财政解困与财政体制创新论文

［摘要］当前地方财政体制改革中亟需破解的一些疑点问题地方财政体制改革必须坚持一体化分税制的目标，而在一体化的分税制框架内可给予各地自主选择空间和允许存在不同的过渡模式；取消乡级财政的条件已经基本成熟，把取消乡级财政作为地方财政层次改革的突破口，在完善配套措施后，考虑在全国推广“省管县”体制。下面是小编精心推荐的《财政解困与财政体制创新论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

财政解困与财政体制创新论文 篇1：

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

摘 要:进一步改革和完善我国分税制财政体制，应构建中央、省、市(县)三级政府和三级财政体制，以法律形式明确合理地界定中央与地方各级政府的事权职责，在各级政府间合理划分税种，构建完善的地方税体系，建立规范化的政府间财政转移支付制度，并加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设。

关键词:分税制 事权 地方税 财政转移支付

文献标识码:A

1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。而且，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。笔者拟就进一步改革和完善现行分税制财政体制尤其是省以下地方财政体制提出如下基本思路:

一、构建中央、省、市(县)三级政府和三级财政体制

从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政府;纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市(县)政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市(县)财政”三级财政体制。

这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。

二、以法律形式明确合理地界定中央与地方各级政府的事权职责

事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。同时，事权界定要与中央、省、市(县)三级政府架构相结合，并以法律形式加以规范。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理;属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。

目前，我国政府间事权划分不合理，一个突出的表现就是各级政府层层下放事权，导致县乡基层财政事权负担过重，基层财政陷入困境。一些本该由中央、省级政府承担的事权负担，比如农村义务教育、公共卫生、社会保障这些大额支出事项，不合理地推到了县乡基层财政身上。根据财政分析的受益原则和“利益”归宿原则，这些事权责任应该主要由中央、省级财政承担，这也是许多市场经济国家的通行做法。而将这些事权责任都压到县乡财政头上，无疑构成其沉重的负担。以农村基础教育为例，据测算，县乡财政集中在教育上的资金支出占两级财政的50%-60%，某些贫困地区这一比例更是高达80%以上(腾霞光，2003)。因此，应将农村义务教育、公共卫生、社会保障这此事项的投资主体上升为中央和省级财政，既能促进这些事业的发展，也能极大缓解县乡财政的困境。同时，各级政府间的事权划分一定要以法律的形式加以规范，杜绝各级政府特别是高层级政府的财政机会主义行为，保障政府间事权关系的稳定性。

三、在各级政府间合理划分税种，构建完善的地方税体系

地方政府存在的基本经济理由，就在于它能够为本辖区内居民有效率地提供满意的公共服务。设置地方税的意义，即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入，以便提供这种公共服务。因此，在分税制财政体制改革中，地方政府稳定的税收能力是应该重点解决的问题。

目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。在2002年实行所得税分享改革之后，来自第二产业的地方税收收入比重下降，使地方税收更加依赖于第三产业的营业税。但一般而言，间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革，会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性，作为地方的主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低，但出于税制公平的考虑，其主要部分应放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，但出于税制公平的考虑，其主要部分应放在中央政府，地方政府只分率的加成征收，这是发达市场经济国家的通常惯例。

从发展前景来看，我国应逐步构建起省级财政以营业税为财源支柱、市(县)级财政以财产税(或称不动产税)为财源支柱的税收分配格局。省级财政仍以营业税为主体税种，个人所得税、企业所得税、社会保障税等税种也是省级财政的重要税种。市(县)财政则应积极发展财产税并逐步将其确立为主体税种，同时切实增强对城建税以及其他一些地方受益税种的税源监控，增强市(县)财政收入的组织规模和保障能力。

财产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源。一是因为财产税的非流动性，使其可以成为地方政府稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税，财产所有者或使用者是当地公共服务的受益者，因而较易推广。只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3～5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合了，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。现在我国税收盘子中财产税还是一个很小的部分(不超过税收总量的5%)，对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房、地分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。我们应借鉴市场经济国家的经验，逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源，有效缓解基层政府的财力困境。

另外，我国中央与地方的共享税实行划分税额的方式，这与彻底的分级分税制的改革目标是相违背的，应借鉴成熟市场经济国家同源课税的经验 ，逐步对共享税实行税基分享、分率计征的做法，即由中央政府统一确定税基，不同层级政府分率计征，这样，可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，也使各级政府财政收入具有一定的可预见性。

地方政府的非税收入也要逐步规范化。一要取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督;二要对地方政府提供的公共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本，作为正税的必要补充。

四、建立规范化的政府间财政转移支付制度

从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。

为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括:(1)一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素(如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等)加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。(2)专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业;二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量;三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。(3)特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。

五、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设

1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革:(1)实行国库集中收付制度。由政府财政(国库)部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。(2)进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。(3)引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。

参考文献:

1.腾霞光.农村税费改革与地方财政体制建设[M].北京:经济科学出版社，2003

2.贾康，白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002(2)

3.贾康，白景明.中国地方财政体制安排的基本思路[J].财政研究，2003(8)

4.田发，周琛影.重构地方政府间财政关系——基于政府层级变革的分析[J].改革，2004(2)

5.郭家虎.财政合理分权与县乡财政解困[J].中央财经大学学报，2004(9)

6.马向荣.我国财政转移支付目标建构及其改革探付[J].财政研究，2007(2)

(作者单位:中央财经大学经济学院 北京 100081，中国社会科学院农村发展研究所 北京 100732)

(责编:吕尚)

作者：郭家虎

财政解困与财政体制创新论文 篇2：

关于地方财政体制改革几个疑点问题的认识

［摘 要］ 当前地方财政体制改革中亟需破解的一些疑点问题地方财政体制改革必须坚持一体化分税制的目标，而在一体化的分税制框架内可给予各地自主选择空间和允许存在不同的过渡模式；取消乡级财政的条件已经基本成熟，把取消乡级财政作为地方财政层次改革的突破口，在完善配套措施后，考虑在全国推广“省管县”体制。一级政府一级财政”和“事权与财权统一”仍应是财政体制改革应遵循的基本理念。

［关键词］ 分税制；乡级财政；“省管县”体制；财权

［

一、一体化的分税制作为地方财政体制改革目标是否适当

1994年的财政体制改革在中央与省级政府之间建立了分税制财政体制，而对地方财政体制未作出统一的安排。尽管十余年来各省级政府试图比照中央的做法建立地方分税制的框架，但并没有实现预期目标，反而引发了县乡财政困难，基层，特别是农村地区公共品供给匮乏等一些尖锐问题进而引发了对地方财政体制改革目标的重新讨论和思考。有些人对分税制改革目标本身产生怀疑，他们从省以下财政关系的特殊性和复杂性的角度进行分析，主张财政体制改革的目标定位应区别对待，认为分税制只适宜于中央和省级政府之间，而省以下不宜提倡分税制；或者区分发达地区和落后地区，后者不宜提倡分税制①。杨之刚、张斌（2006）则从尊重地方首创精神和选择权的角度进行分析，认为对于中国这样一个经济社会发展水平千差万别的大国而言，允许多种不同模式的财政体制存在可能是更为合理的。认为可以按照经济社会发展特征，城市、小城镇、农村地区适用不同的基层财政体制模式。以贾康为代表的主流观点坚持以一体化的分税制作为地方财政体制改革目标，认为目前地方财政运行中出现的问题，不是分税制改革造成的，而恰恰是没有将分税制在省以下进行到底所致。把多种模式并存作为改革目标，“忽略了市场经济体制所要求的总体配套，背离了配套改革中‘治本为上’的思路和原则，实际上属于一种使财政体制重回‘条块分割’、‘多种形式包干’的思维方向，因而是不妥的”（贾康，2006）。

笔者认为，上述不同观点，实际上从不同角度揭示了中国当前经济社会发展对财政体制的要求。市场经济体制的建设本身要求规范、统一的分税制与之相匹配，中央与地方之间、不同地区之间的财政制度越统一和规范，越有利于降低交易成本和市场经济的发展。而经济现状的复杂性和需求的多样性则要求制度的灵活性和差别性。如何处理好规范性、统一性与灵活性、差别性之间的矛盾关系是中国在确立地方财政体制改革目标时面对的基本课题。这其中必须把握几个要点：（1）搞市场经济，财政体制必须走分税制的道路，这个目标不能动摇。各级政府间应有明确的职责划分、相对稳定的财源（税源），这是分税制的基本精神内涵，在这些方面，全国各个层面的财政体制应实现规范和统一。（2）在一体化的分税制大的制度框架内，在不影响制度统一性和规范性要求的前提下，应当给予各地根据自身条件和需要自主选择一定的空间。（3）分税制体制的目标实现可能要经历一个较长的过程。期间，由于各地条件的差异，各地分税制改革的进程不同，从而存在多种过渡性的体制模式是不可避免的，我们的任务是创造条件（如缩小地区差距）缩短这个过程，而不能急于求成，强行地用一个模式“削足适履”，在过渡模式的选择上应允许不同层面分税制之差别性和灵活性的存在。

二、地方财政层次的扁平化改革是否可以（应该）取消乡级财政机构设置

地方财政体制的一项基本内容是合理设置地方财政级次。按照宪法规定中国目前设置省（自治区、直辖市）市、县、乡（镇）四级地方政府。按照“一级政府一级财政”的原则，地方也相应建立了四级财政。而纵观世界上的主要大国一般都是两级地方政府架构，对应设置两级地方财政。相比之下，中国地方财政层次明显偏多。地方财政层次过多不仅加大了行政成本，也使得事权和财权在各级政府之间很难得到恰当而明晰的划分和配置，成为省以下分税制财政体制改革陷入困局的主要瓶颈。有鉴于此，主流的改革方案力主精简地方财政级次，推行财政层次的扁平化改革，其要点之一是撤销处于地方底端的乡级财政，进而推动行政级次改革的联动，取消乡级政府。②之所以把乡级财政作为精简的对象，另一个重要因素是农村税费改革以后，乡级财政，特别是大量的以农业为主体财源的乡级财政基本上丧失了内在的财政收入来源，很难通过自主的收支活动来维系自身的职能。2003年5月，开始在安徽省实行的“乡财县管”改革，基本导向就是虚化乡级财政，可以看作是地方财政层次扁平化改革的最初试点。③这项试点得到了高层决策部门的认可，并在其他很多省份大面积推开。尽管“乡财县管”试点名义上保留了乡级财政独立的层次设置，但由于县乡财政之间实行“预算共编、账户统设、票据统管、采购统办、集中收付”，乡级财政已很难称得上一级独立的财政。河北省从2006年开始对绝大多数（79％）的乡镇实行“统收统支”的县乡财政体制，明确规定这些乡镇在财政上已经变为县政府的一个预算单位，而不再是独立的财政层次。

尽管财政层次的扁平化改革目标得到了广泛认同。然而，对于乡级财政是否可以取消不少人仍表现出一定的疑虑。（1）中国有60％的人口在农村，提供公共服务的主体自然落在乡镇政府身上。要实现城乡协调发展、推进社会主义新农村建设，最终也要靠基层政府来贯彻和落实，乡镇政府的作用在新时期不是要削弱，而是要加强（刘尚希，2006）。既然如此，取消乡镇财政的改革可能就需要重新考虑。（2）按照新公共管理理论，作为公共品供应单位存在的基层政府管辖范围并不是越大越好，相反，管辖范围较小，居民公共需求同质化程度较高的基层政府更有利于实现其职能。取消县级财政意味着县级政府管辖范围的扩大，县级政府是否有能力直接在众多的行政村之间进行协调和提供公共服务，有待深入研究。（3）就公共财政理论角度而言，乡级财政无疑是公共财政建设的一个最为重要的基层单位，取消乡财政必然会给以后中国基层政府的公共品建设带来高昂的监督和信息成本（周飞舟、赵阳，2003）。

笔者认为，乡镇财政取消与否取决于乡级财政的现行职责能否进行有效分流，这主要又取决于乡镇财政职责的潜在承接者——县级政府的有效管理幅度、村级组织的自治水平以及以农民为主体的社会组织的发育情况。这些因素决定乡级政府存在的意义，进而决定乡级财政的改革走向。从这个角度分析，中国目前已经基本具备取消乡级财政的条件。其理由为：（1）随着交通、通讯和网络技术的快速发展以及经济市场化所要求的政府行政方式的转变（从“直接管理”为主向“间接管理”为主），扩展了县级政府的有效管理幅度，县级政府最优辖区的半径也已相应变大，一些由乡级财政提供的公共品，如农村教育、计划生育、优抚、民兵训练及村际道路建设等，改由县级政府提供这些公共品，从而使取消乡级财政机构设置不仅成为可能，而且可以有效克服公共品提供过程中的外部性并形成规模经济效应。（2）随着《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布设施，农民获得了在村级范围内基本的民主选择权力，农村群众参政议政意识、以法自治意识明显增强，保障农民当家作主的村民自治运行机制初步形成。税费改革后在农村广泛推行的“一事一议”制度成功运作表明，基层小范围的公共品的提供可以在村民民主自治的框架内自行解决、乡级政府承担的部分公共品由村级自行提供不仅可行，也更能反映居民的偏好，从而更有效率。（3）在农村经济市场化过程中，以农民为主体的社会组织（如农协等）得到了一定程度的发展，作为农民与市场、农民与政府的中介和桥梁，这些社会组织不仅向农民提供市场信息，也按照市场性原则组织农民从事各种公益活动，成为政府和市场组织之外提供农村基层公共品不可忽视的第三支力量，因此，乡级政府目前承担的一些准公共品可以考虑由这些社会组织提供。基于农村社会经济发展的新形势，目前应着手进行乡级财政的职责分流改革，区分公共品的受益特征，把不同层次和性质的公共品依次向县级财政、村级组织和以农民为主体的社会组织分流，在此基础上，取消乡级政府和乡级财政的机构设置。

取消乡级政府和财政的机构设置是否对新农村建设带来负面的影响？县级政府是否有能力直接在众多的行政村之间进行协调和提供公共服务？无疑，新农村建设需要发挥政府特别是农村基层组织的作用，但这个政府必须是精简、廉价、高效的政府，取消乡级政府和财政正是精简机构，从而防止农民财政负担反弹的重要举措。只要县一级政府能在辖区内有效地行使协调和管理职责，取消乡级政府的机构设置对社会主义新农村建设是有利的。而提高县级的行政能力，关键是树立勤政意识和加强电子政务、通讯等行政基础设施的建设。对于那些管辖面积大、村庄多的县，还可以考虑在原乡镇所在地设立派出机构，以提高县级政府的行政管辖能力。

取消乡级政府和财政的机构设置是否会给基层政府的公共品建设带来过高的监督和信息成本。就基层公共品的建设而言，其主要涉及两个方面的信息交流和监督。一是政府系统内部上下级之间，二是政府与公众之间。由于减少了政府和财政层次，可以降低政府间的信息交流成本，也有利于上级部门自上而下的监管。然而，有些公共品由乡改县提供，由于扩大了管辖的范围，公共品的提供又要反映基层公众偏好和实现公众自下而上的有效监督，其难度相对会加大。笔者认为，这个问题可以通过推进基层民主制度，特别是县级人民代表大会制度建设来解决，把公共品的建设真正建立在民主决策和民主监督的基础上，也是中国地方公共财政建设的一个基本方向。

三、“省管县”的浙江经验是否可以在全国推广

“省管县”是超越“下管一级”传统行政规则，省级政府跨过市级政府与县级政府建立直接财政关系的财政体制。这种体制最初出自浙江，并取得巨大成功，被誉为“浙江经验”。浙江“省管县”体制最明显的积极作用是从两个方面促进了省内县域经济的发展和壮大。一是与“市管县”相比，实行市县分治和市县财政同级，县级政府在财政上获得了更多的发展权限。二是较之“市管县”，省级政府对县域经济具有更强的调控和协调能力。浙江县域经济约占浙江全省生产总值和财政收入的70％。2002年有24个县进入“全国县域经济基本竞争力百强县”行列，2003年达到27个，2004年增至30个。2005年，58个县市财政总收入全部过亿元，地方财政收入过亿元的达55个（朱柏铭，2006）。

与浙江县域经济快速发展形成鲜明对比的是，全国大多数县域经济发展步履维艰，财政困难问题异常突出，亟需体制创新实现突破和发展。然而，有人认为，省直管县体制在浙江的成功，有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景（阎坤，2004）：（1）浙江是个小省，其陆地面积仅10.18万平方公里，东西、南北的直线距离也只有450公里左右。省内四通八达的高速公路，使4小时内可以到省内的任何一个县，电话、传真和网络已覆盖全省，信息传递渠道多，而且能确保畅通无阻。（2）浙江大中城市数量偏少，许多地级市如同江南小镇，其在全省经济中的地位远不及其他省份那么重要。同时浙江许多县（市）经济发达，小城镇数量多，分布密集。（3）浙江对省以下采用的是分税加增长的分税模式和财政与地税合署办公的组织形式，这是省直管县得以有效运行的重要保障（杨之刚、张斌，2006）。从其他省份看，目前采用分税加增长这一分税模式的只有江苏，而且大多数省份实行地税部门垂直到省管理的组织形式。同时，也有些人基于上述因素而质疑和担心：对浙江颇为有效的“省管县”体制，对其他省份是否有效，是否可以在全国推广。

笔者认为，浙江省特殊的地理和经济背景并不完全构成“省管县”在全国推广的障碍。（1）虽然浙江采用了分税加增长的分税模式和财政与地税合署办公的组织形式，但这些制度属于税收划分上促进县域经济发展的激励机制和提高财政运作效率的制度安排，不是实行省管县体制的必备条件。（2）浙江省大中城市偏少，地级市规模不大，对县域经济的辐射和带动作用有限，这是浙江为什么没有实行市管县而采用省管县体制的一个重要考虑。但地级市规模较大的其他省份，采取市管县体制是否就一定能发挥城市的辐射作用？实际情况是，实行市管县体制的省份，中心城市不仅未能发挥对县级经济的辐射和带动作用，反而出现了“市吃县”、“市刮县”问题，中央和省级财政为促进农村社会发展给予县级财政的财权和财力也往往被市级财政截留，市管县在某种程度上不是促进而是制约了县级财政和农村社会经济的发展。可见，发挥地级市的经济辐射作用不是否定省管县的理由。要真正发展县域经济，恰恰必须改革市管县为省管县。（3）浙江省的省情为省管县的有效运行提供了便利条件。对于那些辖区广大的省和自治区而言，推行省管县是否会超过省级管理负荷和管理半径而出现“管理失效”？或为了有效管理而增加管理机构和人员而付出“行政过大”的成本代价？这的确是在借鉴“浙江经验“时必须考虑的重要问题。但这个问题并非不能解决，思路有两条：一是进行“缩省”改革，即缩小省级管理范围，增加省级数量，当然，这项改革关乎国家的治理结构，应慎重行事，即使必要，也是改革后期的举措。二是提高省级管理能力，即提高财政管理的科技含量，广泛运用电子技术和网络技术，发展电子政务，在不增加人员和机构成本的情况下，提高管理的效率。比较而言，这项改革举措在当前更为可行，也符合国际上财政管理的发展趋势。总之，对浙江行之有效的“省管县”体制应作为中国地方财政体制改革的一个方向，当然，各省应根据本省省情，完善相应的配套措施，只有这样，才能使这项改革真正落实到位，发挥其应有的作用。

四、“一级政府一级财政”与“事权与财权统一”理念是否需要重新认识

长期以来，“一级政府一级财政”以及“事权与财权统一”是中国建立和完善财政体制一向遵从的基本原则或理念，也是判断财政体制合理与否的基本标准。但在目前地方财政体制改革的新背景下，有人对这些理念产生了怀疑，认为需要在新形势下重新认识。

关于“一级政府一级财政”，有人认为，如果固守这个原则，那么，在现行宪法规定的四级地方政府架构不变的情况下，就必须对应设置四级财政，从而如上所述的财政层次精简（如撤销乡级财政）的改革就无法进行，财政层次过多的种种弊病也难以克服。所以，应突破“一级政府一级财政”或“财政体制必须与行政体制相匹配”的原则束缚，在政府行政层次不变的情况下，单方面调整财政层次或率先推进财政级次的精简改革。④

笔者认为，不同意“一级政府一级财政”的观点是值得商榷的。（1）从理论上讲，财政权是一级政府（权）赖以存在的基础，也是一级政权的重要内容。如果一级政府没有自身相对独立的财权支撑，而完全依靠上级的转移支付，必然会在相当程度上听命于上级政府（在中国有条件转移支付占较大比重的情况下尤其如此）。而没有决策权的政府实际上只是上级政府的办事机构，是称不上真正意义上的一级政府的。（2）在中国地方财政层次改革中出现的一级政府与一级财政不相匹配的矛盾只是名义上的和暂时的现象。在一些地方乡级财政被虚化或撤销以后，其对应的政府已经不再是真正的一级政府了，只是由于宪法关于政权结构修改滞后的原因，其名义上仍然存在而已。这就是说，在虚化乡级财政的同时实际上也就虚化了乡级政府的职能作用，不存在财政层次单方面精简改革的问题。

关于“事权与财权统一”问题。有人认为，1994年以来的分税制改革已经突破（或背离了）了这一原则，因为中央政府有了比事权更大的财权，而省以下地方政府的财权与事权相比要小。尽管分税制改革的渐进性和阶段性使得中国目前的政府间财政关系出现了新的矛盾和问题，但不能认为实行事权和财权统一就可以解决这些矛盾和问题。事实上这可能导致体制的倒退和回归。从这种意义上，应该更新“事权与财权统一”的理念。⑤

笔者对上述 “事权和财权统一”会导致旧体制回归的观点不能认同。（1）实行分税制财政体制同样要求事权和财权的统一或匹配。因为事权作为政府利用财政手段应该实现的任务和目标，必须以财权作为基础，这在任何体制下都是相同的。分税制与传统财政体制的区别不在于事权和财权是否匹配，而在于事权和财权在政府间的配置格局及其统一或匹配的方式。计划经济时期的财政体制是一种事权和财权高度集中于中央政府的集权型配置体制，分税制财政体制则不是单纯的强调集权或分权，而是把事权和财权在政府间进行合理的配置，从而实现不同级次财政间事权和财权的统一和匹配。（2）分税制框架下的事权和财权的调整不会导致体制（包干体制）的回归。分税制框架下政府间纵向的财力和财权配置一般总是通过初始分配和再分配两个阶段来完成，最终实现各级政府事权和财权的匹配。政府间财权初始分配的任务是通过税收划分保证中央政府占有较高的财权比重，以保证中央足够的财权行使经济稳定、收入再分配和全国性公共品提供的职能。而财权再分配的任务则是通过转移支付机制保证地方有相应的财权（财力支配权）提供地方性公共品。特别需要强调的是，在财权再分配过程中地方财权的增加，并不意味着中央财权的对等减少，因为，中央对地方转移支付的过程不是中央交出财权，而是对财权的运用过程。因此，笔者认为，中国现阶段政府间财政关系的一系列问题的形成，并不在于中央集中了较大的财权，而在于分税制所要求的转移支付制度不完善（其主要表现是中央税收返还和有条件转移支付比重过大，而能够通过转移支付的运用而增加地方财力支配权的无条件均等化转移支付比重过小），中央未能通过财权的再分配扩大地方的财权，实现中央和地方财权与事权的各自匹配。下一步，如果我们能够在转移支付制度上进行较大力度的改进，就可以在基本巩固中央财权的同时扩大地方财权。这项改革，不仅不会导致包干体制的回归，反而，可以加快分税制的改革。

注释：

①贾康（2006）把这种主张综合概括为“纵向分两段，横向分两块（类）”。

②主流的改革方案提出的推行财政层次扁平化改革另一个要点是下文所论的“省管县”代替“市管县”，实行市县财政同级。

③当然，推行“乡财县管”还有其他目的，如保证乡级财政基本经费的需要和加强对乡级财政的监管。

④傅光明：《一级政府一定要有一级财政吗？》，《中国财经报》2005年11月1日。

⑤倪红日：《应该更新“事权与财权统一”的理念》，《涉外税务》2006年第5期。

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［7］段国旭.推进县乡财政体制的非均衡改革［J］.财政研究，2006，（9）.

责任编辑，校对：艾岚

作者：张献国

财政解困与财政体制创新论文 篇3：

新时期对我国基层财政体制发展的探讨

【摘 要】我国基层财政体制的发展经历了计划经济到市场经济，为我国经济的发展做出了很大的贡献，但是随着时代的发展，作为基层财政体制的发展应该也随着时代的发展而发展，随着我国各项政策的变化，基层财政的收支的格局也会发生相应的变化。本文探讨了在新时期我国基层财政体制发展。

【关键词】基层；财政体制；新时期

一、新时期基层财政职能的转变

建立完善的基层财政制度首先需要有一个正确和合理的基层财政职能，随着基层税费的改革及“乡财县管乡用”政策的落实，基层的财政工作职能和职责也正在发生着变化，当前基层的财政体制主要由县乡预算部分进行编制、执行，基层财务管理工作主要集中在种粮补贴、退耕还林补贴、农村低保等费用的管理，这就需要转变基层政府的智能管理，主要体现在以下几个方面：

（一）从管理型向服务型转变

在推进新农村的过程中，我国加大了对农村、农民和农业的财政力度，对农村的医保、养老保险等方面进行了各项补贴，同时对农民的生计也进行了各项补贴，例如种粮补贴、退耕还林补贴、农村低保等，这就需要基层财政体制能够满足这些只能的转变，能够管好、用好各项财政补贴，建立完善的基层经济体系，保证基层群众的基本利益。

（二）从单一方向型向多元化发展型转变

为确保基层政府正常运转，在传统财政收入的基本框架下，更好地进行以税收收费为主的财政自筹制度。随着税费政策的改革，地方政府面临着非常大的财政困难，为了解决这些问题，关键要转变基层政府的财政职能，牢固树立经济为主、振兴财政的的思想，要建立起多元化、高效的财源体系，让财政的收入有稳固的基础。

（三）从传统核算型向现代管理型转变

对于基层财政要在巩固传统模式的基础上，也要对进行一些更新，随着财务管理信息化的发展，电算化能够非常快捷、准确地完成工作，但是在快捷的同时，也会出现一些问题，这就需要基层财政管理要做好监督反馈，转变基层财政的基本职能。

二、新时期基层财政工作的思路

在新时期，基层财政工作应该坚持科学发展观，明确基层政府的工作职责，充分调动基层政府的积极性，增收节支的积极性和创造性。把基层财政体制建设成为体制规范、制度配套、职能明确、管理到位的基层财政。

（一）创新财政管理理念，明细工作目标

随着新形势的发展，基层政府也被赋予了一些新的职责，这就需要基层政府把握好财政工作的新特点和新任务，完善基层政府的财政管理体制，同时还要规范财务管理行为，强化财政监督。同时还要以科学的观念对其进行指导，对财政进行创新，最大限度地去进行科学实践，创新财政思路，保证基层财政制度的健康、持续的发展。

（二）提高财政资金的使用效益

在新时期基层财政工作就需要提高财政工作的效益，在财源开发上要培植效益裁员好，能够让财政收入持续稳定。在财政收入上应该杜绝虚假支出，提高基层可用财力的质量，在财政支出方面要提高财政资金的使用效益，不断规范好财经秩序，为经济的平稳进行创造一个良好的环境。

（三）强化财政财务管理，加强监督检查

强化对基层财政的管理和监督，严格按照相应的规定来健全财务管理，对财务公开进行尝试，严格对预算部门的各项资金进行审核，对不法之处进行制止，建立一支财政监督队伍，将这种监督贯穿于预算的编制、执行和效果之中。积极推进基层财政决策的民主化、公开化，提高基层财政资金的效益。

（四）强化队伍建设

在新形势下，要加强基层财政干部及工作人员的学习，不断更新相应知识，转变其工作观念，不断拓展工作思路，以提高自身业务水平和政策理论水平。在过去很多为基层财政做出过贡献的工作人员不畏艰苦，对财政管理作出过很大的贡献，他们具有很强的吃苦耐劳的精神，同时还有无私奉献的精神。但是随着新形势的发展，一些员工的知识结构不能很好地适应时代的变化，特别是电子信息化的发展，这就需要这部分员工要不断地学习，不断提高自身能力，加强培训，构建一支学习型、服务型和落实型的管理队伍，提高基层财政的使用效率。

三、新时期基层财政体制发展路径

（一）强化认识

对于基层政府来说应该认识到基层财政的重要性，并对其进行规范，不断优化基层财政环境，对基层政府的财政收入进行规范，不断推进财政改革和健全基层财政运行机制，以达到促进基层经济的发展。这就需要建立和发展社会主义市场经济体制的基本要求，建立起政府财政管理的新理念，把基层的财政权限纳入到国家政府中。在规范和强化财政收入的管理中，要树立长远观念，避免出现眼前利益超越长远利益，摆正政府与市场的关系，摆正整体与局部的关系，抛弃那种地方主义和本位主义的狭隘观，树立宏观的调控体系，减轻社会负担，优化经济发展环境。同时在财务管理方面，要及时规范把非税收管理纳入到政府管理中来，依法行政，依法理财，使政府非税收入管理真正走上规范化、法制化轨道。

（二）完善相关法律制度

基层财务管理的加强主要通过完善相关法律制度，严格依法行政、依法理财，这就需要基层政府及相关部门强化财政监督，当前我国在基层财务监督方面还是比较薄弱，无论是在监督工作的地位、组织、权责，还是在权利、任务及程序方面还存在诸多不足，导致一些财政款项不能实现专款专用。我国一些地区也制定了相应的监督制度，但是缺乏统一性，一些规章制度不具体，可操作性不强，可以说当前我国基层还没有形成一个完善的财政监督规章，致使财政监督比较薄弱。在建立完善相应法律的同时，还要积极对现有法律进行梳理，对一些不合理的尽快删除，通过对这些法律的梳理，能够更好地让基层顺利地实现自身的功能，既能实现财政的基本功能，又可以保障基层政府正常开展工作。

（三）增加财政收入

基层财政收入要进行规范，在规范的基础上，对其进行节流，合理使用基层财政收入，同时还要积极开源基层财政收入，提高基层财政抗风险的能力。开源就是要努力扩大财政收入来源和培养税基。经济的好坏直接决定基层财政收入，这就需要地方政府积极大力发展经济，通过基层的税收来积极引导地方经济的发展，调整现有经济结构，提高基层经济的总量。当前我国一些地方为了片面追求经济发展速度，在招商引资及产业发展方面扶持了高能耗、高污染的企业。这种发展模式虽然能够在短时间内解决基层财政收入，但是这种短视的行为直接导致对环境的破坏，这就需要基层政府拿出更多的资金来进行环境的治理，这种短视的经济发展模式是对基层财政带来巨大的风险。基层政府除了要坚持可持续、环保的发展经济之外，还需要遵循经济发展的内在规律，明确政府在市场经济发展中的位置和职能，要为企业的发展提供良好的服务，营造一个宽松的环境。重点解决制约企业发展的交通、能源、信息等基础建设的瓶颈。利用相关的财政政策引导企业的发展，改善经济结构。同时作为基层政府还要加大招商引资的力度，在招商的过程中要坚持高起点、外向型、辐射强的标准，加大地方的基础设施建设，建巢引凤凰。对一些经济欠发达的地区，要积极引进与农业、农民相关的企业，不仅能够增加农民的收入水平，还能够增加政府的财政收入。

（四）优化支出结构

对于基层财政来说收入和支出是两个非常重要的方面，在强化财政收入的同时，还要加强对财政的支出管理，因为这关系到基层财政的使用效益。首先应该做到把确保基层人员的基本工资作为支出的头等大事，给予优先保障，因为这关系到基层人员的稳定，对基层的管理非常重要。在此基础上还要结合基层地方的实际情况，采取量力而行和量入而出的基本原则，有多少钱办多少事，通过财政支出来积极引导相应产业的发展，优化基层的产业结构，通过对基层财政支出的优化，把社会的稳定放到首要位置。在严格管理基层财政支出的同时，还要提高其使用效益，积极推进落实到位，通过改革强化建立一个统一、规范和完善的支出制度，最大限度地提高基层财政支出的效益。对于管理人员来说要做到廉洁奉公，勤俭节约，更好地服务经济发展，为基层群众管理好这部分资金。

（五）积极运用现代管理技术

在对基层财政要不断地进行探索，不断地进行完善和改革，在基层财政建设过程中要把一些先进的东西带进来，建立信息化的基层财务工作模式，在一些基层已经走在了前列，东南沿海地区，经济相对来说比较发达，在基层财务建设方面探索出了一条比较有效的财务管理，采取了以现在财政管理为平台，以预算管理为核心，涵盖收支管理、集中支付、集中核算、基建管理、政府采购、专项资金、资产管理、财政监督、绩效评价、风险预警、信息发布等模块。这种模式基本包括了基层财务管理的基本职能，基本达到了从单位上报预算、到批复预算，最终形成了财务收支活动的全过程，通过信息化能够更好地实现监管，这样不仅提高了基层财政管理的效率，而且也实现了节约人力资本、实现资源共享，确保了基层财务的安全，提高了使用效益，让基层财务处于阳光之下，从源头上防止腐败的发生。

参 考 文 献

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作者：董理