技术手段分析财政投资评审论文

摘要：财政评审作为工程项目预算中的重要内容，影响着工程项目施工活动开展的顺利与否，对于工程项目的经济性具有重要的作用。特别是目前较为激烈的市场竞争环境中，有效的提高企业的经营效益，强化工程项目预算工作，这就要求财政评审认真对待，提升资金利用效率，形成高质量的工程项目。下面是小编为大家整理的《技术手段分析财政投资评审论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

技术手段分析财政投资评审论文 篇1：

加强财政投资评审机制创新的思考

【摘 要】财政投资对于完善基礎设施，提高人们生活水平发挥了重要的作用。通过加强财政投资评审机制创新，对于确保财政资金的安全，提高财政资金的利用率具有重要的意义。因此，在实际应用中需要要不断创新财政投资评审工作机制，确保政府的财政投资沿着科学发展观要求的道路前进，减少资金的浪费，提高资金应用的合理性。基于此，本文分析了财政投资评审机制创新。

【关键词】财政投资评审；机制；创新

一、强化财政投资评审机制创新的重要意义

随着社会的发展，政府部门加大了基础建设、产业调整等方面的投资力度，财政投资的范围也是不断扩大，投资金额逐渐的呈上述趋势，因此也进一步增加了财政评审机构的压力，做好创新工作非常重要，从而才能够更好的满足社会的发展需求。

首先，需要更好的履行财政监管职能，基于技术层面审核各项支出全过程进一步加强监督，不断的提高财政资金使用效率。其次，减少不合理支出，进一步规范政府投资行为，从而能够有效的控制成本。最后，提高财政管理水平，才能更好的促进财政管理朝向科学化方向发展。

二、财政投资评审存在的主要问题

1.现场签证工作不规范，容易造成管理漏洞，增加了结算工作的难度

现场签证对建筑工程的结算工作有着很大的影响。因为有些建筑工程在设计时比较复杂，施工起来具有一定的困难性，根据实际的情况，在施工的时候，需要对一些不符合标准的建筑设计进行改动，但是这必要有签证的认可。但是，因为签证的工作没有得到具体的落实，有些工作人员对签证工作不了解，缺乏工程签证方面的知识，所以在签证时不能按照规定的顺序进行，现场签证工作的不严谨，就导致了签证的不真实性，工作中出现很多的漏洞。

2.评审队伍建设有待加强

尽管财政投资评审部门肩负有监督财政资金流向及应用的职责，但是却并未赋予其特定的职权及制度保障，因此影响到评审工作的权威性，工作人员也缺乏积极性。并且我国的财政评审监督工作在制度层面、管理层面还存在诸多问题。此外，财政投资评审队伍中还缺乏必要的专业技能人才，现有人才队伍有限的知识水平难以适应越来越专业的财政投资评审工作要求。

三、加强财政投资评审机制创新

1.重视评审队伍建设

财政投资评审机构具备较高的专业性与技术性，相比较监理单位与咨询单位具有较高的威严性，应当充分利用相关职能优势加强评审队伍的建设，打造具有过硬专业知识与综合素养的优秀评审队伍，需要相关部门着力培养财政评审专业人才与骨干，在遇到难点问题时能够给予有价值的意见，并不断发现问题，优化与完善工程造价控制管理体系，提高造价管理与项目建设服务质量。可以建立有效的评审质量控制体系，将评审责任落实到每个岗位上，相互牵制与监督，同时在外部不断吸收先进的评审经验，构建专家库等。

2.改进工作方式，使评审工作贯穿投资项目事前、事中、事后全过程

财政投资评审工作目的是要提高财政资金使用效益，堵塞漏洞，减少资金使用过程中腐败行为的发生。要想从根本上遏制腐败，必须从预算审核、控制签证量、验收等各个环节入手，规范招标文件、投标文件、合同、工程变更签证管理，让造价人员早期参与，工作重心由“事后监督”改为“事前监督”。

3.推广并延伸财政投资评审范围

进行财政评审工作不能只局限在财政部门内部进行，一定要扩展范围，使全单位的员工都积极参与其中。因为财政投资评审并非是一项简单的工作，其开展流程极为繁杂，存在很多条理性的内容，需要不断理顺，并在此过程中不断提升财政投资的效果和收益。在实际工作中不断拓展财政评审的规模，保证投资评审环节在对资金运作阶段的重要发言权。与此同时，鼓励支持多个部门都积极参与到评审工作中来，强化对评审工作的重视程度，获取更多的社会和不同部门的大力支持。全方位提升财政投资评审工作的重要地位，实现财政投资评审工作“广覆盖，无缝隙”。

4.完善机制

（1）需要建立健全质量过关的评审中介机构备选方案，以灵活、动态的方法进行监督管理。能够进入备选库的中介机构必须具备以下特点，即：具备相应资质、社会综合评价和信誉度过高、坚守职业道德，还要做到，评审团队专业、精良，员工的业务素质高，具备相应的社会责任感和对工作的使命感，对评审工作保持高度的热情和认真负责的态度；（2）完善评审行业积极有效的良性竞争机制，为发展提供动力支持。对政府部门出台的采购标准和招投标流程的要求积极配合，公平合理的选择评审中介机构。与此同时，还要对服务期限进行明确规定，不但能带给中介机构工作的安稳感。还能激发他们的紧迫感，不断提升工作质量；（3）建立健全系统的考核机制，不断提高他们的责任意识。在这一环节，要依据“择优录取、适者生存”的选拔原则，对中介机构进行定期考核，并通报成绩，促使每一位员工在工作岗位中不断完善自己。

总之，财政投资评审是财政预算管理的重要组成部分，运用专业技术手段对发挥财政资金效益最大化起着非常重要的作用，因此需要重点加强对其的研究。

参考文献：

[1]孙瑜双.如何创新财政投资评审机制的思考[J].财经界（学术版），2015，05：8+22.

[2]康海学.科学发展观下的财政投资评审机制研究[J].现代经济信息，2012，14：114.

[3]乔向涛.积极探索建立健全财政投资评审机制[J].中外企业家，2014，18：43.

作者：孙丽

技术手段分析财政投资评审论文 篇2：

浅析工程项目预算的财政评审常见问题及管理策略

摘  要：财政评审作为工程项目预算中的重要内容，影响着工程项目施工活动开展的顺利与否，对于工程项目的经济性具有重要的作用。特别是目前较为激烈的市场竞争环境中，有效的提高企业的经营效益，强化工程项目预算工作，这就要求财政评审认真对待，提升资金利用效率，形成高质量的工程项目。本文针对工程项目预算的财政评审常见问题进行分析，并提出相应的优化 建议，以此为工程项目预算的财政评审工作的顺利开展提供一定的参考。

关键词：工程项目;项目预算;财政评审

引言：工程项目在实施之前，应当做好各方面的预算工作，合理配置工程材料与机械设备、人员等基础条件，对工程项目预算进行编制，以此来保障资金的科学运用，获得更加可观的经济效益。因此，需要针对工程项目的实际情况，强化工程项目预算管理工作[1]。同时，应当科学的分析财政评审之中的常见问题，针对项目资金使用情况 实施跟踪与检查，及时提出资金运用不合理之处，避免出现资源的浪费问题。基于此，本文针对工程项目预算的财政评审常见问题进行分析，提出相应的管理策略，以此为工程项目预算的财政评审工作的顺利实施提供一定的参考。

一、工程项目预算财政评审的相关概述

财政评审也就是财政投资评审，具体指的是对国家投资的项目实施 资金预算评审。财政评审相关工作是由财政评审机构负责，对于政府投资的工程开展资金预算与竣工结算，同时针对工程之中的资金投入开展评估与审核，其目标便是要对财政资金投入方向实施监督。财政投资评审是财政部门的职能工作之一，现阶段该项工作还存在诸多不足之处，对于评审的结果也具有较大的影响。

狭义的财政投资评审指的是财政部门对于财政投资的基建项目的概算、预算、结算以及决算等实施审核，针对财政支出开展管理，以达成提升资金利用效率的目标。伴随着国家对财政体制的深化改革的不断推进，财政投资工作监督也逐渐由事后监督转移到工作准备阶段的事前监督，财政投资评审工作也由工程项目的预算、结算以及决算评审扩大到财政专项支出核查，促使财政投资评审成为财政预算管理的重要内容[2]。所以，广义的财政投资评审是评审机构按照现有的政策及条例，通过专业的技术手段，站在工程经济与财政管理的角度，对财政支出进行核查，对投资效果及资源配置开展评估，以此确保投入的资金更具科学性，开展更为高效的财政监督管理工作。

二、工程项目预算的财政评审常见问题分析

1.项目数据缺乏真实性

现阶段，一些建设单位在实际的建设过程中，通常出于自身的考虑，盲目的进行立项，使得项目的预算申报出现混乱的问题，同时其中也包含诸多不真实的数据，为财政评审工作形成了诸多的困境，进一步促使预算管理工作不能够实现细化与准确化。一些建设单位的预算申报是以财政部门所下达的预算控制数为 准，并不是按照自身项目预算作为依据，也使得诸多建设单位虚报项目与开支，增加 了设备的购置成本，甚至谎报了项目的数量，影响了政府财政资金的合理性与经济性。

2.预算执行监管不完善

以现阶段国内的财政评审现状分析，还存在对工程项目预算执行的监督缺乏的问题，也导致大量的项目缺少相应的约束，导致他贪污腐败加剧，资金挪用与铺张浪费问题严峻等。其根本在于财政预算单位并未形成完善的监管体系，也使得相关部门不能够根据制度来开展有效的监督管理活动，利用流水账的形式来记录建设工程的财政支出，也导致诸多的项目无法获得真正的落实。其次，一些建设单位为了牟利而出现工程预算随意变更的问题[3]。财政评审部门目前是对项目预算进行评审，确保项目资金使用计划的科学性，但是缺少对项目预算使用过程的重视，缺乏系统性的考核，以此导致了问题的产生。

3.预算评价存在局限性

现阶段，财政评审之中预算评价体系不尽合理，使得预算评价存在诸多的局限性，预算评价结果也存在形式化严重的问题，无法有效的发挥财政评审的积极优势。我国财政评审所使用的预算评价体系存在滞后性，体系指标单一，不能够准确且完整的反映出整体项目预算的实际情况。同时，目前的职能部门对于工程项目预算绩效评价体系的认知还存在诸多不足之处，工作人员一般都是按照制度与标准来开展工作，很少重视评价及审核的结果，，这也导致财政预算的价值性不高，无法为工程项目的预算管理提供有效的支持。

4.评审结果影响因素诸多

站在财政评审的流程及审核的内容分析，还有诸多的因素会影响财政评审的结果。一方面，工程项目预算支出的审核，需要具备较强专业性，工作经验丰富等。但是，目前财政部门负责财政评审的团队人员的整体素质能力无法有效的满足审核的需求，导致人为影响因素诸多[4]。另一方面，由于工程項目的施工现象具有多样性与复杂性，对于项目预算的结果也会产生影响。如果评审人员无法直接对项目实施全面且深入的评估，便会导致评审结果存在较大的风险。除此之外，关于专项支出项目的评审，一方面会涉及财政、财务及经济相关的知识，另一方面也会涉及工程管理、材料、市场以及设备等方面的技术内容，因此仅仅是依靠评审人员是无法达到标准的。

三、工程项目预算的财政评审要点分析

1.做好事前管控工作

工程项目的实施需要前期的可行性研究及施工图纸的设计等。财政评审工作的首要步骤便是对项目可行性报告进行评审，这也是评审工作的开端，是能够直接影响财政投资的经济效益的关键。因此，应当运用专业的技术来分析论证项目建设的必要性，技术的可行性以及经济的合理性，尽量避免决策失误，确保财政资金不会被浪费[5]。建设单位在建设初期确定工程造价的参考便是施工图预算，同时这也是项目融资、财政跟踪监督、资金控制以及拨付工程进度款的重要参考内容。财政评审人员应当坚持到现场勘查，掌握工程项目一手资料，判断项目的必要性与可行性，及时发现存在的风险因素，并做好控制工作，达到控制投资的目标。

2.实施工程量清单计价控制

运用工程量清单计价方式就需要重视两方面的工作。其一，需要放开市场价格，鼓励竞争，以此减少投资成本，提升资金使用效益。其二，严格监管，随着市场价格的开放以及企业之间竞争的加剧，市场规则的公平合理性也成为重点关注的我那天，对于政府的支持、帮助以及仲裁职能的发挥也提升了要求。因此，放开市场价格也说明企业报价具备了更为严格的监管，建筑产品的报价不会随着市场的变动而变化，也不会忽视了评审的作用[6]。评审工作需要结合市场规律及方式方法，通过科学完善的方法来探索实施工程量清单计价方法。除此之外，也应当积极的引进政府投资项目公众参与与专家评审机制，强化决策的咨询力度，以此更好的适应政府投资管理的需求。

3.重视设计变更程序的审核

工程建设项目由于建设周期长、工程内容较为繁杂以及设计深度未达到应有水平等一些因素，需要在施工过程中根据现场的实际情况进行调整，便会出现设计变更、经济签证费用的产生，使得工程决算的价格有所变化。与此同时，一些现场管理工作人员工程造价知识不足，现场签证临时性多，且存在不可预见性，签证资料不严谨等，导致一些不合理的签证与变更，这也是工程审核工作的难处。对于上述存在的问题，应当在评审的过程中格外注意。首先，要对工程竣工资料与结算资料等进行深入的分析;其次，应当对项目现场实施实地勘察，对工程的完成情况进行查验，也要对施工过程中的设计变更评审的合规性与手续齐全性等进行评审，尤其是现场签证的工程内容与变更项目等，应当明确，必要时应当到现场进行实际的测量，核实好相关内容，由建设单位、监理以及施工单位共同签字，确保结算依据的合理性。最后，应当对施工现场签证的真实性与合理性进行认真审核，根据施工图纸来审核隐蔽工程签证，并查看隐蔽工程验收记录，对照合同的要求，与现场的人员一同确定。如果存在不明确的问题，应当及时的同建设 单位沟通，以此规避人为虚增签证工程量及费用问题。除此之外，应当强化对签证费用的计取的审核工作。签证通常都是按照实际发生费用来说，需要另外计取税金，也就是直接计入税前造价[7]。

四、工程项目预算财政评审的管理策略

1.实施“五先五后”预算管理体系

“五先五后”预算管理体系是财政职能部门工作的重要指导原则。实施该预算管理体系，能够有效的提升整体审核的水平，提升财政资金的使用效率。其中，“五先五后”指的是无论是编制、预算、招标、拨款还是批复结算，都应当先评审[8]。预算变更没有经过批准的，不能进行结算。“五先五后”预算管理体系的实施，既需要财政投资评审部门及相关人员具备求真务实的工作态度，也需要强化对项目投资预算的严格审核，确保预算评审的规范化及科学性，促使项目预算资金可以真正的得到落实。

2.强化财政投资评审的积极作用

财政投资评审机构是财政部门之中独立出来的，一般是对建设单位申报的工程项目预算实施审核，并积极的落实各项预算的支配[9]。站在财政投资评审机构的功能分析，该部门体现出了公正与客观的机构特征。随着各类工程项目数量的增多，财政评审机构的作用也更加重要，所承担的责任也巨大。因此，为了确保政府财政资金能够获得高效的利用，就需要强化财政投资评审的职能作用，对财政预算评审工作实施量化，具体有绩效目标审核、绩效指标建设、绩效评价等，以此推进财政投资评审工作的有效实施，最大程度的发挥政府财政资金的经济效益。

3.明确预算评审标准

为了确保财政资金安全高效的实施，就需要对评审标准进行明确，积极的发挥财政投资评审部门的监督作用。财政评审标准的确定需要重视以下几方面的内容。一方面，需要深入分析项目的具体工作，完善原有的标准。财政投资评审机构也应当邀请相关领域专家及设计人员共同实施评审标准的确定与评估工作，及时调整相关标准，以此来满足项目预算评审的需求。另一方面，财政投资评审机构需要强化对评审标准落实情况的监督，以此明确责任到人，同时强化预算监控工作，针对存在徇私舞弊问题的人员进行严惩。

4.完善工程造价信息平台建设

工程造价信息平台能够对项目招投标活动的实施形成积极的作用，也有助于财政评审机构预算评审工作的实施。所以，应当重视完善工程造价信息平台建设工作。一方面，相关部门需要通过招投标的形式来确定设备与技术供应商，并提出针对性的建议[10]。另一方面，应当严格的落实平台建设监督工作，以此来保障平台功能的齐全。同时，也应当完善平台的信息，保障数据的真实性与科学性。另外，也应当充分发挥社会监督的作用，促使企业与个人对信息进行监督，及时调整产品的报价等，确保工程造价信息平台功能的有效实施。

五、结语

总而言之，工程项目预算的财政评审工作目前还存在诸多不完善之处，对于其中潜在的问题，应当充分结合实际，完善预算的财政评审机制。本文针对工程项目预算的财政评审常见问题进行分析，发现其中存在的项目数据缺乏真实性、预算执行监管不完善、预算评价存在局限性、评审结果影响因素诸多等方面的问题。并提出相应的管理策略，包括实施“五先五后”预算管理体系、强化财政投资评审的积极作用、明确预算评审标准、完善工程造价信息平台建设等，以此提升资金的利用效率，确保工程项目预算的财政评审工作的顺利实施。

参考文献：

[1]连程洲. 工程项目预算的财政评审典型问题分析及对策[J]. 现代经济信息，2019（13）：282.

[2]郭梅芳. 工程项目预算的财政评审常见问题及管理对策[J]. 中国集体经济，2017（04）：77-78.

[3]林冰. 浅析财政投资评审工作流程与要点[J]. 低碳世界，2016（31）：202-203.

[4]戈兆朋. 工程项目财政评审要点分析[J]. 经营管理者，2018（08）：78-79.

[5]杨槐. 公路建设中财务管理存在问题分析及解决措施[J]. 中国新技术新产品，2015（17）：192.

[6]许志伟. 浅谈工程造价预结算审核存在问题与对策[J]. 建筑与预算，2019（10）：30-32.

[7]段艺可. 深入分析及探究工程造价预结算出现的常见问题及措施[J]. 四川水泥，2020（06）：216.

[8]王靖. 财政投资评审工作的问题及对策[J]. 中国外资，2021（06）：82-83.

[9]黄海涛，黄文巧. 关于工程造价结算评审争议问题的思考[J]. 工程造价管理，2021（04）：54-59.

[10]林冰. 浅析财政投资评审工作流程与要点[J]. 建材与装饰，2016（10）：232-234.

作者简介：

张薇（1987—），女，民族：汉，籍贯：四川苍溪，学历：本科，职称：助理工程师，工作单位：四川苍溪城乡建设投资有限公司，研究方向：工程造价。

林志荣（1985—），男，民族：汉，籍贯：福建福州，学历：本科，职称：工程师，工作单位：蒼溪县政府投资评审中心，研究方向：工程造价。

作者：张薇 林志荣

技术手段分析财政投资评审论文 篇3：

PPP：婚礼之后日子怎么过

一面是地方政府的热情和急迫，一面是社会资本的犹豫和观望。正像流传在PPP业内的一句话：“PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻。”

自2013年末，国务院倡导大力发展PPP模式以来，至今近30个省份启动了PPP试点，推出了2000多个招商项目，项目总投资额近4万亿。其中，轨道交通领域是重点。

据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大。财政部发布的两批次、共233个PPP示范项目中，轨道交通项目总投资达3000多亿，占全部示范项目投资额的近一半。

但轨道交通PPP项目也是最难啃的骨头。

一位业内人士告诉《中国经济周刊》，谈完某个轨道交通领域的PPP项目，头发都掉光了。那是国务院批准的一个项目，仅工程前期的可行性研究就花了上千万元，但经过5年多来来回回的谈判，轰轰烈烈地开始，悄无声息地黯淡收场。

如何吸引社会资本“联姻”，如何保障PPP项目“婚后生活幸福”，成为目前许多地方政府都操心的事儿。

轨道交通成PPP热点——

到2020年，投资总需求达5万亿

10月21日到22日，由财政部和亚洲开发银行主办，重庆市财政局承办的“轨道交通领域PPP模式及应用国际论坛”在重庆召开。来自国内外的官员、业内人士、专家就相关问题展开了热烈的讨论。

财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平告诉《中国经济周刊》，随着我国城镇化进程的推进，轨道交通领域将是下一阶段PPP模式应用的重点领域。

“据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大，”焦小平说，“这都表明轨道交通是未来发展的主要方向，是实现城市基础设施绿色低碳化的必然选择。”

目前财政部已经发布了两批次、共233个PPP示范项目，其中有19个轨道交通项目，但总投资达到3827亿元，占全部示范项目投资额的45.62%。

焦小平表示，PPP在轨道交通领域的应用前景广阔。第一，轨道交通有5万亿元的刚性投资需求;另外，因为在公共领域进行价格机制、财政管理机制等方面的改革，投资人的预期和利益保护的环境越来越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地区已探索出一系列PPP模式可供参考借鉴。

重庆市财政局局长助理石樵说：“PPP项目总体来说是前景可观、道路艰辛，需要不断研讨。”据其介绍，重庆市的PPP推广起步比较早。2014年，重庆集中签约了包括铁路、轻轨、土地整治等13个PPP项目，涉及投资1300亿元。按照规划，重庆市到2020年还需新建轨道交通400公里，总投资将达到2000亿元，未来几年，建设和运营资金保障压力十分巨大，因此提出要通过创新投融资模式吸引社会资本，拉长平衡周期。

石樵告诉《中国经济周刊》记者，政府想在公用基础设施领域搞PPP是一种趋势，但对于地方政府来说，困难比较多。目前和社会资本合作，社会资本需要利润，政府需要贴钱，投资渠道需要扩展。而且重庆地势复杂，轨道交通，有的天上走，有的地下走，造价很高。但涉及民生的项目，政府必须要做;社会资本不进来，政府也要做，社会资本愿意来做，欢迎。

地方政府的新课题——吸引社会资本进入PPP领域

亚洲开发银行高级项目官员肖光睿向《中国经济周刊》记者表示，地方政府对于PPP项目如何运作的需求旺盛，困惑也非常多。自2013年以来，亚洲开发银行为中国政府提供了一系列技术援助项目，用以支持PPP模式在中国的推广，已先后为2000多名政府官员提供PPP培训。培训内容从最初的“PPP是什么”已逐渐深入到针对具体行业领域的实际操作阶段。

亚洲开发银行驻中国首席代表哈米德·谢里夫（Hamid Sharif）告诉《中国经济周刊》记者，轨道交通有巨大的融资需求，如果融资设计做不好，融资成本就会明显上升。PPP不仅仅和融资有关，也能让政府部门更加高效。

国内某政策性银行的一位内部人士表示，目前我国是城市轨道交通建设最大的市场，运营里程几乎每五年翻一番。但我国城市轨道交通发展还处于粗放发展阶段，重视发展速度，但不重视运营管理和效益的分析，推动城市轨道交通精细化管理迫在眉睫。“其重要抓手，就是采用PPP，可以说PPP模式推广和应用不仅仅是国家的倡导，更重要的是行业自身发展需要。”

该人士表示，城市轨道交通领域的投资金额巨大，但整体效益差。据测算，国内城市轨道交通地铁轻轨项目平均内部收益率为-2.5%，不仅不赚钱，还要每年往里面投钱。此外，因为专业性非常强，且社会责任重大，关系国计民生，这些特点使得它吸引社会资本或者民营资本尚处于一个非常初级的阶段。

如何调动社会资本进入PPP领域，让其不再观望，成为政策制定者和行业人士共同的目标。

如何保障PPP“婚后生活幸福”

普华永道交通及物流行业全球主管合伙人Julian Smith表示，合理的风险分担是PPP项目成功的关键，特别是轨道交通这样一个非常复杂的大型公共产品，涉及到很多的风险是社会资本无法去承担的，如路网规划、土地使用、不同交通方式之间的衔接以及票价定价等，所以，政府要在PPP项目当中定位准确并承担相应的风险。

焦小平表示，国务院之所以把PPP这项改革任务交给财政部牵头，是因为PPP本质上是一个财政问题。过去，政府在公共产品领域存在重投入、轻产出，重前期建设、轻后期服务问题。在公共产品领域运用PPP模式，关注点在最终需求端，即老百姓需要什么样的公共服务，这是以结果为导向，相对于过去的以供给端为导向，是一次大的变革。“PPP的本质是政府购买公共服务，通过公开竞争方式选择最有能力的人提供服务。”

焦小平表示，从西方发达国家实践经验看，采用PPP模式的项目，因为科学成本测算和严格的合同约定，一般超预算的概率能控制在30%以内;反之，项目超预算的概率很大，就不可控。比如，有的项目政府初期预算较小，而最后成为一个“添酱油”项目，开始预算1个亿，可最后也许3个亿都完不成。但是如果采用PPP，因为合同有明确约定，社会资本就会严格控制成本，防止超预算。同时，因为未来20～30年社会资本承担运营和维护责任，可有效杜绝豆腐渣工程，避免工程刚建好又马上修改等建用不衔接问题。

北京地铁4号线被认为是PPP项目的一个成功案例。通过竞争引入香港铁路有限公司（下称“港铁”），北京地铁4号线项目不仅解决了融资问题，还促进了北京地铁运营水平的整体提升。

北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，分为A+B两个部分投资。A部分包括土建、隧道，由北京市政府出资，金额107亿元，占整个项目的70%;B部分包括机电、车辆，由PPP公司出资，金额46亿元。

运营北京地铁4号线的PPP项目公司为北京京港地铁有限公司，首创集团、京投公司和港铁分别占股49%、2%、49%。根据客流及票价补偿机制，北京地铁4号线由PPP公司运营30年，特许期满后，无偿移交。如果同口径比较，采用了PPP模式的北京地铁4号线，比采用传统模式减少了98.8亿元的投资。

兰州市轨道交通有限公司副总经理潘军告诉《中国经济周刊》记者，把PPP比作婚姻的说法在当下颇为流行，项目实施机构和社会资本不能仅热衷于签约“办婚礼”，更应对签约后的一系列工作（婚后生活）做细致思考和充分准备。轨道交通既可以就全过程实施PPP，也可以单独对机电设备和运营搞PPP，这一成功的案例当推北京地铁4号线的A+B模式。但其他城市复制难度较大要慎重考虑，原因是项目在建设和运营中要么没有分开实施的可能，要么社会资本的回报无法保证。所以轨道交通PPP项目落地尚需各方齐心协力，否则政府着急，社会资本观望，合作流产。

PPP项目落地率约为10%～20%

【封面故事】从轨道交通项目看PPP五大难点

虽然国内轨道交通领域推广PPP模式的需求旺盛，但在实际落地过程中还存在着不少的问题。今年4月，国家发改委投资司副司长罗国三在发改委宏观经济形势与政策新闻发布会上透露，全国各地PPP项目大约10%-20%左右签订了合同。民生证券研究院一份报告称， 全国各地PPP项目，真正签约的仅占总额的1/8。

难点一：政府转变观念，允许社会资本取得合理回报

如何合理分配市场风险，充分挖掘项目盈利空间，以保障社会资本的合理回报，是项目能否成功吸引社会资本的关键。

《中国经济周刊》记者在采访中了解到，某市一个已经规划谈判了5年的PPP项目，进入最终谈判时，市领导问了准备引进的投资人一个问题：你们的投资需要多少回报？投资人回答：按照市场和国内、国际行情以及前期测算，我们需要10%的回报。市领导又问本市地铁公司：你们需要多少回报？该市地铁公司说：我们的投资回报是零。一时间，全场尴尬，项目谈判也难以继续进行。

当地地铁公司之所以敢“投资零回报”，据了解，是因为基于轨道交通自身很难盈利的特征，政府会对国有地铁公司进行补贴。

某城市轨道交通集团内部人士向《中国经济周刊》记者表示，有些地方政府的领导对社会资本为什么要参与PPP项目还不能充分理解。他认为，资本逐利，轨道交通领域的PPP项目投资回报周期长，愿意投资和有能力投资运营的社会资本非常有限;只要社会资本不是追求暴利，就不能总以“为国家做贡献”这样的思路，来要求社会资本做“无偿”甚至“赔本赚吆喝”的买卖。“如果投资人要回报，一些领导就觉得非常刺耳。”

香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉表示，如果政府和社会资本想要推动PPP项目谈判，就不应该研究把一块馅饼怎么切，而应该是如何把饼做大，让社会价值更高。

据上述某城市轨道交通集团内部人士介绍，在他参与的轨道交通领域PPP谈判中，社会资本对于合作时间长达20～30年的项目仍有很多顾虑，最重要一点就是担心政府违约，而政府代表的回应是“政府怎么会违约，顶多是改变合约和终止合约”。这样的解释，显然不能让拿出真金白银的社会资本放心。

亚洲开发银行高级项目官员肖光睿告诉《中国经济周刊》记者，在PPP中，大家往往关注政府的“强”，政府信用成为履约的最大风险。亚行从2013年开始的一系列技术援助，都是在帮助完善政策制度框架的顶层设计，用一层层紧箍咒抑制地方政府的“强”。但另一方面，地方政府其实又很“弱”，在准备和操作PPP项目的能力上有很大欠缺，需要能力建设，也需要装备“武器”。

财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，让社会资本放心的一个关键因素，就是要把政府在合同中承诺的支付义务纳入预算，从机制上为社会资本的合理回报提供保障。但按照现行收付实现制编制的政府预算，只能反映财政当年收入了多少钱，花了多少钱，对PPP合同中的未来财政承诺还不能准确地反映出来。比如一个合作周期20年的PPP项目，如果合同约定政府每年付费1000万，政府未来债务总计2亿元，而在当期的政府预算中只能反映1000万元。“因此可能导致地方政府过度融资。目前财政部正在按照中央要求研究编制权责发生制的政府综合资产负债表。这个政策出台后，政府所有的资产负债情况都会完全反映出来。”

难点二：绕不开的土地招拍挂政策

全世界的轨道交通都难以盈利，港铁的成功模式是创造了“轨道加物业”的模式，即香港政府将地铁沿线的土地按正常的土地价格定向卖给地铁公司，地铁开通后，港铁与政府共享由此带来的土地增值，并拿出部分增值持续投入于地铁运营。

易珉表示，“除了是上市公司，有时人们也把港铁称为‘国企’，因为其76.7%的股份属于香港政府。”2014年港铁的总收入达到402亿港元，可以说真正做到了公司持续发展、股东获得合理回报，特区政府盈利，香港市民享受现代化交通的“三赢”。

虽然港铁模式在内地的许多研讨会上被树为先进模式，但是其难以在内地直接复制的一个主要原因，是内地严格的土地出让招拍挂政策，地方政府并不能承诺将地铁周边的土地交给投资人开发，这几乎成了所有轨道交通PPP项目绕不过去的难题。

2014年8月，国务院公布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，支持铁路车站及线路用地综合开发。

遗憾的是，这一政策并不适用于城市轨道交通领域。

东南大学法学院教授叶树理告诉《中国经济周刊》记者，土地是特许项目中最复杂的问题。轨道交通PPP项目用地可否划拨？与社会资本所有制有无关联？港铁模式在内地借鉴的可能性到底有无？未来该如何解决这一重大问题？这恐怕是未来《特许经营法》或《公私合作法》等必须正视的重大立法事项。

深圳市地铁集团有限公司首席规划师刘卡丁告诉《中国经济周刊》记者，PPP模式中设置票价收入和土地价值波动机制的目的，就是既要确保投资人合法利益，又要规避政府有偿出让土地的风险。要充分发挥项目公司的规划优势，最大价值提高土地价值，建立反哺机制。

业内人士表示，对于轨道交通行业来说，单纯的票务收入绝对是入不敷出的，需要把轨道交通开通后土地溢价的增值显现化，才有可能找来长期的合作方。“国家政策何时在轨道交通领域松绑，几乎成为解决所有轨道交通领域PPP难题的一把关键钥匙。”

难点三：避免PPP成为地方政府新的融资平台

有业内人士向《中国经济周刊》记者表示，相当一部分地方政府仅将PPP视为融资平台的一种融资手段，并没有把精力放到转变体制机制，保证社会资本合法权益上。

焦小平告诉《中国经济周刊》记者，运用PPP模式之后，实行的是更为科学、积极的财政政策，即政府要在风险可控的前提下，统筹一切财政资源，通过市场机制吸引社会资本参与公共产品供给，平滑财政支出，有计划地提前把政府应该办的事办了。

同时，焦小平强调，对于目前的PPP融资，财政部今年4月颁发的《PPP项目财政承受能力论证指引》规定了一个限额，即当期各级政府所有PPP项目预算支出总额不超过其本级一般公共预算支出的10%。“对PPP的融资总额必须控制，如果不进行限额封顶管理，PPP就成为第二个变相的不可控的融资平台。”

此外，尽管财政部有关文件规定，本级政府所属融资平台公司及其他地方国企不允许作为社会资本一方直接参与PPP项目，但业内人士表示，一些项目还是以“曲线”方式参与PPP，以保持地方平台的融资功能。

9月29日，财政部推出了第二批206个PPP项目。据悉，此次申报项目达782个。对比第一批300多个申报项目，地方推进PPP的热情变得更加高涨。而倒在专家组定性评审关的项目中，就有一些变相融资的PPP。

第二批项目交通领域评审组专家、东南大学土木学院副教授袁竞峰告诉《中国经济周刊》记者，在第二批PPP示范项目评审中，发现有项目主要是利用PPP方式融资，对项目的质量、运营绩效、维护绩效等并未考虑，特别是提出5～8年回购期的，此类项目基本就会被认定为变相融资，被剔除出去。另外，融资平台公司存量项目转型为PPP项目，对于项目合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目，财政部将不予受理。

难点四： 财政部、发改委两部委管，指导办法多、定位也不同

有人说，PPP项目是一个精细化、高档的游戏，谈判双方都运用了无穷的智慧来争取合作的利益最大化。

一位参与PPP项目谈判的业内人士告诉《中国经济周刊》记者，某次谈判时，自己的法律顾问准备了全套的“武装”，告诉他应该这样谈、这样写。而对方的法律顾问则完全按照反向准备，说己方的写法、谈法完全不对。因为已出台的条文在许多细节上打架，一度让谈判处于崩盘的边缘。最后该人士出了一个主意：把两方的法律顾问请到一个宾馆，让他们一起闭关3个礼拜，什么时候谈拢什么时候出来。结果不到3天，他们就达成了共识，“手拉手”走了出来。

一位业内人士表示，目前我国的PPP工作没有公开透明的立法，而是由两部委用各种办法进行约定，这就给长达几十年的PPP项目带来了很多不确定性。比如，在具体的项目实施过程中，民企甚至央企都害怕政府违约。“按照今年修改实施的《行政诉讼法》和最高法公布的司法解释，‘特许经营合同’将被视作‘行政协议’纳入行政诉讼，而非民事诉讼范围，仲裁也不再适用，若真的发生争议，社会资本的赢面更低了。”

也许对于许多地方政府官员和业内人士以及法律顾问来说，至今依然有一个困惑：PPP工作究竟该由哪个部门主导？

2013年11月，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。此后国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年以来，财政部下发了指导PPP工作的一系列政策文件，并公布了两批PPP示范项目。而国家发改委是综合研究拟订经济和社会发展政策的职能部门，政府发起的投资也主要由其负责，所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件。

由于两部门均有对PPP项目的政策和资金支持，使得地方政府、社会资本有些左右为难。当两部委的文件不一致时，以哪个为准？

一位不愿意具名的专家表示，两部委的不同之处在于：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。一些地方政府因为急于解决债务问题，会包装出一些假PPP项目，财政部为规范这一问题，强调提高PPP项目质量，将假PPP项目拦在门外;发改委是要做好PPP项目，尤其是基础设施和公用事业领域的推广运用，所以要求政府的主动作为和不断地推广宣传;除此之外，两者之间的适用范围、监督管理、具体操作方式等，也有区别。

一位业内人士表示，PPP项目中政府承担的股权投入、运营补贴、政府承诺、配套投入等支出责任，必须通过现代财政体制改革，与财政预算安排挂钩，这样才能将政府的各项支出责任纳入财政规划和预算管理，保障资金来源，提高资金使用效益。此外，无论是PPP项目前期投入的公共资产，还是最终形成的资产均要按照国有资产进行严格管理，防止流失。从这点来说，由财政部牵头推进PPP工作，对国家、对社会投资人来说，是一种比较科学、比较负责任的管理机制。

难点五：长期风险如何考评

焦小平告诉《中国经济周刊》记者，PPP有一个核心的评估叫物有所值评估（VFM），用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。

北京传睿基建信息科技有限公司首席专家、四川大学商学院工程管理教授陈传告诉《中国经济周刊》记者，风险量化是物有所值定量评价中最难啃的骨头，他们要做的就是通过数据手段解决PPP的决策问题，核心之一就是风险量化。

陈传表示，保障城市轨道交通PPP项目落地的技术手段可以凭借两类数据：一类是宏观和行业层面的数据，主要依靠于财政部PPP综合信息平台和各地政府发布的PPP项目数据，但这些数据来源还存在着诸如结构简单、内容粗糙的问题，还需要补充和优化处理;另一类就是传睿基建针对的具体项目层面的数据，依赖于已有的1000多个基础设施项目的数据，结合项目本身的工程特点、投融资结构等的因果关系等，对具体项目进行比对，提升项目绩效，帮助地方政府找到最合适的投资模式、帮助社会资本和金融机构预估项目风险。

2014年，作为财政部PPP中心的专家，陈传参与了财政部《物有所值评价指引》的草拟和后续的修订工作。据其介绍，目前财政部已完成内部征求意见程序，《指引》的颁布只是时间早晚的问题。“PPP操作流程中一定要做物有所值评价，这是整个PPP流程中非常根本性、决定性的工作，因为确定一个项目为什么要按PPP模式来做，而不是按照传统模式来做，主要的决策手段就是物有所值评价，否则所有后续工作都失去了基础。”陈传说。

专访亚洲开发银行驻中国首席代表Hamid Sharif：

【封面故事】发展PPP项目，政府不应过度承诺

《中国经济周刊》：您认为目前中国发展PPP最需要注意的问题是什么？

Hamid Sharif：最重要的国际经验，是认真的规划以及在进入交易时睁大眼睛，了解风险是什么，并且有信心管控住这些风险。

第二条经验是，PPP项目，说到底是政府和私营部门合作，向私营部门让渡向公民使用某项服务收费的特许权利，或者是某种形式的政府采购服务。公众对此的信心非常重要，一定要让公众清楚整个过程。否则，公众会失去信心，私营部门也不愿意继续做下去。

还有一点经验是，政府不能承诺太多。PPP很多时候都是表外融资项目，政府完全受合同约定，未来将支付一定补贴或者偿付某项服务，这些可能都不会立刻体现在预算上，未来的资金流或者收入可能会被过度透支。幸运的是，中国在这方面做得还不错，规定了所有PPP项目都必须通过一项财政评估，通常政府不应承担超过一般公共预算支出的10%，这是非常好的。但是，我们需要一个机制来确保这个规定得以落实，因为有一些国家在过去就遇到过未来承诺无法实现的问题。中国需要确保中央和地方政府有能力实施监管并避免上述问题。

《中国经济周刊》：PPP的一大难题就是难落地，有数据统计1000个项目中，最终落地的可能只有十分之一，您怎么看这样的问题？

Hamid Sharif：地方政府要解决的问题是要找到那些接地气的、有市场价值的项目。比如供水，私营部门可能有更新的技术，也有经验，或许可以和政府进行合作，以更低的价格提供服务。政府是公共财富的使用者，政府寻求的应该是最好的价值、最有效率的解决方案。在服务提供者间存在竞争是件好事，一方面政府不愿给私营部门支付太多，但另一方面，政府也需要给他们足够的吸引条件，政府必须明白：私营部门进来，需要给他们合理的利润。至于何为合理，这取决于具体情况。如果私营部门可以把投资放到其他领域并可以赚更多钱的话，他们为何要投资PPP项目？所以要把握好两边的平衡。

《中国经济周刊》：如何避免PPP成为地方政府新的融资平台？国际上有这样的问题吗？

Hamid Sharif：正因为这是表外融资项目，不反映在政府负债表上，所以政府有过度透支未来收入的风险。如果只把PPP当成解决其融资问题的手段的话，是非常危险的。别的国家也有这样的情况，比如葡萄牙就经常被列举为反面教材。中国已经意识到了这个问题，并出台了相应的规定，现在重要的是落实这些规定。

专访财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平：

【封面故事】中国将很快成为全球最大的区域PPP市场

2014年11月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心成立，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。近日，《中国经济周刊》专访财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平，详解PPP实施过程中的具体问题。

中国是全球最具活力和增长潜力的PPP市场

《中国经济周刊》：有人说2014年以后PPP的发展呈现了井喷的趋势，您如何看待目前我国的PPP发展？

焦小平：PPP在中国不是一个新概念。早在上世纪90年代，中国就已经引进了PPP，但是在2014年以前，政府主要把PPP作为一种融资手段，没有更多关注如何引进市场竞争机制和社会资本的创新、专业能力，来改善政府公共产品和公共服务供给和管理效率问题。

2013年习近平成为党的新一任总书记以来，我国开启了新一轮改革，目标是推动中国成为一个现代化国家，要加快国家治理体系和治理能力的现代化。按照党中央国务院改革总体部署，由财政部牵头负责在公共产品服务领域推广PPP模式，通过公开竞争选择社会资本提供公共服务，打破垄断，释放活力，提高效率。

我们PPP事业处于全面规范、蓬勃发展阶段。PPP已成为各级政府稳增长、促改革、惠民生、控风险的重要抓手。中国目前是全球最具活力和增长潜力的PPP市场，在不久将来会成为全球最大的区域PPP市场。

PPP不是政府的免费午餐

《中国经济周刊》：PPP融资模式与过去的传统融资模式有什么不同？您如何看待有些地方政府将PPP作为新一轮的融资平台？

焦小平：地方已有的融资平台要进行转型，要把项目商业信用和政府信用严格隔离，商业信用项目不能再用政府信用背书。地方发展资金需求除预算安排的债券之外，PPP是另一个有效的渠道。在地方政府负债高企，财政收入增长乏力的情况下，地方要保持可持续发展，消化掉前一阶段粗放发展的后遗症，就必须化解存量债务、平滑财政支出，寻求新的融资渠道。

PPP模式与传统融资模式的相同点是都有债务融资功能，但本质不同，传统融资核心是解决政府资金短缺问题。而PPP的核心是降低市场准入，打破垄断，引进竞争，通过体制机制转换，增加、优化政府公共产品服务的供给和管理效率，融资仅仅是其中一项功能。长期整体系统优化是PPP改革的目标。

《中国经济周刊》：政府在PPP中应该扮演什么样的角色？

焦小平：在财政改革层面，要把政府在PPP合同的政府承诺与政府预算编制衔接起来，明确社会资本合理回报机制，打消社会资本对政府因换届或换人而履约受影响的顾虑。目前，财政部正在制定将PPP项目中的政府承诺纳入预算管理的办法，把政府承诺纳入财政中期规划和三年滚动预算;另外财政部正在研究编制权责发生制的政府综合资产负债表，政府所有的资产和债务纳入统一核算体系，这样政府在合同中的承诺的债务就会直接地反映出来。

《中国经济周刊》：财政部如何推动PPP的投融资体制改革？

焦小平：在PPP项目管理中，政府支付方式由事前政府安排资金搞建设，转换为事后按社会资本提供的服务数量和质量付费，看似只是一个付费时间和方式的简单变化，实际上是一种政府投融资模式转变：一是政府关注重点从供给端为主转向以老百姓最终需求为主，二是政府资金效率要以结果和绩效为导向，三是项目融资要以社会资本为主。

要实现这些目标一定要变革。不搞行政体制改革，社会资本进不来;不搞价格改革、财政体制改革，社会资本投资回报在机制上没有保障;政府投融资体制不改，市场能参与的政府依然自己投，那么挤出效应就产生了，另外，市场收益好的项目不拿出搞PPP，政府本级财政可承受能力又有限，项目落地难就不可避免，PPP不是政府免费午餐。这三项改革就像皮影戏后面的三条线，你看皮影在前面动，实际是这三条线在动;后面的线不动，前面的皮影也就死了。

财政部正牵头PPP立法的相关准备工作

《中国经济周刊》：财政部如何对各地的PPP进行管理？PPP立法工作推进如何？

焦小平：目前财政部已经建立了PPP综合信息平台，这个综合信息平台从中央到省一直到县，所有PPP的项目都通过网络上传到综合信息平台，这个平台有三项功能：第一是统计功能，第二是网上监管功能，第三是信息发布分享功能。当然，我们传统的线下服务依然不放松。

PPP立法工作很重要，我们的一切改革都要依法而行。财政部目前正在牵头PPP立法的相关准备工作。

《中国经济周刊》：今年9月，财政部联合中国建设银行等10家机构，共同发起设立总规模为1800亿元的中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，这个基金想解决PPP融资的什么问题？

焦小平：PPP融资支持基金是一种市场化专项基金，它面向全国所有的PPP项目，为PPP项目融资增加了一种新的选择，进一步促进PPP项目融资的便利性和可得性。

作者：张璐晶