流动人口社会救助分析论文

摘要：社會工作介入社会救助是提升社会救助水平，使其更好地发挥反贫困效果的重要步骤。《社会救助暂行办法》对此已提出要求，民政部等部门也出台文件推动这一领域的行动。但是，要在实践中大力推动这一领域的行动还需要解决一系列具体的问题。通过集中讨论在我国推动社会工作介入社会救助需要解决的一些基础条件以及相关的体制机制问题。今天小编为大家推荐《流动人口社会救助分析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

流动人口社会救助分析论文 篇1：

城乡一体化视域下农民工社会救助模式研究

摘 要：在现实需求与客观制度障碍交织的困境下，将构建农民工社会救助模式作为建设城乡一体化社会救助体系的过渡形式是目前较为理想的选择。通过对四川省泸州市农民工社会救助现状进行调研后发现，当前农民工获得制度性救助状况、对社会救助的了解与评价状况都不甚理想，其对于社会救助的期盼也折射出当前社会救助制度存在的弊端。为此，在城乡一体化进程中构建农民工社会救助模式，需要改革现行社会救助政策，创新社会救助管理机制，健全需求表达与合作帮扶机制，完善社会救助保障机制，推行精准救助并强化救助评估和监管机制。

关 键 词：农民工；社会救助；城乡一体化

收稿日期：2016-01-20

作者简介：王飞（1985—），男，四川隆昌人，四川警察学院警察管理系讲师，管理学硕士，研究方向为公共管理、农民工问题。

一、研究现状与缘由

欧美等发达国家的社会救助制度较为完善，理论体系也比较完备，其理论研究通常是置于福利制度的框架下进行的。尽管发达国家的福利制度比较完善，但也没有忽视发展和完善社会救助制度。迄今为止，在西方发达国家，社会救助制度仍发挥着社会保障的“兜底”作用。 西方发达国家的城乡社会救助差距并不明显，各国都普遍实施了统一的社会救助制度。[1]同时，这些发达国家在城市化进程中也未形成独特的农民工群体，因而国外鲜有专门针对农民工社会救助的研究。

国内对社会救助的研究主要集中在社会救助的概念界定、内涵、分类、发展趋势、国外经验分析、城乡社会救助制度等方面。建国后实施的城乡二元户籍制度导致社会救助体系呈现条块分割的特点，由此也缺乏统筹的城乡社会救助制度。[2]社会救助主管部门和研究者普遍认为，目前，城乡二元社会救助制度难以妥善解决作为流动人口的农民工的社会救助问题，致使当前的社会救助制度颇受诟病。于是，学者们一致呼吁改革现行二元社会救助制度，建立城乡统一的社会救助制度。实践部门和学界对于是否在全国范围内建立统一的社会救助制度，实行统一的制度与规定和统一的管理与标准等问题进行了广泛的探讨与争论。[3]基于此，主要形成了以下两种观点：其一，认为应该建立全国城乡统一的社会救助制度。例如：从保护公民基本人权的角度来看，给予所有公民提供社会救助，是国际人权公约的重要内容，从维护公民权利和社会公平的角度来看，建立全国统一的社会救助体系也是应该的。[4]其二，主张城乡间应有所区别，但应逐步过渡为城乡一体化社会救助制度。如郑功成所言，现阶段中国还不具备建立统一的社会救助体系的客观条件，不宜将构建一体化的社会救助体系作为制定现实社会救助政策的出发点，可以将这一内容作为今后社会救助制度的发展目标。[5]肖艳辉也认为城乡一体化的社会保障水平和社会救助水平是我们追求的目标，但只能逐步过渡。[6]虽然学界对于建设城乡一体化社会救助体系的时机与路径尚存分歧，但对这一发展目标持同一观点，很多学者都认为应采取过渡形式，逐步构建城乡一体化社会救助体系。根据我国当前的社会救助政策，农民工在城市寻求社会救助有一定的难度，他们可寻求的社会救助渠道只能是当地政府部门，但这对于长期外出在城市务工的农民工而言，返回家乡申请社会救助又存在诸多障碍，由此使其难以获得社会救助。笔者认为，在目前难以构建城乡一体化社会救助体系和广大农民工迫切需要社会救助的形势下，有必要先行建立农民工社会救助模式，以帮助农民工摆脱困境。

近年来，有关农民工未能获得社会救助而深陷困境的事件屡见报端。2012年11月30日，河南杞县农民工刘红卫在郑州中州大道一立交桥下，因饥病交加抢救无效死亡；2013年12月6日，北京“井族”在下水道里蜗居20余年的“苦难人生”被新闻曝光；据《中国尘肺病农民工生存状况调查报告（2015）》显示，仅有14%的罹患尘肺病的农民工与雇主或用人单位签订了劳动合同，在全国600万尘肺病农民工中，绝大部分因无劳动合同难以得到赔偿与救助而深陷“绝境”……这一系列事件都“拷问”着我国的社会救助制度、流动人口服务与管理制度。当前，我国城乡社会救助政策的对象主要是本地居民，即通常只能向户籍所在地政府部门申请救助，而游离于城乡之间的农民工具有高度的流动性，当其陷入困境时难以获得城市社会救助。农民工作为弱势群体，在城市中极易遭遇风险，而且抵御风险的能力普遍较低，构建城乡一体化视域下的农民工社会救助模式，更能体现人文关怀，让农民工共享社会发展成果。党的十八大以来，国家陆续出台了完善社会救助的相关政策。党的十八大报告提出，统筹推进城乡社会保障体系建设，完善社会救助体系。党的十八届三中全会提出，健全城乡发展一体化体制机制，形成城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民共同分享现代化成果；要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求创新社会治理体制，加强流动人口服务管理。这些均为构建城乡一体化的农民工社会救助模式提供了有力的政策支持。

二、农民工社会救助现状——

基于泸州市的调查分析

（一）样本概况

为了解当前农民工社会救助状况，课题组于2015年5月采取自制调查问卷的形式，在相关社区居委会的协助下，通过接访和入户的方式对在泸州市城市社区务工和居住的农民工做了问卷调查，共向农民工发放400份问卷，收回352份有效问卷，有效率为88.0%。课题组主要从性别、年龄、文化程度、月收入、婚姻状况等方面了解农民工的基本信息。具体情况参见表1。

（二）农民工社会救助状况

课题组主要从农民工接受救助、对社会救助的期盼与评价三个方面了解农民工社会救助的现状（参见表2）。从表2项目1-6可见，农民工在需要救助时，其获得来自政府、老板/单位、亲戚、朋友/老乡、妇联组织和慈善组织的帮助情况分别为：43.7%的农民工获得过政府帮助，39.0%的农民工获得过老板或单位的帮助，75.8%的农民工获得过亲戚帮助，74.6%的农民工获得过朋友或老乡帮助，36.8%的农民工获得过妇联组织的帮助，仅有22.2%的农民工获得过慈善组织的帮助（此处及后文所涉及的调查数据如无特殊说明，则均由表2各项目中“非常不符合”与“比较不符合”的数据相加、“非常符合”与“比较符合”的数据相加所得）。

从表2项目7-18可见农民工对于社会救助的期盼状况。对于不同类型社会救助的需求状况为：62.3%的农民工希望在其失业时得到就业方面的帮助，60.5%的农民工希望在穷困时得到生活方面的救助，79.1%的农民工在遭受灾害时希望获得灾害救助，82.5%的农民工希望在权益受到侵害时获得维权帮助，82.8%的农民工希望在其遭遇大病时获得医疗救助，78.7%的农民工希望在穷困时得到住房救助，79.3%的农民工希望自己的孩子得到教育方面的帮助。当有需要的时候，农民工对于帮助他的主体的期盼为：83.1%的农民工希望获得妇联组织的帮助，74.7%的农民工希望获得老板/单位的帮助，58.6%的农民工希望获得慈善组织的帮助，83.2%的农民工希望获得政府的帮助，91.8%的农民工希望获得亲友的帮助。

从表2项目19-27可见农民工对于社会救助的了解和评价状况。仅有11.9%的农民工知道社会救助站的位置；当其穷困时，认为自己能在城里和老家获得救助的农民工分别为26.8%和27.1；有救助需求时，仅有18.4%的农民工知道向哪个政府部门求助；仅有22.4%的农民工认为社会救助对需求者的帮助力度大；分别有67.1%、65.9%、65.9%的农民工认为申请救助需要提供太多材料，流程太繁琐，而且会花费太多的时间；72.2%的农民工希望有个地方能集中办理救助申请。由此可见，农民工对于社会救助的了解状况不甚理想，对能获得救助的期望较低，对申请救助满意度较低，而对于类似于政府服务中心集中办理申请的期望很高。

（三）当前的社会救助体系在救助农民工方面面临的问题

⒈社会救助需求强烈且类型较多。从需求类型看，农民工对于遭遇大病医疗救助的需求最强烈，这也反映出农民工对于大病风险的抵抗力很弱，透露出农民工对于“因病致贫，因病返贫”的隐忧；农民工对于就业救助和最低生活保障的需求最低，应该来自于只要其具备劳动能力或通过自身努力就能获得谋生的机会，因而对这两项的风险抵抗力相对较强；农民工对于教育救助、司法救助和住房救助的需求依次居中。与曾经获得帮助经历密切相关的首先是农民工对于获得亲友帮助的愿景最强烈，对获得慈善组织帮助的需求最弱，其次是希望获得政府和妇联组织的帮助。可见，农民工对于社会救助需求较为强烈且需求类型较多，但当前社会救助体系难以有效满足其需求。

⒉救助资源较为分散且缺乏合作。农民工在需要救助时，获得的帮助主要来自于非制度性的亲友，而获得来自政府等制度性的外在救助则较少；在农民工社会支持网络中，非制度性社会支持网络在发挥主要作用，比较缺乏制度性的社会支持网络。原因在于：社会救助类型主要包括生活、医疗、教育、就业、住房和法律等，而负责这些救助的政府部门涉及民政、卫生、教育、人社、住建和司法等部门，由此使得社会救助资源较为分散，加之各个部门缺乏紧密合作，难以有效整合有限的救助资源，进而难以有效救助处于困境中的农民工。

⒊城乡社会救助体系之间缺乏衔接。由表2项目20-21可知，不足三成的农民工认为自己能在城市或老家获得政府的社会救助。在当前城乡二元社会救助制度下，农民工游离于城乡之间，向其务工所在城市政府申请社会救助最为便捷却难以获得救助，因为政策规定是向其户籍所在地的家乡政府部门申请社会救助，但申请过程繁琐且成本高昂。换言之，城乡二元的社会救助体系之间缺乏有效衔接，致使广大农民工难以获得社会救助。

⒋社会救助程序繁琐且救助乏力。由表2项目22-27可知，绝大部分农民工认为当前社会救助制度的救助流程过于繁琐，申请社会救助成本过高。一方面，农民工的工作较为繁重且工作时间较长，节假日较少，而且缺乏社会救助知识和经验；另一方面，社会救助程序繁琐且分管的政府部门较多，因此，在申请社会救助过程中需要向不同的政府部门提供大量资料，完成整个救助流程需要耗费较多时间、精力和金钱。此外，即便农民工克服重重困难获得救助，但受制于有限的救助力度和水平也难以达到理想的救助效果。

三、构建城乡一体化的农民工

社会救助模式

在实施新型城镇化建设发展战略过程中，逐步建立城乡一体化的社会救助体系，必须对当前城乡社会救助体系进行改革，构建符合农民工特点的社会救助模式，以便精准救助符合救助条件的农民工，让农民工共享社会改革发展成果。

（一）创新社会救助管理机制

构建农民工社会救助模式，切实有效地满足农民工的社会救助需求，首要之举便是改革当前社会救助管理机制，通过逐步推行分层分类管理、建立新型管理格局和创建社会救助管理服务中心等举措创新社会救助管理机制。第一，政府应根据救助类型对社会救助对象进行分层分类管理，严格区分最低生活保障和其他专项救助，着力推广分类救助和差异救助。 也就是说，要根据农民工对于救助类型需求的轻重缓急逐步实施各类社会救助。首先，应大力提升医疗救助水平，有效降低农民工因患尘肺病等大病而致贫的风险；其次，应不断健全教育救助、司法救助和住房救助机制；再次，应完善就业救助和生活救助制度。第二，形成“政府主导，民政主管，部门协同，社会参与”的新型救助管理格局。通过整合资源、整合职能、整合制度，形成政府主导、民政牵头、其他相关政府部门协同、社会参与的工作机制，全面建立与当地经济社会发展相适应的农民工社会救助制度体系。[7]第三，创建社会救助管理服务中心，集中受理、办理社会救助申请。创建类似当前政务服务中心的社会救助服务中心，从主要负责社会救助的民政、卫生、教育、人力资源与社会保障、司法和综合治理等部门抽调工作人员到社会救助管理服务中心办公，或者在政务服务中心设立社会救助管理服务中心，为农民工申请各类社会救助提供便利。例如：福建省泉州市泉港区为解决当地社会救助力量比较分散的问题，将救助内容分为生活、医疗、教育、就业、住房、法律、临时七类，分别由民政、卫生、教育、人社、住建、司法和综治七个部门牵头，整合其他配合协助单位的救助资源进行分类救助。借助新成立的社会救助管理服务中心将各相关部门有效衔接起来，此中心是社会救助统筹联动工作机制的中枢，负责统筹全区社会救助工作，将救助对象根据分层分类分解到七个部门，收到了较好的效果。

（二）健全需求表达与合作帮扶机制

为提升农民工获得救助的效率，应畅通农民工社会救助需求表达渠道，通过促成城乡社会救助体系紧密连接合作、政府与社会力量和城市社区合作、发挥城乡基层群众性自治组织作用等途径健全农民工社会救助需求表达机制和相关主体合作帮扶机制。第一，畅通救助需求表达渠道。从对泸州市农民工的调查可知，农民工对社会救助的了解和评价状况不甚理想，为此，需要健全农民工社会救助需求表达机制。通过纸质、短信、网络等方式加强社会救助相关情况的宣传指导工作，加大普及力度，让农民工熟知申请社会救助的受理部门、地点、条件、程序等；依托电子政务系统，开通社会救助网络查询和申报服务业务，为农民工提供便捷的救助需求表达渠道。第二，促进城乡社会救助体系紧密连接合作。将城乡社会救助体系通过网络链接，加强城乡社会救助体系合作，实现资源与信息共享，帮助农民工通过电话和网络的方式向户籍所在地和务工所在地政府申请社会救助，破解农民工因游离于城乡之间而难以申请社会救助的困境。扭转“城乡分治，公民不同权”的局面，打破社会救助城乡二元分割结构，畅通城乡社会救助体系连接机制，完善城乡社会救助体系，着力实现社会救助服务城乡均等化。第三，探索和推广政府与社会力量合作，依托城市社区，借助政府购买服务为农民工提供救助服务。加强政府与社会力量在社会救助领域的合作，依托社区服务中心（站）平台，通过政府购买服务等方式扶持和发展服务专业、群众认可的社会救助服务机构，探索救助服务者与志愿服务者协作联动，不断扩大社会救助服务的覆盖范围。第四，充分发挥城乡基层群众性自治组织在社会救助工作中的重要作用。2015年6月，民政部发布的《民政部关于指导村（居）民委员会协助做好社会救助工作的意见》要求村（居）民委员会应协助做好社会救助的以下工作：救助对象发现报告工作、社会救助申请审核审批工作、社会救助动态管理工作、社会力量参与社会救助有关工作、社会救助政策宣传工作等；此外，还应关注居住在本辖区的外来人员，帮助有困难的家庭和个人提出救助申请。

（三）完善农民工社会救助保障机制

当前，农民工难以获得较高水平社会救助的原因是当前的社会保障制度对于农民工这一特殊群体缺乏完善的保障机制。在国家层面尚未出台专门针对农民工社会救助的政策，各级政府也没有足够的专门财政资金用于农民工社会救助开支。 此外，除了政府部门外，在各种社会力量中也缺乏社会救助服务人员。根据我国《社会救助暂行办法》中的相关规定，当前全国各城市社会保障体系几乎都把农民工排除在社会救助对象之外，仅有个别地方将农民工纳入了某些社会救助类型之中。例如：山东省劳动和社会保障厅于2006年发布的 《关于解决农民工医疗保障问题的意见》，海口市人民政府办公厅于2006年印发的《海口市农民工工伤医疗救助实施意见》。截至目前，鲜有将农民工纳入当地城市社会救助范畴。笔者认为，破解农民工社会救助困境，第一，需从政策上向农民工倾斜，将农民工纳入当地社会救助范畴，这也是推进以人为核心的新型城镇化发展和农民工市民化的必然要求。但在现实中，农民工即便能获得社会救助，其救助水平也比较低。据民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》显示，2014年全国城市低保人均标准为411元/月，全国农村低保月人均补助水平为129元，住院救助、门诊救助、资助参保参合水平分别为人均1628元、186元、72元。可见，当前我国社会救助水平仍然较低。社会救助是政府理应承担的责任，应当将农民工救助资金列入国家财政专项预算之中，以国家财政保障农民工救助所需资金，政府应逐步增加此项财政投入。此外，还应积极鼓励、支持和引导社会资本投向社会救助领域，借鉴天津市建立建筑业特困农民工医疗救助基金的做法，积极探索推广成立救助基金，构建多元化的救助经费保障机制。第二，加强对社会救助领域工作人员的教育培训。依托社会救助服务人才培养和相关干部培训计划，发挥高校、科研院所和相关培训基地的资源优势，强化对城市社区工作人员和社会救助管理与服务机构干部职工进行系统的社会救助培训，更新社会救助理念、知识与方法，提升社会救助管理与服务的能力。

（四）探索推行精准救助并强化评估监管机制

由于一些地方政府部门工作的失误，现实中出现了骗取低保和符合条件申请救助而未被救助的情况，为此，应探索推行精准救助并强化评估监管机制。借鉴当前各地实施精准扶贫方略的经验，探索推行精准社会救助项目，切实救助有需求的农民工。第一，主管部门要做好申请救助农民工的发现报告工作，将申请者的家庭状况纳入调查评估、建档访视、服务需求分析等具体社会救助管理与服务工作范畴，及时、准确、客观地对申请救助的农民工的实际情况进行客观评估，并根据评估结果及时启动下一步程序，为增强社会救助的针对性与有效性提供科学依据。各地民政部门应指导、督促居民委员会将发现和排查困难农民工作为重点工作之一，安排社区工作者、专业社会工作者、志愿者等经常走访调查困难农民工的信息，掌握、核实社区内农民工生活状况及遭遇突发灾难和重大疾病等情况，并及时告知居民委员会。第二，构建政府部门、服务对象、社会专业机构等主体参与的多元协同评估监管机制。应从救助监管、项目运作、服务效果、社会影响等方面对各类社会救助工作进行综合评估与监管，保证社会救助工作朝着职业化、专业性、规范化方向发展。加强对政府购买社会救助领域服务项目的评估与监管，规范服务项目的立项评估与绩效考核程序，严格从专业资质、内部治理、人才资源等角度对申请承接政府购买社会救助领域服务项目的社会组织进行独立第三方全流程评估；建立健全社会救助服务绩效评估指标体系，对社会救助服务项目进行客观评估，强化对绩效评估结果的反馈与转化应用。引导从事社会救助服务的社会组织做好内部评估，树立高质量服务意识，建立专业化监管机制，持续提升承接社会救助服务的能力。

为适应当前经济社会发展的需要，构建农民工社会救助模式，需要对现行政策制度进行相应的调整，改革当前城乡二元社会救助体系，逐步推进城乡社会救助体系并轨，探索将农民工纳入城市社会救助体系范畴，畅通救助需求表达渠道，构建城乡合作与多元主体合作帮扶机制，强化救助宣传力度，简化救助申报与办理程序，提升救助水平与效果，实施精准救助，完善救助保障机制与评估监管机制。换言之，构建城乡一体化进程中的农民工社会救助模式，其根本在于构建城乡一体化的社会救助制度。

【参考文献】

[1]刘敏.新型农村社会救助制度的实施效果评价研究[D].湖南大学博士学位论文，2011.21.

[2]谢宜彤.财政视角下城乡社会救助体系建设研究[D].首都经济贸易大学硕士学位论文，2011.17.

[3]朱德云.我国贫困群体社会救助制度存在的问题及成因分析[J].齐鲁学刊，2009，（05）：79—82.

[4]张红英.城市贫困群体社会救助研究——以潍坊市为例[J].经济研究导刊，2013，（31）：78-79.

[5]郑功成.中国社会救助制度的合理定位与改革取向[J].国家行政学院学报，2015，（04）：17-22.

[6]肖艳辉.社会救助国家责任模式比较研究[D].湖南大学博士学位论文，2012.32.

[7]公衍勇，周东升.试析我国农民工社会救助体系的构建[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，（02）：72-73.

（责任编辑：高 静）

作者：王飞

流动人口社会救助分析论文 篇2：

社会工作介入社会救助的需求、能力及体制机制分析

摘 要：社會工作介入社会救助是提升社会救助水平，使其更好地发挥反贫困效果的重要步骤。《社会救助暂行办法》对此已提出要求，民政部等部门也出台文件推动这一领域的行动。但是，要在实践中大力推动这一领域的行动还需要解决一系列具体的问题。通过集中讨论在我国推动社会工作介入社会救助需要解决的一些基础条件以及相关的体制机制问题。研究认为，当前我国要推动社会工作介入社会救助，需要提升社会救助对社会工作的现实需求，加强社会工作机构和社会工作者的能力建设，并且理顺救助社会工作发展的体制机制，包括协调各类主体之间的关系，设立救助社会工作岗位，建立长期可持续的财政投入机制，有效的救助社会工作服务传递机制和有针对性的服务评估机制等。

关键词：社会工作；社会救助；救助社会工作；体制机制

作者简介：关信平，南开大学社会建设与管理研究院教授（天津 300350）

2014年国务院发布的《社会救助暂行办法》中规定，“县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。”为贯彻落实这一规定，民政部、财政部于2015年5月4日联合发布了《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》（民发〔2015〕88号），以推动各地加快社会工作介入社会救助的行动 [1 ]，并对社会工作介入社会救助的目标、总体要求和任务及路径等做出了原则性的规定。这些文件的出台意味着推动社会工作介入社会救助已成为政府的政策行动，将对全国范围社会工作介入社会救助产生积极的推动作用。

但是，社会工作介入社会救助是一个复杂的行动过程，并不是仅靠政府法规中做出一条规定，或者政府相关部门发些文件就能搞定的。从全世界范围看，在很多国家社会工作介入社会救助都是一个自然的过程。例如，当代社会工作最初在英国等地发源时就是从帮助贫困家庭开始的。但是，我国从20世纪80年代中期以来的扶贫开发和20世纪90年代以来的社会救助制度实践在很长时期中都没有社会工作的介入，也没有带动社会工作的发展。这当中有多制度性的问题，值得深入分析。虽然目前中央政府及其主管部门已经开始重视专业社会工作介入社会救助，但在基层的现实需求和服务能力不足的问题，以及长期形成的体制机制惯性仍然可能会在较长时间内阻碍这一进程的推进。因此，当前要具体落实国务院法规和民政部财政部文件精神，还需要解决一些具体的问题，其中关键的一是社会工作介入社会救助的现实需求，二是社会工作服务的能力，三是是社会工作介入社会救助的路径。

我国学术界对社会工作介入社会救助已有较长时期的研究 [2 ]。但过去的许多研究都主要针对社会工作介入社会救助的必要性和主要服务内容 [3-4 ]，而对社会工作介入社会救助所面临的各种现实条件和体制机制等方面的问题研究还不够。为此，本文拟立足当前的现实情况对这些方面的问题做出分析，以期有助于在理论上进一步厘清我国社会工作介入社会救助的发展思路，在实践中更好推动落实国家的相关政策。

一、社会工作介入社会救助的需求分析

学术界对社会工作介入社会救助的必要性已有较多的研究，《社会救助暂行办法》和民发〔2015〕88号文都是建立充分认识到社会工作介入社会救助必要性的基础上的。但是，在具体制定实施方案时仍然需要对社会工作介入社会救助的需求进行更加细致地分析。从现阶段的情况看，社会工作介入社会救助的需求可从对社会工作服务贫困家庭的需求和对社会工作介入社会救助管理的需求两个方面加以分析。

1. 社会救助对社会工作在两个方面的需求

社会救助对社会工作有两个方面的需求，一是对社会工作服务贫困家庭的需求，二是对社会工作介入社会救助管理的需求。首先，社会救助是直接向贫困者提供帮助的社会保障制度。传统的社会救助主要是向贫困者提供以现金方式为主的经济援助，但许多贫困者不仅在经济方面存在困难，而且在非经济方面也存在着对各种社会服务的需要，而社会工作的介入正是要向困难家庭提供社会工作服务，以满足他们对各种服务的需求。概括起来看，他们对社会工作服务的需求分为几个方面：一是帮助贫困家庭提升能力，二是帮助他们协调社会关系，三是帮助他们增进心理健康。但在现实情况中贫困家庭的需求情况千差万别，在这几个方面都有更加具体的需求内容，对社会工作机构和社会工作者来说，介入社会救助制度和服务困难家庭首先要对贫困家庭的各种实际需求做出仔细地调查和分析。

其次，社会救助管理也需要社会工作的介入。社会救助管理也是一个较为复杂的过程，包括对社会救助申请者的审查、审批，对受益者的管理，以及对社会救助工作的绩效评估等方面的事务。目前我国主要采取基层政府的行政性管理和委托居委会实施社会化的管理，主要的管理手段包括入户调查、单位求证、公示与群众监督、经济状况比对、民主评议等。这些手段都带有一些强制性、负面刺激或其他一些副作用，社会效益并不十分理想。一些研究者提出了加强社会救助管理的专业化的建议 [5 ]。引入社会工作介入社会救助管理正是提升其专业化的一个重要的步骤。通过社会工作的参与，可以在提升管理效能的同时也提高管理的人性化水平，并且能够更好地将管理与服务结合起来。

2. 从抽象的需要到现实需求的转化

上述对社会工作介入社会救助需求的分析还停留在抽象的需求分析层次，而要在实践中具体落实社会工作介入社会救助，除了抽象的需求分析之外，还应该结合我国具体的社会救助制度分析社会救助对社会工作的现实需求，也就是说，要将社会救助对社会工作的需求分析从抽象需要到现实需求转化。所谓社会救助对社会工作抽象的需要，是指仅考虑贫困者或社会救助制度对社会工作介入的需要，而不考虑是否具备获得社会工作服务的条件。而社会救助对社会工作现实的需要则是指在具备相关条件基础上的需求，更具体讲就是从社会救助的现实目标、运行和支付能力方面看对社会工作的实际需求。按照这种界定，我国社会救助要对社会工作产生现实需求，需要在以下几个方面做出改革。

首先，要提升社会救助水平。只有在高水平的社会救助层面上，专业社会工作才能发挥应有的作用。社会救助的水平包括社会救助的目标、资格标准、救助对象规模及财政投入水平等方面。目前我国的社会救助在这几个方面的水平都还比较低下。社会救助的目标基本上还停留在维持贫困家庭最基本需要的层面，社会救助的资格标准主要依托各地的低保标准，而2014年我国平均城市低保标准占城市居民收入中位数的比例只有18.49%，平均农村低保标准占农村居民人均收入的比例稍高一些，但也只有29.24%。低标准所带来的是救助对象规模的狭小。2014年我国城乡低保对象分别只有1 877万人和5 209万人，分别约占城镇常住人口的2.5%和农村人口的8.4%，城乡低保对象加在一起，约占总人口的5.2% [6 ]。由于救助标准低下，救助规模很小，因此救助对象基本上是城乡中最为困难的家庭和个人。虽然我国社会救助制度并没有排斥有劳动能力的人申请低保和其他社会救助，但在实际操作中许多地区对有劳动能力的人往往采取特殊的限制，但凡有些就业能力的人都很难获得救助。对于已经被纳入到社会救助对象的人，社会救助给他们提供的仅仅是维持基本的生存，许多调查都发现，许多低保对象在获得了救助待遇后仍然在经济方面存在较为严重的困难。在这种情况下，社会救助对象仍然面临着较大的经济困难，他们最大的需要仍是提高低保金，提高医疗救助待遇等物质方面需要，而对社会工作服务的现实需求不会很高，多次社会调查中所获得的实证材料的也证明了这一点 [7 ]。其他一些研究也提出了类似的看法 [8 ]。

第二，要扩大社会工作介入社会救助的对象范围。目前的低保对象和特困供养对象数量少，需求低，如果仅仅面对他们，社会工作介入社会救助的领域和作用会受到很大的限制。如果能够扩大社会工作介入社会救助的服务对象面，就会发现还有大量的人群需要得到社会工作的帮助。除了低保对象和特困供养对象之外：社会工作介入社会救助的服务对象还可以包括其他各类特殊困难群体，例如：低收入家庭（低保边缘户）、下岗失业人员、特殊困境儿童、困难老年人、困难残疾人和重度残疾人、经济困难的大病慢病患者、流浪乞讨人员、灾民、经济困难的刑满释放人员、困难流动人口、农村留守人员、以及因各种原因而导致的临时困难人员等群体。面对这些广泛的对象和他们差异化的情况，社会工作者应该研究他们不同的需要，采用不同的方法，提供不同的服务。

第三，要提升社会救助的方式。目前我国的社会救助主要是现金救助，社会救助待遇主要是发钱、现金报销等事务，另外还有少量的实物救助，而制度化的服务救助相当少。这种情况不利于社会工作介入社会救助。导致这种情况主要是我们对社会救助持一种消极救助的目标，只将社会救助看成是通过现金支持而维持最困难家庭最基本的生活，而没有重视困难家庭还有能力提升、精神脱贫和社会融入等方面的非物质需要，并且对服务救助所需要的额外成本一直持拒绝的态度，因此长期阻碍着服务救助的发展。因此，在目前要推动社会工作介入社会救助，就必须要确立服务救助在社会救助体系中的重要地位，并且在提升社会救助水平的过程中重点提升服务救助的供给和水平。

第四，推动社会工作介入社会救助必须要有充足的经费支撑。社会工作介入社会救助，尤其是专业社会工作介入社会救助需要有大量的资金支持，必须要有可持续的经费来源。由于在社会救助领域中社会工作服务对象是困难家庭，他们一般没有付费的能力，因此社会工作服务无法采用市场化的收费方式。目前我国社会组织和慈善事业也很难全面地和长期稳定地向这一领域投入资金支持。因此，要推动社会工作介入社会救助就必须要由政府财政来解决所需要的经费。但是，在《社会救助暂行办法》中没有明确规定社会工作介入社会救助的制度建构和制度化的资源保障；民政部联合财政部一起发布“民发〔2015〕88号文”虽然意味着要推动各级财政部门更加重视向这一行动领域的财政投入，但在此文件中有关财政投入方面也只提到“将社会救助领域社会工作纳入政府购买服务范围，逐步加大政府投入力度”这种一般方向性的要求，而没有清晰的、制度化的和带有一定强制性的政策要求。

二、社会工作介入社会救助的能力分析

除了上述外部条件以外，社会工作介入社会救助还需要社会工作服务主体具备必要的能力。可以从社会工作组织机构和社会工作者两个方面分析当前我国专业社会工作的能力。

1. 社会工作机构的能力

专业社会工作一般是受雇于一定的组织机构，在特定的组织机构中开展社会工作服务。社会工作所依托的组织机构的相关能力对社会工作介入社会救助具有重要的影响。在此方面的能力包括组织机构的可持续性资源调动能力、专业化水平与服务质量、管理水平等方面。要使社会工作能够有效地介入社会救助并充分发挥作用，首要要让社会工作组织机构提升这些方面的能力。当前我国社会工作者所属的组织机构主要有社区组织、专业社会工作机构和企事业单位三大类，他们的人员来源、能力水平及组织特点都有所不同。其中，社区组织中有越来越多的工作人员通过了社会工作师、助理社会工作师职业水平评价考试，获得了社会工作的资质。专业社会工作机构大多数是民办机构，他们在政府购买服务的政策下获得政府的财政支持，雇佣了一些高校社会工作专业毕业，具有较高社会工作专业知识和能力的专业社会工作者。此外，目前在社会工作发展较好的地方有越来越多的组织开始设立社会工作部门和岗位，雇用社会工作者，为其本单位人员或其直接服务的人员提供社会工作服务。这三类组织中的社会工作发展情况有所不同。概括起来看，社区组织的特点在基层具有一定的公权力和较高的公信力，资源调动能力也较好，但不足之处是行政性特点突出，主要工作要围绕着政府部门交办的事情，因此常常对社会工作的专业性重视不够；专业社会工作机构的专业性一般较强，也比较重视员工社会工作能力的提升，但缺点是在基层的公权力较弱，常常需要政府部门或社区组织的允许或配合才能有效地开展工作 ，并且专业社会工作机构的资源调动能力相对较弱，较为依赖政府购买服务项目，因此对政府相关部门有较强的依赖性；企事业单位中的社会工作部门由于依托一定的企事业单位，因此资源调动能力较好，运行比较稳定，并且也易于提升其专业能力，但其建立和发展在较大程度上受其所属单位领导的重视程度的影响。从推动社会工作介入社会救助的角度看，当前应该针对各类组织的特点，尤其是其能力方面的短板而开展社会工作组织機构的能力建立。

2. 社会工作者的能力

社会工作者要介入社会救助，不论是直接服务贫困者还是参与社会救助管理都需要相应的能力。一般说来，社会工作者介入社会救助的能力可分为通用性专业能力和专门化的专业能力。通用性专业能力是指所有专业社会工作者都需要具备的专业素养，包括全面掌握社会工作的理论与知识、能熟练运用方法与技能、以及具备社会工作的专业价值和遵循社会工作的专业伦理等方面的要求。社会工作介入社会救助所需要的专门化能力是指在普遍具备了社会工作者通用性专业能力的基础上，能够掌握服务贫困家庭和参与社会救助管理所需要的特殊知识、技能和价值，包括深入了解贫困问题及相关理论，对本地区贫困问题的特点能够较好地把握，熟悉贫困者和各类困难群体的经济、社会与心理特点，具有与贫困者和各类困难群体成员交往沟通的能力，熟悉国家和地方政府各项社会政策，能够运用社会政策为有需要的人提供帮助，并且熟悉政府各个部门的职能、工作内容和服务项目，能够向困难群体提供他们所需要的政府公共服务信息。同时，参与社会救助管理还需要掌握有关的管理理论与方法。此外，介入社会救助的社会工作者还需要有鲜明的价值立场，应该能够秉持社会公平和社会关怀的价值理念，在服务贫困者和弱势群体方面具有强烈的社会责任感和社会同情心，并能够将这种价值立场与客观科学的分析思路及工作方法结合起来。

经过多年的发展，目前我国的专业社会工作者的专业能力已经有较大幅度的提升。但迄今为止仍然存在一些不足。概括起来看，首先，在通用性专业能力方面，许多社区社会工作者长期从事基层工作，实践经验较多，对服务对象的情况也比较熟悉，但他们当中许多没有经过较为扎实的社会工作训练，仅仅是通过一次性的职业水平评价考试而得到社会工作专业资质的，因此在社会工作的理论知识和能力技巧方面还存在不足。相比之下，从高校社会工作专业毕业的社会工作者对社会工作专业理论知识和方法技巧的掌握要好得多，但他们当中许多人对基层组织、服务对象的情况不太熟悉，对相关的法律法规和政策文件也不够熟悉。因此，对这两类社会工作者分别需要持续性的专业培训或实践锻炼。其次，一些实际调查也发现，一些社会工作者在服务贫困者的专门化能力方面也还存在一些不足 [9 ]。分析其原因，一方面是因为迄今为止我国高校社会工作专业人才培養体系在服务贫困者和介入社会工作方面的课程、实习和研究总体上仍不够；另一方面，全国社会工作师助理社会工作师职业水平评价考试中对社会工作者在此方面的专门化能力的考察也还不够充分。

三、社会工作介入社会救助的体制机制分析

社会工作是以制度化的方式向有需要的人提供服务的专业化行动体系，合理的体制机制是当代专业社会工作运行和发展的又一基础条件。因此，社会工作介入社会救助除了要具备上述基本条件和加强能力建设之外，还需要探索建立合理的体制机制。近年来国内学术界对此问题有一些探讨，提出了“政府主导”、“社会参与”的模式主张 [10 ]。但这在实践中是一个比较复杂的问题，在具体实施时仍需进一步细化。本文拟在过去探讨的基础上再次分析这一问题。

1. 社会工作介入社会救助的体制问题

社会工作介入社会救助的体制建构包括从制度上合理安排专业社会工作和非专业社会工作之间、两类不同的专业社会工作之间、以及社区社会工作、专业社会工作机构和嵌入式社会工作岗位之间的分工与合作。

（1）专业社会工作和非专业社会工作及志愿服务体制

在中国，专业社会工作并不是唯一的社会工作服务体系。在专业社会工作发展起来之前，各类组织中就已经有一套非专业的社会服务体系，他们对困难居民、困难职工、困难学生和其他各类困难人员提供着各种服务。迄今为止，在社区和其他许多组织中仍然有这些服务。专业社会工作的发展及其介入社会救助，并不是要将原来的服务体制全部替换，也不可能做到这点，而是应该对专业社会工作和非专业的社会服务岗位加以重新建构，使其形成共存和分工的制度。在这方面主要的任务是要根据服务的性质和内容而建立各类服务机构及服务人员之间的分工和合作。并非贫困者所需要的所有服务都应该由专业社会工作者来提供。事实上，他们所需要的许多服务完全可以由非专业的人员去提供，而专业社会工作者服务的重点领域一是需要社会工作专业技能的服务，二是在社会服务体系的建构、服务规划制定、服务资源协调等关键性的环节中发挥专家的作用。

我国的专业社会工作，尤其是专门化的救助社会工作是后来人为建构的服务体系，因此它往往难以自然而然地达成与先前就存在的非专业化服务和志愿服务之间的制度性协调，因而需要通过有意识地体制建构去加以解决。为此，应该合理构建专业社会工作机构和社会工作者与现有的社区组织及其工作人员、各类人民团体（工会、共青团、妇联、残联等）中的相关工作人员、学校和企事业单位中的“思想政治工作者”等部门与岗位之间合理分工的制度。同时，要注意专业社会工作与志愿服务制度的协调，形成以专业社会工作为核心，包括其他各类非专业的社会服务机构及人员，以及广大的志愿者在内的社会服务体系。

（2）救助社会工作及其岗位设置模式

为了更好地推动社会工作介入社会救助，应该推动在社会工作体系中发展救助社会工作，将其作为专业社会工作的重要分支之一。所谓“救助社会工作”是指其主要任务是从事与社会救助有关的社会工作领域，包括主要服务贫困者和参与社会救助管理的社会工作。在当前我国社会工作发展的情况下，在相应的部门和组织中设置救助社会工作岗位是推动社会工作介入社会救助的重要条件之一。在当前我国专业社会工作的组织模式下，救助社会工作岗位设置可以有三种制度化的方式。一是社区社会工作模式，即在社区组织中设立社会工作岗位，作为社区社会工作平台上社会工作介入社会救助的支撑力量。二是发展专业社会工作机构，在介入社会救助的专业社会工作机构中设立相应的救助社会工作岗位。三是嵌入式社会工作岗位设置模式，即在学校、医院、企事业单位、以及其他有需要的组织中设立相关的社会工作岗位。在上述三种模式中，首先应该要求在介入社会救助工作的专业社会工作机构中设立救助社会工作岗位，其次是在有条件的社区中设立救助社会工作岗位。而在其他组织中，除了专门从事社会救助的机构（如救助站）之外，在其他组织设立嵌入式的社会工作岗位目前还很难建立专门的救助社会工作岗位。但是应该对这些组织的社会工作者进行专门的培训，使他们在承担其社会工作职责时能够具备足够的救助社会工作的专业素养。

（3）两类不同的专业社会工作者之间的分工合作

如前所述，目前在我国城乡，尤其是在城市中有两类专业社会工作者：高等院校社会工作专业毕业的专业社会工作者和通过社会工作职业水平评价考试而被认可的专业社会工作者。救助社会工作者也来源于这两个类别。鉴于这两类专业社会工作者各自具有不同的优势和不足，因此应该以不同的方式发挥其作用。其中，通过考试获得资质的社会工作者主要工作在社区，是社区社会工作者，他们在介入社会救助工作方面应该站在第一线，对他们的要求应该是及时发现困难群众存在的各种问题，受理有需要者的服务申请，并提供初步的服务，然后通过资源链接或转介的方式将具有复杂需求的服务对象转介给专业社会工作机构，由后者中更加专业的救助社会工作者为其提供更加专业的服务。

2. 社会工作介入社会救助的运行机制

社会工作介入社会救助的运行机制是指社会工作机构和社会工作者在介入社会救助事务的各个环节上的制度化运行方式。社会工作机构介入社会救助服务需要解决其资金补偿和资源调动的问题，需要与政府，社区及企事业单位之间建立任务委托关系，需要建立合理可行的服务传递方式，同时还需要有有效的质量监控等。在这些方面都应该建立起有效的运行机制。

（1）社会工作机构的资金补偿和资源调动机制

社会工作机构介入社会救助事务首先要解决的是资金补偿机制问题。如前所述，社会工作服务贫困者的资金来源应该主要靠政府财政投入。目前的方式是通过政府向社会工作机构购买服务的方式去解决这一问题。但这种机制需要重点解决可持续性的问题。目前的实际情况是，在许多地方政府向社会工作服务机构购买服务大都采用项目制。项目制购买有其好的一方面，但其缺点之一是不够稳定。一方面，社会工作服务贫困者和参与社会救助管理需要保持长期稳定地提供服务，因此需要长期稳定可持续的资源供应，而项目制的政府购买服务难以给社会工作机构提供长期稳定的预期，因而也就难以进行长期性的机构服务发展规划。另一方面，社会工作机构要提升服务水平就需要加强能力建设，为此而需要进行长期性的人力资本建设投资，而项目制的政府购买服务资金仅能支持当期的项目活动，而难以支持机构长期的发展。

除了政府購买服务之外，还应该建立有效的社会力量资源投入机制。其中较为重要的一是社区购买社会工作服务的机制，即社区组织根据本社区的需要，向专业性的社会工作机构购买救助社会工作服务。在目前的情况下，虽然社区的资金一般也是来源于政府，但社区购买服务与政府购买服务仍有很大的不同。社区购买服务更能够反映各个社区自身的特殊需要，更好地促进社区自主运行和发展，也更能够在社区层面上实现与社会组织和社会工作之间的“三社联动”。例如，目前在一些城市中，社区可以从政府那里获得一定数额的一般公共服务资金，由社区自己决定如何使用。这样，社区就有可能采用“社区购买服务”的方式，设立向困难居民提供社会工作服务的项目，并委托一定的社会工作机构来承担。社会力量参与的第二种主要方式是企事业单位购买社会工作服务，其基本原理与社区购买社会工作服务相似，也是企事业单位根据本组织业务的需要而向专业社会工作机构购买服务，以开展困难职工帮扶、困难学生和困难病人帮助等方面的工作。也就是说，企事业单位可以将其自身所需要开展的救助社会工作外包给更为专业的社会工作机构来承担，并为此而向后者支付购买服务的费用。社会力量参与的第三种主要方式是大力推动对社会工作机构的专项慈善捐助。目前我国的慈善捐助对象主要针对贫困者和其他各类困难群体，许多地区都有不少针对贫困者的慈善捐助项目，但是基本上都是直接捐助给贫困者家庭或个人，向救助社会工作提供捐助的还不多。应该逐步推动慈善机构（基金会、慈善协会等）认识到救助社会工作对提升社会救助水平的重要性，逐步加强对救助社会工作机构的资源投入。

（2）社会工作服务困难家庭和个人的服务传递机制

要向困难家庭和个人提供社会工作服务，相关的社会工作机构和社会工作者必须要有一整套的服务传递过程。其中包括服务对象的认定，对困难家庭及个人服务需求的调查评估，服务项目设计，服务活动的规范化要求，以及服务活动的实施，服务质量监管及服务效果评估等一系列的程序、要求和具体规范。要设计社会工作服务困难家庭和个人的服务传递机制需要有一个复杂的设计过程，但总而言之是要瞄准对象、优化内容、把握质量、力求高效。

建立有效的服务传递机制需要从两个方面加以努力，一是建立标准化体系，二是鼓励服务特色。标准化是为所有的社会工作介入社会救助的服务内容提供必要的基本要求，是服务活动和服务质量的底线要求。服务特色是各个社会工作机构不同的服务特点，包括针对不同对象的特色化服务和立足社会工作机构专业特点的服务特色。在任何成熟的社会服务体系中都应该既具有完整的行业标准又具有多样化的特色服务，救助社会工作也不应该例外。

（3）社会工作机构服务的质量管理和评估机制

作为一项公共服务活动，社会工作服务贫困者和参与社会救助管理的工作也需要有必要的质量管理，因此应该设计质量管理机制。质量管理机制既需要从机构内部设立质量管理的规程，也需要设立外部的质量监控，包括服务对象反馈机制、专家评估机制和公众监控机制。

从当前的情况看，对救助社会工作服务质量的管理和评估需要重视两个方面：一是要避免项目制运作在服务评估方面的不足。项目制运作往往比较短期、分散，因此难以形成较为系统的评估体系。同时，项目制运行模式下往往只有出资者对服务质量会给予较多的关注，而在每个项目的规模都不太大、运行时间也不太长的情况下，往往难以形成较为严格的服务评估要求。为此，应该充分发挥行业组织（如专业社会工作协会等）在服务项目评估中的作用，建立较为统一的服务评估指标体系和操作标准。第二个应该重视的是要更加针对救助社会工作的特点去设计服务评估体系。救助社会工作针对的是贫困者和社会救助管理，其中既有直接满足贫困者需要的服务，也有对其加以管理的行动，还有对其施以矫治的行动，而各种服务对于贫困者所产生的效果是不一样的，因此在评估中应该充分考虑到各种复杂性，要根据社会工作参与社会救助的具体目标去设计评估方案，使其能够更加科学合理地反映社会工作介入社会救助的目标和要求。

总而言之，随着我国经济与社会的发展，尤其是在“共享发展”目标的指引下，我国各级政府和全社会对贫困者的关怀也将越来越多，社会救助制度也将进一步提升水平，社会工作介入社会救助将是社会救助制度和社会工作服务体系这两个行动领域未来发展的重点。《社会救助暂行办法》和“民发[2015]88号”文件在此方面提出的总体的目标、方向和行动框架，但要落实政府的这项社会政策还需要做大量具体的工作。本文在此方面做出了一些探索，希望能够给政府相关部门和社会救助及社会工作机构提供参考性建议，并希望有更多的研究者参与到这一领域，共同促进这一领域政策和行动的完善。

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作者：关信平

流动人口社会救助分析论文 篇3：

我国社会救助制度面临的新挑战

[摘 要] 随着经济与社会的发展，我国出现了新的贫困现象和贫困群体，老年贫困人口数量大幅度上升、失地农民陷入贫困、大量农民工处于救助的真空地带、单亲家庭及其儿童贫困日益严重；在职贫困凸显。这些新贫困现象及其新贫困群体的出现，使我国目前社会救助制度面临新的挑战，这就在客观上要求社会救助制度不断完善，积极应对新挑战，以适应不断变化的经济与社会要求，为全体社会成员织好最后一道安全网。

[关键词] 社会救助； 新贫困现象； 社会保护

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 058

党的十八大明确提出，在2020年我国要建成小康社会，让人民过上更加富足丰裕的生活，这就意味着进一步减少贫困人口，降低贫困程度将是政府今后长期着力解决的社会问题。社会救助制度是世界各国政府作为反贫困策略的重要政策安排，我国社会救助制度从20世纪90年代伴随经济体制转轨和社会转型，实现了从传统社会救济向现代社会救助的变迁，有效地保障了贫困群体的基本生活、维护了社会稳定。但是随着经济与社会的不断发展，又出现了新的贫困现象和贫困群体，原有的社会救助制度面临着新的挑战，这就在客观上要求社会救助制度不断调整和完善，以适应经济社会不断发展的需要。

1 新贫困现象和新贫困群体

随着我国老龄化程度的加深，老年贫困人口数量会大幅度上升；城市化的进一步发展，失地农民贫困现象会有增无减；社会转型期离婚率上升，导致单亲家庭增多，单亲家庭的儿童贫困现象出现；经济结构转变以及就业方式的灵活化，使非正规就业人数猛增，在职贫困现象不可避免；社会救助的属地管理原则使得人户分离的流动人口特别是大量农民工的救助仍然处于真空地带。社会救助对象规模的扩大和结构的改变使社会救助面临更大的挑战。

1.1 老年贫困人口数量大幅度上升

《2011 年中国老龄事业发展统计公报》指出，2011 年全国60 岁及以上老年人口达到1.849 9 亿，占总人口的13.7%。根据《中国老年贫困问题研究》课题组撰写的《中国老年贫困人口：数量、成因和对策》的报告，全国老年人口贫困发生率为7.1%～9.0%，其中城镇老年贫困发生率为4.2%～5.5%，农村老年贫困发生率为8.6%～10.8%。如果以这个比率计算，可推算出在2011年，全国老年贫困人口大约为1 313.43万～1 664.91万。而同年，我国城镇低保救助老年人口是346.9万，农村低保救助老年人口为1 934.0万，合计救助老年人老年贫困人口的增加不仅意味着政府需要投入大量的救助资金，更意味着还需要增加老年服务保障。

1.2 失地农民贫困现象有增无减

据相关部门的调查及测算，我国目前失地农民总数已超过 4 000 万，并仍在以每年约 200 万人的速度递增。预计到 2020 年，还会有 4 000 余万人进入失地农民行列。调查显示，土地被征用后 46%的失地农户年人均纯收入下降，而失地农民的人均生活费开支却普遍比失地前增长了约三成，失地农民的基本生活不容乐观，他们中的相当一部分人正在转变为城市贫民（徐驰文，2007）。2005年，国务院发展中心农业经济研究室的韩俊对失地农民的生活现状做了调查，调查结果显示：湖北失地农民中，收入水平比征地前下降的约占56%；河南失地农民中，收入水平比征地前下降的约占83%；江苏失地农民中，收入水平比征地前下降的约占33%。由于收入减少，各地失地农民的生活消费支出水平出现了不同程度的下降，福建下降了17%，陕西下降了16%，广西下降了5%[1]。这些调查表明，失地农民是我国社会结构变迁过程中出现的新贫困阶层，他们不仅缺乏可供利用的经济社会资源，而且缺乏改变这种状态的机会和能力，是典型的社会弱势群体。

1.3 农民工处于社会救助的真空地带

农民工，是中国由传统社会向现代社会转变、工业化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动力大军。目前全国城市农民工总数在1.2亿人左右，这一庞大的群体却没有被社会救助制度所覆盖（各地工会对困难职工实施“送温暖工程”，充其量只起杯水车薪的作用）。城镇居民最低生活保障制度覆盖的是持有非农业户口的城市居民，通常情况，农民工的家庭年人均收入又高于户籍所在地的农村居民最低生活保障标准，所以农民工被排斥在城乡低保制度之外。

1.4 越来越多的单亲家庭及其儿童陷入贫困

据有关部门统计，目前我国单亲家庭子女人数已达数百万之多，越来越多的儿童生活在单亲家庭之中。2000年王世军对南京市的玄武、下关、鼓楼区的1 100户单亲家庭进行了问卷调查及个案访谈，结果发现，43%的单亲家庭月均收入在300元以下，而且单亲家庭中，以女性为家长的单亲家庭收入又比以男性为家长的单亲家庭为低[2]。因此，在单亲母亲家庭占大多数的单亲家庭里面，贫困问题就显得更为突出。

1.5 非正规就业凸显在职贫困现象

20世纪80年代以来，世界各国非正规就业的规模日益扩大，逐步成为促进就业的一种重要形式。不论是发达国家、经济转型国家还是发展中国家，非正规就业人员在整个就业人口中的比重呈上升趋势。近年来，我国的非正规就业发展迅猛，几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域和角落。据不完全统计，全国从事非正规就业的有6 000万～7 000万人[3]。非正规就业的一个显著特点是劳动报酬低，只能达到当地法定最低工资水平，而且劳动关系不稳定，雇员一般处于随时可能被解雇的状态。这种就业特点决定了非正规就业群体经常处于贫困的边缘状态。

2 完善社会救助制度，积极应对新挑战

我国现代社会救助制度走过了十几年的历程，“十二五”期间，维护公平正义与保障民生、消除贫困是社会发展的主旋律。社会救助制度需要不断完善，以适应不断发展变化的经济与社会的需要。

2.1 救助与就业相结合

社会救助制度的目的是通过救助促进具有劳动能力的受助者自立，“救是救一时之急，助是助奋起自立”[4]。就业是有劳动能力的受助者摆脱其贫困的最佳途径。

在我国最低生活保障制度的实施过程中，救助金实行差额救助，即享受最低生活保障待遇的家庭成员，只要获得劳动收入（或其他收入），就直接抵扣最低生活保障待遇，而且是全额抵扣。这种抵扣制度不利于促进受助者就业。而一个长期不参与社会劳动、远离就业状态的人，他的劳动技能会逐渐丧失，更趋向于长期失业，陷入长期贫困状态。强化社会救助中的工作激励，是一种全球性福利改革潮流。这不仅能够从消极的方面减少“福利欺诈”的问题， 而且还能从积极的方面提高有劳动能力的低保对象的能力建设。

2.2 现金救助与服务救助相结合

目前的“最低生活保障制度”主要以现金救助方式为主，但随着老年贫困人口的增多和单亲家庭贫困儿童的增加，仅仅依靠现金救助是远远不够的。

乔晓春 等学者利用中国老龄科研中心2000年“中国城乡老年人口一次性抽样调查”的原始数据进行分析，结果发现：处于贫困状态下的老年人，他们日常生活需要照料的比例明显高于处于非贫困状态下的老年人。在城市， 8.2%的贫困老年人需要日常生活照料， 而这一比例在农村提高到9.3%[5]。

老年贫困人口的增多意味着除了需要增加救助金以及医疗救助费用，还需要增加大量的养老设施、老年服务机构、专业护理人员等。同时， 家庭结构和家庭观念的变化弱化了非正式支持体系，导致对正式制度需求的加大。

单亲家庭的脆弱性不仅表现在经济方面，而且常常伴随单亲家庭成长的孩子的心理方面，这就需要从事社会救助工作的专业人员及时介入，进行心理健康辅导，而不仅仅是发放救助金。

2.3 社会救助与社会保险相结合

社会救助制度是政府向生活陷入困境的社会成员提供暂时（或永久）的最起码的生活需要，是社会保障系统中“兜底性”安全网；社会保险则是主要面对劳动者，通过责任共担的机制向其提供基本生活保障。社会救助和社会保险是现代社会保障体系中重要的组成部分，它们共同构筑社会保护的大厦。从我国目前的实际情况看，社会保险的参保率并不高，特别是非正规就业群体的社会保险参保率更低，他们一旦面临失业、疾病、老年等的风险，生活就会陷入贫困的境地。所以政府应该提供补贴鼓励低收入群体和贫困群体参加社会保险，这样，一方面提高了社会保险参保率，促进了社会保险制度的可持续发展，另一方面，有效保障了社会弱势群体的权益。

2.4 取消户籍限制，消除农民工的社会救助制度排斥

我国计划经济时代产生的户籍制度，并没有随着经济体制的转轨而退出历史舞台，它严重地剥夺了农民工的社会保障权益。党的十八大提出到2020年我国人口城镇化率要达到56%以上。要实现这个目标，就意味着在十多年之内要转移农村人口2 亿多。但是以“户籍”为主要特征的城乡二元救助制度，使得大量进城的农民工被无情地排除在城市社会救助的大门之外。享受社会救助是国民的一项权利，其享受资格应以居住地（工作地）为条件，这也是国际上通行的做法。

主要参考文献

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作者：段美枝