行政环境管理论文

作者简介：张志虎（1988—），男，汉族，甘肃武威人，兰州大学法学院硕士研究生，研究方向：法学。摘要：行政协助是实现我国环境管理行政一体化的必然要求和必然选择。但是我国环境管理中的行政协助制度在实践中却凸显了诸多不足。一个客观的对我国环境管理中行政协助实践的评述就显得极有必要。下面是小编精心推荐的《行政环境管理论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

行政环境管理论文 篇1：

用5S现场管理法提高行政办公室外部环境管理

摘要：5S现场管理是日本丰田式的管理，它在我国企业运用广泛。本文在对5S现场管理方法内容的探讨基础上，清晰地阐述了办公室人员开展5S现场管理的原则，分析了办公室推行5S现场管理的作用和目标，并阐述了推行5S现场管理的效用。

关键词：5S；现场管理法；办公室；外部环境管理

一、5s的定义

5s是整顿（Seition）、素养（shitsuke）、清扫（seiso）、整理（seiri）和清洁（seiketsu）这5个词语的简写。因为这5个词语的s都是日语罗马语拼音第一个字母，因此就缩写为5s，开展整顿、修身、清扫、整理、清洁为内容的活动，叫做5s活动。它的活动的对象是“环境”，它要对现成环境的生产做到综合的考虑，还要制定出一套实际可行的计划和措施，从而达到优化管理。5s活动的精髓和核心是修身，如果在开展活动的职工没有很好的修身，那么这个活动也就开展和坚持不下去的。

二、5s办公室管理现场的内容

（一）整理：在工作现成中，要认真的区别好什么是要的，什么是部需要的，只需要保留住需要的东西，没有的东西就需要全部撤除

马上要用的、暂时不用的长期不用的要区分对待；即便是必需品，也要适量；将必需品的数量降到最低程度；在哪儿都有可有可无的物品，不管是谁买，有多昂贵，也应该坚决处理掉，决不手软！

1.对抽屉、柜子内物品进行分类，区分出必需品与非必需品，去除非必需品。找出非必需品及使用率不高的物品。明确物品使用频率，必需品所需数量。身边只放置必需品及必要的量。

2.对桌面上物品、文件进行分类，暂时不用的从桌面上去除。只留正在处理的文件或正在使用的物品。处理结束立即归类放置。提高工作的计划性，各类文件、物品能够做到分类放置。制定明确的工作计划、工作目标，不要轻易中途放置手上的工作。

3.对个人用品进行整理，只保留一套在身边，暂时不用的定点存放。对公用办公用品进行整理，只保留一套在固定的地点。

4. 桌下除椅子、垃圾篓以外不放置任何物品。将生活用品去除出工作区。没有多余的物品在桌下隐藏。将不穿的鞋子、袋子彻底从桌下清除。

5.将过季的服装清除出办公室，衣挂上不挂其他物品。腾出空间，保持整洁。将私人不用的衣物清除办公室。

6.对电脑内存储的文件进行整理。将无用的文件删除，腾出空间。分类打包整理。

7.对办公室进行全面整理。保持办公场所内没有多余的物品。每天坚持整理。

（二）整顿：把要用的东西，按规定位置摆放整齐，彻底地进行整理，确定放置场所，规定放置方法，并做好标识进行管理。

1.对抽屉、柜子内要的物品进行定位，并加注标识。物品摆放整齐，标识清楚一目了然。定位、分类明确。

2.对如电话、笔筒、便签、台历等桌面上的办公用品进行统一定置摆放。确立定置标准，每时每刻都要做到。对个性化的物品也要有明确的位置或者去除掉。办公桌上没有随意放置的物品。领导带头遵守，督促大家共同执行。

3.认真分析物品的放置位置，寻找物品最佳放置地点。使身边的物品达到最优化，处理最应该处理的事。将整理进行到底。

4.为椅子设定摆放位置，整齐、不占道，人离开时将椅子放在指定的位置。

5.水具、卫生洁具统一位置放置，摆放整齐、不随意放置。统一认识，需要时才用的原则，责任人明确。保持用具干净、整齐。责任人明确

6.确定电脑内使用文件与备份文件的位置，并随时更新。定好存储区，正确命名，随时找到，定期整理、整顿。

7.制定各类物品摆放位置，制定合理有效的原则，使每个人都明确自己应该怎样做。

（三）清扫：要把岗位变成无灰尘，干净整洁，无垃圾，要把设备保养好，改造成一个没有一尘不染的环境最高领导以身作则；人人参与；责任到人；与点检、保养工作充分结合；杜绝污染源，建立清扫基准。

1.分类处理非必需品，将无用的物品丢弃、变卖或交他人使用；暂时不用的物品分类标识清晰存放。办公现场内没有垃圾乱放的现象。最高领导以身作则；责任到人。

2.每台办公自动化设备责任到人，随时打扫。重视日常检查与保养，设备使用良好，零故障。

3.每日进行清扫，注意保持，卫生洁具使用后清洗干净。保持饮水区、卫生洁具干净、整洁。制定责任人，实时督促。

4.随时清理办公垃圾，保持办公场所干净、整洁，创造一个舒适、优美的办公环境。加强引导，划分区域，明确责任人。

（四）清洁：将整理、整顿、清扫进行到底，标准化、制度化。寻找有效的激励方法；坚持不懈推行“透明管理”。

1.制定标准。各类标准明确、适用。领导重视，坚决推行。

2.进行多次的培训，积极引导，开展评比。统一认识，达成一致目标。

（五）素养：要有制度的规定一些事情，都必须安装严格的要求去执行，养成一个良好的习惯制定相关的规章制度，教育培训，激发员工的热情和责任感。

持续不断地推进前面4S，加强教育培训，激发员工的热情和责任感。提升员工素养，提升组织形象，创造组织文化。全员参与，培育员工进行5S活动的热情。

二、办公室职员开展5s活动的原则

（一）自我管理5s现场的原则 ）

良好的工作环境，不能够单单的指望别人来创造，也不能光知道添加新的办公设备。需要很好的合理的依靠办公室人员，需要在现场的当事人员为自己创造出一个安全、方便、整齐、清洁的工作环境，让他知道自己在改造了客观世界的同时也把主观世界改变了，创造出“美”的意识，从而养成现代化管理所需要的严格要求的风气、遵守纪律的习惯。

（二）办公勤俭原则

5s现在管理的开展，慧聪办公室清理出一些无用的东西，其中，有很多只是在办公室没有用，但是可以用于其他的地方的；还有一些是废物，但是可以回收利用、需要报废的也需要报废手续在回收，不能冲动，不分青红皂白当作垃圾处理。要严格的执行制度，要制止、评判、教育那些大手大脚。不顾公司的“败家子”作风，严重的人员需要给于适当的处理。）

（三）持之以恒的原则

5s管理活动开展起来是很容易的，可以搞的很隆重，在段时间里面就可以取得显著的效果，但是要坚持下去，就需要有持之以恒的心态，不断的优化。有很多组织在开展的工程中会出现一紧、二松、三垮台、四重来的现象。所以要开展5s活动就必须要有坚持的精神，要长久的坚持下去。组织首先应将5S活动纳入岗位责任制，使办公室人员都有明确的岗位责任和工作标准；其次，要严格的做好的检测。考核和评比的工作，要把考核的结果和每个人的经济利益挂钩；第三，要做到PDCA循环不断的提高5s活动的水平，在通过检测的过程中发现问题，解决问题。

四、办公室推行5S现场管理的作用

1.提高部门形象；

2.提高办公效率；

3.提高办公用品使用效率；

4.保障办事效率，提高办事速率；

5.要减少安全隐患，加大安全力度

6.要降低成产成本，养成节约的习惯

7.提高工作效率，降低完成任务周期

8.改善部门精神面貌，形成良好组织文化。

五、办公室5S现场管理的目标

1.工作变换时，寻找办公用品、文件资料等，物品马上找到，寻找时间为0；

2.整洁的工作环境，不良用品为0；

3.努力降低成本，减少消耗，浪费为0；

4.工作顺畅进行，及时完成任务，延期为0；

5.无泄密，无丢失，安全，整齐，事故为0；

6.团结，友爱，处处为别人着想，积极干好本职工作，不良行为为0。

六、5S现场管理的效用

1.最佳推销员（Sales）——被办事人员称赞为干净整洁的大厅，让群众对其信任，很高兴到大厅办事情；让很多人来中心进行参观和学习，使大家希望到这样的单位来上班。

2.节约家（Saving）——降低不必要的办公用品的浪费；减少寻找办公用品等的时间；提高工作效率。

3..安全保障（safely） ——视野开阔、宽广明亮的职场，严格遵守制度，过道明亮整洁，不会造成杂乱而影响到工作。

4.标准化的推动者（Standardization）规范办公现场，大家都按照规定执行任务，程序稳定，品质稳定。

5.形成令人满意的职场（Satisfaction）——创造明亮、清洁的工作场所，使员工有成就感，能造就现场全体人员进行改善的气氛。（作者单位：贵州大学经济学院 贵阳市政务服务中心）

参考文献：

[1]孙磊.5S管理提升班组文化品位.农电管理.2011（01）

[2]王爱娥.5S现场管理助企业又快又好发展.农药市场信息.2010（03）

[3]马建英. 基于“5S”的企业现场管理探讨.企业导报.2011（01）

[4]什么叫5S管理.中国职工教育.2011（03）

[5]王坚.浅谈5S 现场管理和CI 持续改进.科技创新导报.2008（07）

[6]李杨，韩晨华，王海涛，潘子龙，闫傒.我国企业推行5S 的问题与解决之道.现代商业.2010（09）

作者：陈俊宇

行政环境管理论文 篇2：

浅析我国环境管理中行政协助的不足

作者简介：张志虎（1988—），男，汉族，甘肃武威人，兰州大学法学院硕士研究生，研究方向：法学。

摘要：行政协助是实现我国环境管理行政一体化的必然要求和必然选择。但是我国环境管理中的行政协助制度在实践中却凸显了诸多不足。一个客观的对我国环境管理中行政协助实践的评述就显得极有必要。通过对我国环境管理行政协助实践的分析，结合我国环境管理引入行政协助的初衷和寄予的制度功效，笔者认为立法不足是我国环境管理行政协助不足的主要成因，完善立法是我国下一步应该着手的工作。

关键词：环境管理；行政协助；行政协助不足

一、我国环境管理中行政协助的现状

（一）行政协助主体关系不清

在行政协助中必然存在主行政行为和协助行政行为两个行为。但在我国环境行政协助的实践中，主行政行为与协助行政行为区分模糊。笔者认为，纠其原因在于各行政主体对自己的职责权限并不清楚。特别是公安机关，长期以来形成的高权感觉在涉及环境行政执法时更是习惯性充当主行政行为的角色，最后导致行政性对人对环境行政机关造成不信任或者抵抗环境行政执法或者具体的环境行政行为无效的现象时有发生。鉴于此，我国必须厘清环境管理中行政协助的主体关系。并且笔者认为，要厘清这一关系还必须得从我国环境行政立法入手。因为环境行政权是一项公权力，公权力的的运行就必须遵行法律没有明确规定的，就不得为止的行政法治原则。

（二）行政协助行为没有法律强制力

行政协助行为没有法律强制力体现在我国环境法基本上没有对行政协助进行硬性的规定，各个部门的协助没有力度，协助的主观色彩感性过强，推诿或者拒绝的情况较多，从而影响了整体的效果。[1]出现行政协助没有法律强制力，笔者认为这仍主要是立法上的不完善，一方面法律对行政协助的请求条件、拒绝事由、协助期限的规定的缺失，一方面对于不提供行政协助产生的法律效果、责任归属条款规定不明确。这两方面的不完善就会导致随意拒绝或者协助不按职能要求进行的事情发生，同时也导致环境管理行政协助请求主体带来顾虑。也就导致上文中所述的现象发生。

（三）行政协助制度异化

在我国环境行政管理中行政协助的实践中一个限制的不足就是行政协助制度异化。也即以行政手段代替法律强制力以实现行政协助，造成了超越职权、滥用职权的存在，掩盖了行政协助制度的正当价值。[2]具体表现在两个方面，一是相应协助机关的共同上级产生的组织压力实现行政协助，例如“河长制”；一是通过联席会议的形式实现行政协助例如2009年武汉市成立了“噪声污染防治联系会议”。对于组织压力而完成相应行政职能，是属于集体行动最传统的激励方式，是科层制权力运用。而在现在依靠行政权力的分配严格遵照行政程序的法治国家中，这种依靠组织压力实现行政职能的方式已经成为批判的对象。因为它在很大程度上取决于主要领导人的政治喜好。对于联系会议这种方式实现环境管理中的行政协助，也同样面临程序、具体行政行为合法性的问题。因此笔者认为，我国环境管理中的行政协助制度异化的现象必须得到纠正。否则这种异化的趋势继续蔓延将走向“人治”的领域。

（四）以行政协议代替立法隐藏着隐患

“行政协议”泛化是我国环境行政管理中行政协助实践凸显出来的又一不足。所谓行政协议是指行政主体间基于平等合作、协商一致而缔结的职务协议。[3]这制度旨在提供行政效率、降低行政成本，从而实现行政一体化。在我国的环境管理中，将行政协议制度引入行政协助旨在以约定义务代替法定义务，达到拘束行政协助当事人行为的目的，最终使缺乏法律保障的行政协助回归到本来的轨道，使最大限度的发挥其制度功能。[4]但是由于我国行政协助法规不健全，使得这一制度就大打折扣。因为行政协议一般是在既有行政协助法律之下，而针对特定事物，行政机关之间展开合作从而提高行政效率。但是我国这种行政协议却极其泛化，而行政协议由于缺乏完整的法律依据而不谨慎的凸显出来的隐患也就增大。

二、我国环境管理中行政协助不足之成因探析

（一）我国环境管理中引入行政协助的现实考量

我国环境行政管理中引入行政协助制度之初衷，笔者通过对相关专著的分析，学界对之一问题的认识基本趋于统一，即政法环保职能无法得到统一履行。综合相关学者观点，造成这一问题的原因有三：（1）环保职能部门分散性与环境整体性的矛盾[5]。（2）环保部门统一监督管理定位的虚置[6]。（3）环保职能部门之间职权交叉严重[7]。

（二）我国环境管理中行政协助的制度功能

行政协助的一般功能是整合碎化的行政资源，包括整合因职能分工形成的部门化行政资源与因地理分割形成的区域化行政资源。[8]行政协助实现行政一体化的必然要求。具体而言行政协助制度的功能可以概括为：（1）有效降低行政成本，维护行政公正[9]（2）保持行政平衡（3） 克服行政资源的稀缺（4）有效解决科层制公共行政结构与行政一体化之间的矛盾。而我国环境行政管理中行政协助制度笔者认为其有着特殊的功能：（1）符合环境整体性的需要（2）有利于克服环境行政管理中的部门保护主义（3）有利于缓解环境监管部门职能交叉的痼疾（4）有利于实现环保部门的统一监督管理定位[10]（5）有利于缓解当今环境执法软化的状态[11]。综上所述，我国环境行政管理中的行政协助制度，虽然实践之中表现出了种种不足，但这种制度对于我国当前的环境行政管理却是十分必要。

（三）立法不完善是我国环境行政管理中行政协助不足之主要成因

1、《环境保护法》没有规定行政协助制度。我国环境法律层面，涉及行政协助规定的只有《矿产资源法》第11条，而现行《环境保护法》中队环境管理中的行政协助并没有具体规定。而环境管理体制作为环境保护法中如此重要的核心内容，加之我国环境管理行政协助多年的实践而没有涉及立法依据实为一大缺陷。

2、环境行政法规层面的行政协助立法功能失坠。较之环境法律层面，我国行政法规中对于环境管理中的行政协助有所规定。例如针对矿产资源管理，《矿产资源法实施细则》《矿产资源监督管理暂行办法》、《北京市矿产资源管理条例》中都能找到相应的规定。但是仔细对比，上下不同位阶的法律，发现不同位阶的行政法规之间的规定并无太大区别，基本是一种流于形式的立法，从而也就失去立法功效。

3、环境部门规范层次的行政协助立法层次低

在环境部门规范层次的行政协助立法典型代表是《渔业行政执法协作办案工作制度》。客观评价，该规范确实较为成熟，但是它只能代表渔业领域内，在其他领域内的立法却不见完善。更为重要的问题是虽然有较为成熟的部门规范层次立法，但由于位阶低，对于宏观层面的环境管理中的行政协助制度的建立作用甚微。（作者单位：兰州大学法学院）

参考文献

[1]戢太雷，职务协助研究[D]，武汉大学，2005年。

[2]参见邓旸，我国环境管理中行政协助制度立法研究[D]，上海交通大学，2012年6月。

[3]叶必丰，行政法与行政程序法[M]，武汉大学出版社，2008年版，第131页。

[4]徐键，行政协助的协议化：跨区域行政执法的视角[J]，浙江社会科学，2008年第9期。

[5]参见 邓旸，我国环境管理中行政协助制度立法研究[D]，上海交通大学，2012年6月。

[6]参见 王灿发，论我国环境管理体制立法存在的问题及完善途径[J]，政法论坛（中国政法大学学报），2003年第4期

[7]参见 王金南、葛察忠、吴舜泽，关于强化国家环境统一监管体制的思考[J]，中国环境政策，中国环境科学出版社，2004年版，第286—310页。

[8]参见 邓旸，我国环境管理中行政协助制度立法研究[D]，上海交通大学，2012年6月。

[9]王麟，行政协助论纲—兼评《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》的相关规定[J]，法商研究，2006年第一期。

[10]参见 邓旸，我国环境管理中行政协助制度立法研究[D]，上海交通大学，2012年6月。

[11]参见 王曦、杨兴，试论环保执法的现实障碍及其法律对策[J]，环境资源法论丛，2004年第00期

作者：张志虎

行政环境管理论文 篇3：

论公民环境行政诉权的制度保障

〔摘要〕 环境发展的现状需要公民积极参与环境保护，行政机关的环境管理行为也需要公民广泛的监督。但是，作为参与环境保护与监督政府环境管理重要手段的环境行政诉讼，却受到环境保护法与行政诉讼法的约束与限制。赋予公民环境行政诉权，是行政诉讼法上扩大原告资格范围的必然，也不会导致公民滥用诉权。所以，必须通过行政诉讼法和环境保护法的完善，建立公民环境行政诉权实现的制度保障。

〔关键词〕 环境权；环境行政诉讼；公民环境行政诉权

〔

〔作者简介〕许明月，重庆大学法学院教授，博士生导师；

黄东斌，重庆大学法学院博士研究生，重庆 400044。

在环境危机日益深化的今天，环境管理逐渐成为环境保护最主要的手段。但是，如果缺乏公民的有效监督，政府环境管理的有限理性甚至“权力寻租”的可能性，均会导致公民环境权利的直接或间接损害。环境民事诉讼只是一种补救性措施，而且诉讼只针对“损害结果”而不针对“违法行为”，因此无法实现对环境污染和破坏的预防，只能是环境污染和破坏后的补救。在这种情况下，环境行政诉讼就显得尤为重要。然而我国公民的环境行政诉权受到非常严格的限制，反映了行政诉讼法上原告资格范围的缺陷。因此，笔者试图管窥公民环境行政诉权之困境，以期有效地拓展我国环境行政诉讼之原告范围。

一、公民环境行政诉权的价值

（一）公民环境利益的实现机制

公民生活在环境中，任何环境污染和破坏最终都会影响到每个个体的生存和生活。环境质量的好坏及环境资源的合理利用与否直接或间接关系到公民的切身利益，环境决策正确与否以及环境质量好与坏，公民都有切身的感受。当违法的行政行为破坏或者危害环境时，公民的环境利益也同时直接或间接地受到损害。因此，对于环境执法机关的行政行为损害环境公益的行为，在上级主管机关或相关机关怠于行使监督权时，提起环境行政公益诉讼，用司法权来对环境行政权进行制约是必要和有效的。允许公民个人提起环境行政诉讼，既可以维护环境之公共利益，也可实现公民自身环境权益的保护。环境行政诉讼与公民自身利益是休戚相关的，赋予公民环境行政诉权，使公民可以为维护环境权益提起诉讼，将改变以前公民对侵害环境公益的行政行为诉讼无门的状况，增加公民环境保护的积极性与主动性，可以大大提高公民的环保意识。

（二）公民环境行政诉权对具体环境行政行为的监督

行政机关在环境政策的制定、环境资源的合理分配与利用中发挥着不可替代的作用，这是由环境资源的特点所决定的。环境资源具有公共性，传统行政法一贯主张凡是公共的事物都由国家进行管理，因为政府能够利用公权力集中必要的人力、物力、财力等；而且环境破坏的不可逆转性也决定了预防措施在环境保护中的重要性，在预防措施的采取方面政府也有个人不可比拟的优势。在现实中，政府在环境保护中发挥着重要作用，法律、法规也赋予政府环境保护的大量职权。但在环境管理过程中，确实存在着大量的环境违法行为，这种违法行为较一般企业、个人对环境的污染破坏更具影响力。依据我国《宪法》第41条第1款的规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。诉讼是监督行政违法行为的重要手段，因此，当行政权主体对环境管理权不当行使，损害社会公众的利益时，比如政府行动、计划以及政府对污染型企业、事业单位的审批等违反有关环境资源法律法规、环境行政中行政机关与污染企业相勾结、放任企业污染或破坏环境的行为、在符合法定的环境管制权限的要件时仍不行使其法定职权等行为，公民应该有权予以监督。在环境行政诉讼中，司法权对行政权的监督制约具有被动性，只能通过行政诉讼请求才能介入，因此，赋予公民以原告资格是环境公共利益受到行政行为侵害时的有效救济手段。

（三）公民环境行政诉权对民事补偿的补充

环境民事诉讼中实行的是无过错责任原则，污染企业承担治理、赔偿责任不以其有过错为要件。因此，发生污染事故，受害者可能会倾向于直接起诉污染者。但在实践中，很多环境污染尽管是由企业的排污行为引起的，但政府也难辞其咎。例如，在有很多污染企业的区域仍然批准建设住宅小区，造成住户入住后不得安宁，这与政府的规划审批有直接关系。如果仅仅依靠污染受害者直接对污染者提起民事诉讼，那么政府的具体行政行为可能缺乏有效的监督。在环境管理过程中，如果行政机关严格执行环境影响评价制度、三同时制度、排污许可制度、区域环境规划审批制度等环境行政管理制度，排污企业造成环境污染事故严重后果的可能性会大大下降。此外，实行无过错责任原则的初衷是由于高度危险作业的出现，环境污染事故也被认为是高度危险作业的结果。但是随着科技的进步，很多污染已经可以预防和控制，所以环境民事损害赔偿制度中的无过错责任原则应该缩小其适用范围，其中有一部分责任应该由行政机关来承担。目前的情况则是环境行政管理制度很多，但收效不大，甚至对环境保护起着阻碍作用，其中公民环境行政诉权的缺失，并因此而缺乏广泛直接的监督，可能是一个重要原因。因此，民法上的无过错责任制度转移了污染受害者的视线，需要放宽环境行政诉讼的资格要求，保障公民环境行政诉权的实现，达到民事诉讼和行政诉讼的平衡，增加对环境行政的监督。

二、我国公民环境行政诉权的现实困境

（一）环境保护法对公民环境行政诉权的限制

一般所谓的环境权，通常包含了三种不同意义上的权利：对环境的权利（Right to Environment），主要是指公民享有的实体权利，比如获得在良好环境中生活的权利；环境方面的权利（Environmental Right），主要是指程序意义上的权利，比如环境知情权、参与权和救济权等；和环境的权利（Right of Environment），主要是指环境自身所应该享有的权利。〔1〕1970年代以后世界各国通过或者修改的宪法都应对了环境问题，其中巴西宪法的回应得到了公认，其表述的条款经常得到引用：“每个人都有权生活于生态平衡的环境，这是人民运用的一种公共的善，是基本生活的要素。政府和社会有义务为现在和将来的后代保护和维持环境。”

但是，环境权显然还不能和民法上现有的财产权和人身权在法庭上相提并论，与环境权的立法相比，环境权在实践上得以维护则要困难得多。不论是已经规定还是尚未承认环境权的国家几乎都不承认环境权可以作为诉讼的根据，所以公民的环境行政诉讼缺乏直接的诉权依据。从我国《环境保护法》到《水污染防治法》再到《大气污染防治法》等各单项法规，均在总则中规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。但是，是否可以认为允许公民“控告”就意味着公民已经获得了诉权呢？在理论上，有学者认为此项规定赋予了普通公众“控告”的权利，“检举和控告当然包括向法院提起诉讼”。〔2〕但是，这一说法还没有得到广泛认可，或许因为“控告”是个含义非常模糊的概念，并非严格的法律用语，环境保护的法律中使用“控告”一词并不能据此判定该项规定为法律允许公民为维护环境公共利益提起诉讼的依据。在司法实践中，法院很难承认普通公众的这种权利。从目前我国环境立法的层面来看，我国并不存在公民的环境诉权，这严重约束了我国公民参与国家环境管理的权利。

（二）行政诉讼法对公民环境行政诉权行使的限制

我国环境行政诉讼的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）。关于诉讼原告资格问题，《行政诉讼法》没有实质上的规定。该法在总则第一章规定，公民、法人、其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起诉讼。在诉讼参加人这一章中，行政诉讼法同样没有对原告资格进行实质性的界定，只规定了依照本法提起行政诉讼的是原告。《解释》第12条中，对原告资格做了明确规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。为了避免操作中对“法律上利害关系”的理解发生偏差，给司法实践提供更具操作性的指导，《解释》中列举了相邻权人、竞争者以及受害人等的原告资格。明确将我国行政诉讼原告资格范围由相对人扩大到了利害关系的第三人，但是这里的“法律上利害关系”，仍然是高度抽象的，在理论上和实践中仍存在很大的分歧。

当行政诉讼法对原告的规定适用于公民环境行政诉讼时，至少存在以下缺陷：首先，因为环境的公共性、整体性及损害显现的滞后性决定了侵害环境的行政行为产生损害后果的独特性。侵害环境公益的行为最终会导致环境私益受损，从而最终损害到个人利益。但由于这种损害的后果往往不会即时全部显现出来，而是在将来才会显现出来，这就要求对环境资源的“损害”不能仅局限于直接的、现实的损害。在这种情形下，由于任何个人的所谓“合法权益”都没有受到损害，都不是“利害关系人”，所以都不具有原告资格而不能提起诉讼。但是，实际损害却会在将来出现，公民的利益实际上是受到了损害。“无救济则无权利”，但公民的环境权利实际受到损害却没有相应的救济手段，这正是我国现行《行政诉讼法》在保护环境方面面临的尴尬局面。其次，不能适应监督环境行政权的需要。行政诉讼的目的“不是维护诉讼当事人而是实现法律秩序。原告在请求司法保护时所享有的仅仅是公法派生出来的‘第三人利益’”。〔3〕但是，在我国现行行政诉讼制度下，行政机关的有些违法行政行为得不到监督，至少是得不到有效监督，如行政机关的违法行政行为损害环境权益而得不到其他行政机关的监督与纠正时，这最终也会影响到公众的环境利益。

环境关系的主体不同于一般社会关系主体，它已不再仅仅是当代人相互之间的关系，还把“后代人”、“自然体”作为关系的主体。〔4〕当代人和后代人都享有环境权，全人类在过去、现在和将来共同拥有地球及太空环境，当代人和后代人对其赖以生存发展的环境资源有相同的选择机会和获利机会。《人类环境宣言》认为：“地球上的各种自然资源……为了当代人类及子孙后代的利益而加以保护。”因此，不仅当代人的环境利益，而且后代人的环境利益都应当受到当代法律的保护。尽管后代人的环境利益在当代的保护无法由后代人实施监督或者起诉，但是，这也意味着当代人必须承担更多的环境保护义务。而目前《行政诉讼法》及其司法解释连当代人的环境行政诉权都难以保障，更别提为了后代人的环境利益而提起行政诉讼了。

三、公民环境行政诉权制度保障的可能路径

（一）行政诉讼原告范围扩大对公民环境行政诉权的支撑

从世界范围来看，原告资格的扩大已是一个普遍的潮流，“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆了公法关系和私法关系的性质，而且过分地束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法的发展趋势”。〔5〕发达国家取消原有的关于原告资格的限制、拓宽诉讼途径的趋势并非偶然，这种趋势主要是由以下三个因素促成：第一，实践证明，担心原告资格过于宽泛会人为制造纠纷，从而影响行政机关的正常活动或诉讼效率的想法是多余的；第二，人们越来越清楚地认识到，防止滥诉的利益远远小于使不法行政行为受到审查的利益和保护公民权益所带来的利益；第三，人们认识到放宽原告资格限制是完善监督机制和参与机制的一条重要途径。〔6〕在立法及司法实践中，公民的行政诉权也得到不断拓展。成文法中首先规定“公民诉讼”条款的是1970年的《清洁空气法》，在这部法律中规定“任何人”可以针对损害环境公益的行为提起公民诉讼。〔7〕随后的《清洁水法》、《资源保护和再生法》、《有毒物质控制法》、《安全饮用水法》等多部环境保护法律也都规定了“公民诉讼”条款。日本的环境行政诉讼分为两种：一种是事业者提出的环境行政诉讼，它们提起诉讼的原因是不满对行政机关过严的限制；一种是公众提起的环境行政诉讼，他们提起诉讼的原因是不服行政机关过宽的行政行为。〔8〕随着人们环境保护意识的增强，前一种诉讼在逐渐减少，而后一种诉讼成为环境行政诉讼的主导。各国起诉资格的标准都经历了由严格限制到逐步放宽，经历了从法定权利向法律保护的利益甚至是法律上值得保护的利益或事实上的利益的扩张。“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”，〔9〕因此，行政诉讼原告资格认定标准的变化反映了整个行政诉讼制度的发展趋势。

（二）赋予公民提起行政公益诉讼的权利是否会导致滥诉的经济分析

可能有人担心，赋予并保障公民广泛的环境行政诉权，会造成原告滥用诉权，加重法院负担的不良后果。这一担心在我国行政诉讼法起草时就很广泛，但这一担心似乎没有正当依据，因为“只有疯子才会认为法院拥有复审权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣。但是，那种认为如果司法复审到处可得，就会涌进无数案件的观点是没有根据的。司法复审诉讼费时费钱，很少有人为了复审而要求复审的。也很少有纯粹为了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审”。〔10〕事实上，长期以来，我国行政诉讼在起诉阶段的真正问题是老百姓不会告、不愿告、不敢告，法院受理行政案件的数量明显偏低，大量的行政审判人员无案可受、无案可审才是真正的司法资源浪费。赋予公民诉权只是公民成为行政诉讼原告的可能性，至于是否能真正成为原告并非公民自身所能决定的问题，因为法院审理行政案件是独立的。法院面对公民的起诉不是消极被动的而是主动的，法院并不会屈从于起诉人，对于无理的起诉法院可以不受理。与此同时，诉讼费用和败诉责任的压力也会在相当程度上阻却那些没有正当理由的诉讼。在环境行政诉讼中，原告需要预付诉讼费用，即使胜诉，公民所获得的实际利益也是微乎其微甚至根本就不会获得实际利益，反而会投入大量的人力、物力和精力；如果败诉，还要承担败诉所产生的法律后果。当然，在实践中，不乏公民基于公共利益而自愿承担起行政诉讼先驱的责任，他们多是出于对正义的追求，凭自身的法治责任感和奉献精神，为激发公民的行政公益诉讼热情，更多地关注公共利益，维护公共利益，以形成对行政权力监督的“第三种强有力的外在力量”。这恰恰是法治进程中需要获得激励的行为，因而许多国家对原告诉讼费用、律师费用给予免除或适当补偿，对胜诉原告予以奖励。

四、我国公民环境行政诉权保障的制度建构

在环境行政管理过程中，不正当的管理行为不仅损害了公民的环境权益，而且可能导致环境的破坏，甚至环境恶化与资源的永久灭失，比如历史文化古迹被毁，珍贵文物被破坏，珍稀自然物种被残害。当违法的行政行为损害环境时，往往没有特定的相对人或法律上的利害关系人向法院提起诉讼；与此同时，出于诉讼成本和安全保障的考虑，即使赋予公民以诉权，也未必就会有人去行使，这同样会致使大量损害环境公共利益的行政行为得不到及时纠正。因此，在行政诉讼法改革与完善的进程中，赋予公民以环境行政诉讼诉权的同时，还必须在诉讼程序上予以保障，以确保公民的环境行政诉权得到有效的行使。

（一）设立行政告知程序

环境行政诉讼可能会花费很长的时间，公众的环境利益可能难以得到及时的救济，如果行政机关能够主动改正其违法或不当行为，从程序上可能更富有效率。所以，在具体制度设计上，为了提高效率和降低社会成本，公民在了解到行政机关有违反环境利益的违法行政行为时，必须先以书面形式向行政主管机关说明违法行为的具体内容，并提出相应的请求，以便行政机关了解其违法所在，并给予行政机关自我改正违法行为的机会。如果行政机关对书面请求到达后一定期限内仍无动于衷，可以以主管机关为被告，向法院提起环境行政诉讼，〔11〕或先行要求检察机关对行政机关损害环境的行政行为立案查处或提起行政公诉，如果检察机关不立案查处或不提起公诉，必须说明理由。因为提请检察机关提起环境行政公诉能够克服公民个人起诉的一些弊端，让国家的司法权直接监督行政权，其效果更直接。在公民穷尽救济手段时，可以直接向法院提起诉讼。

（二）设立保证金制度

在环境行政诉讼中，原告公民和诉讼标的之环境之间可能缺乏足够的利害关系，这就可能使原告公民起诉后缺乏相应的动力追求胜诉的结果。诉讼提起后，也可能因行政机关的强大、诉讼进程漫长、证据难以收集等原因不愿意坚持诉讼。为防止原告在启动诉讼程序以后随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在立案受理之时，原告交纳适当数额的保证金作为保证其完整参加诉讼过程的物质制约手段，“在诉讼程序终结之时，不论原告是否胜诉，法院将如数退还保证金以及相应的银行利息。”〔12〕

（三）建立诉讼费用社会分担制度

公民提起环境行政诉讼，其直接目的可能是为了自身利益，也可能是为了维护环境公共利益。但在胜诉后，受益人不仅仅限于提起诉讼者本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会。因此，在诉讼费用的承担上，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然有违社会公平原则。环境侵害案件由于牵涉面较大且涉及众多复杂的专业知识和技能，原告公民即便履行较轻的举证责任，其花费也会极为昂贵。如果仅因诉讼费用而拒原告于法院大门之外，这无异于迫使公众放弃对环境公益保护的要求。因此，在诉讼费用承担方式上，我国可采用“无偿主义原则”，即公民提起环境行政诉讼不收取任何费用；或者采用被告补偿原则，即如果被告败诉，则原告公民的律师费、交通费、检测费、鉴定费或其他为发动诉讼而支付的费用，由被告行政机关承担。此外，还可以建立公民环境行政诉讼的律师援助制度，由政府财政保障法律援助所需要的费用。

（四）胜诉奖励制度

为了提高公民环境保护意识，不仅要从道德上激励公民积极监督政府的环境管理行为，更应该注重建立奖励机制以激发公民的环保意识。因为每个人都是自身利益的最大维护者，公共利益与自身利益相比，较少为公民或社会组织所青睐，提起环境行政公益诉讼可能要花费大量时间、金钱与精力，一般公众不愿或者不能承担。环境行政诉讼的公民原告主要是出于对美好环境的需要，为了鼓励和保护他们的这种热心，原告在胜诉后应得到国家奖励。即使因为自身的环境利益受到侵害而提起环境行政诉讼，也无法否认诉讼对行政管理机关的监督与对环境保护的贡献。在具体的奖励方式上，有两种方式可供选择：一是建立政府机关基于环境行政的不当或违法行为而对原告承担惩罚性的损害赔偿责任机制，作为一种变相的奖励机制；二是针对公民环境行政诉讼而设立专门的环境保护基金，对胜诉的原告公民提供一定的物质奖励。

结语

我国环境行政诉讼的原告资格范围已经难以适应日益加剧的环境恶化所带来的诉讼要求，不利于环境保护的现实需要，因此必须加以改革和创新。行政诉讼制度的目的和功能不仅在于为个人的合法权益提供救济，而且还在于监督行政主体依法行政，特别是在环境行政诉讼中，提起行政诉讼，原告往往具有维护公共利益的目的。因此，在我国行政诉讼法改革与完善的过程中，应当逐步扩大公民环境行政诉讼之资格范围，并保障公民行政诉权之行使，为人与自然和谐共处作出积极的贡献，已经显得非常迫切。

〔参考文献〕

〔1〕See Luis E. Rodriguez-Rivera, Is the Human Right to Environment Recognized under International Law? It Depends on the Source, Colo J. Int’l Envtl L & Pol’y l,（2001）.

〔2〕金瑞林主编.环境法学〔M〕.北京大学出版社,2002.151.

〔3〕〔日〕兼子一，等.民事诉讼法〔M〕.白绿铉译.法律出版社,1995.50.

〔4〕张梓太.中国环境行政诉讼之困境与对策分析〔J〕.法学评论,2003,(5).

〔5〕王名扬.英国行政法〔M〕.中国政法大学出版社,1987.199.

〔6〕马怀德主编.司法改革与行政诉讼制度的完善〔M〕.中国政法大学出版社,2004.192.

〔7〕李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考〔J〕.中国人民大学学报,2003,(2).

〔8〕〔日〕原川尚彦.环境法〔M〕.于敏译.法律出版社,1999.172-176.

〔9〕〔美〕伯纳德·施瓦茨.行政法〔M〕.徐炳译.群众出版社,1986.419.

〔10〕刘善春.行政诉讼原理及名案解析〔M〕.中国法制出版社,2001.503.

〔11〕龚雄艳.我国应该建立行政公益诉讼〔J〕.法学杂志,2001,(6).

〔12〕郑春燕.论民众诉讼〔J〕.法学,2001,(4).

（责任编辑：何进平）

作者：许明月 黄东斌