低的问题，从而促进部门从整体上提升财政支出管理水平。正是由于部门整体支出重视战略规划和部门职能，因而也更加关注从自身的角度和立场来考虑财政资金结构、总量和效益等问题，通过促使财政资金在本部门的合理安排和高效使用，以推动部门效益目标和公共价值的实现。

三、部门整体支出绩效评价的国内实践

随着财政支出绩效评价的深化发展和部门预算管理对部门整体支出绩效评价的推进，部门整体支出绩效评价在我国逐渐崭露头角。2011年财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》就提出财政支出绩效评价应以项目支出绩效评价为重点，在有条件的地方要尽力实现部门整体支出的绩效评价。当前在实践发展中已经具备了部门整体支出绩效评价的条件。部门整体支出绩效评价的发展是项目支出绩效评价的补充和深化，成为弥补项目支出绩效评价缺陷的重要工具。应该说，推进部门整体支出绩效评价与部门预算管理的深入探索密切相关。

部门整体支出绩效评价在我国处于初步发展时期，在我国的实践可以分为两个层面：

（一）中央层面的政策制定

部门整体支出绩效评价概念首次在我国官方文件中提出正是2011年财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，该办法明确提出将财政支出绩效评价概括为基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价，标志着部门整体支出绩效评价的正式运行;2013年，财政部出台了《预算绩效考评评价共性指标体系框架》，为中央和地方的部门整体支出绩效评价提供了共性指标依据;党的十九大提出要“全面实施绩效管理”的决策部署，要求在绩效评价的管理范围、管理过程、管理对象、评价方法、绩效责任等方面进行管理，其中在管理对象上要求评价对象由项目为主向部门整体支出拓展。

（二）地方层面的政策落实

根据中央颁布的政策，地方政府纷纷制定了部门整体支出绩效评价文件，并逐步展开实践。如湖南省制定了《湖南省财政厅关于开展2015年度省级财政资金绩效评价工作的通知》，且要求各政府部门进行落实。此外，各省不同部门开展了初步实践，如江西、浙江、上海、广东等省份在教育、科技、环保、交通、水利等部门初步开展了部门整体支出绩效评价。

四、部门整体支出绩效评价存在的问题

（一）部门整体支出绩效评价指标设计存在的问题

第一，指标操作化的困难和指标体系设计的困难。在指标操作化上，与项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价的特点在于综合性[5]。然而正是由于部门整体支出绩效评价综合性致使其指标设计难以精确地设计和量化。就部门整体支出绩效评价强调部门履职和履职效益这一特性来看，履职在某种意义上可理解为社会价值的实现，而社会价值本身就是一种抽象概念，既包含物质也包含精神，因而难以有效界定和量化。

第二，由于部門整体支出绩效评价指标设计缺乏相应的人才和专业技能，当前部门整体支出绩效评价指标设计存在着严重的路径依赖问题，指标体系或是直接照搬项目支出绩效评价指标体系，或是简单机械地在项目支出绩效评价体系中增加基本支出评价指标，这样设计的部门整体支出绩效评价指标体系既忽视了部门整体支出绩效评价强调的职能特性，也忽视了不同部门的个性，因而难以达成部门整体支出绩效评价的功用。

（二）部门整体支出绩效评价流程存在的问题

首先，部门整体支出绩效评价的相关制度有待完善。由于部门整体支出绩效评价牵涉各既得利益群体的利益，实施过程中存在巨大阻力，但是当前我国对部门整体支出绩效评价的推进处在政府颁布一般性的规章层面，缺乏强制性和约束力。因而难以树立部门整体支出绩效评价的观念，评价的客观性和有效性难以保障，难以在各层级政府部门得到真正有效落实。

其次，部门整体支出绩效评价缺乏合理的主体，当前并未建立独立专业的绩效评价机构，其评价人员都直接由财务部门人员组成，存在既当球员又当裁判员的问题，评价缺乏公正性。

最后，当前部门整体支出绩效评价存在着“只评不用”的问题，进而影响部门整体支出绩效评价的实际效用。绩效评价最终的价值体现在结果应用，实现以评促改、以评促建。

五、部门整体支出绩效评价的路径优化

在部门整体支出绩效评价存在内部利益集团的阻力，缺乏革新的内在动力，同时又缺乏外在制度和监督的推力的现状下，为构建优化部门整体支出绩效评价流程，需根据存在的问题有针对性地提出改进建议。

（一）部门整体支出绩效评价的指标优化

由于部门整体支出绩效评价的政策制定和实践都处于起步阶段，因此对部门整体支出绩效评价的完善还需在了解自身发展的基础上借鉴外部经验。在具体的指标设计时，部门整体支出绩效评价可借鉴政府部门绩效评价设计各部门指标的基本思路，具体思路包括共性指标与个性指标相结合、定性指标与定量指标相结合、正数指标与负数指标相结合、传统指标与现代指标相结合、基本指标与修正指标相结合、过程指标与结果指标相结合等。

共性指标优化方面，可从自身的特点中总结，也可借鉴已有的理论模型进行构建，其具体特点的概括可从与项目支出绩效评价的比较中得以明确。

1.从比较异同出发设计共性指标

部门整体支出绩效评价是项目支出绩效评价的深化，2013年财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》制定了项目支出绩效评价共性指标体系和部门整体支出绩效评价共性指标体系[9]，通过对比可得出二者在共性评价指标上的异同，并在此基础上探寻部门整体支出绩效评价的特点和应有的共性指标。

一方面，虽然在一级指标的设计上，项目支出绩效评价和部门支出绩效评价的共性指标体系都是根据投入、过程、产出、效益的逻辑模型进行设计，但二者仍然存在明显不同。首先，在投入指标中，项目支出绩效评价在资金管理上重视资金的到位情况，而部门整体支出绩效评价则将基本支出中的人员经费和公用经费实施了重点监管，并强调了重点支出安排率。其次，在过程指标的设计中，项目支出绩效评价强调业务管理指标和财务管理指标，但这些指标都较为笼统和主观。而在部门整体支出绩效评价的过程指标包括强调预算执行、预算管理和资产管理三个方面，并在预算执行上设计了严格且精确的客观性指标，包含预算使用情况、结转结余情况和基本支出情况三个重要模块，这样更利于了解经费的使用进度，节约不必要的公用经费开支。最后，在预算管理上突出了基本信息的公开度和完整性，这样更利于监督和评价。另一方面，在项目支出绩效评价共性指标体系和部门整体支出绩效评价共性指标体系的共同点上，首先，在投入指标上都强调目标合理性和指标的明确性;其次，在过程指标上都重视资产管理的制度建设、资金使用和财务监控等方面;再次，在产出指标中都以项目产出或部门履职的完成进度、完成质量为衡量标准;最后，在效益指标上，都从经济、社会、生态等维度进行评价。

基于以上对项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价的异同点的分析，可初步得出部门整体支出绩效评价应具备的共性指标。从相异性来看，第一，部门整体支出对基本支出和资金使用过程进行了重点监管，体现为对部门整体资金使用的综合管理;第二，部门整体支出绩效评价重视对信息公开的评价，这样才能促进内外部监督。从相同点来看，第一，需重视部门目标设置和指标的设置问题;第二，对部门整体支出绩效评价产出的评价可保持与财政部公布的共性指标一致，即从部门履职的完成进度和完成质量进行评价;第三，可仍保留效果评价维度，即从经济、社会、生态等维度对部门履职效果进行评价。综上，部门整体支出绩效评价的共性指标应包括目标设置、资金使用综合监管、产出、效果、信息公开等。

2.从理论模型出发设计共性指标

部门整体支出绩效评价的共性指标还可以根据不同模型探讨新的指标框架，理论模型可为指标设计提供明确的设计方向和整体的指标框架。除逻辑模型以外，还可从关键绩效指标模型（KPI）、平衡计分卡法（BSC）、“3E”理论模型、绩效三棱镜模型等出发设计部门整体支出绩效评价的共性指标体系。核心绩效指标可从政府部门自身管理、经济建设、社会管理、环境保护等方面出发设计指标框架;平衡计分卡法基于财务、利益相关者、内部业务流程和学习成长方面设计指标框架;基于“3E”理论的评价体系则从经济、效率和效益三方面出发设计指标框架;绩效三棱镜模型是基于利益相关者的满意、利益相关者的贡献、战略、流程、能力五个层面出发设计指标框架。同时，还可将多种模型进行交叉叠加，设计多层次、多维度的指标框架，如基于BSC、KPI与绩效棱柱模型三种理论模型综合设计部门整体支出绩效评价的指标体系[10]，形成既对平衡计分卡的财务、利益相关者、内部管理、学习与创新评价这四个维度各自关键指标的评价，又对整体战略实现上各方利益相关主体的满意度与贡献度进行综合评价的部门整体支出绩效评价指标框架。

在部门整体支出绩效评价的个性指标优化方面，考虑到部门职能是部门设置的根源，职责履行是部门整体支出绩效评价的核心，根据不同部门的特有职能设计有针对性的指标体系并开展评价，是促进部门职能有效履行的重要工具。部门整体支出绩效评价与政府部门绩效评价都是从“部门”和“整体”出发进行的绩效评价方式，都在于促进部门履职，而政府部门绩效评价已经在我国开展了多年，因而可为部门整体支出绩效评价个性指标的设计提供宝贵的参考经验。首先，政府部门绩效评价重视根据不同部门的职能特色设计指标。不同部门具有不同的价值导向，必然侧重不同的评价内容，如教育部门注重对人才的培养，科技部门注重科技产出，因而在具体个性指标设计时需考虑不同部门的属性，尤其是产出和效果指标的设计上应针对不同部门进行区别设计，并为各部门留有一定的替代指标，以便于不同部门突出自身的特色。其次，为突出部门特色，政府部门绩效评价会针对不同部门对同一指标进行不同权重的设置来对部门间的个性化差异进行控制，这样可在体现部门职能特点的同时，防止由于指标差异过大使得部门间的绩效评价失去可比性。通过对政府部门个性指标设计的经验探讨，可将这些有效经验运用于部门整体支出绩效评价个性指标的设计，进而优化整个指标体系。

（二）部门整体支出绩效评价的流程优化

第一，健全部门整体支出绩效评价的法律法规。法律是强制遵守的行为准则，是制度的深化。法治化是现代财政制度的基本特征之一[11]，面临绩效评价法律缺失的现状，应当建立关于财政预算管理的“国家财政预算绩效管理法”，促使部门支出绩效评价绩效评价的全面实施。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，为政府绩效管理立法的先驱，经过多年实践后，于2010年又颁布了《政府绩效与结果修正法案》，使立法和预算管理与时俱进。日本于2001年颁布《行政机关政策评价法》，韩国于2006年颁布《政府绩效评价框架法案》等都為我国政府绩效评价立法提供了有效经验。

第二，构建部门整体支出绩效评价的多主体参与模式。构建专业、客观、独立、多样的绩效评价主体就成为当前的迫切需求。首先，应从中央部门开始建立预算绩效评价部门，但在功能上应当避免与审计部门重合。其次，应当引入和重视第三方评价机构，如社会绩效评价组织、绩效评价专家、高校研究人员等。再次，还应将绩效信息和评价结果进行公示，促使公众参与到部门整体支出绩效评价执行的过程中，重视社会公众对绩效评价的监督。最后，要加强部门内绩效评价人员的培训，提高其指标设计和绩效评价的专业技能。

第三，搭建部门整体支出绩效评价的大数据平台。大数据工具应用于绩效评价可以克服传统绩效评价难以搜集绩效信息的局限，成本低廉、可提高效率，且便于绩效信息的沟通和透明化。面临当前部门整体支出绩效评价信息难以有效沟通，评价主要靠传统人力的问题，应当建立统一的大数据平台，以防止信息过于碎片化。如将基本支出、项目支出、资金结余、项目进度等信息统一登记于大数据平台上，这样既可以便于数据提取，也可以促进部门内外部对资金使用和项目进度的监督，防止资金浪费和懈怠行为。

第四，促进部门整体支出绩效评价结果的应用。绩效评价结果应用是进行绩效评价的作用所在，但是为提高绩效结果的应用，首先，应重视部门整体支出绩效评价中的问题总结，这是发现问题的开端。其次，应将绩效评价结果进行公示，以促进部门间的相互竞争和部门外部的监督。最后，应利用绩效评价结果对部门和部门成员进行奖励或惩处，以起到激励作用。但奖惩并不是最终目的，其目的应在于提高部门的绩效观念，提高工作人员的工作效率，进而提高社会效益。

【参考文献】

[1] 高小平，盛明科，刘杰.中国绩效管理的理论与实践[J].中国社会科学，2011（6）：4-15.

[2] JOYCE P G.Using performance measures for federal budgeting：proposals and prospects[J].Publicudgeting& Finance，1993，13（4）：3-17.

[3] BRIZIUS J A ，OSBORNE D.Creating high-performance government organizations[M]. San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1988.

[4] JANET M K，WILLIAM C R.Performance budgeting for state and local government[M].Armonk，NY：ME Sharpe，2003.

[5] 胡若痴，武靖州.部门整体支出绩效目标编制优化原则研究[J].财政研究，2014（6）：34-39.

[6] 关欣，汪学怡，倪城玲.部门整体支出绩效评价工作思路初探[J].中国水利，2016（6）：46-53.

[7] 童伟，田雅琼.部门整体支出事前绩效评估方法及路径探讨[J].地方财政研究，2018（1）：32-38.

[8] 卓越，孟蕾，林敏娟.构建整体性绩效管理框架：政府绩效管的新视点[J].中国行政管理，2011（4）：26-30.

[9] 财政部.关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知[A].财预〔2013〕53号，2013.

[10] 倪星，余琴.地方政府绩效指标体系构建研究——基于BSC、KPI与绩效棱柱模型的综合运用[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2009，2（5）：702-710.

[11] 高培勇.论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设[J].中国社会科学，2014（12）：102-122.

【基金项目】 国家社科基金一般项目“利率市场化后央行基准利率问题研究”（14BGL028）

【作者简介】 陈秋红（1966— ），女，福建福州人，高级会计师，福建社会科学院财务主管，研究方向：事业单位财务管理

作者：陈秋红

财政科技支出绩效评价论文 篇3：

地方财政支出绩效评价存在的问题及建议

财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法,按照政府行为的效益、效率和效果原则,以政府行为的成本效益分析为核心的综合指标体系与标准行为作为评价依据,对财政支出的成本和产生的效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。财政支出绩效评价的根本目的在于对政府配置财政资源的合理性和资源使用的“所得”与“所耗”进行考核评价。

一、地方财政支出绩效评价制度存在的问题

我国地方财政支出绩效评价工作起步较晚,基本处于绩效评价试点和推广初期阶段,虽然取得了一定成效,但是在绩效评价法制建设、评价指标和标准设计、评价结果应用等方面还存在缺陷。主要有:

(一)绩效评价法制建设不完善。虽然我国财政法制化建设进程逐步加快,但迄今还没有出台全国性的规范财政支出绩效评价的法律法规。财政部虽然制定了一些具体财政支出领域的绩效评价办法,但在法律约束力等方面还存在很大差距,而且各个绩效评价办法的要求不尽相同,造成了一些地方财政部门开展绩效评价工作中无法可依,工作开展不普遍、不规范。目前,我国开展绩效评价工作,主要依靠的是各级财政部门制定的各类具体财政资金的绩效评价办法。但是这些办法和方案对绩效评价的内容、指标和标准设计、绩效评价的操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细,还存在很大差距,需要进一步完善。

(二)指标和标准设计不规范、评价方法单一。地方财政部门在开展财政支出绩效评价中采用的评价指标,一部分来源于中央、省财政部门制定的绩效评价办法,另一方面是从财政支出绩效评价的理论书籍中研究制定的。由于财政支出的类别多,使用绩效的表现形式多样,现有的绩效评价指标不能有效地评价财政支出的使用绩效。此外,由于我国还没有建立绩效评价数据库,积累的每类财政资金使用绩效数据不丰富,造成设计的绩效评价标准对实践的指导性不足,需要经过绩效评价实践进行完善。地方政府部门在开展财政支出绩效评价中,采用的绩效评价方法主要是从现有年度财政支出报表中提取需要的数据,运用设计好的指标和公式,计算出绩效评价的结果。当然,这是财政支出绩效评价的方法之一,但还有一些好的方法如:专家评议法、调查问卷法和因素分析法等,没有被充分运用。

(三)评价层次不全,评价机构不规范。财政支出绩效评价包括政府、部门、单位和项目四个层次。但是我国一些地方在开展财政支出绩效评价的实践中,多数只是开展其中某一个或两个层次的绩效评价。而且,在财政支出绩效评价的实施主体上还不规范。财政部门对政府财政支出综合绩效进行评价,造成了财政部门自己监督自己的逻辑错误。而本应由部门自己开展的部门、单位和项目的财政支出绩效评价,却由财政部门实施,存在“越位”之嫌。在政府机构改革中,多数财政部门撤消了统计评价专职机构,造成了财政部门内部各业务主管机构分头负责绩效评价的局面,缺乏统一的管理。

(四)评价结果的应用不到位。一些地方财政部门和预算部门对财政支出绩效评价结果的运用做得不够,往往是绩效评价工作完成后束之高阁,或者即使交给被评价对象,部门和单位对绩效评价结果不重视,主要原因在于绩效评价结果的约束力不强,责任追究机制不到位。财政部门在分配财政资金中很少参考绩效评价结果调整各部门的预算,绩效高与低的政府部门或单位在获得财政资源配置上没有大的差别,使用绩效低的单位与责任人很少为此承担责任。

二、加强地方财政支出绩效评价制度的思路和建议

通过分析当前开展财政支出绩效评价中存在的问题及原因,在充分借鉴西方发达国家开展财政支出绩效评价成功经验和做法的基础上,提出如下有针对性的完善思路和建议。

(一)建立健全中央及地方财政支出绩效评价制度的法律、法规体系。从国外财政支出绩效评价实践情况看,多数西方国家在开展财政支出绩效评价中都制定了比较完善的法律制度体系,保障了绩效评价工作的制度化、规范化。加拿大有较为完善的法律法规体系,1977年《绩效评价政策》、1981年《绩效评价指南》、1989年《联邦政府和部门绩效评价的工作标准》、1994年《绩效检查条例》、2000年《对绩效评价的研究》、2001年《加拿大政府绩效评价政策和标准》、《部门战备规划与预期结果》。

在完善我国财政支出绩效评价法制建设上,首先中央政府应该积极加快立法进程,尽快出台一部全国性的财政支出绩效评价法律法规。如果出台专门的法律存在一定困难,可以在完善和制定相关财政法规中,对财政支出绩效评价进行规范。省、市等地方政府要在地方性财政支出绩效评价法制建设上,要尽快实现“零的突破”。

同时,还要制定地方性财政支出绩效评价规章办法,推进绩效评价工作规范化、制度化建设。目前,财政部和一些地方财政部门已经制定了一些财政支出绩效评价的具体办法。如财政部先后制定了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》、《广东省财政支出绩效评价试行方案》、《北京市财政专项资金绩效评价管理办法》和《浙江省财政支出绩效评价实施意见》等,但这些办法主要是针对一些具体支出领域和某个区域性的,这些地方性绩效评价办法内容不统一,不具有广泛适用性。因此要抓紧制定全国性的财政支出绩效评价办法,对绩效评价的范围、操作程序、实施主体、指标设置、评价结果应用等做出具体规定,再制定一些具体财政支出领域的绩效评价办法予以细化,规范财政支出绩效评价工作。

(二)健全绩效评价实施机构。财政支出绩效评价的层次分为:财政部门、预算部门、单位、支出项目,每个层次的绩效评价实施机构又不尽相同。西方四国在开展财政支出绩效评价的层次和绩效评价的实施机构方面做得比较规范,美国评价实施机构由国会领导,国会会计总署直接进行考评,总统预算与管理办公室协助,各部门也设立专门评价办公室,要求联邦各部门必须制定长期战备规划、年度工作计划和收支计划,由国会会计总署或由其委托中介机构对各政府部门进行绩效评价,向国会提交评价报告。在加拿大由财政与管理部负责组织领导,各部门分别实施评价,各政府部门的部长每年都向财政与管理部上报《部长预算陈述》,简述部门目标与预计完成情况;财政年度结束后,要提交部门《年度绩效报告》,进行绩效的评价。

财政支出总体绩效评价,主要是对政府财政部门配置财政资源绩效情况进行总体评价,反映的是财政支出整体使用绩效情况。因此,实施财政支出总体绩效评价的主体应该是各级人大、政府审计部门、财政政策研究部门,而不应该是财政部门自身,否则就形成了财政部门身兼“裁判员”和“运动员”两种身份。从国外看,财政支出绩效评价主要由国会审计署或内阁财政委员会秘书处领导进行,这相当人大财经委员会和审计部门。作为过渡性措施,当前财政总体支出绩效评价可以由财政部门实施,但评价结果要向人大等监督部门反馈。

从西方四国开展财政支出绩效评价情况看,对预算部门、单位和项目的财政支出绩效评价,主要由各部门负责履行。部门的具体职责是提交年度绩效计划和年度绩效报告;收集、整理绩效评价的信息,制定或修改政策或提出政策建议;受国会审计署的委托,评价本部门的计划项目。财政部门主要负责财政支出绩效评价的指导工作,选择一些典型财政支出项目进行绩效评价。因此,我国在开展部门、单位和财政支出项目的绩效评价上,应形成以部门和单位自身为主的评价模式,由各部门和单位每年向人大和政府提交财政支出绩效评价报告。财政部门主要对各单位开展绩效评价情况进行监督和指导,督促各部门和单位按时、保质保量地进行绩效评价,并对各部门提交的绩效评价结果进行审查,根据绩效评价结果对下一财政年度的部门预算进行调整,促进财政资源向使用绩效高的行业和部门倾斜。预算部门和财政部门在开展绩效评价工作中,可以根据需要聘请社会中介机构参与绩效评价。

(三)逐步建立财政支出绩效评价指标体系和评价方法。西方国家设计财政支出绩效指标的情况主要是:美国主要包括过程评价指标(即立项决算评价)、经济效益评价指标、综合影响评价指标、持续性和长期评价指标;英国主要包括立项决策的效果评价指标、技术方案效果评价指标、经济性和有效性评价指标、社会影响评价指标;加拿大主要包括重要性和相关性评价指标、效果性评价指标、成本效益评价指标、管理有效性评价指标等。

因此,在设计财政支出绩效评价指标体系上,要围绕财政支出活动的经济性、效率性和有效性进行设计,评价指标分为两个层次,一是复合性评价指标,包括经济性、效率性、有效性指标;二是单一性指标,包括投入类、过程类、产出类和成果类指标。从四项单一性评价指标上不能直接判断一项财政支出活动的绩效高低,但是这些单一性指标是复合性指标产生的基础,通过单一性指标评价的结果可以计算出复合性指标,才能对财政支出的绩效进行评价。

在开展财政支出绩效评价的方法上,要根据项目的性质选择成本-效益法、最低费用选择法、因素分析法、专家评议法、查问询证法等。特别是在评价地方政府财政支出总体绩效和一些社会事业项目绩效上,更要注重运用非公式化的绩效评价方法。比如,在评价教育项目的绩效时,不仅要计算毕业率、升学率、巩固率、辍学率、专业对口率等指标,还要对教育会带来的生产力发展、改变人的精神面貌、文化观念和创造力等因素进行评价。因此,在开展政府、部门、单位和项目财政支出绩效评价时,要更多地运用非量化、实地抽样调查、倾听专家意见等方法来进行绩效评价。

(四)健全财政支出绩效评价标准。财政支出绩效评价标准是对评价对象进行分析评价的准绳。制定评价标准要依据同行业、同地区、同性质的数据资料做基础,按照财政支出性质、地区和行业类别、项目规模,采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。每一类项目的绩效评价标准,要根据项目的所属政府层次和地域间差异,制定相应的评价参照标准。要依托长期积累形成的财政支出绩效评价数据库,通过对各类数据汇总分析,为制定财政支出绩效评价标准提供科学的参考依据,确保制定的评价标准更加符合实际情况。这样对绩效评价数据进行考核得出的结果才更加科学、合理。

(五)建立财政支出绩效评价信息数据库。西方发达国家在开展绩效评价中,利用先进的信息技术,逐步形成了规模庞大的公共支出评价数据库,为评价各类支出项目的投入水平、效益情况和影响状况,开展历史的、横向的分析比较提供了技术支持,保证了评价工作的持续、有效开展。由于我国开展财政支出绩效评价时间短,在绩效评价数据库的建设上尚是空白,造成了在设计财政支出绩效评价指标、评价标准等方面困难重重。当前,我国的信息技术发展较快,特别是“金财”工程实施以来,财政信息化建设取得了显著成效,建立绩效评价数据库已经具有现实条件。在绩效评价数据库的建设上,要选定不同行业、不同类型的财政支出项目,作为绩效评价数据库的数据源,同时要做好数据信息的分类管理,尽可能扩大数据库在财政资金类别和支出项目上的覆盖面。数据库要涵盖政府财政支出总绩效评价、部门和单位财政支出绩效评价、项目绩效评价等四个层次;在财政支出的类别上,要涵盖教育科技文化、经济建设、社会保障、农业和农村、政府管理等各个领域。各级财政部门建立的绩效评价数据库要依托财政信息网实现信息共享,最后形成以财政部为中心,各省、市、县互联的共享数据库,使各级财政部门都能使用数据库,服务于财政支出绩效评价实践工作。

(六)加强财政支出绩效评价结果的应用。开展财政支出绩效评价工作的最终目的,一是通过运用财政支出绩效评价结果,发现绩效评价对象在财政资金管理和使用过程中存在的不足,制定解决措施和方案,提高部门理财水平;二是由财政部门根据绩效评价的结果,与部门预算的编制相结合,对使用财政资金绩效好的部门,在编制下年度预算上增加预算额度;对绩效评价结果较差的,而且没有客观的原因,给予调减预算额度。西方国家非常重视财政支出绩效的应用,例如英国将评价结果作为调整政府长期经济目标和经济计划的依据;作为财政部对各政府部门制定以后年度预算的依据;作为落实政府责任制的依据;公共和国会对政府监督的依据。

此外,英国政府在应用绩效评价结果中还非常重视运用激励机制,规定只要能实现《公共服务协议》要求的绩效目标,部门可按自己的计划安排预算资金,并在三年计划期内,将预算资金在不同年度内自由调度,三年计划期结束后节余资金可以转入下一期继续使用。这种制度能够激励部门按绩效要求的标准来完成自己的任务,鼓励部门节约资金。

要做好财政支出绩效评价结果应用工作,首先要强化绩效评价结果的约束力。在制定财政支出绩效评价办法中,要对绩效评价结果的应用予以明确,对使用财政资金绩效低或绩效评价结果执行不力的部门,在财政资金的安排上予以严格控制。其次,在预算管理上,对使用财政资金绩效较好的部门和单位,在财政资金管理权限上适当放开,给部门打包分配一定的财政资金,由部门决定财政资金如何使用,调动部门提高绩效的积极性。第三,每年召开的人代会在审议年度预算报告时,要将财政资金使用绩效作为一项重要审议内容,不仅要关注财政资金分配去向,更要关注财政资金使用效果,让人大代表对政府财政工作有更深入的了解,以行使监督权,提高财政资金使用的透明度。第四,组织部门在对政府各部门进行绩效考核时,要将财政资金使用绩效作为一项考核内容,纳入评价部门年度工作成绩的范围。

(作者单位:邯郸市财政局)

作者：崔风梅