立法权探讨论文

摘要：央地立法权划分是中央与地方关系的重要组成部分。改革开放以前，我国立法权集中在中央，地方无立法权。改革开放后，部分地方掌握了部分经济立法权。随着现代化的逐步推进，我国央地立法权划分体制也逐步现代化。现阶段，我国央地立法权划分制度已经不适应或者部分不适应我国社会经济的发展了，因此，很有必要对我国央地立法权划分制度及其改革作深入研究。下面小编整理了一些《立法权探讨论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

立法权探讨论文 篇1：

全权与限权：对中国立法体制的一种理论解释

导 论

2015年修改的立法法將地方立法权授予设区的市以来，学术界围绕着设区的市立法权的基本性质问题展开了多元的解读。在解读的过程中逐渐形成了一些差异化的观点。在本文中，笔者将这些观点归纳为派生论、专属论和辅助论三种。在逐一介绍这几种观点的核心内容之后，本文将检讨上述三种观点的主要问题。接下来，将结合当代中国政治制度的基本性质，提出一种从全权与限权的角度来理解当代中国立法体制的理论解释。在作者看来，这种新的解释不但有利于更好地理解中国立法体制的变迁模式，也有利于启发立法体制的改革与完善。

一、关于设区的市立法权性质的三种解读

笔者将第一种讨论设区的市立法权性质的观点称之为派生论。在派生论者们看来，无论从宪法地方组织法的规定还是国家立法机构关于修改地方组织法的说明来看，设区的市一级人大及其常委会并不具有省级人大及其常委会一样完整的地方立法权，其立法权是省级人大地方立法权所派生的。派生的根源在于，宪法赋予省级人大及其常委会地方立法权。设区的市一级人大及其常委会制定的地方性法规，在未经省级人大常委会批准之前，是没有生效的，其制定的地方性法规的效力，是由省级人大常委会赋予的[1]。简言之，在这种观点看来，之所以说设区的市人大及其常委会拥有的立法权是一种派生性权力，主要的理由有二：一是宪法没有直接授权；二是设区的市人大及其常委会的立法要经过省级人大常委会批准后才能生效。

而与此相反的是，另外一些论者则提出，设区的市人大及其常委会的立法权是一种专属立法权。在这种观点看来，立法法之所以在“城乡建设与管理”“环境保护”和“历史文化保护”这三个方面明文列举为设区的市行使立法权限的范围，是对设区的市的专属立法权的确认。虽然在中国的宪法和地方组织法中都找不到地方专属立法权的实际依据，但是依据法理和政府运作的实际经验，的确存在一定的事项范围，中央政府几乎不会干预[2]。 因此，无论是从立法法的规定还是实际立法的经验来看，专属立法权不但是值得追求的一种理想，而且已经是一种事实。

不过，另外一种观点则认为，虽然专属立法权理论是一种美好的图景，但是这一主张在我国的政治体制却难以付诸实施，因为法律上存在的立法权限重叠的既存事实，已经表明二者之间并不存在相互排斥的关系。在实践中更能引领这一关系处理的原则应该是辅助原则，即重叠权限先由设区的市来行使的原则具体展开。在立法法规定的设区的市可以行使的三个方面的立法权限内，应该首先发挥设区的市的能动性，只有在设区的市依靠自身能力无法解决的情况下，才由省级立法主体行使立法权[3]。 为了简便，我们可以将这种观点称之为辅助论。

上述三种观点虽然属于学理上的探讨，而且主要是针对设区的市的立法权性质而展开。但是上述争论引出的问题并不仅限于设区的市的立法权性质，而且还涉及所有地方立法权的性质。而要全面理解所有地方立法权的性质，又必须要将全国性立法权的性质一同放入，以在一种结构性视角下从整个立法体制中来理解地方立法权的性质。

二、对三种观点的反思与检讨

首先不难推导出的观点是，支撑派生论的两个基本论据而今已经明显不成立。2018年新修订的宪法第一百条明确规定：设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。宪法的这一规定不但直接为设区的市人大及其常委会行使立法权提供了直接依据，而且将设区的市行使立法权的依据设定为“法律”而不是“地方性法规”，显然是在依据方面直接绕过了省级人大所制定的地方性法规。虽然宪法同时规定了设区的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后施行，但是批准后施行显然不能作为立法权派生的依据，因为此前有关法律对较大的市立法权的行使也有同样的规定。但论者并没有将先前的较大的市的立法权设定为省级人大立法权的派生权力。按照这种逻辑推下去，改革开放之初的省级立法权和经济特区的立法权，是不是也属于国家立法权的派生？

正如辅助论指出的那样，在目前的宪法体制之下，中国立法体制中并不存在专属立法权存在的依据，而且在现实之中也难以成为指导原则。仅就法律条文的规定而言，2015年的立法法将“城乡建设与管理”“环境保护”和“历史文化保护”等列举为设区的市立法权行使的三个方面，并不意味着这是三个其他立法主体不能进入的领域。进而言之，专属立法权存在的前提是纵向的各级政府之间在事权上有明确的划分，进而通过立法权限的划分来加以保障。而根据宪法第三条的规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。显然，只要有“统一领导”的存在，就不可能存在地方的专属权力，当然也就推不出地方人大及其常委会享有专属立法权。

而辅助论的问题则在于，实际上已经承认“专属立法权”一种理想的原则，只不过在目前纵向的各级政权之间事权高度重叠的情况下，以“辅助”原则作为权宜之计。一旦“专属立法权”不可能成为一种理想原则，则“辅助”原则也就成为无根之木。同时，辅助论在事实上设定的设区的市在某些领域的立法优先的原则，在现实之中也很难实现。这是因为，无论是全国还是省一级的立法机关欲就某一领域进行立法之际，并不将市级立法的优先作为前提。即使在2015年立法法列举的三个领域之内，实际上是全国和省一级立法主体先立法还是市一级先立法，在现实之中也存在着多种模式。

除了各自在理论和事实上难以自圆其说之外，上述三种观点的一个共同之处，都主要是通过与省级立法权的关系来探讨设区的市的立法权的性质。而从性质上讲，省级人大及其常委会的立法权，同样属于一种地方立法权。只有在将全国性立法权与地方立法权的关系纳入其中之后，才能更为全面地理解设区的市立法权的基本性质。同时，上述三种观点也都有一种共同的假设，即设区的市“本来”应该有独立的立法权，只是在特定的背景下，才引出了特殊的性质。

三、构建一种新的理论模式

在民主制下，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在；在这里人的存在就是法律，而在国家制度的其他形式中，人却是法律规定的存在[4]。 基于人的自由优先于宪法和法律的原则，在早期的苏维埃实践中，作为一个全权机关的苏维埃，其主要的功能之一，就是要保证有可能把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说把立法权和法律执行权结合于选举出的人民代表身上[5]。 在选举产生的人民代表来集体行使立法权和法律执行权的基本原则之下，作为全权机关的人民代表大会将人民的意志表达为宪法，宪法再具体规定立法权限的配置。显然，具体的立法体制的改变，就来自于体现人民意志的宪法的具体条文的设定。

在当代中国的政治实践中，1954年宪法第二十二条规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。1982年宪法第一百条则规定，省、直辖市和它们的常务委员会，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。2018年新修订的宪法第一百条明确规定：设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批準后施行。这一动态的过程，体现人民意志的宪法，可以随着时间的变化而不断地调整和重新配置立法权的分布。而在当代中国政治中的体现则是不断通过宪法直接授权而下放立法权。

但是，这种立法权的下放又并不是一种分权式下放，而是一种放权式下放。首先是因为，自1982年宪法开始，在下放立法权的同时宪法又规定，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。与此同时，全国人大常委会还负责解释宪法和监督宪法的实施。县级以上的地方各级人大常委会虽然有权撤销下一级人民代表大会不适当的决议，但是并不能撤销下一级地方人大及其常委会制定的地方性法规。

另外，根据国务院新闻办公室2014年发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书的论述，宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力[6]。

改革开放以来宪法直接规定下放的立法权和宪法规定设立特别行政区的实践都表明，无论是在普通行政区还是特别行政区，地方立法主体行使的立法权都是一种受到限制的立法权。而与此相反的是，作为全国性代表机关的全国人民代表大会所行使的立法权，则是一种全权性的立法权。

因此，无论是从当代中国政治制度建立的理论基础还是实践脉络中都可以得出的结论是，在当代中国的立法体制下，全国人民代表大会所行使的是一种全权性的立法权，而地方立法主体所行使的则是一种限制性立法权。全国人民代表大会虽然在现实之中表现出的是不断下放立法权并授予某些区域高度自治的立法权，但是这些立法权都是一种受到限制的立法权。全国人民代表大会既可以直接依据宪法而撤销地方立法主体的立法，还在理论上可以调整甚至收回某些立法权。一些学者在现实之中表达的“统一领导、分级立法”的立法体制，同样可以看作是对这种立法体制的承认。

四、理论及实践意义

在规范意义上，将中国的立法体制在性质上界定为“全权与限权”，才能回应经典马克思主义关于人民自由优先于宪法和法律的基本原则，使得体现社会主义价值的立法体制的制度设计不会偏离基本的价值。只有依据这一原则，才能推导出体现人民意志的全国人民代表大会，必须要依据客观形势的变化和人民诉求的变化，适时调整国家的立法体制，在不同的立法主体之间以便于人民自由的实现为原则而科学合理地配置各级立法主体之间的权限关系。

在经验意义上，将中国的立法体制理解为“全权与限权”关系之后，会更有利于学术界超越传统的单一制与联邦制下的立法权限之争，基于当代中国政治制度的价值原则、制度结构和实践历程而理解当代中国立法体制的运行模式与变动趋势。这一视角可能会在理论上产生出的突破是，与传统的单一制和联邦制背景下的立法权配置模式不同的是，在没有地方自治这一基本制度背景之下，当代中国是如何在通过限制性立法主体的逐步培育而应对不断变化的社会与经济环境。

还需要强调的一点，除了基本的价值原则和历史遗产之外，当代中国政治制度之中还有两个重要的特点也决定了“全权与限权”模式共存的必然。第一个独特之处是，与其他纵向各级政权之间存在相对明晰的权限划分不同而在各级政权之间存在权限重叠的原因是，从全国人民代表大会到乡镇人民代表大会，都属于“国家”权力机关。由于各级代表议机构都具有“国家”属性，最高国家权力机关与其他各级权力机关之间的关系就不是一种纯粹的“国家”与“地方”的关系。换言之，改革开放以来全国人民代表大会通过修改宪法对地方各级人大授予立法权的行为，并不是一种简单的“中央”向“地方”授权的行为，而是一种最高“国家”权力机关向其他“国家”权力机关授权的行为。由此而形成的立法体制也就是一种全国性的“最高国家权力机关”与地方各级”国家”权力机关之间的“全权与限权”关系。第二个独特之处是，与世界上大多数国家将本国政府在纵向上区分为全国性、地区性和地方性政府不同的是，根据中国宪法的规定，省级以下的政府都是地方政府。由于不存在全国性政府、地区性政府和地方性政府明确区分，中国的中央之下的政府都是地方政府，而且是带有“国家”属性的地方政府。正是在这种大的制度结构之下，才有可能出现以“在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性原则”指导下的立法体制调整过程。

回到起点，在全国人大及其常委会与地方各级人大及其常委会之间的立法权限关系是一种“全权与限权”的关系的基础上，由于各级人大及其常委会行使的立法权都是一种地方“国家”权力机关所行使的立法权，上下级人大及其常委会之间在立法过程中就形成了两种工作关系。一是上下级立法主体之间并不是一种分权关系，而是一种立法范围由上而下逐步缩小的关系，越到下级，人大及其常委会立法领域所受到的限制领域就越多。正是在这个意义上，只有全国人大及其常委会才享有专属于国家最高层面的立法权，地方各级人大都不享有专属立法权而只享有宪法授予的限制性立法权。二是上下级人大及其常委会之间在理论上并不存在以分权为前提的专属和共享立法领域，在实际的立法工作中只存在上级人大常委会对下级人大及其常委会在立法过程中的工作指导和立法结果合法性审查与监督关系。

注释：

[1]王正斌：《〈立法法〉对设区的市一级地方立法制度的重大修改》，载《中国法律评论》2015年第2期。

[2]向力立：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，载《政治与法律》2015年第1期。

[3]程庆栋：《论设区的市的立法权：权限范围与权力行使》，载《政治与法律》2015年第8期。肖迪明：《问题与对策：设区的市行使立法权探析》，载《地方立法研究》2017年第1期。

[4]马克思：《黑格尔法哲学批判》，人民出版社1963年版，第49、50页。

[5]【苏】雅罗斯拉夫斯基：《二十五年的苏维埃政权》（中文版），外国文书籍出版局1943年版，第6页。

[6]来源：《人民网》：http：//hm.people.com.cn/n/2014/0611/c42272-25131504.html，2018/10/12.

（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学粤港澳发展研究院。本文系国家社科基金重点项目：人大代表选举制度改革的实证研究与理论解释〔17AZZ005〕）

作者：何俊志

立法权探讨论文 篇2：

央地立法权划分模式之比较

摘要：央地立法权划分是中央与地方关系的重要组成部分。改革开放以前，我国立法权集中在中央，地方无立法权。改革开放后，部分地方掌握了部分经济立法权。随着现代化的逐步推进，我国央地立法权划分体制也逐步现代化。现阶段，我国央地立法权划分制度已经不适应或者部分不适应我国社会经济的发展了，因此，很有必要对我国央地立法权划分制度及其改革作深入研究。

关键词：立法权;划分;模式

一、国外央地立法权划分模式比较分析

1、世界典型国家央地立法权划分现状分析

我国央地立法权划分制度改革主要在于：明确央地立法权限的范围以及地方立法分权的宪法保障。因此，联邦制国家的分权模式值得我们仔细探讨。要对世界典型国家央地立法权划分模式进行归类，首先要统计世界典型国家立法权划分宪法保障机制，本文选取典型国家作一下比较分析，见表1、表2。

从欧洲区的央地立法权划分的宪政保障机制设置情况来看，大体可以得出：德国和奥地利实行两级立法，联邦议院和州议会都享有立法权。但是也不难发现，联邦立法权居于绝对主导地位。宪法详细列举了联邦的立法权。例如州有权制定州宪法、州中小学教育法、部分大学法、州广播电视法、城镇组织法、警察及公共秩序法等。

相比较而言，瑞士和比利时地方立法权要广泛的多。相比较其他欧洲联邦制国家瑞士的各州拥有更大的立法权，州有权制定州宪法、创制州刑事民事普通法律等。

通过比较美洲大洋洲区几个主要典型国家央地立法权划分宪法保障机制，可以得出：巴西、阿根廷和墨西哥联邦立法权偏大，地方立法权较小。巴西宪法第21—22条规定联邦有权制定刑法、民法、劳动法、程序法和选举法等。无独有偶，阿根廷宪法第75条也规定联邦有权制定民法、刑法、商法、矿产法、劳动法和社会保险法等。虽然墨西哥允许各州制定自己的基本法律（商法和劳动法除外），然而州的基本法律大致是联邦基本法的复制版本。因此，墨西哥立法权也是以联邦立法权为主导。美国和澳大利亚是典型的联邦制，二者地方立法权相对较大。美国各州几乎都能够自由决定自身内部宪法的结构。

2、国外央地立法权划分模式归类分析

目前，中央与地方立法分权模式，观点不一：第一种是四分法，包括中央集权模式、地方分权模式、集权—分权模式和分权—集权模式;第二种是三分法，包括中央集权模式、集权分权模式和分权集权模式;第三种是两分法，包括单一制模式和联邦制模式，该观点认为，单一制国家立法权偏于中央集权，联邦制国家立法权偏于地方分权。

（1）中央集权模式。中央集权模式视国家为一个整体，人民赋予权力不可分割，宪法将立法权赋予中央，中央制定的法律在全国范围内适用，地方没有得到授权时不得自行立法。在立法权划分中，中央居于绝对的统领地位，当然对地方立法权享有高度的控制权。同时，中央立法机关对地方立法机关的立法享有监督权和终审权。本质上，地方立法是中央立法的延伸和落实。这一模式在当前一些单一制后发展中国家较为普遍。

（2）集权—分权模式。这一模式体现了以中央立法为主导的中央与地方立法关系。立法权主要归中央所有，但是在特定条件和程序下，地方可以行使某些地方立法权，这种模式下的地方立法权主要是基于中央的委托或授权而产生的。该模式的特点是“以中央集权为主，地方分权为辅”，因此地方立法分权其实是一种立法分工，地方立法机关的产生也受到中央的监督和控制。在实践中，先发展的单一制国家和部分后发展联邦制国家往往采用这种模式，如法国、英国、德国、巴西等。我国目前也属于这一模式。其中德国是一个例外，德国联邦中央拥有较大的立法权，而地方拥有较大的行政权和司法权。在这些国家中，国家基本法没有对央地立法权划分作出具体规定。中央政府往往根据宪法中的原则性规定采用行政手段来调节央地立法权纠纷。

（3）分权—集权模式。这种模式主要特征是中央与地方关系相对独立。尽管在一些事项上以中央立法为主，整体上看，地方分权较第二种模式要大许多。但此种模式与第二种模式最大不同之处在于：地方立法权不是源自中央的委托和授权，而是直接源自宪法或者法律。此模式的典型国家是美国。美国宪法第1条第一项规定了联邦拥有立法权的事项，第八项和第十项分别规定了联邦有权立法的事项和禁止州立法的事项。宪法修正案第10条规定剩余权力事项由各州或人民对其进行立法。此外，瑞士、澳大利亚等也采用这一模式。

二、我国央地立法权划分模式选择及改革制度化措施

我国央地立法权划分制度改革应坚持合宪分权原则、科学民主原则和理性效率原则。我国央地立法权划分模式应定位于“集权—分权模式”。借鉴世界典型国家央地立法权划分改革成功经验，我们应该考虑以宪法规定的形式直接明确划分央地立法权限的内容。

1、中央立法层面，明确中央专属立法权限

我国应该以宪法或宪法性法律对中央专属立法的事项加以列举。中央专有立法权限范围，地方立法不得涉足。参考国外经验，结合我国实际，中央专属立法权内容应该包括：（1）国家的基本政治制度，其内容确定性可以保证国家机构的统一性，如国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的产生程序、机构设置的原则、职权范围、活动规范等制度。（2）国家的基本经济制度，其内容的确定可以保证国家经济制度的统一，维护国内市场的完整，如财政、税收、金融等制度。（3）涉及重要行业的管理制度，其范围的确定以具有流动性、跨区域、关乎国计民生为准则，如邮电、通讯、民航、航天等管理制度。（4）涉及民事、商事、刑事等基本法律制度，如平等主体的公民、法人之间的财产、人身关系的制度;证券、票据、专卖制度;刑事、民事、行政诉讼程序制度。（5）标准化制度，如度量衡制度。（6）涉及国家主权方面的事项，如国防、外交等。（7）宪法规定应由国家立法的其他制度。

2、地方立法权层面，明确地方立法权

在我国，是否存在地方专属立法权一直争议不断。本文认为改革应该遵循渐进路线。故此，我国目前暂不应该引进地方专属立法权。然而，现阶段，至少应该对地方立法的主要领域作出指引性规定。这些领域应该主要包括：（1）保证上位法执行所需规定的事项。（2）本行政区内的科、教、文、卫、体的管理事项。（3）本行政区的公益事项，如治安、市政、环保、旅游、公共福利、特殊群体权益保障事项。（4）本行政区经济、社会发展事项。（5）获授权先行性立法的事项。

3、完善立法监督体制，加强地方立法的监督工作

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。因此，必须对权力的行使进行有效的监督，监督的目的是为了权力更好地行使。立法的实质是对利益的再分配，也是多元社会对社会各阶层利益再分配的重要手段。立法监督是社会资源和利益分配合理化的重要保证。加强立法监督对我国法制现代化有重要意义。首先，加强立法监督既可以实现共同利益又能调和多元利益矛盾;其次，加强立法监督可以有效维护法制统一和立法的权威性、有效性;最后，加强立法监督可以降低立法成本，提高立法效率，减轻立法危害性。我国可以借鉴国外的立法复议制度，完善立法批准、备案、审查、改变和撤销制度，实现立法监督的制度化和科学化。

三、结论

央地立法权的明确划分对国家的法制现代化有着重要意义。我国央地立法权的明确划分不仅要考察西方发达国家（无论是联邦制还是单一制，联邦制是重点）央地立法权划分现状，更重要的是要对我国法治现状和司法传统作深入探究。目前，我国央地立法权划分制度改革势在必行，但是改革不能一蹴而就，应当循序渐进，严格在宪法框架内稳步向前推进。明确的央地立法权限一旦确立将会使我国央地关系走上和谐发展的快车道。正如有学者所言：“通过法律手段建构理性的府际关系必将促进经济发展、社会进步，从而推动我国的现代化进程。”

参考文献

[1] 孙谦、韩大元：世界各国宪法[M].北京：中国检察出版社，2012.

[2] 贾红梅：德国中央与地方立法权限的划分及其关系[J].人大工作通讯，1995（21）.

[3] 张千帆：联邦国家的中央与地方立法分权模式研究[J].江苏行政学院学报，2010（1）.

[4] 李林：立法机关比较研究[M].北京：人民日报出版社，1991.

[5] 马怀德：中国立法体制、程序与监督[M].北京：中国法制出版社，1999.

[6] 汤唯、毕可志：地方立法的民主化与科学化构想[M].北京：北京大学出版社，2002，.

[7]许安标：关于中央与地方立法权限的划分[J].立法研究，1996（3）.

[8] 张春生：论我国国家立法权[J].法制建设，2003（10）.

（责任编辑：胡婉君）

作者：李光伟

立法权探讨论文 篇3：

浅谈我国经济特区立法权存在的问题与改革思路

[摘 要]经济特区立法权是经济特区的核心竞争力所在。但当前我国经济特区立法存在违背立法公平，破坏法制统一，授权依据、范围不明确，“一市两制”的立法冲突等现实问题。迫切需要从明确立法依据，界定授权范围，强化立法监督等多重维度对特区立法权运行进行规范，以保持特区法制的完备统一，为市场经济活动提供稳定预期，促进特区经济社会长期发展。

[关键词]经济特区；授权立法；改革

1992年7月，七届人大第二次会议第26次会议决定授予深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章的权力。此后，又先后赋予其他四个经济特区以自主立法权。特区立法一时间呈雨后春笋之势，在市场监管、社会管理以及社会保障等领域都取得了突出成绩。2000年《立法法》进一步明确规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定， 制定法规， 在经济特区范围内实施”，“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。经济特区立法权和自主立法制度正式确立。特区立法制度的建立和完善为特区经济社会改革打下了良好的法制基础，对健全社会主义法制体系也起到了突出显著的作用。

一、经济特区立法权概述

经济特区立法权是指20世纪80年代以来中国经济特区的有关国家机关，基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的，制定效力不超出经济特区的规范性法律文件的一种地方立法权力。[1]经济特区立法既不是中央立法，也异于一般地方立法。关于经济特区立法权的性质目前在理论界存在争议，主要存在三种学说观念。一种观念认为特区立法权是国家立法权的组成部分，特区立法是国家立法的组成部分，经济特区立法属国家授权立法。[2]另一种观念认为，特区立法权只是一般的地方立法权，强调特区立法权的地理意义。第三种观念则认为特区立法权是一种较为特殊的立法权，既非国家立法权的一部分，也不是一般意义的地方立法权。本文倾向于第三种观念，因为作为由全国人大常委会授权而产生的经济特区立法权并不具备在全国范围内适用的效力，因而显然不成为国家立法。此外，由于立法权源、效力等级和适用范围不同，而且特区立法具有前瞻性、自主性、广泛性和实现性的特征，也因此特区立法权也区别于一般地方立法权，而应视为一种特殊的地方立法权。

赋予经济特区以自主立法权，是经济特区先行先试的必然要求，也是保持特区的经济活力，提高特区综合竞争力的现实需要。深圳特区立法为改革开放提供了坚强的法制保障，为经济腾飞发挥了有力的助推作用。此外，经济特区立法权也是我国立法体系的重要组成部分，是健全我国法律制度的重要力量。特区立法权的存在一方面为特区的经济改革提供了法律基础，另一方面，也有助于将特区经验成文化、立法化，并在全国范围内进行推广。例如深圳制定并实施的股份有限公司、有限责任公司条例，为我国《公司法》的修订提供了宝贵的经验。

二、经济特区立法权存在的理论冲突和现实矛盾

经济特区立法权的存在对特区经济社会发展的突出作用和重要意义不容否认。但另一方面，这项重要的制度设计也存在诸多理论冲突和现实矛盾。

1.我国通过授权立法的形式，赋予经济特区以立法特权，一方面体现了特区之“特”，而另一方面却又明显违背了立法公平、平等原则。根据周旺生教授关于地方立法权之间关系的认定：一国处于平级的各地区之间涉及立法问题上的关系。这种关系应是平等的、对等的关系。[3]而作为经济特区的省、市明显比同级别的省、市拥有更大的立法自主权。在立法内容层面讲，经济特区的立法范围有三：第一，根据国家立法机关的规定，就原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，制定特区法规在特区区划内实施；第二，根据国家立法机关的授权规定，结合经济特区的具体情况和实际要求，制定解决经济特区特殊问题的法规；第三根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，保证宪法、法律和行政法规在本地区内得以有效的实施。以上三方面的内容，既包括国家立法权，又涵盖地方立法权，既有关于经济事务立法，也存在社会事务立法，涉及领域广，涵盖范围大，影响程度深。由此可见，经济特区的立法权绝非一般意义上的地方立法权，也正因此造成我国内部立法不公平、不平等问题。而且赋予立法特权远比给予优惠政策更有现实意义。因为优惠政策是一种临时性的措施，而立法特权是一种稳定的长效机制。这种立法特权容易造成地方政府的心态失衡，加剧了区域间的博弈冲突，造成不必要的资源浪费和恶性竞争。

2.《立法法》规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。我国是单一制国家，要求立法规范的内在统一。此外，我国正处在深化社会主义市场经济体制改革的关键时期，构建统一、开放、有序的市场环境也需要统一的法律适用。而经济特区立法权的设置无疑对法制统一原则构成了较大的冲击。此外，全国人大常委会还赋予经济特区以“变通权”。即特区人大和政府可以根据本地区的特殊情况，对适用于全国的法律、行政法规做出变通性规定。变通权是一项重大的权力，而且从现有的法律文件上看，全国人大及常委会并没有对这一变通性权力的范围边界进行明确的界定和限制，因此容易造成在立法实践活动中，法律适用上的混乱，影响立法稳定和法制统一。

3.全国人大常委会授权的限制条件是“根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法规定以及法律、行政法规的基本原则，制定法规”。其中授权立法依据是“遵循宪法规定以及法律、行政法规的基本原则”。对于宪法规定，由于我国缺乏违宪审查机制，“良性违宪”与“守住宪法底线”的理论争议一直存在，在授权立法领域这一冲突表现得更为明显。而法律、行政法规的基本原则更是涉及对“基本原则”这一不确定法律概念的解释问题，进而有可能造成特区授权立法界定不明确。全国人大常委会授权立法的范围为“根据特区的具体情况和实际需要”，属于明显的概括性立法授权。对特区具体情况和实际需要的不同解释会带来授权立法范围的不同解读，授权立法范围的不同解读又可能侵犯国家机关的专属立法权限，破坏法制统一，造成立法冲突。

4.《立法法》规定经济特区不仅具有经由全国人大常委会授权的特区立法权，而且还具有较大的市的立法权。由此，在特区内部形成了“一市两制”的局面。一方面，“一市两制”的存在有助于增加经济特区的立法空间与容量，但是另一方面又不得不承认这种局面的存在造成了经济特区立法冲突问题。在两个立法权的实施主体相同的情况下，立法主体显然会选择对自身最为有利的立法权。从效力角度讲，经济特区立法权来源于全国人大的特别授权，而且可以对法律、法规做出变通性规定，所以其立法效力高于较大的市立法权。从立法程序角度上讲，特区立法只需要交由全国人大常委会和国务院备案即可。而较大的市的立法并非迳行生效，需省级立法机关报备批准。在面临特区立法权和较大的市立法权二元选择问题上，特区人大、政府显然会更多地选择特区立法权，以规避繁杂的立法程序，达到最大的立法效力。但《立法法》设置较大的市的立法权有其明确的法律目的和功能定位，运用不当甚至虚置将会带来一系列消极后果。经济特区立法主要目的在于创新社会主义市场经济体制立法，改革计划经济发展模式的既有弊端。而较大的市的立法权设置的主要目的在于规范城市变革、重组和管理。若对较大的市的立法权虚置不用，则容易混淆市场经济立法和城市管理立法之间的界限，产生选用特区立法权路径依赖。此外“一市两制”的立法权设置模式也有造成立法冲突之虞。对此需要对经济特区立法和较大的市立法进行明确的界定和定位。

三、完善经济特区立法权的改革思路

（一）明确说明授权立法依据，规范界定授权立法范围

作为授权立法的依据的法律、行政法规的基本原则，应是统摄全部法律条文，体现着法的本质，经过高度概括的基本准则。因此法律和行政法规的基本原则应该包含诸如平等、自由、公正等法律基本价值，成文法明文规定的法律原则以及贯穿法律、行政法规始终的基本精神三方面的内容。而对于授权立法的范围问题应该更多地考量建立经济特区的目的和特区立法的定位。经济特区的设置目的在于实施新的经济政策和管理体制，因此经济特区立法权的设置就应该解决特区改革过程中遇到的特殊困难和现实问题。全国人大常委会必须出台明确的立法解释对授权立法范围做出明确的界定。具体来讲包括经济体制改革需要制定法规的事项，经济特区对外开放需要制定法规的事项，法律、行政法规尚未规范而经济特区需要先行制定法规的事项（专属国家立法权事项除外）三个方面的内容。[4]

（二）科学界定经济特区立法与较大市立法的范围，避免“一市两制”，立法冲突

诚如前文所述，针对特区立法机关倾向性选择经济特区立法，造成较大的市立法权的虚置的问题，需要科学界定经济特区立法与较大市立法之间的边界，避免出现“一市两制，立法冲突”的现象。具体而言应做以下划分：一是总体上要本着市场经济立法领域考虑经济特区立法，社会管理立法主要考虑较大的市立法的原则。二是凡涉及经济特区特殊政策的事项，应制定经济特区法规，在经济特区内实施。三是凡需要对国家法律、行政法规做出变通性规定的应制定经济特区法规，在经济特区内实施。四是不涉及经济特区特殊政策、不需要对国家法律、行政法规做变通规定、可以在经济特区全市范围内实施的事项，应制定较大市法规。[5]

（三）强化经济特区立法监督，避免错误倾向主导特区立法活动

由于在立法实践中很难完全避免立法机关的地方利益保护和部门利益保护倾向，因此有必要及时引入立法监督机制。对于经济特区授权立法，监督的范围既应包括其制定的规范性法律文件在内容上是否符合法律和行政法规的基本原则，也要监督其立法的过程是否符合法定程序。特区立法须报请全国人大常委会和国务院进行备案，这一制度的设置旨在对经济特区的授权立法活动进行立法监督。但这种报备制度的设置只是一种事后监督，且并不具有撤销不适当的经济特区法规的权力，这也就意味着这种监督可能不彻底，甚至流于形式。因此对经济特区的立法活动有必要进行全程的监督，确保经济特区立法的公正性和公信力。

[参考文献]

[1]孙阳.论经济特区立法权[J].经济与法律，2012，（3）.

[2]卢朝霞，李会艳.经济特区授权立法若干问题的探讨[J].郑州大学学报哲社版，1997，（2）.

[3]周旺生.立法学教程[M].北京大学出版社，2006-5，（一）：237.

[4]阮向荣.地方立法的理论与实践[M].社会科学文献出版社，2008-9：156.

[5]阮向荣.地方立法的理论与实践[M].社会科学文献出版社，2008-9：151.

[作者简介]梅旭成，华中科技大学法学院。

作者：梅旭成