法律手段与行政执法分析论文

摘要：作为无法回避的法律现象，法律冲突错综复杂，表现形式多种多样。城市管理行政执法领域法律冲突的特殊性在于其更为明显和集中，并给我国的城市管理带来了实践挑战和执行难题。其制度原因在于法律稳定与制度变迁的矛盾，城市管理双重体制的交错摩擦，政出多门的法律制定机制，法律内容执行的实践难题。下面是小编精心推荐的《法律手段与行政执法分析论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

法律手段与行政执法分析论文 篇1：

城市管理行政执法能力的分解和测度

一、执法效能和执法能力的关系

城市管理是一个庞大、复杂的系统工程，城市范围内的一切事务以及人的行为都需要通过管理来维系，而城市管理的手段之一是行政执法。行政执法是执行和实施行政法律规范，并将行政法律规范适用到具体人和事，使法律规范的要求在现实生活中得以实现，从而实现国家管理职能。

城市管理行政执法效能指的是行政执法的效果和作用。城市管理行政执法能力是指各级行政执法部门贯彻上位法律法规以实现既定法律目标的实践能力，它是把意图、规划转化为现实的具体执行效果的潜力的体现。由此可见，只有城市管理行政执法能力提升了，城市管理行政执法的效能才会“水涨船高”。

城市管理行政执法效能的提升直接影响着城市管理水平，是推动依法行政、依法治市进步，实现依法治国目标的过程。其不仅是城市现代化发展的必然要求，而且将对整个社会经济发展产生极其深远的影响。

二、执法能力是一种可测度的“合力”

执法能力是一种描述和衡量执法水平的潜在的“力”，其内涵包括三个方面：第一，执法能力是“执行的能力”。第二，执法能力是“执行的合力”。作为一种能力的总和，执法效能始终围绕法律的落实过程得以体现，它是城市管理行政执法部门人、财、物等多种资源和多种能力素质共同作用的结果。但是，这些“力”的综合并非简单的同向叠加，而是各类资源在一定的制度环境下有机整合的结果，是各种“力”的矢量相互作用、相互渗透形成的一种“力场效应”。第三，执法能力是可以测量的“执行能力”，在法律实践中，执法能力是一个实际能力与手段的体现，是一个判断行政执法机关法律执行效果的预期性衡量指标。执法能力越强执法预期效果越好；而执行绩效越好，反映出来的执法效能也越强。

三、城市管理行政执法能力的分解和测度

执法能力是一种可测度的“合力”，“合力”是由若干“分力”遵循一定规则组合而成的。考虑衡量与测度的便利性，我们把城市管理行政执法能力这个“合力”分解为以下五大“分力”，这些“分力”同时也是城市管理行政执法能力的具体测度指标。

一是执法信息传播力。信息是执法机关与行政相对人之间，执法机关内部沟通联系的重要纽带，尤其是在当代信息社会中，全面、准确、及时获取相关信息将有助于减少执法的不确定因素，提高执法行为的适应性和针对性，从而在瞬息万变的现代行政环境里始终保持高度的主动性和灵活性。从法律实施流程看，法律法规制定后，执法机关的首要工作是运用各种手段宣传、解释法律法规，其目的在于做到法律信息“上情下达”，确保法律执行主体正确领会法律精神，行政相对人认知、认同政策内容，从而共同参与到法律实施活动中来，以推动该法律法规的有效实现。同时，信息的传播是双向的，既要传出去，又要收回来，要建立法律执行的反馈机制和评价机制，做到“下情上传”，对法律在实施过程中出现的偏差进行及时、准确、适度的调整，从而避免或减少执法阻滞形成的风险。这种对法律法规信息的全过程掌控、全方位传播的能力，就是城市管理行政执法机关的执法信息传播能力，它构成了法律法规得以有效执行和实施的信息基础。

二是执法方案抉择力。它是指结合具体实际，针对法律法规选择实施方案的决策能力。现代行政管理学认为，决策是行政管理的基本职能之一。在行政管理各个环节中，决策的职能作用无处不在。从某种意义上说，管理就是决策。一方面，法律法规制定颁布以后，各级城市管理行政执法机关需要联系各自的实际情况，遵循具体问题具体分析的原则，制定各自的实施方案，推动法律法规的有效落实。这种法律法规实施方案的酝酿和选择过程，也就是一个更低层次的、更为具体的再决策过程。另一方面，随着经济社会的不断发展，各级政府以公共政策为主要手段实施的社会治理活动愈显复杂，相应的，执法过程中可能碰到的法律法规与公共政策之间关系的问题更多样。面对千差万别的法律法规实施障碍，各级城市管理行政执法机关只有本着实事求是的原则，适时决策，灵活应对，方能确保法律法规的实现。因此，面对经济社会快速发展对城市管理行政执法实践提出的更高要求，如何提高执法方案的再决策能力，已经成为当前提高执法效能的现实课题。

三是执法资源调配力。城市管理行政执法依赖于必要的资源。执法资源是指保障执法得以有效进行所必需的资源条件的总和，通常包括人力资源、财力资源、物力资源、信息资源和管理资源等。执法过程中，要充分发挥各类资源的支撑效用，就必须加强对各类资源的积极开发、合理利用和科学调配。面对层出不穷的执法问题和应接不暇的管理需求，各级城市管理行政执法机关只有不断提高执法资源调配能力，积极培养资源，大力开发资源，高效配置资源，充分发掘和发挥各类资源的潜力和效力，才能更有效地推动城市管理的发展，提升城市管理行政执法的效能。

四是执法行动协调力。城市管理行政执法是一种典型的组织行为，需要依托一个团结有力、配合默契、行动高效的组织体系。沟通协调是对于法律法规实施及相关问题获得统一认识、采取一致步调的方法和手段。高效能的城市管理行政执法活动依赖于执法组织中人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间的有效沟通与协调。因此，协调力已经成为决定城市管理行政执法效能高低的重要因素。构成执法行动协调力的主要因素包括执法主体的组织结构状况、执法人员的素质、组织文化等等。

五是执法过程监控力。执法者作为独立的利益主体，同其他利益承载者一样，有其自身的价值观念和利益结构，在执法过程中难免带有其组织和个人的价值倾向、利益偏好和情感色彩。然而，城市管理行政执法是对社会价值和利益的权威性分配，作为执法主体的各级城市管理行政执法主体承担着公共权力行使者和社会公共利益捍卫者的重要职责。因此，在执法过程中，有时会出现执法“应然”行为与执法“实然”行为的矛盾，产生个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、地方利益与国家利益的冲突，这就为执法过程的偏差，形成城市管理行政执法效能的低下提供了现实可能性。因此，在执法过程中，必须建立起行之有效的执法监控制度，包括风险预警机制和责任追究制度，提高执法者的责任意识和风险意识，形成执法过程的良性“反馈体系”，促使其自觉控制执法导向，规范执法行为。这种实施执法过程监控的能力就是执法过程监控力，它是集中反映执法的监督、反馈、控制水平的一种“分力”指标。

四、城市管理行政执法效能的影响因素

在城市管理行政执法过程中，执法机关对各种法律法规的实施难免遇到方方面面的干扰，从而影响到执法的效果和作用。因此，研究影响执法效能的各类因素，对于总结其影响机理和作用结果，以便在执法中尽量消除不利影响，促进城市管理行政执法效能的提升具有重要意义。

（一）执法主体因素

城市管理行政执法是一种典型的组织行为，需要依托一个坚强有力、行动高效的组织体系。执法主体的组织体系、执法人员素质和执法机关组织文化都是影响执法效果的重要因素。

1．组织体系。层级和幅度是组织体系的两大指标要素。层级与幅度的情况会影响执法任务的分解以及执法方案的具体化。一般说来，幅度越大、层级越多、指令和信息传递出现偏差的几率就越高，法律目标和执法要求被淡化和扭曲的可能性就越大。执法机关的工作机制关系到执法人员工作的协调性、有序性和科学性，关系到信息传递的准确性、及时性和便捷性，最终决定着组织的执行效率和效能。

2．执法人员素质。组织是个体的有序集合。任何宏大的法律法规都需要具体的个体在相互配合的前提下加以落实和完成。因此，作为法律执行个体的执法人员，其对法律法规的认同程度、对执法方案的理解程度、对执法行为的投入程度以及责任心、创新精神、管理能力、法律水平等，都会反映到执行效果中来。一般而言，法律失效的一个常见原因就是执法者对法律目标和执法方案缺乏认同感或者理解错误、政治或业务素质不足。

3．执法机关组织文化。积极、和谐的组织文化是政府廉洁、高效的必要条件。其中，执法文化的强弱最直接影响和塑造着执法人员的执法行为。执法文化是一种理念，它要求组织成员从思想深处习惯并认同组织所倡导的执法观念和执法方式，并最终形成一种信守承诺、注重行动、讲求实效、富有责任感，以目标为导向、以制度为依托，既敢于坚持原则，又善于灵活变通的群体性执法思维。在这样的组织里，执法方案往往能够得到切实有效的贯彻执行，顺利实现预期目标。

（二）目标群体因素

目标群体是指执法直接作用和影响的公众对象。由于法律法规本质上是一种社会利益的“调控器”，它总要表现为对特定对象的利益进行确认、分配或调整，对其行为进行指导、制约或改变。因此，执法能否达到预期效果，不是立法者一厢情愿的事情，也不是执法者完全能够决定的，它还与立法目标群体对待法律的态度密切相关。一方面，社会是一个多元化利益的结合体，作为城市管理法律作用对象的目标群体，其内部利益往往存在着相互影响、促进、冲突和制衡的复杂关系，局部利益与局部利益之间、局部利益与整体利益之间、短期利益与长远利益之间常常存在矛盾。这时，城市管理法律整合多方面、多层次、多类别利益的能力往往就直接决定了目标群体对待该项法律的态度。另一方面，法律制定主体所处法定权力体系的层级越高，其法律权威性就越强；政府能力和形象在目标群体中的印象越好，目标群体对城市管理法律的认可度也就越高。

（三）法律制定因素

立法是法律运行过程的首要环节。立法主体的权威性，程序的合法性，执法方案的科学性、合理性和可操作性，立法的连续性和稳定性等等，都将对后续的执法环节产生显著影响。立法主体的权威性是指法律制定主体所处的立法权力层次，以及法定权威在社会公众中的受认可程度。一般而言，立法主体权威性越高，法律本身就越容易得到目标群体的心理认同。立法程序的合法性是指法律制定过程遵循了法定程序要求，实现了“程序合法”。“程序合法”是立法的基本要求，也是确保法律科学合理的重要保障。法律的科学性、合理性和可操作性，是指法律法规的条文内容符合法律的客观规律，条文内容合理，目标清晰明确，措施具体可行。法律朝令夕改，将使执法者无所适从，也将使目标群体产生抵触情绪，损害法律权威。同时，不同法律法规之间，新旧法律之间应该保持一定的内在联系，上下级立法机关法律在基本精神上应当注意保持统一。总之，要确保出台的城市管理法律法规与相关法律体系之间的连续性和稳定性。

（四）法律资源因素

法律资源是指保障法律有效执行所必需的各类资源条件，通常包括人力资源、财力物力资源、信息资源、权威资源和诚信资源。人是执法行为的载体，是执法过程中最活跃的因素，高质量的执法需要高素质的人力资源支撑。财力物力资源是保障执法的经济技术条件，“巧妇难为无米之炊”强调的就是财力物力的必要性。充足的财力物力资源有利于执法要素的优化组合。信息是法律系统与环境之间以及系统内部沟通联系的主要纽带，尤其是在当代信息社会，全面、准确、及时的信息可以减少执法的不确定性，提高执法的针对性和适应性，从而在瞬息万变的环境里始终保持高度的主动性和灵活性。权威资源是指获取资源、进行指挥、采取行动开展执法活动的权力来源，分为法定权威资源和非法定权威资源。法定权威资源是指来自法规政策和上级组织授权的权威资源，非法定权威资源则包括上级的支持、下级的拥护等。政府诚信水平决定着社会对政府的信任程度，影响着执法阻力的大小。诚信资源水平在建设服务型、责任型、法治型政府过程中发挥着越来越显著的作用。

参考文献

[1]石佑启，杨治坤，黄新波.论行政体制改革与行政法治[M].北京：北京大学出版社，2009.

[2]王大敏.行政法制约激励机制研究 [M].北京：中国人民公安大学出版社，2010.

[3]周国雄.博弈：公共政策执行力与利益主体[M].上海：华东师范大学出版社，2008.

（责任编辑：文雪峰）

作者：李媛

法律手段与行政执法分析论文 篇2：

城市管理行政执法领域法律冲突的制度成因

摘要：作为无法回避的法律现象，法律冲突错综复杂，表现形式多种多样。城市管理行政执法领域法律冲突的特殊性在于其更为明显和集中，并给我国的城市管理带来了实践挑战和执行难

题。其制度原因在于法律稳定与制度变迁的矛盾，城市管理双重体制的交错摩擦，政出多门的法律制定机制，法律内容执行的实践难题。

关键词：城市管理；行政行为；行政处罚权

自城市管理相对集中行政处罚权工作开展以来，执法者自觉地自我创新与完善成为加快推动我国城市管理行政执法体制改革的不竭动力。事实上，正是由于这种执法工作一直处于没有基本的法律规范可以遵循的状态之下，各地方在执法体制、执法程序、执法方式与手段等方面才呈现出百花齐放、百家争鸣的态势，这种大胆创新与锐意探索的尝试，不仅彰显出其旺盛的生命力，也为理论研究提供了丰饶的“富矿”。其中的成败得失、艰难困苦汇聚着城市管理行政执法工作的点滴进步，城市管理行政执法领域法律冲突的原因也浸润在改革与探索的制度积累之中。对于这一领域法律冲突问题的成因，除了人类认识的局限、立法技术的选择与侧重、执法人员素质等主客观原因之外，还应当从制度的丰富性和实践的复杂性来分析。因为法律冲突的现实并非简单的文本矛盾，社会现实永远都比法律的预设场景复杂得多。

一、法律稳定与制度变迁的对立

关于制度，至今仍无统一的定论，甚至可以说制度实则呈现出一张“普罗透斯”似的脸庞，让人难以琢磨。①有学者认为，“所谓制度，是由当时在社会上通行或被社会所采纳的习惯、道德、戒律、法律（包括宪法和各种具体法规）、规定（包括法律制度的条例）等构成的一组约束个人社会行为，因而调节人与人之间社会关系的规则”。②也有学者认为，“制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社会特征”。③笔者认为，制度是指在比较长的时间内要求人们共同遵守的行为规则。在宏观上，制度通常是指社会制度，即在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的规范体系；在微观上，制度主要是指在一个组织或一定范围内要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。④制度与法律的关系尤为密切，制度是法律有效执行的重要资源，是“调整法律执行关系的行为规范”，⑤二者既具有功能上的互补性，也具有适用上的互补性。法律变迁是制度变迁正式而又基本的形式，任何时代和社会条件下的制度变迁基本上都是以法律及其文本形式作为载体表现出来的。⑥法律既要保持稳定，又要反映社会情势的变化。法律冲突在很大程度上根源于制度供给的短缺，而这种短缺就是制度变迁的逻辑起点。在法律稳定与制度变迁此消彼长的磨合中，法律得以不断地发展演进。

在社会宏观层面，法律是现代政府输出的主要产品，是联结政府与社会的基本纽带，政府正是通过一系列法律，实现其对社会各领域事务的管理，塑造良好的社会经济、政治秩序。从某种意义上说，社会公共秩序就是法律秩序。而法律持续的稳定性，是法律有效地调节社会行为、塑造良好的法律秩序的基础。同时，在法律体系层面，法律稳定是法律公正的基础，只有保持法律的相对稳定性，才能有效地维持法律之间的综合配套和平衡，从而最大限度地发挥法律整体效能。如果法律频繁变动，势必造成法律之间的脱节，导致法律体系结构性紊乱，而这往往成为社会摩擦和冲突的根源。更重要的是，法律实际上是一种政府信用，它之所以能够调节和规范社会行为，人们之所以信赖政府、依靠政府，一个根本的原因是政府有诺必践，讲求信誉。朝令夕改、法无常规会慢慢使人们失去对政府及其所制定的法律的信赖，以致令不行、禁不止，政府的权威性受到损害，联结政府和社会的法律纽带松驰，社会凝聚力遭到破坏。长此以往，将导致政府和社会之间信赖关系的破裂和社会分裂，直至整个统治秩序的崩溃。⑦

就城市管理行政执法领域而言，完备的城市管理法律体系是实现城市高水平管理的前提条件。随着城市的快速发展，城市管理的要求发生了根本性的变化，新情况、新问题层出不穷，要求法律必须常常变革更新，紧跟时代变化和城市发展的步伐。然而，由于法律自身的稳定性而不能及时对法律加以修订、废止和清理，出现了大量新旧法律并存的混乱格局，尽管新法律可能更加符合城市管理行政执法工作的需要，更符合城市发展的时代潮流，但是，新旧法律之间的磨合与执行实践总是存在着难以在短期内彻底消除的时空隔膜。比如，由于城市规划前瞻意识不强，现有城市部分基础设施建设滞后于城市发展规模，无法满足市民百姓的生活需求。法律既要保持相对稳定，又要适应社会的发展变化，法律规则的稳定性与社会生活的变迁存在着一定的矛盾。变化频繁的法律也会使法律对象和执行机关无所适从。而另一方面，社会情势的变动不居是一个长期的客观存在。法律的稳定性是相对的，是包含合理变动的稳定，是稳中有变；法律的变动性是绝对的，但变中求稳。合乎客观实际的法律是稳定性和变动性的统一，但也正是这种稳定性与变动性之间的交错统一，使得法律冲突有了滋生的土壤。

二、城市管理双重体制的交错摩擦

“体制是最重要的制度安排，对任何一个领域而言，体制问题关系到方向，关系到全局，关系到长远，关系到根本。众所周知，如果体制上出现了偏差或者不够完备，管理上的创新所能取得的成效和可供探索的空间将是十分有限的”。⑧始于1978年的改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。30多年来的全面改革和对外开放，使我国成功实现了从高度集中的计划经济到充满活力的社会主义市场经济、从封闭半封闭到全方位对外开放的伟大历史转折。这30多年的行政管理体制改革，是与经济体制改革密切结合进行的，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这四项职能，成为市场经济条件下对政府职能的全新界定，政府组织结构和管理方式也作了大幅调整。实践表明，伴随着经济体制改革，我国的政治体制改革、行政管理体制改革都取得了显著成绩，行政管理体制改革与经济体制改革协调推进，相得益彰，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。但面对加快转变经济发展方式的深刻变革，这场渐进式的行政管理体制改革不但远未结束，而且也产生了很多不适应、不符合新形势新任务的问题。错综复杂的问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约了经济社会发展，因此，深化行政管理体制改革势在必行。

1996年《中华人民共和国行政处罚法》的出台，为城市管理执法体制的改革提供了契机，为改革我国行政执法体制提供了法律依据，也为在城市管理领域确立新的行政执法体制奠定了法律基础。城市管理相对集中的行政处罚权工作正是在这样的体制改革中产生的，是行政管理体制改革在城市管理领域的一个新的尝试，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”的颠覆。开展城市管理相对集中行政处罚权工作的各个城市在探索和建立新的城市管理体制方面，普遍以转变职能为切入口，优化城市管理内部结构，明确了规划、建设、管理的职能分配框架，努力解决以往城市管理中普遍存在的“轻规划、重建设、轻管理”现象，创新了城市管理行政执法体制，基本形成了城市政府统一领导、城区政府具体实施、各级部门齐抓共管、社会各界和市民群众积极参与城市管理的良好氛围。然而，城市管理领域的新旧体制交替仍然需要较长时间，“新旧体制并存必然同时存在两种互相抵触的运行机制，有如同时存在两种不同的交通规则，让一部分汽车靠左行驶，另一部分汽车靠右行驶，势将造成混乱”。⑨正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏感的问题，尤其是分权和监督的界限、程度问题一直是相关部门争论不休的焦点。利益格局的重新分配，使很多部门为城市管理行政执法体制设置了重重障碍。在现有行政管理体制未彻底打破的条件下，城市管理行政执法体制的改革打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却困难重重。

相对集中的行政处罚权是从有关管理部门中分离出来的，由于部门利益的争夺与分割，这场分离并不彻底，有的部门“挑肥拣瘦”，导致职责划分不清、互相扯皮。城市管理行政执法机关在难以获取其他相关部门配合的情况下形成了长期唱“独角戏”的局面，“多方联动、齐抓共管”的长效机制远未形成。新制度不会轻易确立，旧制度也不能简单替代。城市管理领域双重体制的存在，给法律的制定带来了前所未有的困难，也给法律之间的冲突埋下了伏笔。法律既要保持稳定，保留旧体制中的某些尚不能触及的东西，又要保护新生的社会力量，为新的社会关系创造良好的环境，这种需要兼顾新旧社会关系的法律制定工作，远比单一体制下的法律制定复杂得多，往往使法律方案中的新举措不得不选择一条中间道路，以力图兼顾两者。这种兼顾在有些情况下行之有效，但在多数情况下新旧体制对立明显，即使表面兼顾结果也会适得其反，新旧体制共存的局面给法律制定带来的冲突在所难免。⑩

三、政出多门的法律制定机制

改革开放以来，为了适应经济体制改革和经济发展的需要，中国的立法体制发生了一系列积极的变化，形成了现在的“一元两级三个层次”的立法体制。所谓的“一元”是指全国人大及其常委会；“两级”是指中央和地方；“三个层次”是指在中央和地方每一级中都有三类立法主体。根据现行宪法、组织法和有关法律的规定，中国的立法主体有300多个，其中还不包括法律没有明确规定的其他授权立法主体。庞大的立法主体导致法律和规章政出多门（党、地方政府、地区政府、省政府和中央政府）,人们无所适从。这种情形在世界上是独一无二的，同时也是不科学的。在城市管理行政执法领域，由于执法部门行使了由多个部门、多部法律、法规、规章规定的行政处罚权，各个可以作为执法依据的规定之间存在适用区域不一、立法意图不一、法条竞合等问题。而且由于每个法规的立法意图均不是从城市管理的角度出发，因此，这些法规中涉及城市管理的部分条款规定相对较粗，导致操作中存在不少问题。针对某一个具体违法行政行为，不同的法律、法规、规章在设定范围、处罚标准上存在较大差异，行政执法人员难以准确适用，行政相对人也无所适从。比如针对无证的流动饮食摊点的行政处罚，既可适用《城市市容环境卫生管理条例》，又可适用《食品卫生管理办法》，但二者在处罚标准上存在较大差距，法律适用的随意性显然会导致执法依据冲突的发生。

同时，过多的立法主体必然伴随着立法权限分配含糊不清、立法水平高低不等、立法规划不科学等问题，有立法权的机构背后的利益偏向明显，立法无序膨胀和权威下降同时存在，“立法冲突”、“文件打架”的现象仍然十分普遍。社会经济事务是复杂的，职能分工永远是行政管理的基本原则，不同的职能部门需要从不同的侧面对同一社会经济事务进行管理。不同立法机关在立法时缺乏与相关部门的充分沟通和协调，有意或无意地从本部门利益或地方利益出发，对同一事项作出不同的法律规定，是产生法律冲突的重要原因。在实践中，法规之间、法规与规章之间对摊贩处罚规定不尽相同，执法依据相互矛盾，严重影响了执法的严肃性和权威性。更为重要的是，由于长期计划经济下形成的旧的行政管理体制仍未得到根本性的改革，中国现行政治体制事实上是以行政权力为中心，政府享有很大的立法权。即使由人大直接立法，也往往是先由相关政府部门起草法案，而最后通过的法律、法规一般不会有根本性变化。这一最终的结果，从立项到起草，从调研到论证，从修改到审议的过程都可以清晰地看到。比如在公开征集立法建议时，常常难以遏制部门利益法制化的倾向，难以协调人大和政府各相关部门的关系；在报送立法项目时，是作为地方性法规立项还是作为政府规章立项，政府法制机构和起草部门常常意见相左；不同政府部门申报同一个立法项目，而有些项目又因为存在多头执法主体而难以立项。这样就形成了政府部门自己立法、自己执法和自己守法的奇特局面。当作为立法者的行政管理者越来越意识到法律是最有效的管理方式之后，他们就会在起草的法案中更加关注权力主体、权力程序、强制方式等等，而这样形成的法案已经远远偏离了通过立法公平实现社会公正的本意。尽管各执法机构的执法依据都进行过梳理，但是，在利益驱动之下，违法的、损害公共利益的法律文件，“如韭菜一般割而复生。如果制度上缺乏对规范性文件制定权行使的有效制约，事后的清理，或许可以收扬汤止沸之效，却无釜底抽薪之功”。法律制定主体的多元化、法律制定权限的交叉和重叠、法律制定主体的利益纠葛，导致了大量法律冲突的发生。

四、法律内容执行的实践难题

如果将法律界定为国家依据特定时期的目标、在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，那么法律冲突就主要体现为静态的文本冲突。但是，如果将法律理解为国家借以实现治理目标和结果的手段和途径，包含法律制定、法律执行等逻辑阶段，法律执行时实现法律目标的最直接和最重要的阶段，它决定着法律问题能否解决，法律基本目标能否实现以及目标实现程度的话，法律冲突就不仅是静态的存在，而更是动态的过程。事实上，静态的法律文本矛盾与动态的法律冲突过程是难以完全截然分割的，因为“存在静态的冲突就可能存在动态的冲突，静态冲突中包含了动态冲突的原因，但动态冲突并不一定以静态的冲突存在为前提”。 因此，法律冲突不仅存在于既有的法律文本之中，更多体现于法治实践之中。

法律执行是将法律理想转化为法律现实、法律目标转化为法律效益的唯一途径。法律执行的有效性事关法律的成败得失。因此，法律执行是法律生命周期中最重要的环节之一。法律是为了规范某种行为而作出的规范性要求，而社会变迁和制度变迁时代文本上的法律与实践中的法律的差异性，必然造成社会发展状况、法律文本状况与法律实际执行状况等之间的结构性冲突。法律的规定与实际不符，或者脱离实际情况，与其他法律之间存在矛盾，没有对预见情形的规定或预见情形与实际情形不符等，即法律本身存在全面性、体系化、适宜性的问题，会导致法律难以有效执行。“当今，国家与社会之间依然没有明确的边界划分，这导致国家不断侵入社会领域，‘合法’地掠夺社会拥有的正当利益，排斥和抵抗社会利益与个人利益的合法正当的制度分割，从而将社会变为无差序格局的结构，引发了众多社会问题”。在城市管理行政执法部门的执法依据中，难以执行的法律不胜枚举，层出不穷。比如有一些城市，在创建全国文明城市、国家卫生城市等政绩压力之下，脱离国情和市情片面追求城市表面的整洁亮丽，对于流动商贩经营谋生的需求、居民就近廉价购买生活必需品的需求、乃至居民其他一些正常的日常生活需求没有给予充分的考虑，一些城市在规划方面存在先天不足，没有考虑到市民和小商贩的实际需求，没有留出适于作为“自由市场”的空间。还比如，随着城市化进程的加快和城市管理要求的提高，三轮车已经成了城市管理者最头疼的问题之一。这些三轮车在给城市居民带来交通便利的同时，也都有一个共同的特征——乱。它们不守秩序，乱穿乱动，影响交通；车况参差不齐，良莠悬殊，车辆安全性难以保证；车主蓬头垢面、衣衫不整，非常影响城市形象等等。但是，执法实践一再表明，无牌无证三轮车的取缔显然事倍功半，甚至无果而终。如在上海，早在1999年就开始了依法取缔三轮车的执法活动。据报道，在《上海市道路交通管理条例》修订后，万余名公安民警在240多个交通集散点设卡执法，没收、扣押无牌无证机动三轮车1000多辆，使无牌无证机动三轮车违法营运、影响交通秩序和城市形象的突出问题得到了有效解决，然而今天仍不能称之为“圆满”。12年后的2011年，世博会结束后，上海市区马路上的脏乱差现象有所回潮，城区仍有不少带篷三轮车穿行于大街小巷。原来在市区边缘地铁站司空见惯的无证三轮车拉客现象，也逐渐蔓延到市中心的一些地铁站点。比如在9号线小南门站，无证三轮车竟然堂而皇之地排队载客。他们每天上下班高峰时在人行道上排成一排，有的还挂着游览城隍庙的小牌子。全国其他城市的情况也大致类似，取缔与回潮的反复始终在持续。

三轮车作为一种简单的交通工具，在这个交通现代化的时代显然有些落后，将之取缔是现实发展的需要。然而任何事物的存在都带有两面性，在现阶段，中国的绝大多数城市尤其是县城彻底取缔三轮车并不现实。三轮车的存在是市场规律的作用结果，当市场不需要它的时候，它会自行退出历史舞台；当市场需要它的时候，强迫退出无非都是“既轰轰烈烈，又鸡飞蛋打”，到头来还是“死灰复燃，涛声依旧”。就像雅各布斯在其经典名著《美国大城市的死与生》中讲到的那样：“有一点毫无疑问，那就是，单调、缺乏活力的城市只能是孕育自我毁灭的种子。但是，充满活力、多样化和用途集中的城市孕育的是自我再生的种子，即使有些问题和需求超出了城市的限度，它们也有足够的力量延续这种再生能力并最终解决那些问题和需求。”

从法治城市的角度看，城市管理法治化的一个重要表现就是更加强调城市管理的各个环节依法行事，注重依法规划城市、依法建设城市、依法管理城市的运行。没有城市管理的法治化，也就没有城市管理的规范化、科学化和民主化。法律从来就不是孤立的，它也需要从社会中获得支持与信任，对立冲突的法律规范，必然引起民众的漠视与反抗。因此，从制度上检讨和消解法律冲突具有重要的现实意义。

On Causes of Conflict of Laws in Administrative

Law Enforcement for Urban Administration

WANG Yang-wen

Key words:urban administration; administrative conducts; administrative penalty power

作者：王仰文

法律手段与行政执法分析论文 篇3：

当前行政执法不规范问题及其矫治

摘 要：在实施依法治国，建设社会主义法治国家的今天，切实加强对行政执法活动的法律监督，促进依法行政，已成为一个日益突出和迫切的问题。然而，从检察机关开展反渎职侵权和行政执法监督工作中发现的有关情况看，行政机关及其工作人员不规范执法而导致违法违纪，甚至渎职侵权犯罪问题时有发生，严重影响了党和政府的形象。笔者通过对行政执法中存在的不规范问题进行分析，并以法律监督为视角对如何加以规范与矫治提出一些粗浅见解。

关键词：行政执法；规范；法律监督；矫治

一、目前行政执法不规范问题的表现和根源

国家行政机关以及得到授权、委托的非行政组织，按照法定职责、权限和程序，执行、适用行政法律、法规的行政执法行为。其形式包括行政命令、行政许可、行政检查、行政征收、行政处罚、行政奖励、行政处分、行政监督、行政措施等等。从行政执法的表现特征来看，现阶段行政执法中存在的不规范问题主要表现在以下方面：

（一）从行政执法主体的特定性上看

执法主体必须是依法具有行政权力的国家行政机关及其得到行政授权、委托的行政组织。国家行政机关是指依法设立和行使国家行政权力，负责领导、组织和管理国家行政事务的国家组织，是最主要的行政主体。如国务院及其各部、委，地方各级人民政府及其厅、局、委、办以及它的派出机构等；依法授权组织是指某些企事业单位、社会团体，依据国家法律、法规的授权，从而取得行政主体资格的组织。如卫生防疫站作为事业单位依法获得行政主体资格，可以行使食品卫生、公共场所卫生等卫生行政管理职权。此外，行政机关依据工作的性质和需要，可以依法把某些行政事务委托给代理的执行组织，称被委托组织，也是一种行政执法的主体。

（二）从行政执法内容的法律性上看

行政执法是一种依法行使职权的活动，必须严格依法办事，无论采取何种形式，都必须以法律和其它规范性文件为依据，包括实体法与程序法。

行政执法内容的法律性要求行政执法主体无论是作出行政命令、进行行政征收、行政处罚、或者采取行政强制性措施等都必须做到实体合法、程序合法、文明执法。有的行政执法人员执法野蛮、粗暴、甚至对行政相对人实施打骂、虐待、侮辱人格、刑迅逼供等违法行为。这些问题在一些街道办事处、乡镇、所尤为严重，引起了老百姓，特别是农民的不满。

（三）从行政执法的职权和职责的一致性上看

行政执法主体对某一对象实施行政执法行为时，既是行使权利（职权），又是履行义务（职责），二者不可分离。行政执法主体对其职权和职责不得自由处分，无论是转让、放弃或是主观随意变动，都将承担失职、渎职、违法、监用职权的法律责任。然而，现实中，一些行政执法人员特权思想严重，往往只重视行使权利，忽视义务。有的特权思想恶性膨胀，职业道德败坏，甚至以权谋私、坑害群众。有的把国家的行政执法权变成私有权利，把社会公仆变为社会主人。

（四）从行政执法目的公益性上看

行政执法是执行、实施国家法律、法规、并将其适用于具体的人和事，使法律法规的要求在现实生活中得以实现，其目的是实现社会公共意志，维护社会公共利益和行政相对人的合法权益。

（五）从行政执法的性质的执行性上看

行政机关是国家权力的执行机关。行政执法的基本要求是使行政法律规范得以执行与和适用，法律规范只有经过行政执行为，才能得以贯彻执行。

二、从强化法律监督入手加强对行政执法不规范问题的矫治

行政执法存在的种种问题，原因是多方面的，但缺乏有力的法律监督是一个重要的原因。不受法律制约的权力，必然产生腐败。为促进依法行政，推进依法治国方略的实施，迫切需要加强对行政执法的法律监督。

（一）提高行政执法法律監督意识，树立依法监督的观念

要广泛深入地宣传行政执法监督的意义、地位和作用，组织干部群众学习有关行政执法监督的法律知识，提高认识，重点是行政执法人员，特别是领导干部的法律监督观念。各级党委要加强对行政执法监督工作的领导，大力支持监督工作。

（二）制定和完善行政执法法律监督方面的法律法规和有关制度，强化内部监督制约

①加快行政法律监督方面的立法，同时要搞好行政执法监督方面法规的清理和汇编。②要尽快建立、完善各项行政执法制度，坚持持证上岗、凭证执法，规范执法用语和执法行为，积极推行行政执法责任制和评议考核制。③实行行政执法公开制度。实施“阳光政务工程”，杜绝“暗箱操作”。使行政执法权严格置于法律、规范的约束和人民群众的监督之下。

（三）强化外部监督制约

①要加强人大监督。各行政执法机关要树立接受人大监督的意识，要建立和完善向人大的请示报告制度，质询答复制度，信息沟通和定期联系制度。各级人大常委会应设立专门监督委员会，专门负责立法监督工作。②加强国家司法机关的监督。发挥检察机关依据《刑法》和审判机关依据《行政诉讼法》对行政执法及其工作人员的监督作用，特别是要用法律手段严厉打击行政执法人员贪污、贿赂、侵权、渎职犯罪。③加强群众监督，特别是社会舆论监督。建立以国家权力机关为核心，以检察、审判、纪检、监察等监督为重要力量，以人民群众和社会舆论监督为基础的监督体系。

（四）突出行政执法监督的重点，积极开展检察工作

检察机关是国家的法律监督机关，对行政执法活动，负有法律监督的职责。检察机关要抓住当前行政执法监督的重点和热点。一要依法严厉查处行政执法人员违法犯罪案件。二要在坚持查处犯罪这种事后监督的同时，做好犯罪预防这种事前监督。三要在宣传动员干部群众举报揭露行政执法犯罪的同时，要在党委领导下与行政执法部门之间建立情况通报制度，案件线索移交和帮助查案制度，逐步形成惩治和预防行政执法犯罪的网络。

（五）加强法律监督队伍的建设

“为政在人”，只有不断加强队伍，特别是检察、审判、监察、纪检等人员的政治、业务素质，防止监督者腐败，才能适应社会主义法制建设的要求。为此，要通过加强培训和工作实践，提高法律监督队伍的政治素质，道德作风素质、业务素质和文化素质。

（六）各级党委、人大、政府要大力支持对行政执法的监督工作，营造良好的法律监督环境

签于行政执法犯罪主体的特殊性，检察机关查处有关犯罪案件时往往阻力、干扰很大，有的案件可以侦查终结但难以起诉，有的案件可以起诉，但难以有罪判决，造成“失之于软，失之于宽”现象。而打击不力又使一些违法犯罪人员滋性了侥幸心理。因此，要求各级党委、政府大力支持检察机关办案工作，帮助排除阻力和干扰，保证查办渎职侵权案件工作的顺利进行。

作者：郑建银 刘芸 梁国武