地方立法主体划分论文

【摘要】2015年《中华人民共和国立法法》作出了扩大地方立法权主体的新规定，对于我国法治国家建设、社会主义法治体系的完善有很大的促进作用；对于民族自治地方来说，既是机遇，也是一个挑战。在《立法法》扩张了地方立法主体这一新的时期，如何贯彻实施这一立法规定和精神，使其工作落到实处，是一个急需研究的课题。今天小编为大家精心挑选了关于《地方立法主体划分论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

地方立法主体划分论文 篇1：

试论我国中央与地方立法权限划分的发展及其完善

【摘 要】在现代法治国家中，中央与地方立法权限的划分是国家实现纵向权力划分所不可回避的首要问题。目前，立法越权、立法冲突现象的不断滋生表明我国在立法权限划分方面确实存在诸多问题。文章试图通过梳理我国中央与地方立法权限划分的发展历史，分析目前我国立法权限划分的现状，以期能够为合理配置立法权限理出思路，提出符合我国国情的完善对策。

【关键词】中央立法：地方立法；立法权限

中央与地方立法权限的划分司题，不仅是事关我国立法体制发展的关键司题，更是我国现阶段在构建法律体系过程中必须面对的重大理论和实践司题之一。因此，我国历来都十分重视对此司题的研究。本文旨在对我国中央与地方立法权划分的发展脉络进行梳理的基础上，分析其所存在的司题，以期能够为我国在新形势下合理划分二者的权限提出若干相应对策。

一、中央与地方立法权限划分的历史变迁

（一）多元化分散立法阶段

这一阶段是指从新中国成立开始到1954年《宪法》颁布而结束，是我国实行多元化分散立法的时期。《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中央人民政府组织法》、等法律规定性文件的先后颁布，不但标志着我国中央与地方的管理体制关系的正式确立，而且也同时赋予了中央与地方的多级主体相应的立法职权。在中央，中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会与政务院享有全面的立法权。在地方，县级以上人民政府只能在与本行政区域相关的事务范围内依法行使立法职权。这一时期中央与地方立法权限划分的特点体现为：国家立法权主要归属于中央，各级地方立法主体在中央的统一领导下行使立法权，体现了既要国家统一又要因地制宜、发挥地方积极性的相对统一。在这种立法模式下，从中央到地方的立法速度大大加快，提高了立法效率。

（二）立法权的集权化发展阶段

1954年《宪法》颁布到1979年五届全国人大二次会议召开之前，这一阶段立法权集中在中央，地方立法的发展陷入停滞。根据1954年《宪法》第22条规定，只有全国人大享有国家立法权也即有权修改宪法，制定法律，监督宪法的实施。第31条规定，全国人大常委会仅是解释法律的机关。1955年，一届全国人大二次会议上通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，该决议又赋予了全国人大常委会以国家立法权，但是对地方国家机关的立法权依然持否定态度。虽然在1975年颁布了新《宪法》，但是通过对该宪法文本分析不难发现，其基本沿袭了1954年《宪法》关于中央与地方立法权限的划分方式。这种对立法权限划分的结果就是“立法权集中在中央”，除民族自治地方依据1954年《宪法》享有地方立法权之外，其他地方均无立法权。据统计，从1954年宪法颁布后到1979年五届人大二次会议召开之前，包括各种意见、办法、命令、决议、决定、通知、报告等在内的中央立法共1115件，年均59件，地方因没有立法权所以记录为零。可以看出，在本阶段，采取这种立法权限的划分方式，虽然使我国能够在中央的统一领导下，稳步推进社会主义建设事业的向前进行，然而却在一定程度上抑制了地方立法发挥其应有的积极性，并且从长远来看对我国经济社会的全面发展也产生了较大的负面影响。

（三）集中与分散立法相结合阶段

从1979年第五届全国人民代表大会第二次会议至今，伴随着改革开放的逐步推进，我国在中央与地方权限划分上呈现出集中与分散相结合的特点，地方立法权重新得到确认。1979年五届全国人大二次会议上通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），按照其规定，地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和宪法以及法律、法规不相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。1982年新《宪法》颁布，其在全国人大及其常委会、国务院、各部、各委员会以及省级人大及其常委会的立法权限范围上都做了原则性的规定，为我国中央与地方立法权限的划分奠定了基础。1986年重新修改颁布的《地方组织法》将地方性法规的制定主体扩展至省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会，继在1992年第七届全国人大常务委员会第26次会议授予深圳市人大及其常委会以制定法规的权力之后，1994年和1996年又先后授予了厦门市、珠海市、汕头市的人大及其常委会制定法规的权力。至此，可以看出，享有地方立法权的主体范围明显扩大。自2000年7月1日起实行的《立法法》在有关中央与地方权限划分的司题上，其又做了更为详细的规定，使得地方立法的主体不仅逐渐增多，而且进一步呈现出遍地开花之势。通过对宪法、法律和立法授权决定的分析可以发现，在本阶段所采取的集权与分权相结合的立法权限的划分模式，不仅调动了中央与地方两个积极性，而且也使我国的立法工作取得了显著的成就。据统计，截止到2013年底，现行有效的法律共239件，行政法规714件，地方性法规、自治条例、单行条例8921件。

二、中央与地方之间立法权限划分的现状分析

新中国成立后，中央与地方之间立法权限的划分先后经历了三个阶段，并相应采取了三种模式，即多元化立法模式，中央集权立法模式以及集权与分权立法相结合模式。其中尤以第三种模式因即具有原则性，又具有一定的灵活性，在推动中国特色的法律体系的构建与完善，以及保障我国经济社会的稳定发展等方面发挥了重要作用。但目前还存在着一些尚待解决的立法司题，需要我们在建设法治国家的过程中，随着对这些司题认识的逐步深化，来逐一解决。

（一）越权立法加剧

我国《宪法》、《地方组织法》和《立法法》对中央有权立法的事项作了较为详细的列举，然而对地方立法却只是作了概括性的规定。通过对相关规定进行解读，不难发现，在中央和地方权限划分上，我国现行法律还存在一些司题与不足，使得中央和地方立法机关在职能权限上存在模糊现象，如法律已经对某事作出了规定，但地方立法机关仍然创设了新的权利和义务，或是限制了某项权利，增加或是减免了相应义务；一些地方立法机关没有经过授权，就将专属于中央立法机关职责权限里的公证制度、律师制度等制定成了地方性的法律以及政府规章。

（二）地方先行立法

地方先行立法是指由于中央立法的时机不成熟等原因，地方立法机关先于中央制定应该由中央立法机关制定的法律。在实践中，地方先行立法虽然有力的弥补了某些领域的法律空白，起到了为地方经济社会稳定发展保驾护航的作用，但是不得不引起我们反思的是，这些先行立法是否合法？若合法，其法律依据是什么？根据宪法和地方组织法，地方立法机关在遵循不抵触原则的指导下，可以制定地方性法规。但在立法实践中，对于该条款的解读却产生了巨大分歧，有的学者认为地方立法机关只能在中央立法之后才能制定地方性法规；而有的学者则认为不论中央是否已经就该事项立法，只要在遵循不抵触原则下，地方就可以立法。这种对立法权限划分表述不清的现象直接导致的结果就是在立法实践中，由于缺乏统一的立法标准，以至于将诸如公民基本权利、国防、外交等规定在地方性法规之中，在造成地方立法权力异化的同时，也使得地方性法规的权威性饱受质疑。

（三）地方立法权缺少监督

法国著名思想家孟德斯鸠曾经说过一切有权力的人都容易滥用权力。因此，对权力进行监督就显得十分有必要。而且当前我国致力于构建法治社会，作为法治社会的重要标志之一，权力监督制度的创设也已经刻不容缓。通过分析《宪法》、《地方组织法》等各项法律法律规发现，我国在对地方立法监督主体、内容、对象等方面的规定还需要进一步完善明确，在现行备案、批准、审查等有关立法监督方式和设置上还需要进一步规范，强化其实际可操作性。

三、优化配置中央与地方权限的构想

（一）明确划分中央与地方的立法权限

由于中央与地方的立法权限划分不清，所以在我国的立法实践中才会频繁出现的地方立法冲突，地方立法越权等司题。因而，我国宪法及相关法律应该在结合立法实践的基础上，对中央与地方的立法权限予以明确划分，即在中央统一领导原则下，承认地方的专属立法权。立法权限之所以不清晰的一个重要原因是因为没有对地方有权立法的事项予以明确规定，“如果不明确划定地方专有立法权限范围，会使地方立法具有较大的弹性，使立法者难以把握分寸，给立法带来重复、越权等弊端。”只有承认地方有专属立法权，才有可能在立法过程中将地方有权立法的事项纳入其中，进而实现中央与地方立法权限划分的制度化与体系化。

（二）合理协调中央立法权与地方先行立法权

地方先行性立法源于改革开放初期地方立法的实践，在地方立法权范围有限而现行法律又不能赋予地方立法权的情况下，可以这样说，这一举措为完善我国的立法体制做出了重大贡献。但让我们不可以忽视的是，在地方立法实际中，由于缺少直接的宪法和法律依据，地方的先行立法也出现了诸多迫切需要解决的问题，因此必须将地方先行性立法制度化。具体来说，对地方先行性立法的规制可以从以下几个方面开始着手：第一，时间上，必须在国家还未就该事项作出规定之前，或者正处于立法准备阶段，此时，地方可以先行性立法。第二，内容上，地方必须编制合理的立法规划来确定立法范围，也即在禁止僭越《立法法》规定的中央专属立法范围的前提下，地方只能在中央与地方共有立法领域内进行先行立法。并且地方所制定的地方性法规不能与宪法和法律相抵触，一旦相关的法律或法规生效后，制定机关应当及时履行清理法规的义务，对其进行修改或者废止。第三，客观需要上，地方进行先行立法的事项必须是地方亟待解决的，若该事项在地方实践中并不十分突出，并且由现行的法律或者地方性法规也可以对其进行调整，则地方不必进行先行立法。

（三）完善立法监督机制

目前，由于在我国的立法体制中没有设立专门的立法监督机构，因此往往导致在行使立法监督权时会遭遇出乎意料的尴尬与困难。立法监督具有较强的专业性，将该项权力交给来自社会各界的人大代表行使，本身就不利于立法监督工作的顺利进行，而设立专业的立法监督机构则可以有效克服以上弊端。具体来说，应按照如下标准来设立：第一，在机构人员的设置上，应该尽量吸收一批专家学者和具有法律专业知识的专门人才，提高整个机构的法律专业知识底蕴，以期能够及时总结地方立法监督的经验与不足，提高立法监督的水平。第二，立法监督机构可以由全国人大产生，但是行使职权时应该要保持相对独立性。该机构不仅可以对人大自身的立法活动进行监督，还可以对人大常委会、人民政府等一切有权立法的主体的立法活动进行监督。第三，该机构即可以主动行使审查权，也可以是应国务院和最高检察院的请求而进行审查处理。第四，为了能够将立法监督落到实处，在设立该机构后，全国人大应该尽快制定立法监督机构组织法，对其行使权力的方式、程序等做出详细的规定，以便其开展日常工作。

四、结语

综上所述，我国中央与地方立法权限的划分经历了多元化分散立法、集权化以及集中与分散立法结合三个阶段，在三个发展阶段中，立法权限的划分得到了有效改善。但究其划分现状来看，还存在一些司题。为此，中央与地方立法机关都应正视这些司题，积极采取应对措施，逐渐完善中央与地方立法权限的划分。

作者：逯金冲

地方立法主体划分论文 篇2：

扩大地方立法主体背景下我国民族自治地方立法研究

【摘 要】2015年《中华人民共和国立法法》作出了扩大地方立法权主体的新规定，对于我国法治国家建设、社会主义法治体系的完善有很大的促进作用；对于民族自治地方来说，既是机遇，也是一个挑战。在《立法法》扩张了地方立法主体这一新的时期，如何贯彻实施这一立法规定和精神，使其工作落到实处，是一个急需研究的课题。为此，我们以广西壮族自治区立法为研究视角，针对民族自治地方的立法相关问题进行系统的研究和探讨，并提出了有关加强我国民族自治地方立法工作的对策和建议。

【关键词】立法主体；立法权；地方立法；民族地方立法

【作 者】曹平，广西社科联副主席、研究员，法学博士，博导；曹全来，广西壮族自治区法制研究室主任、研究员，法学博士，硕导；杨鹏，广西财经学院教师，法学硕士。南宁，530022

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在中共十八届三中全会上通过，其提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”，2014年中共十八届四中全会也明确指出“依法赋予设区的市地方立法权”，同年，《立法法修正案（草案）》的初次审议通过，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。《中华人民共和国立法法》于2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修订。这标志着地方立法权主体的扩大已经成为大势所趋。那么在此背景下，民族自治地方作为地方立法主体应该如何应对是一个十分值得研究的课题。

一、我国民族自治地方立法的一般理论问题

1.民族自治地方立法涵义与分类

作为国家立法的重要组成部分，民族自治地方立法分为狭义和广义两种，从狭义的角度说，民族自治地方立法多指自治地方的权力机关指定的自治法规。从广义的角度看，民族自治地方立法则是在民族区域自治地方，享有民族自治地方立法权的主体，在宪法和法律规定的权限范围内，按照法定的程序制定法律规范的活动，它包括自治法规、地方性法规和规章。

民族自治地方立法包括两部分，一部分同于一般地方立法，另一部分是在综合考虑本地区经济社会发展情况，在遵守《宪法》《立法法》以及《民族区域自治法》等相关规定的前提下进行的一些立法。概括来说，其主要包括三类：

第一，制定自治条例和单行条例。按照我国《宪法》第116条的精神，民族自治地方的人大有权结合本民族的区情制定自治条例和单行条例。在民族区域自治地方，自治条例的地位犹如一部“小宪法”，一方面是对《宪法》有关民族区域自治制度原则性规定的细化和落实，另一方面也有效地规范民族自治地方的经济社会生活。而单行条例则“是民族自治地方的民族区域自治的具体自治措施的规范化”[1]161，通过自治条例和单行条例的结合，形成民族自治地方立法的主要内容。在此基础上，《民族区域自治法》第19条和《立法法》第66条进一步深化规定。这无疑说明了二者在民族自治地方立法内容中的重要性。以广西壮族自治区为例，虽然目前制定自治区条例曲折，直到今天依旧还在探索之中，但我们要看到的是全区所有自治县的自治条例已经制定完毕并已实施，同时不少自治县也根据其实际情况按照法定的程序制定了单行条例，如《恭城瑶族自治县森林资源管理条例》《金秀瑶族自治县森林资源管理条例》《龙胜各族自治县森林资源管理条例》等，这些自治条例和单行条例的颁布实施无不说明自治地方立法的重要性所在。

第二，变通立法。变通立法是我国《宪法》赋予民族区域自治地方的重要权力之一，从理论上讲，它是指民族区域自治地方的权力机关根据《宪法》《民族区域自治法》以及《立法法》的规定，在其权限范围内，对于不适合本地区实际情况的法律法规的部分规定，按照法定的程序进行变通规定。从立法实际看，目前我国《宪法》和《民族区域自治法》尚无法律条文明确规定，对民族自治地方立法权内容之一的变通立法第一次予以规定，也是限定性规定，同时也是我国目前唯一有关变通立法规定的就是2000年7月生效的《立法法》第66条第2款《中华人民共和国立法法》第66条第2款：自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。。其中规定作为民族自治地方立法主要内容之一的变通立法，其主要目的就在于更好地实施国家法律法规，更好地贯彻民族区域自治制度。

第三，补充立法。补充立法是指“民族自治地方的人大及其常委会根据《宪法》《民族区域自治法》和其他法律赋予的自治权，依照当地民族的政治、经济、文化特点，对法律、法规、地方性法规作出补充，以保证它们在本地方的遵守和执行的实施性法规。”[2]66这对于民族自治地方来说能够更好地依据本地区的民族性来完善国家法律、法规在本地区的实施。

2.民族自治地方立法依据与定位

在对民族立法的主要内容进行相关的剖析后，我们必须探求的一个问题就是，民族自治地方立法是否有着充分的依据，如何定位。

在我们看来，民族自治地方立法依据包括理论依据和法律依据两方面。民族自治地方立法的理论依据是指支撑民族自治地方立法的理论基础。概括来说其至少包括文化多元理论、依法治国理论和民族平等理论。文化多元理论从要求要从传统文化习惯出发，注重民族地区的特殊性，赋予其立法权。依法治国理论则从法治的角度为民族自治地方的立法奠定了价值基础，而民族平等理论则从民族地区的地理差异性来为民族自治地方立法提供支撑。这三个理论联合起来为民族自治地方立法提供了坚实的理论基础。

而从法律依据来看，民族自治地方立法的依据还是十分充分的。首先，《宪法》第116条从宏观上对民族自治地方的立法做了规定，为民族自治地方立法提供了宪法依据。其次，作为贯彻民族区域自治制度的专门法律，《民族区域自治法》在第三章自治机关的自治权中明确规定了民族自治地方立法权。再次，《立法法》第六十三至六十八条都对民族自治地方立法进行了规定，这为民族自治地方立法提供了法律依据。

既然民族自治地方立法不仅具有充分的理论依据，同时还有着法律依据，那么民族自治地方在立法过程中，其地位如何，这也是一个必须明确的问题。结合现有的研究成果，我们认为对民族自治地方立法的定位应该从国家与地方两个层面进行界定。因为从我国现行的民族自治地方立法体制是一种“二元多类”的模式。“二元”是指目前民族自治地方拥有立法权的主体有两个，即民族自治地方的权力机关和行政机关。而“多类”则是指在这“二元”之中又存在着各种纵深的立法权限划分，这种权力的划分使得民族自治地方立法存在着交叉与衔接。具体来说，从国家层面看，民族自治地方立法首先是属于地方立法。因为民族自治地方本身就是中央统一领导下的地方，与一般地方无异，这就决定了其地位是统领于中央立法之下。即便其拥有变通和补充立法的权力，但其必须在宪法、法律和行政法规的规定之内，不得与之抵触。从地方立法的层面看，民族自治地方立法又不同于一般地方立法，关键在于其自主权高于一般地方。正因为如此，“在地方立法中，民族自治地方立法权小于特别行政区立法权而大于一般地方立法权。而在经济立法方面，民族自治地方立法权则小于经济特区所在地的省、市立法权。”[3]

二、扩大地方立法主体对于我国民族自治地方立法的意义

十八届三中全会、四中全会以及《立法法》有关扩大立法权的提出，其实质在于扩大立法权的主体，这对于民族自治地方立法来说意义重大而深远。这种扩大地方立法主体表面上看是一种权力下放，但是其意义并非如此简单，对于民族自治地方来说，由于民族自治地方具有一般地方所不具有的民族复杂性，因此，这种所谓的“权力下放”对民族自治地方立法意义十分深远。

1.有利于民族自治地方治理现代化与法治化

民族自治地方作为我国行政区划的重要组成部分，现代法治国家的建设离不开民族自治地方治理现代化与法治，因为它也是国家治理能力和体系现代化的重要组成部分。对于民族自治地方来说，由于其民族性、区域性等较强，在政治、经济、文化以及风土人情、传统习惯方面都有较大的差异。即便在统一民族区域自治地方也可能语言不同，也有着“五里不同音、十里不同俗”的现象，以广西壮族自治区为例，全区仅世居民族就有壮、汉、瑶、苗等十二个民族之多，在语言上有粤语、壮语、桂柳话、客家话等数种，并且在各宗族或村寨都按照其各自的传统订有各种形式的村规民约或习惯法，这种差异导致了统一立法难以在民族自治地方实行，在一定程度上阻碍了国家治理现代化的实现。因此，在当前党的十八届四中全会决定扩大地方立法主体的背景下，将立法权主体扩大到设区的市，这对于民族自治地区来说，更好地变通立法，贯彻国家法律、法规在该地区的实施无疑意义重大，影响深远，也有助于推动民族自治地方治理水平和治理能力的提高，实现现代化与法治化，让民族自治地方的一切事务有规可行，并且遵循的法律规范是适合本民族、本地区传统的。

2.有利于促进民族自治地方经济发展

现代经济是市场经济，同时也是法治经济，即便是民族自治地方，其经济的发展也难以规避市场经济这一总体趋势，因此，民族自治地方的经济发展也必须遵守市场经济的法治化要求。而要使市场经济有序运行，就必须有着完善的制度保障其规范进行，也需要有着完善的规范解决经济发展过程中所产生的矛盾，而这一关键的措施就需要有着完善的适合本地区传统的法律。而扩大地方立法权主体，赋予设区的市的立法权即顺应了这一要求。例如在广西壮族自治区，原本只有广西壮族自治区人大及其常委会、广西壮族自治区人民政府以及南宁市人大及其常委会和南宁市政府才有制定地方性法规和规章的权力，这对于拥有14个地级市7个自治县的广西来讲，其权限还是比较小的，还是难以顾忌与平衡各个地区的传统习惯的，必然会导致立法难以考虑部分地区的利益，会影响部分地区经济的发展。如按照扩大地方立法权主体的意旨，将其扩大到设区的市，这种立法将会更加凸显期地区特色，考虑地区经济发展状况，必然有利于促进民族自治地方经济发展。

3.有利于国家法治体系的构建和完善

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，总目标就是要建设中国特色社会主义法治体系。按照这目标以及十八届四中全会的精神，我们认为国家法治体系是指“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。，由这五大体系组成的相互促进的系统总和。而要真正实现这一体系，就有必要从其所包含的五大体系方面不断完善。而对于地方立法的民族自治地方来说，民族自治地方的立法至少事关法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系四个方面。而要真正实现这四大体系，民族自治地方来说就首先要制定完善的法律规范，并且要求其制定的法律规范能够适应本地区的特性。做到这点的前提就是享有立法权的主体要立足于本地风土人情，传统习俗，而当前扩大地方立法权，使得设区的市拥有立法权就是一个关键措施，因为其接近基层，更了解民意。从这一方面来说，扩大地方立法主体有利于国家法治体系的构建和完善。

三、当前加强我国民族自治地方立法的重点、难点问题

1.民族地区区域经济—法制一体化问题

国际实践经验表明，制度保障的完善性与否关系到区域经济一体化的进程，以欧盟为例，欧盟成员国实施的内外政策随着欧盟各个阶段制定的法律不同，呈现出由低到高的形式。而在国内的经济区内却缺乏规范区域经济一体化发展的一致性规则，在经济区内各市招商引资、土地批租、人才流动、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异。法制一体化是经济一体化的内在要求，也是实现经济一体化的基本保障。法制一体化能够为经济区的发展营造良好的法制环境，法制一体化可以通过统一市场准入制度，消除行政壁垒和地方保护主义，建立统一的共同市场，实现各种要素的自由流转，实现各方的共同利益；可以通过建立反垄断、反不正当竞争以及统一的税费优惠制度为市场主体创造一个公平合理的竞争环境。

广西北部湾区域是广西社会经济发展的核心区，也是我国新时期改革开放的一个重要的战略支点。在国家新的战略背景下，广西充分利用面向东盟，陆海相连的优势，全面实施北部湾规划，这也为广西地方立法提出了新的要求，即要将立法中心逐步向民族经济立法转移。作为民族地区的广西，要想充分利用这一新的机遇，加速发展，就必须有效的利用民族地区经济发展优势，充分运用民族自治地方立法权，通过民族立法的形式为其提供保障。因为统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效动作的根本保障，广西北部湾经济区经济的一体化的发展也是如此，其离不开优越的法制环境和平台，需要完善而统一的法律制度，只有通过地方统一行使立法权，进而促进法制建设，才能够保证北部湾经济区的繁荣与发展，才能克服内耗、优化组合。

2.部门经济立法问题

按照我国《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》等宪法性文件对民族区域自治地方自治权的规定，在民族经济发展方面，民族自治地方享有规定经济建设方面的自治权和财政方面的自治权。相应地，民族自治地方可以制订部门性的经济立法。在扩大地方立法主体背景下，应当加快民族地区部门经济立法，包括经济建设和财政两个方面。

在经济建设方面的立法内容包括：（1）自主地安排和管理地方性的经济建设事业，制定经济建设的方针、政策和计划；（2）合理调整生产管理，改革经济管理体制；（3）管理、保护和开发利用自然资源；（4）安排本地方基本建设项目；（5）管理隶属于本地方的企事业；（6）开展对外经济贸易活动。

财政方面的立法内容包括：（1）安排适用属于民族自治地方的财政收入，安排适用预算的超收和结余资金；（2）制定各项开支标准、定员、定额的补充规定和具体办法；（3）对属于地方财政收入的某些税收实行减税或减免；（4）民族之地方财政的转移支付。上述内容的详细规定见《中华人民共和国民族区域自治法》第25-35条。

广西在加强当前的民族经济立法时，要特别注重适应广西民族地区经济发展所急需的一些法律、法规、规章的制定，以及有关民族地区边境贸易（与东盟国家农产品边境贸易）、房地产开发、财政、税收、金融、工业、农业、畜牧业、旅游业、人力资源、高等教育发展等方面所急需的法律、法规的制定；还有民族地区对外开放方面的法律、法规的制定。同时，在民族经济立法中一定要把国家现行法律、法规和改革开放、实施西部大开发中所规定和给予民族地区的大量优惠政策法律化、制度化、具体化，配合广西经济建设的发展，营造良好的投资环境。

3.特殊领域经济立法问题

保护、改善生活环境和生态环境，是民族地方立法的重要内容。《民族区域自治法》第45条规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。”在民族自治地方发展经济、文化等建设的过程中，必须十分重视环境保护工作，坚持走可持续发展的道路。

为促进广西民族经济的发展，在一些特殊领域，必须制定特殊的法律法规。如投资方面的户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保险制度、招商引资制度、外贸出口制度、土地批租制度、减免税收制度、人才流动管理制度等。上述领域的立法滞后问题，造成资金、人才、技术、知识、信息等可流动要素流转不畅，难以形成整体优势。还造成区域间低水平的重复建设，产业、产品结构类同和无序竞争，带来资源、财力、人才的严重浪费。既损害了区域内的整体利益，也影响了各市的经济发展。

民族文化是广西发展的重要资源。北部湾经济区域海域平静广阔，风光旖旎；山区地貌独特，形成特有民族文化，这正是广西的民族文化优势所在。做好民族文化资源的保护与有效开发的重要措施就是出台地方性法规。目前，在全国性的民族文化保护法律条文尚未颁布实施之前，广西应先行出台一个地方性法规，为民族文化保护提供必要的法律保障。

广西具有特殊的生态资源，如红树林，北海、钦州等地的滩涂，涠洲岛火山地貌，北海银滩，钦州三娘湾中华白海豚，等等。这些自然资源和人文资源是旅游业发展的重要支撑因素，也是广西良好的人居环境无法替代的资源，必须通过立法的形式予以保护。

需要特别指出的是，民族地区经济发展相对落后，但是为了避免西方发达国家和我国东部、沿海地区发展过程中出现的“先污染，后治理”“城市病”“城镇化陷阱”失误，民族自治地方的自治机关应当在保护和改善本地的生活环境和生态环境，防止污染和其他公害方面主动承担更大的责任和职权，有权依法采取各种有效措施，制订保护沿边、沿海特殊生态资源、保护少数民族文化遗产、非物质文化遗产、保护原产地产品标识，实现本地的人口、资源和环境的协调和可持续发展。

4.民族自治地方立法体制问题

民族自治地方立法权限来源于《宪法》《民族区域自治法》《立法法》的规定及有关法律的授权。根据《立法法》的新规定，设区市人民代表大会及其常委会可制定地方法规，其人民政府则可以制定政府规章。因此，地方立法权的行使必须符合宪法和法律规定的目的、内容、程序、形式的要求，地方立法要经过立项、起草、审查、决定和公布等法定程序。

我国现行民族自治地方经济立法体制具有职权立法与授权立法相结合的特点。职权性立法是指依宪法及相关法律赋予的职权所进行的立法，属于民族自治地方固有权力的部分。民族自治地方的立法职权包括制定实施性法规、制定自主性法规和制定变通性法规。授权立法是国家立法机关依据实际需要，将特定事项的立法权授权给其他国家机关组织行使，并由被授权者制定相关法律规范的活动。目前，在各民族自治地方存在授权立法的民事经济法领域有《民法通则》《民事诉讼法》《森林法》等，这些法律分别授权民族自治地方依据本法的基本原则，结合当地民族的具体情况，制定变通的或者补充的规定。

四、扩大地方立法主体背景下我国民族自治地方立法应注意的问题

任何一项事物的出现必然会对实际造成一定的影响，这种影响一般来说会有正反方两方面。正面影响是其得以存在的基石，而负面影响也是其不断完善与改进的动力。我们认为随着地方立法主体的扩大，亦必然会对民族自治地方立法产生些许的影响。为了正确行使民族地方立法权，避免可能产生的负面影响，我们认为在民族地方立法工作中应当注意以下几个问题：

1.稳妥使用地方立法权，防止立法权滥用

随着《立法法》赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面具有立法权，这就迎来了立法主体的扩张，但是同时也需要注意一个十分重要的问题，就是立法的地方保护主义。由于每个地方的经济文化水平不同，市与市之间也存在着利益竞争，当赋予其立法权后，可能使得本地人大及其常委会出于本地区私益，通过立法形式加强本地有关利益保护，限制其他区域的发展。例如，在城乡建设与管理方面，可能通过立法的形式，赋予本区域有关建筑企业较好的准入机制，而对外地有关企业加强标准，限制其进入本地市场，这无疑有碍市场经济的发展，有违《立法法》初衷。因此，在扩大立法主体的背景下，特别需要防治权力滥用，导致民族地方保护法律化。

2.加强立法人才专业化建设，确保立法质量的提高

从我国当前的情况来看，虽然赋予了设区的市立法权，但是由于长期以往设区的市的人大及其常务委员会的人员构成不一，不少人大代表来自基层，对于本地区、本民族的有关情况虽然了解不少，但是由于其代表意识不强，导致其参与人大会议的积极性不高。加之，设区的市在立法专业人才方面有待进一步加强。在这些因素的综合制约下，就需要注意立法质量的问题，注意因为立法主体的扩张导致立法质量的下降等问题。

3.注意立法系统性，保证法制协调统一

随着地方立法权主体的扩张，享有立法权的主体数量明显增加，地方立法的数量上必然会增加。在这种情况下，就需要特别注重法制统一的问题，防止“一扩而乱”现象的出现，影响法制统一进程。特别是对于民族自治地方来说，由于民族自治地方可以根据自身政治、经济、文化特点，做变通规定，这就更需要注意法制统一的问题。从广西壮族自治区来说，在《立法法》修改后，除南宁以外，梧州、贺州、桂林等多地已经拥有立法权，在这种情况下，从全区来说，各个地区立法的关注点必然有所差异，再到全国，各个省的立法也是存在区别的。这可能会导致国家法制统一性欠缺。因此，在这一背景下，有必要注意民族自治地方立法系统性，注重统一规划和立法监督，在推进民族自治地方治理现代化和法治化的同时，确保国家法制统一和协调。

五、扩大地方立法主体背景下加强我国民族自治地方立法的对策

1.树立法治精神，推行科学立法、民主立法理念

民族地方立法是民族区域自治的体现之一，是民族区域自治权得以实现的保障。在当前地方立法主体得以扩大的背景下，要想有效发挥这一优势，避免上文所述问题，我们认为首先有必要从意识上进行完善。因为，行动受制于思维，思维指导行动。在全面推进依法治国的今天，加强法治精神的培养，无论是立法、司法或是执法都具有不可替代的意义。对于加强民族地方立法也不例外，树立法治精神，使得首先从意识上注重立法的合法性，才能确保民族自治立法有效可行。同时，要坚持科学立法、民主立法，即通过采取符合社会发展规律、顺应广大人民群众需要，充分考虑地区经济社会发展客观要求的形式来加强民族地方立法，这既是加强民族自治地方立法的要求，也是顺应《中共关于全面推进依法治国重大问题决定》的需要。

2.规范民族自治地方立法程序

立法程序，是“立法机关制定、修改或废止法律的步骤和方法。一般分为法案的提出、法案被列入立法机关的会议议程、法案的审议、法案的表决通过、法的公布等阶段”。[4]134作为社会主义法治体系的重要组成部分，民族自治地方立法事关重要，因此，注重其立法程序的规范性是十分必要的。在此我们建议，在扩大地方立法主体背景下，民族自治地方的立法案的提出首先必须广泛征求民意，扩大法案的提出主体，避免单一的问题。具体来说可以在保留原有的提议主体的前提下，允许社会团队组织、行业协会等提出的立法建议纳入到方案范围。其次，加强对法案提出的审议监督。法案的提出并非一定就能够进入立法程序的，其必须有审批，这就要求加强监督，注重审批。在审批过程中要坚持对法案的调查情况进行审查，审查其是否顺应民意，符合区情，只有做到了实地调查才能保证所立之法为民所遵、为民所敬。

3.提高民族自治地方立法技术水平

从我国的地理区位来看，民族自治地方一般分布较为偏远，经济条件和基础设施较为滞后，也使得其开放程度有限，进而影响到民族自治地方立法技术和立法水平。面对这一现实，我们认为有必要提高民族自治地方立法技术水平。一方面要注重民族自治地方法律规范（如自治条例、单行条例）与一般地方法规的调整范围，使得其名称与内容相统一，做到名实一致；另一方面，要注重法律规范的存改废，避免法律规范语法律规范之间的交叉与重合甚至冲突矛盾，此外，要注重本地区特殊情况，如广西壮族自治区在不同地区就要注重不同地区情况，避免照搬照抄，不利于上位法的细化。同时不断将经过实践证明成熟的政策法治化而确立下来。只有通过这一系列措施的实施，才能够使得民族自治地方的立法技术和立法水平得到较大幅度的提高，才能更好地促进民族自治地方经济与社会的发展。

4.加强民族自治地方立法监督

立法是法治国家、法治社会、法治政府进程中首先需要的，只有制定出完善的良法，才能真正实现这一宏伟战略。而法也是人所立，如果缺乏有限的监督程序则可能导致立法权的滥用，所立之法则可能成为有违民意之法的“恶法”，这就有必要加强民族自治地方立法的监督。首先，要对立法案的提议、审查、表决程序进行监督，防止为部分代表“代表”。其次，要加强民族自治地方立法的实施情况监督。因为法律的生命在于实施，如果民族自治地方的立法得不到有效的贯彻执行，再完善的法律规范也将会成为一纸空文。因此，要对民族自治地方立法的可行性、实践操作性情况进行监督检查，了解立法效果，使得民族自治地方立法情况得到更好完善。

5.加强民族自治地方立法人才的培养

立法本身就是一个技术性强、逻辑性高的活动，加之民族自治地区的复杂性，这使得民族自治地方立法的专业性更强，也就需要各地根据本地经济社会发展现状，加大民族地方立法人才的培养。一方面通过加强立法人才的培养，使得民族自治地方的人才跟上法治国家和法治社会建设的进程和需要；另一方面，通过交流学习，学习发达国家和地区的先进经验，使得学为所用；此外，有必要建立立法专家咨询委员会，在立法过程中，对于专业问题，积极主动的向专业领域的专家咨询，听取专家意见。

总之，在当前扩大地方立法主体背景下，要想更好地发挥民族自治地方立法主体的积极性，仅仅靠《立法法》对此的确定是远远不够的，而需要多方面的完善，才能使得这一优势得到充分发挥和利用。

参考文献：

[1]吴宗金.民族法制的理论与实践[M].北京：中国民主法制出版社，1998.

[2]吴大华.民族法学讲座[G]. 北京：民族出版社，1997 .

[3]敖俊德.论民族自治地方立法在我国立法体制中的地位[J].西南民族大学学报：人文社科版，2003（6）.

[4]孙维本.人大工作手册[M]. 北京：中国民主法制出版社，2002.

〔责任编辑：付广华〕

作者：曹平 曹全来 杨鹏

地方立法主体划分论文 篇3：

建议将房地产税和企业所得税作为地方税主体税种

营改增后，我国地方财政面临着由于主体税种流失所带来的财政税收收入减少、财政收入无法满足财政支出的需求等问题，地方税体系改革被提上日程。

地方税体系改革，关键就在于主体税种的定位问题。基于地方税体系的现实困境，结合国外地方税主体税种的实践经验，多角度探讨不同的选择方案有一定现实意义。譬如，未来可将房地产税和企业所得税作为地方税体系的主体税种，还可将消费税改为中央与地方共享税作为补充，以减轻我国地方财政的压力，促进地方税体系的健全和完善。

全面“营改增”后，曾作为地方财政主体税种的营业税流失，导致地方财政收入出现了很大的缺口，面对日益增长的财政支出需要，地方财政的压力进一步加大，这对地方税体系的健全和完善提出了更高要求。

目前，我国地方税体系主要依靠中央地方共享税，地方专享税仅起到辅助作用。由于地方专享税多为“规模小、征收难、分散广”的税种，且普遍存在地方政府征税效率低下的问题，我国地方财政税收收入占地方财政收入比重小，难以弥补地方财政规模较大的一般预算支出。地方政府存在用非税收入来填补收支差距，过度依赖土地财政，以及利用各种途径收取“租、费、利、债”，隐性债务风险逐渐增加等问题。

近些年来，基于分税制财政体制，学界对有关地方税体系的范围进行了划分和定义，现有大口径、小口径两种地方税体系可供探讨。大口径地方税体系指全部或部分收入归属地方政府的税种及其税制的集合，包括收入完全归属地方的税种以及中央与地方的共享税;小口径地方税体系仅指地方专享税种。接下来的讨论中，均采用大口径的地方税体系概念，即地方税主体税种是指在一定经济周期内能够占据地方财政收入的较大份额，税源收入稳定，同时能在一定程度上调节地方经济发展，在地方税体系中具有一定主导地位的税种。
国际地方税主体税种的实践经验

就国际实践经验来看，主要选择财产税、所得税和不动产税作为地方税主体税种。针对不同税收体系，我们以联邦制国家、单一制国家作为典型案例进行分析。

选择财产税作为主体税种的联邦制国家税收体系。联邦制国家，税收管理级次共有联邦、州、地方三级，税收收入按税源分割，三级政府均有各自的税收立法權和管理权。联邦政府层级选择的主体税种是所得税;州政府层级选择的主体税种是销售税;地方政府层级选择的主体税种是财产税，而财产税中占比超70%的是房地产税。其优点在于财权较清晰，对地方来说税收收入较稳定，政府积极性高;弊端在于三级政府有各自的税权和税务机置，对中央来说很难进行宏观调控。

选择所得税作为主体税种的单一制国家税收体系。单一制国家，税收管理级次共有中央、都道府县和市町村三级，地方政府由都道府县和市町村组成。中央政府层级选择的主体税种是所得税;都道府县政府层级选择的主体税种是财产税（都道府县）;市町村政府层级选择的主体税种是居民税（市町村）。其优点在于虽实行中央集权制，但地方政府自主权大，且收入稳定;弊端在于不设共享税导致税收成本过高。

选择不动产税作为主体税种的联邦制国家税收体系。联邦制国家，税收管理级次共有联邦、州、地方三级，宪法规定联邦政府拥有排他立法权和共同立法权，州政府拥有排他立法权，但权力主要集中在联邦。联邦政府层级选择的主体税种是增值税、所得税和营业税;州政府层级选择的主体税种是遗产税;地方政府层级选择的主体税种是不动产税和娱乐税。其优点在于税权集中，财力、财权和事权较平衡;弊端在于跨州的税收分配较复杂。
我国地方税主体税种定位

对地方税主体税种所做的定义要求地方税主体税种具备不易流动、税收稳定、数量较为可观等特点，且要对地方经济具有一定的调节作用。

将房地产税定为地方税主体税种。首先，房地产税遵循属地原则，具有很强的地域性，不易流动，能够避免地方政府为争夺税源进行恶性竞争。其次，未来房地产税规模可观，上升空间大。目前我国仍在经历着城镇化、工业化，由此可见房地产业还有相当的高速发展空间，房地产这个有力支撑将伴随着城镇化的发展而不断发展。另外，通过增加对房产的保有环节征税，减少对交易环节征税能够遏制房地产市场的恶性炒房现象，也可以刺激二手房交易市场的流通，减少房地产泡沫等，更加贴近“房子是用来住的，不是用来炒的”政策指引。

将企业所得税定为地方税主体税种。我国所得税分为企业所得税和个人所得税，考虑地方税主体税种应具有不易流动性的特征，而企业相对于劳动力不易流动。一方面，企业所得税税源分布广泛、收入规模较大且较其他税种更为稳定，能有效解决地方财政税收收入不足问题。另一方面，将企业所得税作为地方税主体税种对企业纳税主体不会造成额外的税收负担，社会反响小，有助于政策的推行。最后，企业所得税经历了一系列改革、试行和完善，相对于其他税种来说，其配套法律和制度更加健全和完善，有利于提高地方政府征收管理效率，降低征税成本。

将消费税转变为中央地方共享税。在新一轮的减税降费背景下，我国正积极推动消费税改革以健全地方税体系。2019年年底，我国财政部联合国家税务总局发布的《消费税法（征求意见稿）》对已有消费税法提出了一系列的调整和修改，所提出的设想在本质上仍属于“直接税制平移”。我国消费税作为中央专享税分为生产环节和零售环节，可将生产环节的消费税归中央所有，零售环节的消费税归地方所有，将消费税改为中央与地方共享税。当前我国经济正处于由高速增长向高质量发展的转换期，消费作为拉动经济增长的三驾马车之一，对现阶段的经济发展目标有着重要作用。
关于地方主体税种的相关政策建议

结合我国国情和实际情况，我国地方税体系可将房地产税和企业所得税作为地方税主体税种，将消费税改为中央地方共享税，为地方财政注入新鲜血液。

地方政府积极“开源”，大力推进非税收入的“费改税”，营改增以来，地方主体税种的缺失导致了地方政府财政的压力。地方政府应积极为地方税收“开源”，面对巨大的地方财政支出压力，应选择多个税种作为地方税的主体税种，避免地方财政过度依赖土地财政、财政转移支付和政府债券，多方位为地方财政减轻现行压力。另外，我国地方财政体系中存在着大量的公益性收费和政府性基金等，应加快这些非税收入的“费改税”，尽早纳入税收体系，保护地方税税基，促进地方税体系多元化发展。

加快房地产税立法进程和改革步伐。现有的房地产税存在着设计不合理、与经济发展脱节以及产权登记制度不清晰等问题。我国房地产税改革的根本和主要困难在于立法，而房产税带有典型的地方特色，各地情况不一，需要征求全社会意见，并要能及时作出调整。这意味着政策制定过程中困难不可避免，政策推进过程中也会有一定难度。房地产税存在很大的上升空间，现阶段可视房地产税为下阶段专享税种，做到加快立法、税收法定、立法先行。

加快推进消费税改革，为地方财政注入新活力。消费税改革过程中要避免因税源分配不均衡导致地方政府间的税收竞争，从而加剧地域发展不均衡的问题，也要避免地方政府过度追求零售环节消费的经济发展模式，扭曲地区产业结构。

作者：冯蕾 王月欣